ישיבת מליאה בתאריך 11/05/2026 בשעה 16:00

ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר ▪ אייר התשפ"ו ▪ מאי 6202 ▪ מבקר המדינה | דוח מיוחד 2 איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר מבוא בחינות הבגרות שמקיים משרד החינוך (להלן - המשרד) הן שלב הסיום של התהליך החינוכי והלימודי של התלמידים במערכת החינוך1, ומטרתן להעריך את רמת ידיעותיהם של התלמידים על פי קנה מידה אחיד. תעודת בגרות היא תעודה מטעם המשרד, הניתנת לתלמידים שעמדו בהצלחה בדרישותיו בנוגע למקצועות שבהם נבחנו בבחינות הבגרות ולציוני המעבר2. על פי נתוני המשרד, בשנת הלימודים (שנה"ל) התשפ"ה (2024 - 2025)3 ניגשו כ-131,000 תלמידים לבחינת בגרות אחת לפחות. זכאותו של תלמיד לתעודת בגרות וציוני מבחני הבגרות משפיעים על סיכוייו להתקבל למוסדות להשכלה גבוהה ועל השתלבותו בשוק העבודה. ציוני הבחינות ושיעור התלמידים הזכאים לתעודת בגרות הם גם אינדיקציה חשובה להצלחת בתי הספר, והם משמשים, בעקיפין, להערכת מידת הצלחתה של מערכת החינוך להשיג את יעדיה4. כפועל יוצא מכך, הגורמים והתנאים המשפיעים על ציוני הבחינות ועל הזכאות לתעודת הבגרות הם בעלי חשיבות רבה לתלמידים, להורים, לבתי הספר ולמשרד5. מינואר 2018 החל המשרד לפרסם נתונים המתייחסים לבחינות הבגרות לפי חלוקה לבתי ספר6, ופרסום הנתונים מלּווה בכתבות בעיתונות המנגישות את המידע לקהל הרחב7. שקיפות המידע מאפשרת לתלמידים ולהוריהם בחירה מושכלת יותר של בית הספר המיטבי עבורם מתוך כלל האפשרויות העומדות לרשותם. נוסף על כך, פרסום הנתונים יכול להשפיע על המדיניות הבית-ספרית, בין היתר מכיוון שהוא חושף פערים בהישגי התלמידים ויוצר תמריץ לפעול לצמצום הפערים. התאמות של דרכי ההיבחנות בבחינות הבגרות במערכת החינוך: תלמידים הלומדים בחינוך הרגיל8, שיש להם קשיים שמשפיעים על תהליכי ההיבחנות, מתקשים לעיתים לבטא באופן הולם בבחינות את הידע שרכשו. קבוצה זו כוללת, בין היתר, תלמידים עם לקויות למידה9; עם הפרעת 1 משרד החינוך מקיים בחינות בגרות לתלמידים הלומדים במוסדות חינוך בכיתות י'-יב', לתלמידים אקסטרניים (תלמידים שלא ניגשו לבחינת בגרות במסגרת לימודיהם בבית ספר על-יסודי אינטרני אלא נבחנו במסגרת חיצונית) ולנבחני משנה (בוגרי בית ספר על-יסודי שנבחנו בחינת בגרות או בחינת גמר במסגרת בית הספר שבו סיימו את לימודיהם כדי להשלים את בחינות הבגרות או כדי לשפר ציון). 2 הדרישות לקבלת תעודת בגרות כוללות את התנאים האלה: היבחנות בבחינות בגרותבהיקף של21יחידות לימוד במקצועות החובה הנקבעים לפי דרישות מסלול לימודיו של התלמיד בבית הספר, לפי המגזר שאליו הוא שייך ולפי הפיקוח שתחתיו פועל בית הספר; היבחנות במקצוע מוגבר אחד לפחות, ברמה של5יחידות לימוד, נוסף על בחינה באנגלית; עמידה בתנאי קבלת ציון במקצועות הפנימיים בדרך של היבחנות או השתתפות בשיעורים ובפעילויות חינוכיות אשר הערכתם נעשית על ידי בית הספר. דרישות הזכאות מפורטות באתר המשרד, אגף בכיר בחינות. 3 שנת הלימודים מתחילה בספטמבר ומסתיימת באוגוסט. 4 מבקר המדינה,דוח שנתי63ג(2013), "התאמות לתלמידים לקויי למידה בבחינות הבגרות", עמ'1133. 5 מכון טאוב לחקר המדיניות החברתית בישראל, אי-שוויון בהתאמות לתלמידים עם לקויות למידה בבחינות הבגרות והשפעתו על הישגים(מאי2024). 6 המשרד מפרסם באתר "שקיפות בחינוך" בחלוקה לבתי הספר את ממוצע ציונים באנגלית4יחידות לימוד, ממוצע ציונים באנגלית 5 יחידות לימוד, ממוצע ציונים במתמטיקה 4 יחידות לימוד, ממוצע ציונים במתמטיקה5 יחידות לימוד, שיעור זכאות לבגרות טכנולוגית; שיעור זכאות לבגרות טכנולוגית מצטיינת; שיעור זכאות לבגרות; שיעור זכאות לבגרות מצטיינת. 7 ראו למשל Ynet, תמר טרבלסי חדד, "ציוני הבגרויות נחשפים לראשונה | בדקו את התיכון שלכם - ומי המצטיינים?",25.3.25. 8 להבדיל ממסגרות החינוך המיוחד המעניקות מסגרת לימודית ייחודית לילדים עם צרכים מיוחדים המתקשים להשתלב במערכות החינוך הרגילות. 9 המונח "לקויות למידה" מתייחס למגוון של הפרעות נוירו-התפתחותיות מולדות וכרוניות, המשפיעות על יכולת המוח לתפקד ביעילות ובדייקנות בפעילויות קוגניטיביות, כגון תפיסה ועיבוד מידע. לקויות אלה עלולות לפגוע בתפקוד במגוון תחומי החיים ולגרום למגוון קשיים בתפקודי למידה, כגון קריאה, הבנת הנקרא, הבעה בכתב, כתיב, חישובים מתמטיים והיגיון מתמטי. ההערכה היא ששכיחותן של לקויות אלה באוכלוסייה נעה בין5%ל-15% בדרגות חומרה שונות. הפרעות נוירו-התפתחותיות הן גם הלקות השכיחה ביותר במערכת החינוך בישראל, ראו: הכנסת, מרכז המחקר והמידע, הסיוע לתלמידים עם לקות למידה והפרעת קשב במערכת החינוך: המדיניות הממשלתית ועמדות ארגוני החברה האזרחים בעניינה (16.8.21) מבקר המדינה | דוח מיוחד 3 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 קשב וריכוז (להלן -הפרעת קשב)10; עם מגבלה רפואית; עולים חדשים; תושבים חוזרים; תלמידי חינוך מיוחד; ותלמידים עם קשיים רגשיים או נפשיים. התאמות בדרכי היבחנות בבחינות הבגרות הן למעשה שינויים בתנאי ההיבחנות הסטנדרטיים, והן נועדו לגשר על פעריםולתת מענה לקשיים הפוגעים ביכולתו של התלמיד לבטא את הידע שצבר בלי לפגוע ברמת בחינות הבגרות. התאמות בדרכי היבחנותיכולות להינתן בכמה דרכים:התאמות המשנות את אופן הצגת הבחינה לתלמיד - למשל הקראת השאלות או שימוש בשאלון בחינה עם גופן מוגדל; התאמות המשנות את אופן מתן התשובות על ידי התלמיד-למשל התעלמות משגיאות כתיב או הקלדה במחשב כאשר לתלמיד כתב יד בלתי קריא; התאמות המשנות את הקצאת זמן הבחינה - למשל הארכת זמן הבחינה לתלמיד שקצב הביצוע שלו איטי באופן יחסי; התאמות המשנות את תוכן הבחינה - למשל צמצום מספר השאלות בבחינה (להלן - התאמות בדרכי היבחנות). הזכאות להתאמות בדרכי היבחנות ניתנת מכוח זכותם של התלמידים לשוויון הזדמנויות בחינוך - זכות שהיא חלק מהותי ממערכת דיני החינוך (ראו בפרק "הזכאות להארכת זמן שאושרה על ידי בתי הספר - מאפיינים ומגמות"). יצוין בהקשר זה כי מערכת החינוך ממלאת תפקיד מרכזי בצמצום פערים בהזדמנויות, ובאפשרותה להקטין את הפער בין האידאל של שוויון ההזדמנויות המלא לבין המצב בפועל, שכן השכלה היא הגורם המשמעותי ביותר בקביעת סיכוייו של הפרט לרכוש בעתיד תעסוקה טובה והכנסה גבוהה11. חוזר מנכ"ל המשרד מ-200312 (להלן - חוזר ההתאמות) ונהלים שנתיים של אגף לקויות למידה והפרעת קשב במשרד (להלן - אגף לקויות למידה)13, שהאחרון שבהם פורסם בדצמבר 2024 (להלן - נוהל אגף לקויות למידה)14, קובעים את התנאים לקבלת התאמות בדרכי ההיבחנות ואת המדיניות הכוללת בנושא זה. ההתאמות בדרכי היבחנות נחלקות לשלוש רמות על פי היקף השינויים החלים במתכונת הבחינה. ובהתאם לחלוקה זו נקבע מי הגורם המוסמך לאשרן15. ר מה 1: רמת ההתאמות הקלה ביותר הכוללת התאמות בתנאי הבחינה. לפי חוזר ההתאמות מדובר ב"התאמות שאינן פוגעות במהות הנמדדת על ידי הבחינה". במועד הביקורת התאמות אלו כוללות את הארכת זמן ההיבחנות בבחינות הבגרות ב-25% ביחס לזמן המקורי שהוקצב להן16 והגדלת גופן שאלון הבחינה (להלן - התאמות רמה 1)17. בשנה"ל התשפ"ה כ-99% מהתלמידים שהיו זכאים להתאמה ברמה 1 ושנבחנו בבחינת בגרות אחת לפחות היו זכאים להארכת זמן הבחינה (כ-68,500 תלמידים מתוך כ-69,000.) 10 הפרעת קשב היא תופעה נפוצה, ושכיחותה מוערכת בכ-5%-10%מכלל אוכלוסיית הילדים בגיל בית הספר. היא עשויה ללוות חלק ניכר מהלוקים בה גם בגיל ההתבגרות ובבגרות. מדובר בהפרעה ממשית שעלולה לגרום נזק לתפקודו של האדם ולבריאותו ובחלק מהמקרים היא מלווה בתחלואה משמעותית, בעיקר בתחום ההתנהגותי והנפשי. ראו: משרד הבריאות, אמות מידה לאבחון הפרעת קשב (ADHD) בילדים מתבגרים ומבוגרים(5.12.21.) 11 היזמה למחקר יישומי בחינוך - האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים, אי-שוויון וחינוך, קשרים בין גידול באי-שוויון חברתי-כלכלי לבין שוויון בהזדמנויות ובהישגים בחינוך (2016.) 12 חוזר מנכ"ל תשסד/4(ב) 25-4.3, "התאמות בדרכי ההיבחנות לנבחנים בעלי ליקויי למידה אינטרניים ואקסטרניים( "1.12.03). חוזר ההתאמות עוסק באמצעים להתאמת דרכי ההיבחנות בבחינת הבגרות לנבחנים לקויי למידה. אולם במהלך השנים במסגרת נהלי אגף לקויות למידה נוספו קטגוריות המזכות בהתאמות, כגון הפרעות קשב וקשיים רגשיים או נפשיים. 13 האגף משמש חלק מאגף השירות הפסיכולוגי-ייעוצי במשרד, אמון על התוויית מדיניות בתחום הטיפול בתלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב, על הנגשת מענה רב-תחומי הולם ומותאם לתלמידים אלו ועל הכשרת אנשי המקצוע לטיפול בתחומים אלה. 14 הנהלים השנתיים מפרטים את השינויים שחלו בהוראות ואת הדגשים לשנה הרלוונטית. הנוהל האחרון שפורסם הוא "חוזר נהלים להגשת בקשות להתאמות בדרכי היבחנות בבחינות הבגרות בשנה"ל תשפ"ה לתלמידים עם לקויות למידה ו/או הפרעת קשב- הנבחנים בשנת הלימודים תשפ"ה ותשפ"ו" (9.12.24.) 15 הבקשה למתן התאמה מוגשת לפי קטגורית המקצוע-מקצועות רבי מלל (למשל מקצועות החברה, מורשת ורוח), מקצועות דלי מלל (למשל מקצועות מדעיים) ומקצועות שפה (למשל לשון). 16 במצבים חריגים מאושרת גם הארכת זמן ארוכה יותר של 33% ביחס לזמן המקורי שהוקצב לבחינה, ולעיתים נדירות אף הארכת זמן של50%, אך מתן הזכאות במקרים החריגים אינו בסמכות בית הספר ואינו מעניינו של דוח זה. 17 עד שנה"ל התשפ"ד (2023 - 2024) נכללה ברמה 1 גם התאמה של דף נוסחאות מורחב במתמטיקה. משנת התשפ"ה (2024-2025) כל התלמידים הנבחנים לפי תוכנית הלימודים החדשה במתמטיקה זכאים להיבחן בבחינות הבגרות במתמטיקה עם דף נוסחאות מורחב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 4 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 ר מה 2: התאמות הכוללות שינויים בתנאי הבחינה, בדרך ההצגה, באופן מתן התגובה, אך לא בתוכנה: למשל הקראת שאלון הבחינה לתלמיד והקלדת התשובות באמצעות מחשב (להלן - התאמות רמה 2.) ר מה 3: התאמות הכוללות שינויים בתנאי הבחינה, בדרך ההצגה, באופן מתן התגובה ובתוכנה ואשר משנות את המהות הנמדדת בבחינה: למשל בחינה בעל פה במקצועות רבי מלל ומבחן מותאם18 (להלן - התאמות רמה 3.) על פי נתוני המשרד, כ-56% מהתלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה ואשר נבחנו לפחות בבחינת בגרות אחת היו זכאים לפחות להתאמה אחת בדרכי ההיבחנות (כ-73,000 מתוך 131,000 נבחנים)19. בתרשים שלהלן מוצגים שיעורי התלמידים שהיו זכאים להתאמות בדרכי היבחנות ברמה 1, 2 ו-3 בקרב התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה (במקרה שתלמיד היה זכאי להתאמות מכמה רמות שונות, ההתאמות שקיבל נספרו בכל אחת מהרמות הרלוונטיות). תרשים 1: שיעור התלמידים הזכאים להתאמות בדרכי ההיבחנות מקרב כלל התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025), לפי רמת ההתאמות על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המספרים בתחתית כל עמודה הם מספר התלמידים שהיוזכאים להתאמות ברמה זו (מעוגל לאלפים). מהתרשים עולה כי יותר ממחצית מהתלמידים (53% - כ-69,000 מתוך כ-131,000 תלמידים) שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה ונבחנו לפחות בבחינת בגרות אחת היו זכאים להתאמות רמה 1. כמו כן, מנתוני משרד החינוך עולה כי הרוב המוחלט של התלמידים (כ-95%) שהיו זכאים להתאמות כלשהן בבחינות הבגרות בשנה"ל התשפ"ה היו זכאים להתאמות רמה 1 (כ-69,000 מתוך כ-0073,0 תלמידים מקבלי התאמות). קיימים שני הבדלים מרכזיים בין התאמות רמה 1 לבין התאמות רמות 2 ו-3: ה צ ו ר ך ב א ב ח ו ן : בקשה לקבלת זכאות להתאמות רמה 2 ורמה 3 יש לתמוך באבחון מקצועי הממליץ על מתן ההתאמה, לדוגמה אבחון דידקטי או פסיכו-דידקטי (להלן - אבחון)20. לעומת 18 מבחן מותאם מאפשר בחירה רבה יותר בין שאלות הבחינה או מענה על פחות שאלות, תוך הקפדה שהתלמיד ייבחן על כל נושאי הבחינה שעליהם נבחנים כלל התלמידים. 19 יש תלמידים שהיו זכאים ליותר מהתאמה אחת, למשל זכאים להתאמות ברמה3וברמה1. 20 בהתאם לנוהל אגף לקויותלמידה. אבחון דידקטי ואבחון פסיכו-דידקטי מבוצעים על ידי אנשי מקצוע כדי לאתר קשיים שונים בתהליכי למידה. אבחון דידקטי מאתר ליקויי למידה המתבטאים בקשיי הבנת הנקרא, כתיבה, חשבון, האזנה, דיבור וכד'. את האבחון הדידקטי ניתן לקיים כאבחון העומד בפני עצמו או בשילוב מבקר המדינה | דוח מיוחד 5 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 זאת, הארכת זמן במסגרת התאמות רמה1 - ששיעורה מתוך כלל ההתאמות ברמה זו הוא כ-99% -אינה מצריכה אבחון21. יצוין כי עד שנה"ל התשע"ה (2014-2015) גם בקשה להתאמה של הארכת זמן ההיבחנות דרשה הצגת אבחון מטעם איש מקצוע. משרד החינוך הסיר את הדרישה לאבחון מקצועי מתוך הבנה שצוות המורים כשיר לאתר תלמידים המגלים ידע ויכולת לצד איטיות בכיתה ובבחינות22, ובכך חסך מהורי התלמידים את ההוצאה בגין האבחון. ה ג ו ר ם ה מ ו ס מ ך ל א ש ר א ת ה ה ת א מ ו ת :הסמכות לאשר לתלמיד התאמות רמה1היא של בית הספר שבו הוא לומד באמצעות ועדה בית-ספרית23. נוסף על כך, יש קבוצות תלמידים שזכאיות להארכת זמן באופן אוטומטי ושאינו נתון לשיקול דעת בית הספר, בהם תלמידים עולים חדשים24 ותלמידים תושבים חוזרים25. יצוין כי בהתאם לנתוני משרד החינוך, הרוב המוחלט של התלמידים שהיו זכאים להארכת זמן בשנה"ל התשפ"ה - כ-92% (כ-63,000 מתוך0068,5 נבחנים) - קיבלו את זכאותם מוועדה בית-ספרית בבית הספר שבו הם למדו26, ודוח זה מתמקד בזכאות להארכת זמן של קבוצה זו27 (להלן - הארכת זמן)28. לעומת זאת, אישור הזכאות להתאמות רמה 2 ורמה 3 אינו בסמכות בית הספר, אלא בסמכות בעלי תפקידים במשרד החינוך29. ה א ר כ ת ז מ ן: בחינות הבגרות אורכות מספר שעות בהתאם לתחום הדעת ולהיקף החומר. קיימת שונות טבעית ביכולות התלמידים, ומשך הבחינה נקבע מראש ביחס להספק של רוב התלמידים. הארכת זמן הבחינה היא התאמה הניתנת לתלמידים המתקשים להביע את ידיעותיהם בזמן המוגבל של הבחינה מסיבות שונות. הארכת זמן היא ההתאמה השכיחה ביותר הניתנת לתלמידים במערכת החינוך בשנים האחרונות. כאמור את הבקשה לזכאות להארכת זמן אין צורך לתמוך באבחון מקצועי הממליץ על ההתאמה. מתן הזכאות להארכת זמן על ידי בית הספר נועדה לתלמידים המתמודדים עם קשיים מגוונים - לקויות למידה, הפרעת קשב, הפרעה בלמידה על רקע רפואי וכן הפרעה בלמידה על רקע רגשי או נפשי - אם קשיים אלה עלולים להקשות עליהם להביע את ידיעותיהם בזמן המוגדר של הבחינה. נוהל אגף לקויות למידה כולל לוח מסייע לצורך קבלת החלטה בדבר נחיצות הארכת הזמן בשלושה מצבים: עם אבחון פסיכולוגי הכולל הערכת מנת המשכל, התפקודים הניהוליים, מידת המוסחות והתפקוד רגשי. השילוב ביניהם נועד לבצע אבחנה מבדלת בין קשיים שמקורם רגשי לבין קשיים קוגניטיביים, ובכלל זה קשיים בתפקוד הלימודי או במערך הקשב או בשניהם יחד. 21 בקשה להתאמה של הגדלת גופן הבחינה מחייבת מסמך רפואי המעיד על אבחנה רפואית עדכנית (לקשיים במיקוד ראייה, לקות ראייה, הפרעת קשב ופעלתנות יתר), ובמקרים מסוימים נדרש אבחון דידקטי או פסיכו-דידקטי (לקשיים בעיבוד חזותי או בקשב חזותי או לקושי לעקוב אחר רצף המלל במהלך הקריאה). 22 הכנסת, מרכז המחקר והמידע,לקויות למידה במערכת החינוךבישראל(15.8.18.) 23 לפי נוהל אגף לקויות למידה, החלטת הוועדה תהיה קבילה אם תתקבל בהשתתפות יו"ר ועדה-מנהלבית הספר או נציגו - ולפחות שניים מבעלי התפקידים האלה: מחנך הכיתה, יועץ השכבה, רכז לקויות למידה. במקרה שבו הוועדה דנה בעניינו של תלמיד עם מוגבלות בשמיעה, חלה חובת נוכחות של נציג או נציגת הפיקוח על תלמידים עם מוגבלות בשמיעה. 24 תלמיד שהגיע לישראל והחל ללמוד באחת מהכיתות א'-י"ב. ראו בהקשר זה חוזר מנכ"ל משרד החינוך מס' 0045, התוכנית הלאומית ללמידה משמעותית - החטיבה העליונה: זכויות של תלמידים עולים הנבחנים בבחינות הבגרות(1.1.18.) 25 תלמיד שלא למד בישראל 4 שנות לימוד מלאות לפחות, ברציפות או שלא ברציפות (הספירה היא החל מכיתה א'). חוזר מנכ"ל מס' 0251, התוכנית הלאומית ללמידה משמעותית - החטיבה העליונה: זכויות של תלמידים תושבים חוזרים ושל אוכלוסיות מיוחדות בהיבחנות בבחינות הבגרות(20.2.20.) 26 בכ-15% מהמקרים קיבלו התלמידים את הארכת הזמן באופן אוטומטי מהסיבות שפורטו לעיל, ובכ-1% מהמקרים הארכת הזמן אושרה על ידי ועדת חריגים. לעתים במערכת הבגרויות יופיעו לתלמיד מספר עילות למתן אותה ההתאמה. לפיכך שיעור הזכאים להארכת הזמן שזכאותם אושרה על ידי בתי הספר באופן אוטומטי או על ידי ועדת חריגים מסתכם ביותר מ-100%. 27 לרבות תלמידי חינוך מיוחד המשולבים בבתי ספר רגילים ואשר זכאותם להארכת זמן אושרה על ידי בתי הספר בהם הם לומדים. 28 נוסף על האמור לעיל, באגף בכיר בחינות במשרד פועלת ועדת חריגים המוסמכת לדון במקרים חריגים של תלמידים הזקוקים להתאמות בדרכי היבחנות, ובין היתר הוועדה מוסמכת לאשר גם קיום הבחינות במסגרות מיוחדות, כגון בתי חולים או בית התלמיד בהתאם לנסיבות ולצורך, וכן היא מוסמכת לאשר הארכת זמן הבחינה ביותר מ-25%. ראו בעניין זה בנוהל אגף לקויות למידה וכן חוזר מנכ"ל משרד החינוך מס' 0444, ניהול וארגון בחינות בגרות והנפקת תעודות ודיפלומות. החוזר מתעדכן מעת לעת בשינויים ודגשים רלוונטיים לשנה הרלוונטית. 29 אישור הזכאות להתאמות רמה 2 ו-3 הוא בסמכות ועדה ייעודית בכל אחד ממחוזות המשרד, או בסמכות בעלי תפקידים שמונו לכך במסגרת תוכנית "מלקויות ללמידה"- תוכנית מערכתית לאבחון תלמידים עם לקויות למידה ולטיפול בהם-ברשויות בהן פועלת התוכנית (ראה להלן). מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 לוח 1: לוח מסייע לצורך קבלת החלטה בדבר נחיצות הארכת זמן בשלושה מצבים מתן הארכת זמן על רקע לקות מתן הארכת זמן על רקע רפואי מתן הארכת זמן על רקע רגשי למידה והפרעת קשב או חשד (פיזיולוגי, פסיכיאטרי, נכות, או נפשי ללקות למידה מחלה) במקרים של איטיות בקריאה, במקרים של מוגבלויות קבועות במקרים שבהם למצב הרגשי איטיות בכתיבה, איטיות או זמניות על רקע אבחנה שבו נתון התלמיד או סביבתו יש בתהליכי עיבוד וארגון מידע, רפואית, אשר משליכות על השפעה על היכולת להביע ידע קשיים התפתחותיים ראשוניים תפקודו האקדמי של התלמיד בעת ההיבחנות (כגון מצב מתמשכים בתחום המוטוריקה ומונעות את הבעת הידע שרכש. משפחתי, אירוע בטחוני, חרדת שמשפיעים על התאום, קשיים בחינות בעלת תסמינים גופניים בהתארגנות, קשיים בקשב - מומלץ לדון בהתאמה בכפוף או קוגניטיביים). כשניכר כי מקור הקשיים הללו להצגת מסמכים רפואיים בהפרעת למידה ספציפית על עדכניים. מומלץ לדון בהתאמה בכפוף רקע נוירולוגי. להצגת מסמכים תומכים עדכניים. על פי נוהל אגף לקויות למידה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בדוחות קודמים של משרד מבקר המדינה משנת 2007 (להלן - דוח המבקר משנת 2007) וביקורת מעקב על הדוח משנת2013(להלן-דוח המבקר משנת2013)30נבדקו סוגיות במתן התאמות בדרכי היבחנות ברמות 1, 2 ו-3. כפי שעולה מהדוחות, נמצאה שונות בזכאות להתאמות בין המגזרים, המחוזות ובתי הספר השונים. כך לדוגמה בדוח המבקר משנת2013 נמצא כי במגזר היהודי הכללי ובמגזר היהודי הדתי שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות היה 40%. שיעור זה גדול פי שניים ויותר משיעור הזכאות להתאמות במגזר החרדי, במגזר הערבי ובמגזר הדרוזי. יצוין כי מאז פרסום דוח המבקר משנת 2013 ועד מועד סיום הביקורת הנוכחית בחודש אוקטובר 2025 חלו מספר שינויים הנוגעים למתן זכאות להארכת זמן בבחינות הבגרות. כאמור, בשנה"ל התשע"ה הוסרה הדרישה להציג אבחון לצורך הגשת בקשה להארכת זמן. נוסף על כך, בינואר 2018 החל המשרד לפרסם מידע לגבי בחינות הבגרות לפי בתי ספר באתר "שקיפות בחינוך" המשרד, והדבר יכול להשפיע על המדיניות הבית-ספרית וליצור לחץ על מנהלי בתי ספר להציג הישגים טובים של תלמידיהם. יודגש כי בשנים האחרונות,על רקע המציאות המורכבת שפגעה בשגרת הלמידה של תלמידי ישראל - מגפת הקורונה בשנת 2020 ומלחמת "חרבות ברזל" שפרצה בשמחת תורה - שבעה באוקטובר 2023, פרסם אגף הבחינות מתווים מיוחדים לבחינות הבגרות, שכללו הקלות בדרכי היבחנות - מיקוד חומר הבחינות, הארכת זמן למבחן וכיוצא בזה. מטרת המתווים הייתה לאפשר לבתי הספר להביא למיצוי היכולות של תלמידיהם ולמנוע פגיעה בהישגיהם לנוכח המציאות שנכפתה עליהם. להבדיל מהתאמות בדרכי ההיבחנות, ההקלות שניתנו על רקע הפגיעה בשגרת הלמידה של התלמידים ניתנו במועדי היבחנות מסוימים לכלל התלמידים או לקבוצות מובחנות של תלמידים על פי קריטריונים שקבע המשרד31, ולא על רקע פרטני. פעולות הביקורת בחודשים מרץ עד אוקטובר 2025 בדק משרד מבקר המדינה את מתן הזכאות להארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר. בין היתר נבדקו פעולות משרד החינוך לבחינה ולגיבוש מדיניות רלוונטית ועדכנית בנוגע למתן זכאות להארכת זמן ותהליך קביעת הזכאות על ידי בתי הספר והפיקוח עליהם על ידי מחוזות המשרד. הביקורת בוצעה במשרד באגף בכיר שירות פסיכולוגי ייעוצי, באגף לקויות למידה ובאגף בכיר בחינות וכן במחוזות המשרד. כמו כן נפגש צוות הביקורת עם בעלי תפקידים רלוונטיים ב-11 בתי ספר על-יסודיים, עם נציגי הנהגת ההורים הארצית ונציגי מועצת התלמידים הארצית. כדי לגבש תמונת מצב מלאה ולבחון האם קיימים פערים במתן שוויון הזדמנויות לתלמידים מרקע מגוון, צוות הביקורת אסף וניתח ממערכות המשרד את נתוני הפרט של התלמידים שסיימו את 30 מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013), "התאמות לתלמידים לקויי למידה בבחינות הבגרות", עמ'1133; מבקר המדינהדוח שנתי57ב(2007), "היבטים בטיפול בבחינות הבגרות", עמ'511. 31 כך למשל בתקופת מלחמת "חרבות ברזל" קבע המשרד קריטריונים למתן הקלות בהתבסס על מפת ההתגוננות של פיקוד העורף ובהתחשב במשך הזמן שבו השתבשה הלמידה בביה"ס בשל מצב החירום. ראו מבקר המדינה,מקבץ דוחות בנושא ההתמודדות של גופי ממשל עם מצבי חירום(2026), "היערכות מערכת החינוך ללמידה במצב חירום והפעלתה במלחמת חרבות ברזל". מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 לימודיהם בשנים התשע"ז - התשפ"ה (2016 - 2025) ואת נתוני בתי הספר שבהם הם למדו וניתח אותם באמצעות כלים כמותיים, ובהם שיטות סטטיסטיות ורגרסיות לינאריות. הזכאות להתאמה של הארכת זמן - מבט השוואתי משרד מבקר המדינה בדק את סוגיית הזכאות להארכת זמן במבט השוואתי של מערכות חינוך בשלוש מדינות אחרות במועד הביקורת - ניו זילנד, אוסטרליה (מדינת ויקטוריה), ואנגלייה32 ובמערכת להשכלה גבוהה בישראל. ההשוואה מוצגת בלוח להלן: לוח 2: מדיניות מתן זכאות להארכת זמן הבחינה במערכות החינוך במדינות נבחרות ובמערכת להשכלה גבוהה בישראל ניו זילנד אוסטרליה אנגלייה ישראל- ישראל-המוסדות (ויקטוריה) מערכת להשכלה גבוהה החינוך הרקע קושי לימודי, קושי נפשי לקויות לקויות לקויות למידה, הפרעת לזכאות קושי בריאותי, ורגשי, מגבלה למידה, למידה, קשב,בעלי מגבלה פיזית, קושי נפשי בריאותית או הפרעות ניורו- הפרעות קשב, מגבלה חושית ומגבלה ורגשי, קושי נכות פיזית, התפתחויות, קושי נפשי, תקשורתית, קשיים פיזיוקושי הפרעות קשיים רגשיים רגשי, קושי נפשיים ורגשיים, עולים חושי(ראייה למידה, ונפשיים, רפואי, קושי חדשים, יוצאי אתיופיה, או שמיעה) הפרעות שפה, מגבלות חושי (ראייה סטודנטים מהחברה הפרעות פיזיות, מצב או שמיעה) הערבית, בוגרי מוסדות מוטוריות, רפואי מתמשך חרדיים, סטודנטים מעל ליקוי שמיעה, גיל מסוים, סטודנטים על חירשות הספקטרום האוטיסטי ועיוורון וסטודנטיות בהריון או מניקות הגורם חוץ-בית-ספרי חוץ-בית-ספרי חוץ-בית-ספרי בית הספר המוסד להשכלה גבוהה המוסמך לאשר הארכת זמן דרישה לא נדרש נדרש אבחון נדרש אבחון לא נדרש נדרש אבחון לאבחון אבחון; יש וחוות דעת של וחוות דעת של אבחון; יש לצורך להגיש חוות בית הספר בית הספר לנמק את קבלת דעת מבית ההחלטה הזכאות הספר בחוות דעת של בית הספר שיעור כ-17%(10 כ-17%%25. במקרים%25. במקרים הנושא מוסדר בכל מוסד הארכת דק' על כל (10דק' על כל חריגים ניתנת חריגים ניתנת ופקולטה לפי מדיניות זמן שעת בחינה) שעת בחינה) הארכת זמן הארכת זמן המוסד הבחינה של50% של50% במצבים מסוימים נדרש אבחון מקצועי חיצוני, ובמקרים אחרים נדרש אבחון מטעם מאבחן מוסמך בבית הספר. * כאשר מדובר במתן התאמה על רקע של לקות למידה, המוסדות להשכלה גבוהה מכירים באבחונים המבוצעים באמצעות מערכת ממוחשבת לאיתור לקויות למידה (מת"ל), שפותחה על ידי המרכז הארצי לבחינות ולהערכה. ישנם מוסדות להשכלה גבוהה שמכירים גם באבחונים נוספים. כפי שעולה מההשוואה הבינלאומית המתוארת בלוח 2, בדומה לישראל, הארכת זמן במערכות החינוך של המדינות שנבדקו - אנגלייה, אוסטרליה (ויקטוריה) וניו זילנד ניתנת ממגוון סיבות (הפרעה לימודית, סיבה רפואית או נפשית). אולם בשונה מהמצב בישראל, הגורם המאשר את הארכת הזמן במדינות אלה הוא חוץ-בית-ספרי. 32 על פי מידע שפורסם באתרי המרשתת של הגופים האחראיים על נושא ההתאמות בדרכי היבחנות במדינות שנבדקו. באנגלייה הגוף האחראי על מדיניות ההתאמות הוא ה-JOINT COUNSIL FOR QUALIFICATION JCQ. ראו: JCQ, Adjustments for candidates with learning dissabilities. במדינת ויקטוריה שבאוסטרליה הגוף האחראי על קביעת מדיניות ההתאמות הוא ה-VICTORIAS CURRICULUM AND (VCAA) AUTHORITY ASSESMENT, ראו: -https://www.vcaa.vic.edu.au/administration/special assessments-external-vce-arrangements-examination-provision/special. בניו זילנד הגוף האחראי על מדיניות ההתאמות הוא ה-(NZQA) AUTHORITY QUALIFICATIONS ZEALAND NEW, ראו: -assessment-schools/special-and-teachers-for-a.govt.nz/ncea/nceahttps://www2.nzq available-available/sac-sac-of-conditions/types/. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 יצוין כי בסקירה בין-לאומית של משרד החינוך משנת 2018 עלה כי רשימת ההתאמות בדרכי היבחנות במדינות שנבדקו בסקירה דומות, וכי קיימת מגמה להעביר את האחריות לבתי הספר ולמחוזות המשרד. לעניין הארכת זמן במערכת להשכלה גבוהה לסטודנטים שהרקע לבקשתם הוא לקות למידה - הנושא הוסדר בחוק זכויות תלמידים עם לקות למידה במוסדות על תיכוניים, התשס"ח-2008. לגבי סטודנטים שהרקע לבקשתם לקבל הארכת זמןאינולקות למידה, כל מוסד להשכלה גבוהה קובע את תנאי הזכאותהחלים על הסטודנטים שלומדים אצלו33. כך למשל, בפקולטה למשפטים באוניברסיטה מסוימת נקבע כי כל תלמיד מעל גיל 50 רשאי לפנות לאוניברסיטה כדי לבצע אבחון מצומצם במסגרת בקשה לקבל אישור להארכת משך הבחינה לכל תקופת הלימודים; וכי כל תלמיד מעל גיל 60 רשאי לפנות לאוניברסיטה כדי לקבל אישור להארכת משך הבחינה ב- %25 לכל תקופת הלימודים. באוניברסיטה אחרת נמצא כי סטודנטים מעל גיל 40 זכאים להארכת זמן של 15 דקות על כל שעת בחינה בבחינות באנגלית בלבד, וכי וסטודנטים מעל גיל 50 זכאים להארכת זמן 15 דקות על כל שעת בחינה. הזכאות להארכת זמן שאושרה על ידי בתי הספר - מאפיינים ומגמות כדי שתלמיד יקבל התאמה שהוא זכאי לה בעת מבחן בגרות, על ההתאמה להיות מוזנת במערכת הממוחשבת לניהול הבגרויות של אגף בחינות34 (להלן - מערכת הבגרויות) לפני מועד הבחינה. כאשר ההתאמה שהתלמיד זכאי לה היא הארכת זמן אשר אושרה על ידי בית הספר שבו לומד התלמיד - האחריות להזין את הזכאות להארכת הזמן למערכת הבגרויות מוטלת על בית הספר. ההתאמה יכולה להינתן לפי אשכולי מקצועות- למשל רבי מלל, דלי מלל ומקצועות שפה- או בכל המקצועות, לפי שיקול דעתו של בית הספר. משרד מבקר המדינה בחן את הזכאויות להארכת זמן בבחינות הבגרות שניתנו על ידי כלל בתי הספר בשנים2016-202535. הבדיקה בוצעה בהתבסס על נתוניםשהופקו ממערכת הבגרויות בנוגע לכלל התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנים 2016 - 2025 ואשר נבחנו בבחינת בגרות אחת לפחות36. להלן פירוט עיקרי המגמות והמאפיינים שעלו מניתוח הנתונים: שינויים על פני זמן התרשים שלהלן מציג את שיעור התלמידים שהיו זכאים להארכת זמן ואשר זכאותם אושרה על ידי בתי הספר שלמדו37 בהם בשנים 2016 - 2025. 33 חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958, סעיף15. 34 אגף הבחינות אחראי לקיומן של בחינות הבגרות בתאריכים ובמועדים שנקבעו בכל המוסדות לחינוך העל- יסודי בארץ וכן לקיומן של בחינות הבגרות לנבחנים חיצוניים (אקסטרניים), לנבחני משרד הכלכלה ולנבחנים השוהים בחו"ל. בתום תהליך ההיבחנות אחראי האגף על הפקת תעודות הבגרות לזכאים לכך. 35 לצורך הניתוח תלמיד נחשב זכאי להערכת זמן אם אושרה לו זכאות באשכול מקצועות אחדלפחות. 36 נתוני התלמידים במערכת הבגרויות מחולקים לפי שנת הסיום של התלמידים כך שנתונים המיוחסים לשנה"ל2025מתייחסים לתלמידים אשר סיימו את לימודיהם בשנה זו. 37 הנתונים כוללים כל תלמיד שהיה זכאי להארכת זמן בקבוצת מקצועות אחת לפחות, לאו דווקא כהתאמה יחידה. כלומר ייתכן שתלמידים אלו זכאים גם להתאמות נוספות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 תרשים 2: שיעור התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנים 2016 - 2025 ושהיו זכאים להארכת זמן שאישר בית הספר על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי במהלך השנים 2016 - 2025 חלה עלייה של כפי עשרה בשיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן, מכ-5% (כ-5,000 מתוך כ-103,000 נבחנים) בשנת 2016 דרך כ-39% (כ-43,000 מתוך כ-110,000 נבחנים) בשנת 2018 ועד לכ-48% (כ-63,000 מתוך כ-131,000 נבחנים) בשנת 2025. עוד עולה כי משנת 2019 ועד שנת 2025 כמחצית מתלמידים שנבחנו בבחינות בגרות היו זכאים להארכות זמן שאישרו בתי הספר, שיעור גבוה משיעור הזכאים שניתן היה לצפות לו בהתחשב בכך ששיעור לקויי הלמידה באוכלוסייה מוערך ב-5% - 15%, והשיעור באוכלוסייה של הפרעות קשב מוערך ב-5% - 10%, אף אם יובא בחשבון שהארכת הזמן ניתנת גם על רקע רפואי ונפשי או רגשי. לפיכך, תהליך מתן הזכאות להארכות זמן בבחינות הבגרות אשר נועד לתת מענה לתלמידים עם קשיים מסוימים, תורגם לאורך השנים למגמה רחבת היקף בקרב מערכת החינוך. מגמה זו מעלה תהייה על ההיקף הנרחב של התלמידים הזכאים להארכות זמן ועל מתן הזכאות למול ייעודה המקורי. בשנה"ל התשע"ה (2014 - 2015) הוסרה הדרישה להציג אבחון לצורך הגשת בקשה להארכת זמן. ייתכן ששינוי זה הביא לגידול בזכאות להארכות זמן של תלמידים שסיימו את לימודיהם כבר בשנה"ל התשע"ח (2017-2018) מכ-5%לכ-39%, שכן תהליך קביעת הזכאות של תלמידים אלו התבצע כשהיו בכיתה י', כלומר בשנה"ל התשע"ו (2015 - 2016.) שונות בזכאות להארכת זמן כאמור, הזכאות להתאמות בדרכי היבחנות ניתנת מכוח זכותם של התלמידים לשוויון הזדמנויות בחינוך38. שונות בלתי מוסברת במתן הזכאות להארכת זמן בין קבוצות אוכלוסייה עלולה להצביע על כך שבחלק מקבוצות האוכלוסייה לא ניתן מענה לכל מי שזקוק לו. 38 הזכות לשוויון מעוגנת בחוקי היסוד של מדינת ישראל, והיא חלק מהותי ממערכת דיני החינוך-היא כלולה בחוק לימוד חובה, תש"ט-1949, בסעיף 2(א), הקובע כי "לימוד חובה יקיף כל ילד וכל נער"; חוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-9531, בסעיף 2(8), הקובע שאחת ממטרות החינוך הממלכתי היא "להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה, לאפשר להם להתפתח על פי דרכם וליצור אווירה המעודדת את השונה והתומכת בו", וכן בחוק זכויות התלמיד, תשס"א-2000, בסעיף 3, שלפיו "כל ילד ונער במדינת ישראל זכאי לחינוך בהתאם להוראות כל דין". נוסף על כך, הוראות בדבר הנגשה של מוסדות החינוך לבעלי צרכים מיוחדים עוגנה בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, תשנ"ח-1998ובתקנותיו. כמו כן, ישראל אשררה בספטמבר 2012את האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות של אנשים עם מוגבלויות, וכמדינה מאשררת חלה עליה חובה אקטיבית לקדם שוויון לאנשים עם מוגבלות בכל תחומי החיים. ראו משרד המשפטים, נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 במטרה לבחון אם קיימים פערים במתן הזכאות להארכת זמן בין קבוצות אוכלוסייה שונות, בחן משרד מבקר המדינה את שיעור התלמידים אשר בית הספר אישר את זכאותם להארכת זמן בבחינות הבגרות בחלוקה לפי הקטגוריות האלה: מגזר וסוג פיקוח(להלן- מגזר)- חינוך ממלכתי, חינוך ממלכתי דתי, חינוך ערבי, חינוך דרוזי וחינוך חרדי (חינוך עצמאי); חמישוני טיפוח- חלוקה של בתי הספר לחמישונים בעלי מספר שווה של בתי ספר על בסיס מדד חברתי-כלכלי; מספר יחידות לימוד (להלן - יח"ל) במבחן בגרות במתמטיקה; חלוקה למחוזות המשרד. להלן פירוט התוצאות: ה ת פ ל ג ו ת ל פ י מ ג ז ר: התרשים להלן מציג את שיעור התלמידים שסיימו את הלימודים בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) ושהיו זכאים להארכת זמן בבחינת בגרות שאישר בית הספר, בחלוקה לפי מגזר39. תרשים 3: שיעור התלמידים שסיימו את הלימודים בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) ושהיו זכאים להארכת זמן בבחינת בגרות שאישר בית הספר, בחלוקה לפי מגזר על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המספרים בתחתית כל עמודה הם מספר התלמידים בכל מגזר (מעוגל לאלפים). מהתרשים עולה ששיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן בחינוך הממלכתי (51% - כ-34,000 מתוך כ-67,000נבחנים) והממלכתי דתי (51%-כ-10,000מתוך כ-19,500) גבוה משיעורם במגזר החרדי (38% - כ-5,000 מתוך כ-13,000) ובמגזר הלא יהודי (45% - כ-13,000 מתוך כ-29,000 - בערבי ו-40% - כ-1,000 מתוך כ-2,500 - בדרוזי). יצוין כי מנתוני משרד החינוך עולה כי גם בשנים קודמות (2016 - 2023) היה שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי גבוה משיעורם במגזר החרדי ובמגזר הלא יהודי, וכי שיעור הזכאים להארכת זמן עלה בכל המגזרים בשנים אלה. ה ת פ ל ג ו ת ל פ י מ ד ד ט י פ ו ח: מדד הטיפוח משקף את הרקע החברתי-כלכלי של תלמידים במוסדות החינוך. המדד משמש את משרד החינוך לחלוקת ולהקצאת משאבים לטובת קבוצות אוכלוסייה שונות של התלמידים בבתי הספר ומסייע למשרד במחקר, בניתוח נתוני ההישגים ובתכנון עתידי40. מדד הטיפוח מחושב לכל תלמיד על ידי שקלול ארבעה ממאפייני הרקע שלו: השכלת ההורה המשכיל ביותר של התלמיד (40%), רמת ההכנסה לנפש של משפחת התלמיד (%20), מידת הפריפריאליות של בית הספר (20%) ובהתחשב במשתנה המשקלל הגירה ומוצא 39 התרשים אינו כולל את הקטגוריות האלה: מוכרים לא חרדי, מנהל חברה ונוער, מוכרים חנ"מ וחט"ב, מסלול טכנולוגי בגרותי (מסלול המיועד לתלמידים הלומדים במגמות טכנולוגיות - מלונאות, עיצוב וכד'- שרוצים בגרות לצד הסמכה טכנולוגית), רשות החינוך העצמאי, מעיין החינוך התורני - סה"כ 247 תלמידים; אוחדו הקטגוריות: ירושלים, העיר ירושלים ומנח"י. 40 ראו אתר משרד החינוך. מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 מארץ מצוקה41 (%20). בהתאם למדד הממוצע שחושב לתלמידים הלומדים בבית הספר מחושב מדד הטיפוח הבית-ספרי. על בסיס מדד זה מחלק המשרד את בתי הספר לחמש קבוצות שוות בגודלן-חמישוני טיפוח, באופן שבחמישון טיפוח5נכללים חמישית מבתי הספר שבהם התלמידים מהרקע החברתי-כלכלי הנמוך ביותר, בחמישון 1 נכללים חמישית מבתי הספר שבהם התלמידים מהרקע החברתי-כלכלי הגבוה ביותר והחמישונים שבתווך (2 - 4) משקפים את דרגות הביניים42. התרשים להלן מציג את שיעור התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה הזכאים להארכת זמן שאישר בית הספר בחלוקה לחמישוני טיפוח של בתי הספר שבהם הם לומדים: תרשים 4: שיעור התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) הזכאים להארכת זמן שאישר בית הספר, לפי חמישוני טיפוח של בתי הספר43 על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המספרים בתחתית כל עמודה הם מספר התלמידים בכל חמישון טיפוח (מעוגל לאלפים). מהתרשים עולה כי בשנה"ל התשפ"ה הייתה מגמה של יחס הפוך בין חמישוני הטיפוח לבין שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן. כלומר בקרב תלמידים אשר מצבם החברתי-כלכלי הכי פחות טוב, שיעור הזכאים להארכת זמן הוא הנמוך ביותר, ולהפך - בקרב התלמידים שמצבם החברתי-כלכלי הוא הטוב ביותר, שיעור הזכאות הוא הגבוה ביותר. יודגש כי מנתוני משרד החינוך עולה כי בכל השנים שנבדקו (2016 - 2025) המצב דומה - בקרב תלמידים אשר מצבם החברתי-כלכלי הכי פחות טוב, שיעור הזכאים להארכת זמן הוא הנמוך ביותר, ולהפך - בקרב התלמידים שמצבם החברתי-כלכלי הוא הטוב ביותר, שיעור הזכאות הוא הגבוה ביותר. ה ת פ ל ג ו ת ל פ י י ח " ל ב מ ת מ ט י ק ה:בתרשים שלהלן שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן שאישר בית הספר44 בחלוקה למספר יח"ל במתמטיקה שבהם נבחנו התלמידים בשנים 2016 - 2025. 41 ניקוד נוסף יינתן כאשר הורה אחד לפחות או התלמיד לא נולדו בארץ. כמו כן, אם אחד ההורים או התלמיד נולדו בארץ המוגדרת כארץ מצוקה ניתן ניקוד נוסף. ראו ד״ר איריס בן דוד הדר"מסמך רקע | מדד הטיפוח,"אוניברסיטת בר אילן, ינואר2023. 42 חמישוני הטיפוח מחושבים בנפרד לכל אחד משלבי החינוך-יסודי, חטיבת ביניים ותיכון. 43 חמישוני טיפוח של בתי הספר נכון לשנה"ל התשפ"ג (2202 - 3202) מתוך אתר שקיפות בחינוך של משרד החינוך. 44 כאמור, לצורך הניתוח תלמיד נחשב זכאי להארכת זמן אם אושרה לו זכאות באשכול מקצועות אחד לפחות -לא בהכרח במקצוע מתמטיקה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 תרשים 5: שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן שאישר בית הספר, לפי מספר יח"ל במתמטיקה שבהם נבחנו התלמידים, 2016 - 2025 על פי נתונימשרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המספרים בתחתית כל עמודה הם מספר התלמידים לפי מספר יח"ל במתמטיקה (מעוגל לאלפים). מהתרשים עולה כי ככל שמספר יחידות הלימוד שבהן נבחנו התלמידים במתמטיקה גבוה יותר כך עולה שיעור התלמידים שבית הספר אישר את זכאותם להארכת זמן: שיעור זכאות של כ- %50.6 (כ-201,000 מתוך כ-397,000) לנבחנים ב-3 יח"ל לעומת כ-54.6% (כ-362,000 מתוך כ- 663,000) לנבחנים ב-5 יח"ל. ה ת פ ל ג ו ת ל פ י מ ח ו ז ו ת מ ש ר ד ה ח י נ ו ך: התרשים להלן מציג עבור כל אחד ממחוזות משרד החינוך את שיעור התלמידים אשר סיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) ואשר בית הספר אישר את זכאותם להארכת זמן. שיעור התלמידים מחושב מתוך כלל תלמידי המחוז שניגשו לבחינות הבגרות. תרשים 6: שיעור התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) אשר בית הספר אישר את זכאותם להארכת זמן, בחלוקה למחוזות משרד החינוך על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 מהתרשים עולה כי במחוזות מרכז וחיפה כ-57% (כ-12,000 מתוך 21,000 במחוז מרכז וכ-7,400 מתוך 13,000 במחוז חיפה) מהתלמידים היו זכאים להארכת זמן לעומת פחות מ-40% במחוז החרדי ובמחוז דרום (כ-38%-כ-5,000מתוך כ-13,000 -במחוז החרדי וכ-37%-כ-6,000מתוך 16,000 -במחוז דרום). יצוין כי השונות בין המחוזות יכולה להיות מוסברת בין היתר בהבדלים במאפייני אוכלוסיות התלמידים במחוזות השונים וגם בהבדלים במדד הטיפוח שבו משוקללת הפריפריאליות של בתי הספר. ה ש ו נ ו ת ב י ן ב ת י ה ס פ ר ב ש י ע ו ר י ה ז כ א ו ת ל ה א ר כ ת ז מ ן ש א י ש ר ו: משרד מבקר המדינה בחן את השונות בין בתי הספר בהתאם לשיעורי הזכאות שאישרו45. בתרשים שלהלן מוצגת התפלגות בתי הספר לפי שיעורי הזכאות להארכת זמן שאישרו לתלמידיהם בשנה"ל התשפ"ה. תרשים 7: התפלגות בתי הספר בהתאם לשיעורי הזכאות להארכת זמן שאישרו בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי קיימת שונות בין בתי הספר בשיעור הזכאות להארכת זמן שאישרו לתלמידיהם: כ-4%(38מתוך914) מבתי הספר אישרו הארכת זמן רק ל-10%ומטה מתלמידיהם וכ-15% מבתי הספר (133 מתוך 914) אישרו הארכת זמן ל-90% ומעלה מתלמידיהם. שונות זו עשויה להצביע על הבדלים במדיניות של בתי הספר בנוגע לאישור הזכאות להארכת זמן. משרד מבקר המדינה בחן את ההתפלגות של בתי הספר בכל אחד מהמגזרים לפי שיעורי הזכאות להארכת זמן שאישרו בשנה"ל התשפ"ה46, כמפורט בתרשים שלהלן: 45 הניתוח ברמת בתי ספר מתייחס ל-914בתי ספר. בניתוח לא נכללו מוסדות שאינם מגישים לבגרות, מוסדות חינוך מיוחד, מוסדות של תוכנית היל"ה (תוכנית לנוער בסיכון של משרד החינוך), מוסדות זרוע העבודה ומוסדות שבהם פחות מ-10 תלמידים שנבחנו בבחינת בגרות וסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה. 46 חלקם של בתי הספר מהמגזרים השונים בכלל בתי הספר שנבדקו: ממלכתי - כ-35% (323 מתוך 914,) ממלכתי דתי - כ-22% (196 מתוך 914), חרדי - כ-23% (209 מתוך 914), ערבי - כ-18% (166 מתוך 914) ודרוזי-כ-2%(20מתוך914.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 תרשים 8: התפלגות בתי הספר לפי שיעורי הזכאות להארכת זמן בקרב תלמידים אשר סיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) ואשר זכאותם אושרה על ידי בית הספר, בחלוקה מגזרית על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בכל אחד מהמגזרים חלק לא מבוטל מבתי הספר מאשרים זכאות להארכת זמן לשיעור גבוה מבין תלמידיהם. עם זאת, קיימים הבדלים בין המגזרים בהתפלגות שיעורי הזכאות הבית-ספריים. כך לדוגמה, בכ־25% (כ-80 מתוך כ-320) מבתי הספר במגזר הממלכתי שיעורי הזכאות הבית-ספריים נמצאים בטווח50%-60%-טווח שבו מצוי שיעור הזכאות הארצי (%52) - ואילו במגזר הערבי רק כ-12% (20 מתוך 166) מבתי הספר ובמגזר החרדי רק כ-8% (17 מתוך 209) מבתי הספר היו בטווח זה. הפערים בין המגזרים בהתפלגות של שיעורי הזכאות להארכת זמן מעלה חשש כי ההתאמות שניתנות לתלמידים משקפות מדיניות בית-ספרית ולא בהכרח את הצרכים של התלמידים47. כלומר השונות הגדולה בשיעורי הזכאות בין בתי ספר השייכים לאותו מגזר עשויה להעיד על כך שתלמידים הזקוקים להארכת זמן אך לומדים בבתי ספר שבהם שיעורי הזכאות נמוכים אינם מקבלים את ההתאמה שלה הם זקוקים, ומנגד תלמידים בבתי ספר שבהם שיעורי הזכאות גבוהים באופן יחסי מקבלים התאמה שאינה זקוקים לה. כלומר ככל שהשונות בין בתי הספר גדולה יותר גובר החשש שיש התאמה נמוכה בין הצורך בזכאות להארכת זמן לבין הסיכוי לקבלה. 47 ראו דיון במאמר חנה איילון ומלכה מרגלית, "התאמות בבחינות הבגרות לתלמידים עם ליקויי למידה: תפקיד המדיניות הבית ספרית", מגמות מג(1()2004), עמ'242-265. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 נוכח השיעור הגבוה יחסית של בתי הספר שאישרו ליותר מ-90% מתלמידיהם הארכת זמן48, בדק משרד מבקר המדינה את מאפייני בתי הספר הללו. התרשים להלן מציג את בתי הספר שאישרו ליותר מ-90% מתלמידיהם הארכת זמן בחלוקה מגזרית, וכן את חלקו של כל מגזר מתוך כלל בתי הספר בשנה"ל תשפ"ה (2024 - 2025.) תרשים 9: חלוקה מגזרית של בתי הספר ששיעור הזכאות שאישרו לתלמידיהם להארכת זמן גבוה מ-90%, בהשוואה לחלקו של כל מגזר בקבוצת כלל בתי הספר בארץ בשנה"ל התשפ"ה (2024 - 2025) על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בקרב קבוצת בתי הספר שבהםשיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן עולה על 90% קיים שיעור גבוה של בתי ספר מהמגזר החרדי49, ומנגד שיעורם של בתי הספר מהמגזר הממלכתי נמוך (ביחס לשיעורם באוכלוסייה). יצוין כי מבדיקת משרד מבקר המדינה לגבי בתי הספר של המגזר הממלכתי שבהם שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן עולה על 90% (25 בסך הכול), לא נמצא מאפיין הקשור להשתייכותם לחמישוני הטיפוח השונים50. ת ו כ נ י ת " מ ל ק ו י ו ת ל ל מ י ד ה " ש ל מ ש ר ד ה ח י נ ו ך:בשנה"ל התשע"ח (2017-2018) החלהמשרד ביישום הדרגתי ("פיילוט") של תוכנית מערכתית לאיתור תלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב ולטיפול בהם - תוכנית "מלקויות ללמידה"51 (להלן - התוכנית). במסגרת התוכנית בית הספר נדרש לקדם עבודה רציפה ומתועדת עם תלמידים מתקשים שיאותרו במבדקים שייערכו בתחילת כיתה ז'. על בית הספר לבנות תוכניות התערבות לקידום התלמידים המתקשים ולעקוב אחר התקדמותם, תוך בחינת יעילות ההתערבות. בסוף כיתה ט' מתקבלת החלטה לגבי 48%15מבתי הספר, שהם133בתי ספר. 49 בתי ספר אלו כוללים בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים לבנות חרדיות. יצוין כי במגזר החרדי מרבית הבנים אינם לומדים לימודי ליבה, והבנות לומדות לימודי ליבה, אך מרביתן אינן לומדות במסלולים המכווינים לתעודת בגרות מלאה (המועצה להשכלה גבוהה, מתכניות הנגשה למדיניות מצוינות מכלילה: מדיניות מל"ג-ות"ת בפתח התכנית הרב שנתית תשפ"ג-תשפ"ח, 236.3.). כך בשנה"ל תשפ"ג (2022-2023) כ-6% מהבנים החרדים היו זכאים לתעודת בגרות לעומת כ-25% מהבנות החרדיות וזאת ביחס לכ-86% זכאות בחינוך הממלכתי וממלכתי דתי (ד"ר גלעד מלאך וד"ר לי כהנר, המכון הישראלי לדמוקרטיה, שנתון החברה החרדית בישראל,2025, עמ'29.) 50 25 בתי ספר אלו כוללים: 9 בתי"ס מחמישון 1 (מצב חברתי-כלכלי גבוה); 2 בתי"ס בחמישון 2; 2 בתי"ס בחמישון3;5בתי"ס בחמישון4; ו-7בתי"ס בחמישון5(מצב חברתי-כלכלי נמוך). 51 התוכנית מיועדת גם לתלמידים עם הפרעות קשב. משרד החינוך, מינהל פדגוגי, אגף בכיר שירות פסיכולוגי ייעוצי אגף לקויות למידה והפרעת קשב, "מלקויות ללמידה, התכנית המערכתית לאיתור וטיפול בתלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשבמעודכןלתשפ"ד2023-2024." מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 הצורך באבחון התלמיד וגיבוש המלצות באשר להתאמות בדרכי היבחנות52. התוכנית מבוססת על ההנחה שבזכות איתור מוקדם והתערבות מתאימה ירכשו רוב התלמידים המתקשים כלים ומיומנויות שיסייעו להם לעקוף את הקושי ללא צורך בהתאמות בדרכי היבחנות. בשנתיים הראשונות לתוכנית,שנה"להתשע"ח-התשע"ט(2017-2019), הצטרפו אליה37רשויות מקומיות (להלן - פעימה ראשונה) ובשנה"ל התשפ"ג - התשפ"ה (2022 - 2025) הצטרפו לתוכנית 41 רשויות נוספות53. בשנה"ל התשע"ח החל משרד החינוך ביישום הדרגתי ("פיילוט") של תוכנית מערכתית לאיתור תלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב ולטיפול בהם - תוכנית "מלקויות ללמידה"54. עלה כי אין הבדל משמעותי בין ממוצע שיעור הזכאות להארכת זמן בקרב בתי ספר ברשויות המקומיות שהצטרפו לתוכנית בפעימה הראשונה (כ-57% - הממוצע בקרב 156 בתי ספר) לעומת הממוצע בקרב בתי הספר ברשויות שאינן משתתפות בתוכנית (כ-53% - הממוצע בקרב 356 בתי ספר)55. ההסתברות לזכאות להארכת זמן משרד מבקר המדינה אמד את ההסתברות שלתלמיד שסיים את לימודיו בשנה"ל התשפ"ג (2022 - 2023) תאושר זכאות להארכת זמן על ידי בית הספר שלמד בו בהינתן מאפיינים שונים של בית הספר56. האמידה נעשתה באמצעות רגרסיה לינארית - רגרסיה היא שיטה סטטיסטית הבודקת את עוצמת הקשר בין משתנה מסוים ("משתנה מוסבר") לבין משתנים אחרים המשפיעים עליו ("המשתנים המסבירים"), ומאפשרת ללמוד כיצד ערכו של המשתנה המוסבר משתנה כאשר חל שינוי בערכו של משתה מסביר (כאשר כל שאר המשתנים המסבירים נשארים קבועים)57. מתוצאות הרגרסיה עלה כי ההסתברות שתלמיד שנבחן ב-5 יח"ל במתמטיקה יהיה זכאי להארכת זמן58 גבוהה בכ-12 נקודות אחוז משל תלמיד שנבחן ב-3 יח"ל במתמטיקה59. יצוין כי לא נמצא הבדל מובהק בהסתברויות לזכאות להארכת זמן של תלמיד הנבחן ב-4 יח"ל לעומת תלמיד הנבחן ב-3יח"ל.ההשפעה של מספר יחידות הלימוד במתמטיקה על ההסתברות לזכאות להארכת זמן נמצאה גבוהה במיוחד במגזר הערבי - נמצא פער של כ-25 נקודות אחוז בין תלמיד הנבחן ב-5 יח"ל במתמטיקה לבין תלמיד הנבחן ב-3 יח"ל. עוד עלה מתוצאות הרגרסיה כי גם לחמישון הטיפוח ולמגזר שאליהם משתייך בית הספר שבו לומד התלמיד יש השפעה על ההסתברות של התלמיד לקבל הארכת זמן, אולם השפעה זו קטנה מההשפעה של מספר יחידות הלימוד שבהם נבחן התלמיד במתמטיקה: ככלל ככל שחמישון הטיפוח הבית-ספרי נמוך יותר, כלומר המדד החברתי-כלכלי של בית הספר גבוה יותר, כך ההסתברות שתלמיד יקבל הארכת זמן גבוהה יותר - לתלמיד הלומד בבית ספר בחמישון 1 הסתברות גבוהה בכחמש נקודות אחוז מזו של תלמיד הלומד בבית ספר בחמישון560. ההסתברות לזכאות להארכת זמן של תלמיד הלומד בבית ספר המשתייך למגזרים הערבי, החרדי או 52 בכל מקרה הסמכות למתן הזכאות להארכת זמן היא של בית הספר התיכון של התלמיד. 53 שמות הרשויות המקומיות ומוסדות החינוך שמיושמת בהם התוכנית "מלקויות למידה" בשנה"ל התשפ"ה, אגף לקויות למידה, משרד החינוך. 54 משרד החינוך, מינהל פדגוגי, אגף בכיר שירות פסיכולוגי ייעוציאגף לקויות למידה והפרעת קשב, "מלקויות ללמידה, התכנית המערכתית לאיתור וטיפול בתלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב מעודכןלתשפ"ד 2023-2024." 55 לא הוכללו בניתוח מוסדות מרשויות מקומיות שהצטרפו לתוכנית בשנים התשפ"ג - התשפ"ה מתוך הנחה כי נדרשות לפחות שלוש שנים שבהן התוכנית פועלת בחטיבות הביניים כדי שהתוכנית תחל להשפיע על תלמידי תיכון הנבחנים בבחינות הבגרות. כמו כן, לא נכללו בניתוח בתי ספר מהמחוז ההתיישבותי ומהמחוז החרדי מאחר שמוסדות אלו לא הצטרפו לתוכנית. 56 הורץ מודל הסתברות לינארית (Linear Probability Model)-רגרסיה שבה המשתנה התלוי הוא המשתנה הבינארי "האם לתלמיד הארכת זמן". המודל מנבא מספר בין 0 ל-1, המייצג את ההסתברות של תלמיד להיות זכאי להארכת זמן בהינתן מאפייני בית הספר שבו התלמיד לומד, בין היתר המגזר, חמישון הטיפוח והמחוז שאליהם משתייך בית הספר.תלמיד שסיים את לימודיו בשנה"ל התשפ"ג החל את לימודיו בתיכון בשנה"ל התשפ"א, ובשנה זו נקבעה זכאותו להתאמות. 57 יצוין כי ניתוח רגרסיה שבו נמצא קשר סטטיסטי בין משתנים אינו מעיד בהכרח על סיבתיות, כלומר המשתנה המסביר אינו בהכרח הסיבה לשינוי במשתנה המוסבר. 58 כאמור, לצורךהניתוח תלמיד נחשב זכאי להארכת זמן אם אושרה לו זכאות באשכול מקצועות אחד לפחות -לא בהכרח במתמטיקה. 59 התוצאה מובהקת סטטיסטית ברמת מובהקות קטנה מ-0.1%. 60 התוצאה מובהקת סטטיסטית ברמת מובהקות קטנה מ-0.1%. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 הממלכתי דתי גבוהה מאשר ההסתברות של תלמיד הלומד בבית ספר המשתייך למגזר הממלכתי בעד ארבע נקודות אחוז61. ההשפעה של הזכאות להארכת זמן על ציוני הבחינה משרד מבקר המדינה אמד את ההשפעה של זכאות להארכת זמן על ציוני התלמידים שנבחנו במבחן בגרות בהתבסס על נתונים שהתקבלו ממערכת הבגרויות של המשרד לגבי כלל התלמידים שסיימו את לימודיהם בשנה"ל התשע"ז-התשפ"ה (2016-2025) ואשר נבחנו בבחינת בגרות אחת לפחות, בסך הכול כ-600,000תלמידים. נבדקו ציוני התלמידיםבמבחני בגרות בשלושה מקצועות: עברית - לשון והבעה (להלן - עברית)62, אנגלית ומתמטיקה. לצורך הבדיקה חולקו התלמידים לשלוש קבוצות: תלמידים הזכאים רק להארכת זמן, שאושרה על ידי בית הספר בו למדו; תלמידים הזכאים להתאמות אחרות שאושרו להם על ידי ועדת התאמות מחוזית,וזכאותם עשויה לכלול גם הארכת זמן; תלמידים שלא היו זכאים להתאמות כלל. בתרשים שלהלן מפורטת מידת ההשפעה של מאפיינים שונים של התלמידים ובתי הספר, ובכלל זה הזכאות להארכת זמן על ציון הבגרות של התלמידים. מאפיינים נוספים שהשפעתם נבחנה הם זכאות להתאמות אחרות; השפעת חמישון הטיפוח ביחס לחמישון טיפוח 1 (ערכים שליליים מבטאים ירידה בציון לעומת תלמידי חמישון 1 ולהפך); השפעת השיוך המגזרי ביחס למגזר הממלכתי (ערכים חיוביים מבטאים עליה בציון של המגזר לעומת המגזר הממלכתי, וערכים שליליים מבטאים ירידה בציון של המגזר לעומת המגזר הממלכתי). תרשים 10: מידת ההשפעה על ציון בחינת הבגרות (בנקודות), של זכאות להארכת זמן, זכאות להתאמות אחרות, חמישון הטיפוח (בהשוואה לחמישון 1) והשיוך המגזרי (בהשוואה למגזר הממלכתי), 2016 - 2025 - חישוב באמצעות רגרסיה על פי נתוני משרד החינוך, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי לזכאות להארכת זמן השפעה חיובית מובהקת של כ-2.5 נקודות על ציון הבחינה, ולזכאות להתאמות אחרות השפעה שלילית של כ-2.2 נקודות. עם זאת, ההשפעה של הזכאות להארכת זמן קטנה מההשפעה של ההשתייכות של בית הספר לחמישון הטיפוח, כך שככל שחמישון הטיפוח גבוה יותר, קרי המצב החברתי-כלכלי נמוך יותר, כך ציון הבגרות נמוך 61 התוצאה מובהקת סטטיסטית ברמת מובהקות קטנה מ-0.1%. תוצאות הרגרסיה מלמדות על הקשר בין המגזר לבין ההסתברות לזכאות להארכת זמן בנטרול השפעתם של משתנים מסבירים אחרים. כלומר, אף שמתרשים3עולה ששיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי גבוה במידה ניכרת משיעורם במגזרים החרדי, הערבי והדרוזי, בנטרול השפעת משתנים מסבירים אחרים (כגון חמישון הטיפוח) ההסתברות שתלמיד הלומד בבית ספר המשתייך למגזר הערבי, החרדי או הממלכתי דתי יהיה זכאי להארכת זמן גבוהה מאשר ההסתברות של תלמיד הלומד בבית ספר המשתייך למגזר הממלכתי. 62 נבדקו רק תלמידים מהמגזר הממלכתי והממלכתי דתי מאחר שמבחני הבגרות בשפה במגזרים האחרים הם שונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 יותר. כמו כן, ככלל, לשיוך המגזרי של בית הספר השפעה גדולה יותר על ציון הבחינה בהשוואה להשפעה של הזכאות להארכת זמן. ✰ מתמונת המצב המבוססת על נתוני משרד החינוך בעניין הזכאות שמאשרים בתי הספר להארכת זמן עולה כי קיימת שונות בין קבוצות תלמידים ובין בתי הספר מאוכלוסיות שונות: שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן בחינוך היהודי הממלכתי והממלכתי דתי גבוה משמעותית משיעורם במגזרים החרדי והלא יהודי;ככלל,קיים יחסישרביןמצב חברתי-כלכלי(כפי שנמדד על ידי חמישוני הטיפוח) לבין שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן בבחינות הבגרות; קיימת שונות בין בתי הספר בשיעור הזכאות להתאמות שהם מאשרים. כמו כן, מחישוב באמצעות רגרסיה, עלה כי לעובדה שתלמיד נבחן בחמש יח"ל במתמטיקה הייתה השפעה של 12 נקודות אחוז על ההסתברות שלו לקבל הארכת זמן ביחס לתלמיד שנבחן ב-3 יח"ל, השפעה גדולה יותר מאשר חמישון הטיפוח או המגזר שאליו השתייך בית הספר שבו למד התלמיד. לעניין ההשפעה של הזכאות להארכת זמן על ציון בחינת הבגרות, מחישוב באמצעות רגרסיה עלה כי יש לה השפעה חיובית של כ-2.5 נקודות על הציון, אולם ככלל השפעה זו נמוכה מההשפעה על ציון הבחינה של ההשתייכות לחמישון הטיפוח, ומההשפעה של ההשתייכות המגזרית. יודגש כי גם שיפור של2.5 נקודות בציון בחינת הבגרות עשוי להשפיע השפעה של ממש על סיכויי קבלתו של תלמיד לחוגים מבוקשים באוניברסיטאות. תהליך קביעת זכאות להארכת זמן על ידי בתי הספר והפיקוח עליהם תהליך קביעת הזכאות להארכת זמן בבתי הספר לפי נוהל אגף לקויות למידה, בסמכות הוועדה הבית-ספרית לאשר לתלמיד הארכת זמן בשלושה מצבים: (א) על רקע לקות למידה, חשד ללקות למידה או הפרעת קשב; (ב) על רקע רפואי (פיזיולוגי, פסיכיאטרי, נכות, מחלה) או לקות חושים; (ג) על רקע רגשי ונפשי. בהתאם לנוהל אגף לקויות למידה, החלטה לגבי הזכאות להארכת זמן מתקבלת על ידי בית הספר התיכון שבו לומד התלמיד במסגרת ועדה בית-ספרית המתכנסת לדון בעניין (להלן-הוועדה הבית- ספרית).לפי נוהל אגף לקויות למידה, החלטת הוועדה תהיה קבילה אם תתקבל בהשתתפות יו"ר הוועדה (מנהל בית הספר או נציגו) ולפחות שניים מבעלי התפקידים הבאים: מחנך הכיתה, יועץ השכבה, רכז לקויות למידה63. מטרות הוועדה הבית-ספרית הן לבחון את נחיצות ההתאמות שבסמכותו לאשר ולהחליט אם לאשר אותן, ומוטל עליה לקיים "דיון מעמיק לגבי כל תלמיד בבחינת הצורך בהתאמות המבוקשות בהתאם להערכת רמת התפקוד, הידע והנחיצות, ובכלל זה בחינת ההיסטוריה הלימודית והסיוע שקיבל התלמיד עד כה ובחינת מקור הקושי בתפקודו של התלמיד במקצועות המבוקשים". עוד קובע הנוהל כי לצורך אישור הבקשה חובה לתעד את הדיון ולוודא שמתקיימים התנאים והתהליכים שנקבעו, ובכלל זה: התלמיד מפגין את רמת השליטה הנדרשת בחומר הנלמד בעת הלמידה בכיתה; היבחנות ללא התאמות אינה מאפשרת לתלמיד להביע ידע בהתאם לרמתו; לא נמצאו דרכים אחרות לפיצוי על הקושי בביטוי הידע הקיים למרות התערבות לימודית והקניית המיומנויות הנדרשות. על פי נוהל אגף לקויות למידה, בקשה לאישור הזכאות להתאמה של הארכת זמן אינה מחייבת לצרף אבחון של גורם מקצועי, והחלטת הוועדה הבית-ספרית צריכה להתבסס על חוות דעת של מורי התלמיד, על דוגמאות של מבחנים שביצע ועל בדיקת נחיצות ההתאמה. נהלי אגף לקויות למידה קודמים מהשנים 2019 ו-202264 פירטו שתי דוגמאות לאופן שבו בתי הספר יכולים לבדוק את נחיצות ההתאמה: (1) במהלך המבחן יכתוב התלמיד את תשובותיו בעט בצבע מסוים, ובתום זמן הבחינה המקורי התלמיד יקבל הארכת זמן של 25%, שבמהלכה יכתוב את התוספת לתשובותיו בצבע שונה (להלן - שיטת החלפת עטים). בזמן הנוסף יוכל התלמיד לענות על מה שלא הספיק ולתקן את תשובותיו. המורה יעריך את הישגיו בבחינה בזמן המוקצה לכלל הכיתה (כתוב בצבע הראשון), ולאחר מכן יעריך את הישגיו בבחינה על פי כל תשובותיו בשני הצבעים. (2) התלמיד ימסור את הבחינה עם תשובותיו על פי הזמן המקורי, ולאחר מכן יגיש דף נוסף הכולל 63 לגבי תלמיד עם מוגבלות בשמיעה, נדרשת גם נוכחות של נציג/ת הפיקוח על תלמידים עם מוגבלות בשמיעה. 64 משרד החינוך, אגף לקויות למידה, יישום התאמות בדרכי היבחנות בבחינות הבגרות לתלמידים עם לקויות למידה והפרעתקשב,2019,ונוהל משנת2022. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 את התוספות שכתב בהארכת הזמן. יצוין כי דוגמאות אלו לדרכי בדיקת נחיצות ההתאמה אינן מופיעות בנוהל אגף לקויות למידה המעודכן משנת 2024. לתלמיד והוריו עומדת זכות ערר על החלטת הוועדה הבית-ספרית. במקרה כאמור ערר על ההחלטה יוגש באמצעות בית הספר לוועדת ההתאמות המחוזית בכל אחד ממחוזות המשרד. לפי הצורך ניתן להגיש ערעור לוועדת ערעורים עליונה במשרדגם על החלטת ועדת ההתאמות המחוזית ביושבה כוועדת ערעורים על החלטת הוועדה הבית-ספרית. למעשה, כל שלבי התהליך - המעקב אחר קשיים של התלמיד בבית הספר, בדיקת הנחיצות להארכת זמן, קבלת ההחלטה ורישומה במערכת בגרויות במקרה שאושרה - מתקיימים בתוך כותלי בית הספר. משרד מבקר המדינה בדק את תהליך קביעת הזכאות להארכת זמן ב-11 בתי ספר תיכון השייכים למחוזות צפון, מרכז וירושלים, המצויים תחת הפיקוח הממלכתי, הממלכתי-דתי והערבי (להלן בפרק זה - התיכונים). הבדיקה כללה פגישות עם בעלי תפקידים בתיכונים ודגימת החלטות הוועדות הבית-ספריות שהתקבלו בהם. בבדיקה עלה כי אף אחד מהתיכונים לא היה נתון להליך של פיקוח או בקרה מטעם המחוז על הליך קביעת הזכאות להארכת זמן או על שיעור התלמידים שזכאים להארכת זמן. בהיעדר פיקוח פעלו התיכונים כל אחד לפי תפיסתו, ונמצאו פערים משמעותיים בדרכי הפעולה שנקטו: למשל, היו תיכונים שתוקף הזכאות להארכת הזמן ניתן עד סוף הלימודים בתיכון לכל המבחנים לעומת תיכונים שבהם אישור הזכאות להארכת זמן ניתן לעתים לשנה בלבד ולא באופן גורף לכל המבחנים, ובמקרה מסוים סבר צוות בית הספר שיש מכסה מרבית של תלמידים שהם מוסמכים לאשר להם הארכת זמן, אף שנוהל אגף לקויות למידה אינו קובע מכסה. יוצא כי ייתכן מצב שבו לשני תלמידים בעלי מאפיינים דומים הלומדיםבבתי ספרשונים ייקבעו החלטות שונות-לאחד תאושר הזכאות ואילו לאחר לא. נוסף על כך, נמצא כי בשלושה מתוך 11 תיכונים שנבדקו (27%) הרכב הוועדה הבית-ספרית שקיבלה את ההחלטות לגבי הזכאות להארכת זמן חרג מהוראות הנוהל בנושא זה - בתיכון אחד הוועדה הבית-ספרית כללה את היועצת ורכזת ההתאמות; בתיכון שני הוועדה הבית-ספרית כללה רק את היועצת, ובתיכון שלישי הוועדה כללה את היועצת ורכזת ההתאמות, ורק לעתים גם את מנהלת בית הספר. כמו כן, נמצאה שונות בין התיכונים באופן שבו נבדקה נחיצות ההתאמה (מבדק הנחיצות)65 וביחסם לאבחונים פרטיים המוגשים על ידי התלמידים, למשל אחד התיכונים מתוך ה-11 שנבדקו דרש מהתלמידים להגיש אבחון כתנאי לזכאות כשהבקשה היא על רקע לקות למידה או הפרעת קשב - אף שלפי הנוהל אין צורך בהצגת אבחון כדי לקבל זכאות להארכת זמן. עוד עלה כי אף על פי שמשרד החינוך הטמיע במערכת הבגרויות את האפשרות של בתי הספר לדווח את הרקע שבגינו הם אישרו הארכת זמן לתלמידים, אין המערכת מאפשרת לדווח כי הרקע לאישור הוא רגשי, אחד הרקעים שקבעהמשרד כמזכה בהארכת זמן. מבדיקת הנתונים במערכת הבגרויות עלה כי בנתוני כ-58,500 מהתלמידים (כ-45% מהתלמידים שנבחנו בשנה"ל התשפ"ה) נרשם שקיבלו זכאות להארכת זמן על רקע לקות למידה או הפרעת קשב, שיעור גבוה משמעותית משיעור לקויות הלמידה באוכלוסייה, שנע בין 5% ל-15%66, ובהתחשב בשיעור הפרעות קשב, שנע בין 5% ל-10%67. יוצא כי למשרד החינוך אין מידע אמין לגבי הרקע שבגינו אישרו בתי הספר הארכת זמן, אף על פי שהדבר יכול לסייע לו לבצע מיפוי של האפקטיביות של הארכת הזמן לתלמידים בהתאם לרקע שבגינו אושרה להם. על בסיס מיפוי מקיף שכזה יכול היה המשרד לבחון את הצורך במתן מענה נוסף לתלמידים על פי הרקע הרלוונטי ולסייע להם להביא לידי ביטוי את ידיעותיהם ויכולותיהם, למשל להעניק תגבור בתחום אסטרטגיות למידה, ניהול זמן, חיזוק חוסן רגשי והפחתת חרדה. 65 כל התיכונים בודקים את נחיצות ההתאמה בשיטת החלפת העטים, אולם כל תיכון החליט על דעת עצמו בכמה מבחנים תיבדק הנחיצות. כך למשל תיכון אחד ציין כי הבדיקה נעשית ב-3 - 4 מבחנים, בעוד תיכון אחר ציין כי הבדיקה מבוצעת במבחן אחד בלבד. בתיכון אחר נמסר כי החל משנה"ל התשפ"ו בדיקת הנחיצות תהיה שונה - במחצית הראשונה של כיתה י' כל התלמידים יבחנו ללא הארכת זמן; במחצית השנייה- כל מי שיבקש הארכת זמן יקבל אותה, וייבדק אם יש שיפור בציונים בין המחציות. 66 הכנסת, מרכז המחקר והמידע, הסיוע לתלמידים עם לקות למידה והפרעת קשב במערכת החינוך: המדיניות הממשלתית ועמדות ארגוני החברה האזרחים בעניינה(16.8.21). 67 משרד הבריאות, אמות מידה לאבחון הפרעת קשב (ADHD) בילדים מתבגרים ומבוגרים (5.12.21.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 במסגרת הפגישות שקיים משרד מבקר המדינה עם בעלי התפקידים בתיכונים, הם ציינו קשיים נוספים שהתמודדו עימם בתהליך מתן ההתאמה, ובהם: היעדר הדרכה מקצועית מספקת לחברי הוועדה הבית-ספרית ולצוות בית הספר; לחצים מצד הורים ותלמידים לאשר הארכת זמן; קושי ברתימת המורים המקצועיים המבצעים את בדיקת הנחיצות לתהליך בשל העומס המוטל עליהם; קושי להסתמך על שיטת החלפת העטים נוכח מניפולציות שעושים בשיטה חלק מהתלמידים; קשיים מול המשגיחים על הנבחנים במהלך הבחינות, שמסרבים להישאר בכיתות מעבר לזמן הבחינה המקורי. כך למשל מסרה מנהלת של אחד התיכונים: מנהלת אחרת מסרה: בעלי התפקידים בתיכונים נשאלו גם לגבי תובנות מתהליכי אישור ההתאמות. בהקשר זה דיווחו מנהלים: מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 מומלץ כי משרד החינוך ימדוד את האפקטיביות של מתן הארכת זמן בהתאם לרקע שבגינו אושרה לתלמיד ושיאסוף לשם כך נתונים אמינים מבתי הספר לגבי מאפייניו. מומלץ גם כי המשרד יגבש מתווה שיציע התאמות אפקטיביות ומענה משלים בהתאם לצורכי התלמידים ברמה הבית-ספרית, המחוזית והארצית. עוד מומלץ כי המשרד ייתן מענה לקשיים שהעלו מנהלי התיכונים, ובכלל זה המתח שמתעורר בין ההורים והתלמידים ובין הצוות המקצועי בעניין קביעת הזכאות להארכת זמן ולקשיים של הנהלת התיכונים מול הצוות המקצועי בבית הספר, ושהמשרד ידריך את בתי הספר כיצד להתמודד עם הצרכים, בפרט לנוכח השיעור הגבוה של התלמידים המבקשים את ההתאמה. נוסף על כך, מומלץ כי המשרד יאמץ שיטות בדיקה חלופיות לבדיקת נחיצות הארכת הזמן ולהטמעתן בבתי הספר נוכח הסתייגויות שעלו מצד תיכונים מהשיטה הנהוגה לבדיקת נחיצות הארכת הזמן (שיטת החלפת העטים); וייתן מענה לקושי הקיים במימוש הזכאות להארכת זמן בשל אי-זמינות של משגיחים להישאר למשך הארכת הזמן, כפי שעלה בשיחות עם מנהלים של תיכונים. משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מפברואר2026(להלן-תשובת משרד החינוך) כי בנוגע לאוכלוסיית התלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב, במסגרת תוכנית "מלקויות ללמידה" שהוחלה בחלק מחטיבות הביניים ניתנת הדרכה לגבי התאמות בדרכי ההיבחנות ובכלל זה לגבי הארכת זמן. נוסף על כך, ניתנת הדרכה לכלל רכזי ההתאמות בבתי הספר התיכוניים וכן, בהתאם לצורך, לצוות המוסד החינוכי. כאמור, במסגרת הפגישות שקיים משרד מבקר המדינה עם בעלי התפקידים בתיכונים, הם ציינו בין היתר כי חברי הוועדה הבית-ספרית וצוות בית הספר אינם מקבלים הדרכה מקצועית מספקת. על כן מומלץ כי משרד החינוך יבחן את האפקטיביות של ההדרכה לבעלי התפקידים בבתי הספר התיכוניים לעניין מתן הארכת זמן. פערים בפיקוח המחוזי של משרד החינוך על בתי הספר תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי״ז-195668, קובעות את תפקידי מחוזות המשרד ואת אחריותם בתחום הפיקוח הפדגוגי והמנהלי על בתי הספר שבתחומם, והן מסדירות את תפקידי המפקחים והמדריכים המחוזיים69. במחוזות המשרד יש מפקחים המשמשים כרפרנטים של אגף לקויות למידה, האחראים על יישום מדיניות המשרד בכל הקשור לטיפול בתלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב. בין היתר הם מופקדים על מערך ההתאמות בדרכי היבחנות, ובכלל זה התאמות שאישורן נתון בסמכות בית הספר והתאמות שאישורן נתון בסמכות של ועדות ההתאמות המחוזיות (התאמות רמה 2 ו-3.) נוסף על כך, פועלים במחוזות מדריכים מטעם אגף לקויות למידה, ותפקידם הוא ללוות ולהדריך את בתי הספר ולהטמיע את תפיסות האגף ואת מדיניותו במוסדות החינוך. במסגרת זו הם מופקדים על הנחיית בתי הספר בנוגע לאופן הטיפול בתלמידים עם לקויות למידה והפרעת קשב ובנוגע לבחינת ההתאמות הדרושות להם בדרכי הלמידה וההיבחנות70. חוזר ההתאמות שנקבע בהתאם למדיניות ולפיה הארכת זמן ניתנת רק על רקע לקות למידה קובע כי על המחוזות להעריך ולבקר באופן שיטתי את תהליכי קבלת ההחלטות בבתי הספר בעניין אישור התאמות בדרכי ההיבחנות ואת יישום ההנחיות המשרדיות בנושא. לפי החוזר תוכנית ההערכה והבקרה תכלול: איתור בתי ספר שבהם שיעור התלמידים הנזקקים להתאמות בדרכי ההיבחנות עולה על 10% ואיתור בתי ספר שבהם אין התלמידים מקבלים התאמות בדרכי ההיבחנות; בקרה והערכה בבתי ספר באופן אקראי לשם בחינת נוהל הטיפול בתלמידים בעלי ליקויי למידה; ניתוח נתונים והפקת דוחות השוואתיים על תלמידים בעלי ליקויי למידה; הערכה מעצבת שמטרתה לתמוך בתהליכים הבית-ספריים ולשפרם. כדי לבחון את מדיניות המחוזות ואת פעילותםבכל הנוגע לפיקוח על בתי הספר בתחום ההתאמות בדרכי היבחנות שאישורן נתון בסמכות בתי הספר פנה משרד מבקר המדינה לבעלי התפקידים 68 תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956. 69 מחוזות משרד החינוך כוללים את מחוז צפון, מחוז חיפה, מחוז מרכז, מחוז תל אביב, מחוז ירושלים, המנהלה לחינוך ירושלים (מנח"י), מחוז דרום, המחוז החרדי והמנהל לחינוך התיישבותי, פנימייתי ועליית הנוער. 70 משרד החינוך, המנהל הפדגוגי, אגף לקויות למידה, "מלקויות ללמידה, התכנית המערכתית לאיתור וטיפול בתלמידים עם לקויות למידהוהפרעת קשב,מעודכן לשנת התשפ"ד,3202-4202. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 הרלוונטיים במחוזות המשרד. הפנייה עסקה, בין היתר, בנושאים אלה71: הבקרה שמבצע המחוז על תהליך אישור התאמות בדרכי היבחנות שבסמכות בתי הספר, ובפרט הארכת זמן; איסוף וניתוח נתונים ברמה המחוזית על הזכאות להארכת זמן בבתי הספר שבתחומו; איסוף מידע על הרקע לאישור הזכאות להארכת זמן; אופן בדיקת הנחיצות להארכת זמן; פעולות יזומות לאיתור בתי ספר שאישרו לתלמידיהם שיעור חריג של התאמות ביחס לממוצע הארצי. מהתשובות שהתקבלו ממחוזות משרד החינוך עלה כי שישה מחוזות מתוך שמונה (75%) לא קיימו בקרה על תהליך התאמות בדרכי היבחנות שבסמכות בתי הספר. מחוז נוסף דיווח כי "המחוז מפעיל תהליכי בקרה ומעקב על שיעורי הזכאות להארכת זמן על פי חוזר מנכ"ל [חוזר ההתאמות]... יחד עם זאת נוכח המצב הייחודי בו הייתה נתונה מדינת ישראל בשנת2020[מגפת הקורונה], וכן בשנים 2023 - 2025 [מלחמת "חרבות ברזל" ו"חצי הצפון"]... בתי ספר רבים התמודדו עם אתגרים רבים... ומכאן שסוגיית בדיקת שיעור מתן זכאות להארכת זמן לא הייתה רלוונטית"; מחוז אחר דיווח כי "המחוז עוקב ברמה מחוזית אחר שכיחות מתן התאמות לתלמידים ביחס לשכיחות המקובלת בארץ ובעולם באשר למאפייני לקויות למידה ו/או הפרעת קשב". נוסף על כך, נמסר מכל שמונת המחוזות כי הם אינם אוספים נתונים לגבי ההתאמות שבית הספר מוסמך לאשר. כמה ממחוזות המשרד אף דיווחו כי לא ידעו שיש למחוז גישה לנתוני ההתאמות שבתי הספר הזינו ישירות למערכת בגרויות. שני מחוזות מתוך שמונה (25%) דיווחו כי אם נמצא בתחומם בית ספר שאישר שיעור חריג של התאמות שבסמכותו, יבדוק המחוז את הדבר מול מנהל בית הספר והצוות החינוכי. יצוין כי מבקר המדינה כבר העיר בדוח המבקר משנת 201372 כי המחוזות לא קיימו בקרה על אישור ההתאמות בידי בתי הספר. מהאמור לעיל עולה כי שישה מתוך שמונת המחוזות (75%) לא פיקחו כנדרש על מתן התאמות רמה 1 שבסמכות בתי הספר הגם שלפי חוזר ההתאמות היה עליהם לעשות כן. אף שנתונים משמשים בסיס לקבלת החלטות מקצועיות ותכנון מענה מתאים לתלמידים, אף אחד מהמחוזות לא בדק את שיעור הזכאות להתאמות שאישרו בתי הספר ברמה המחוזית. בדיקה שכזו לא בוצעה אף על פי שהנתונים נמצאים במערכת בגרויות וחלקם גם במקורות גלויים73, וממילא לא בוצע מעקב אחר הרקע למתן ההתאמות בבתי הספר ולא אחר ההליך לאישור הזכאות בבתי הספר. המחוזות גם לא פעלו באופן יזום לאיתור בתי הספר שבהם שיעור התאמות גבוה או נמוך במיוחד. ממילא לא בוצע תהליך הערכה מתמשך שמטרתו לתמוך בתהליכים הבית-ספריים כדי לשפרם, ולא בוצעו הליכי הפקת לקחים וריכוז הידע והעברתו למטה המשרד לצורך היזון חוזר ומתן הנחיות מעודכנות לבתי הספר. אף שהדברים הללו היו ידועים למשרד החינוך מממצאי ביקורת קודמת של מבקר המדינה משנת 2013 - המצב לא השתנה וחוזר ההתאמות לא עודכן. מומלץ שמשרד החינוך יגביר את מעורבות מחוזות המשרד בפיקוח על נושא מתן ההתאמות על ידי בתי הספר ויפעל באופן יזום לאתר בתי ספר שבהם שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן הבחינה חריגים; כן מומלץ כי משרד החינוך ידריך את בתי הספר כיצד ליישם את ההליך למתן הזכאות להתאמות. פעולות מטה משרד החינוך להתוויית מדיניות למתן זכאות להארכת זמן עבודת מטה כוללת תכנון, איסוף מידע, ניתוח מעמיק של תהליכים ושיקולים וראייה כוללת של הצרכים; קביעת סדרי פיקוח, בקרה והערכה על ביצועה של המדיניות שגובשה והפקת לקחים. 71 צוות הביקורת נפגש עם הגורמים הרלוונטיים בשלושה מחוזות, וליתר המחוזות נשלחו שאלות מובנות שהשיבו עליהן. 72 מבקר המדינה, דוח שנתי 63ג (2013), "התאמות לתלמידים לקויי למידה בבחינות הבגרות", עמ'1133, בעמ'1146-1148. 73 לדוגמה אתר "שקיפות בחינוך", שבו מנגיש המשרד לציבור נתונים מפורטים ורב-שנתיים בנושאים שונים, ובהם שיעור הזכאות לבגרות ונתוני זכאות להתאמות בדרכי היבחנות, באופן המאפשר השוואה בין המוסדות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 עבודת מטה כאמור מסייעת לקבלת החלטות מיטביות, לניהול יעיל ומועיל של הפעילות באופן שישרת את היעדים והמטרות שנקבעו74. הארכת זמן היא ההתאמה הנפוצה ביותר בדרכי ההיבחנות. בשנת2025 היו זכאים לה כ-68,500 תלמידים, ובתי הספר הם שאישרו את הזכאות של כ-63,000 מהם (כ-92%). מכאן עולה החשיבות כי המשרד יוודא שהמדיניות שקבע בעניין נסמכת על עבודת מטה עדכנית ורלוונטית, המבוססת על איסוף וניתוח נתונים. במסגרת עבודת המטה נדרש לבחון את שיעור הזכאים להארכת זמן ואת מאפייניהם, את האפקטיביות של הארכת זמן ואת האופן שבו התאמה זו משרתת את המטרה שלשמה ניתנה לאוכלוסיות תלמידים שונות. כן מומלץ לבדוק את הליכי הבקרה והערכה ומיפוי הקשיים והחסמים ביישום מדיניות המשרד, את התאמתה לצורכי התלמידים ואת אפשרויות הפעולה, הידע והמשאבים של בתי הספר. עלה כי למעט שלושה דיונים שקיים מטה משרד החינוך במהלך שנת 2023 בנושא היבטים פדגוגיים של הארכת זמן הבחינה, בנושא השונות במתן ההתאמה בין מוסדות חינוך ובנושא תהליכי בקרה בהשתתפות נציגי אגף שפ"י, אגף לקויות למידה ואגף בגרויות, המשרד לא ביצע בשנים האחרונות עבודת מטה בנושא הארכת זמן ולא עסק בסוגיות אלה: המשרד לא בחן את הגורמים שהובילו לשיעורי הזכאות הגבוהים בממוצע ארצי; המשרד לא בדק את פילוח שיעורי הזכאות, למשל, לפי הרקע לזכאות ולפי המגזר שאליו משתייכים בתי הספר, הוא לא ניתח נתונים רלוונטיים, אף שהיו בידיו, למשל לגבי השפעת הארכת זמן על ציוני הבגרות; המשרד לא בדק את האפקטיביות של מתן הארכת הזמן בהשגת מטרתה וביחס להשפעתה על הקבוצות השונות של התלמידים, וזאת אף שעשויה להיות לכך השפעה על שוויון ההזדמנויות בחינוך ועל הישגי התלמידים; המשרד לא בדק את יישום המדיניות בתחום הארכת זמן ברמה הארצית או המחוזית, ולא בדק כיצד מתנהל הפיקוח שמבצעים המחוזות על הדרך שבה בתי הספר משתמשים בסמכותם לאשר את ההתאמה, ובכלל זה הוא לא בחן מהם הקשיים או החסמים הניצבים בפני בתי הספר וממילא לא גיבש פתרונות להתמודדות עימם. צעדים אלה לא ננקטו אף על פי שדוח המבקר משנת 2013 הצביע על פערים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בזכאות להתאמות ועל ליקויים הנוגעים לפיקוח ובקרה על הקצאת זכות זו. משרד החינוך מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי "אירועי ה-7.10.23 והימשכות המלחמה יתרו בשלב זה את סוגיית הדיון בהתאמה זו... שניתנה בהיקפים נרחבים ועבור אוכלוסיות רבות במהלך השנתיים האחרונות...". המשרד ציין בנוסף כי נאלץ להשקיע את מאמציו באתגרים הרבים שהיו כרוכים בתקופה זו. להלן שתי דוגמאות לסוגיות משמעותיות הנוגעות למדיניות המשרד בכל הנוגע למתן זכאות להארכת זמן שעל המשרד לתת עליהן את הדעת: ה ש פ ע ת ה א ר כ ת ז מ ן ע ל ה י ש ג י ת ל מ י ד י ם ש א י נ ם ז ק ו ק י ם ל ה: לנוכח ההשפעה של ציוני מבחני הבגרות על עתידם של בוגרי מערכת החינוך בשוק העבודה ובהשכלה הגבוהה ולנוכח השימוש שעושה המשרד בבחינות הבגרות ככלי לפיקוח על בתי-הספר75 - לכל הגורמים המעורבים - בתי ספר ומנהליהם, מורים, הורים ותלמידים, יש אינטרס לנקוט צעדים המשפרים את ציוני הבגרות של התלמידים. משרד החינוך הגדיר בחוזר ההתאמות את ההתאמה של הארכת זמן הבחינה כהתאמה "שאינה פוגעת במהות הנמדדת על ידי הבחינה" משום שמדידת מהירות אינה נמנית על מטרות מבחני הבגרות. מטרת הבחינות אחרת - לבחון ידע, ליצור סטנדרטיזציה של תכנים ורמת למידה, מיון לקראת לימודי המשך וכיו"ב76. על כן, הגבלות זמן במבחני הבגרות הן בדרך כלל תולדה של הצורך בסטנדרטיזציה, ולא דרישה הנגזרת מאופי המשימה עצמה. הצורך בהארכת זמן הבחינה מתעורר משום שחלק מהנבחנים אינם יכולים להשלים את המבחן במסגרת הזמן הסטנדרטי שהוקצב לבחינה, בין שהדבר נובע מקשיים של התלמיד או מסיבה אחרת. 74 מבקר המדינה,דוח שנתי53ב(2003), "עבודת המטה במשרדי הממשלה", עמ'5. 75 הכנסת, מרכז מחקר ומידע, בחינות הבגרות - סקירת השינויים שחלו בבחינות הבגרות במהלך השנים ודיון במטרותיהן; מבוא למחקר לבחינת הטענה בדבר הירידה ברמת בחינות הבגרות(ינואר2003). 76 הכנסת, מרכז מחקר ומידע, בחינות הבגרות - סקירת השינויים שחלו בבחינות הבגרות במהלך השנים ודיון במטרותיהן; מבוא למחקר לבחינת הטענה בדבר הירידה ברמת בחינות הבגרות(ינואר2003). מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 מחוזר ההתאמות עולה77כי נקודת המוצא שעליה מבוססת מדיניות המשרד היא כי הארכת הזמן לא תעניק יתרון לא הוגן לתלמיד הזקוק לה שכן קצב עבודתו האיטי היה מונע ממנו להביא לידי ביטוי את הידע שרכש; כמו כן, גם מתן הארכת זמן לתלמיד שאינו זקוק לה אינו יוצר יתרון לא הוגן שכן כאמור המבחן לא נועד למדוד מהירות אלא ידע וכישורים. ואולם נקודת מוצא זו אינה עולה בהכרח בקנה אחד עם מחקרים עדכניים שבדקו את תרומת ההתאמות בדרכי היבחנות לאוכלוסיות תלמידים שונות. ישנם מחקרים המציגים מסקנות שונות בנוגע להשפעה של הארכת זמן הבחינה על תלמידים עם לקויות למידה ובלעדיהן, ובחלק מהמחקרים נמצא שההתאמות מסייעות לא רק לתלמידים עם לקויות למידה אלא לכל התלמידים. כך או כך, בקרב ציבור התלמידים - אלו שיש להם לקויות למידה ואלו שאין להם לקויות למידה - התאמות בדרכי היבחנות הן משאב בעל ערך רב כי הן יכולות גם לשפר את הישגיהם בלימודים וגם לחזק את תחושת הביטחון העצמי78. משרד החינוך מסר בתשובתו כי נקודת המוצא שלפיה התאמה שניתנת לתלמיד שאינו זקוק לה אינה מעניקה יתרון לא הוגן אינה עולה בקנה אחד עם מדיניות המשרד. מומלץ כי משרד החינוך יעדכן את חוזר ההתאמות כדי שישקף את המדיניות שלו בנושא. ס ו ג י י ת א פ ק ט י ב י ו ת ה א ר כ ת ז מ ן ל ת ל מ י ד י ם ע ם ה פ ר ע ת ק ש ב:מסקירה של הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD), שישראל חברה בו משנת 2024, לגבי הארכת זמן שניתנה לתלמידים שנבחנו במסגרת מחקר PISA79, עלה כי להארכת זמן יש השפעה חיובית על הישגים של תלמידים עם לקויות למידה (בעיקר תלמידים עם לקויות בקריאה או בעיבוד שפה), אך השפעתה מצומצמת אצל תלמידים עם הפרעת קשב80. גם מחקרים שבדקו את הנושא בקרב סטודנטים הראו כי נבחנים שדיווחו על תסמיני תפקודי קשב (ADHD) הפיקו פחות תועלת מהתאמה של הארכת זמן לעומת תלמידים ללא לקות זו ולא הצליחו לנצל את הארכת הזמן באופן יעיל, ככל הנראה בגלל אופי הקשיים התפקודיים והניהוליים הנלווים להפרעה (קושי בוויסות ותכנון ובריכוז לאורך זמן המבחן וכדומה)81. יצוין בהקשר זה כי נוהל אגף לקויות למידה קובע כי בית ספר רשאי לשבץ3-10תלמידים להיבחן בכיתה מצומצמת - כיתה אחת בכל מועד בחינה - בשל קושי רגשי או הפרעת קשב. הפתרון של היבחנות בכיתה המצומצמת אינו נחשב כהתאמה בדרכי היבחנות, ובעניין זה מסרו כמה תיכונים למשרד מבקר המדינה כי המגבלה על כיתה מצומצמת אחת, אשר אינה מתחשבת במספר התלמידים הנבחנים בבית הספר, מקשה עליהם לספק לתלמידים, ובעיקר לתלמידים עם הפרעת קשב, מרחב שקט להיבחנות שהם זקוקים לו. הסוגיות שהוצגו לעיל-השפעת הארכת זמן על הישגי תלמידים שאינם זקוקים לה ואפקטיביות הארכת זמן לתלמידים עם הפרעת קשב - מדגישות את הצורך בבחינה מחודשת של מדיניות משרד החינוך לעניין הזכאות להארכת זמן שכן במקרים מסוימים היא עלולה להעניק יתרון לאוכלוסייה מסוימת של תלמידים, ומאידך גיסא לא לתת את המענה הרצוי לאוכלוסייה אחרת. ✰ 77 חוזר ההתאמות קובע בסעיף 3.3.2 כי התאמות רמה 1 "אינן פוגעות במהות הנמדדת על ידי הבחינה. להתאמות מסוג זה אין השפעה על נבחנים שאין להם ליקויי למידה. דהיינו: מתן ההתאמה למי שאין להם ליקויי למידה אינו משפר את הישגיהם. לעומת זאת, ההתאמות עשויות לסייע לנבחנים בעלי ליקויי למידה לשפר את הישגיהם". 78 עדי מאנע, נועה סקה, אורית דהן, ענת בן סימון ומלכה מרגלית (אפריל 2019,) התאמות בדרכי היבחנות לסטודנטים עם לקויות למידה ו/או הפרעת קשב (ADHD): צרכים, תיאוריות כמוסות ומשאבי התמודדות,(אפריל2019); דוח מחקר, מרכז ארצי לבחינותולהערכה (מאל"ו). 79 המחקר בודק אוריינות של תלמידים בני 15 במדינות המשתתפות בו בקריאה, במתמטיקה ובמדעים. המחקר נערך מדי שלוש שנים מאז 2000 ומאפשר השוואה בין המדינות המשתתפות, כמו גם מעקב אחר מגמות של שינוי בהישגי התלמידים בתחומים אלו לאורך זמן. 80 of integration the for study Mapping,(2024) Piacentini Mario Ketan, Guez, Ava , OECDaccommodations for students with Special Education Needs (SEN) in PISA Education Working Papers No. 308." 81 ended time testingLovett, B. J., & Leja, A. M. (2015). ADHD symptoms and benefit from ext 172-, 19 (2), 167Journal of Attention Disorders accommodations.. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 מומלץ כי משרד החינוך יתקף את המדיניות שקבע לזכאות להארכת זמן בבחינות הבגרות שבסמכות בתי הספר. יש לבסס את התיקוף על ניתוח נתונים, מיפויהחסמים בתהליך, השוואה למערכות חינוך במדינות אחרות וסקירת מחקרים עדכניים כדי לוודא כי המסקנות ייתנו את המענה הנדרש לצורכי התלמידים ולאתגרים שבפניהם ניצב בית הספר. בפרט יש לבחון את האפשרות כי משרד החינוך יבצע בדיקה אובייקטיבית לקביעת הזכאות להארכת זמן למשל באמצעות בדיקה ממוחשבת, כדי לייצר סטנדרטיזציה ולצמצם את השפעת אופן הפעולה של בתי הספר על אישור הזכאות לתלמיד ולחלופין ייתן זכאות להארכת זמן לכלל התלמידים. מומלץ כי המשרד ינתח את הסיבות לשיעור הגבוה של הזכאים להארכת הזמן במערכת החינוך ויבדוק את הגורמים לשונות בין קבוצות התלמידים הזכאים לה לפי הפרמטרים הרלוונטיים, למשל הרקע לזכאות, המגזר ומדד הטיפוח. עוד מומלץ כי משרד החינוך יבטיח שהמחוזות מבצעים כנדרש את תפקידם הפיקוחי גם בתחום זה וכי עומדים לרשות בתי הספר הידע והיכולת לפעול באופן מיטבי. עוד מומלץ כי תיבחן גםמידת ניצול הארכת הזמן בפועל בקרב אוכלוסיות תלמידים שונות ותיבחן האפשרות לכלול התאמות נוספות ברמה 1 שבסמכות בתי הספר לאשר, כמו לאפשר לתלמידים להיבחן בחדר עם מעט תלמידים ("כיתה מצומצמת") או לקבוע הפסקות להתרעננות בין פרקי הבחינה. כמו כן, מומלץ כי משרד החינוך יטמיע פתרונות נוספים במסגרת הלימודים כדי לצמצם את הצורך של התלמידים בהארכת זמן, כמו גיבוש תוכנית התערבות המלמדת מיומנויות רלוונטיות, כגון ניהול זמן, שטף קריאה ואסטרטגיות למידה. בהמשך לכך, מומלץ כי משרד החינוך יעדכן את חוזר ההתאמות כדי שישקף את המדיניות הרלוונטית בנושא על היבטיה השונים. משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא ילמד לעומק את נתוני הדוח, יקיים בדיקה מעמיקה ובהתאם לממצאים יערוך תהליכי שיפור ותיקון. סיכום הזכאות להתאמות בדרכי היבחנות נועדה להבטיח צמצום פערים והסרת חסמים שמקורם בקשיים של התלמידים להביע את ידיעותיהם בבחינות הבגרות. הארכת זמן היא ההתאמה השכיחה ביותר - מנתוני משרד החינוך עלה כי כ-52% מהתלמידים אשר סיימו את לימודיהם בשנה"ל התשפ"ה ונבחנו לפחות בבחינת בגרות אחת היו זכאים לה (כ-68,500 תלמידים), וכ- %92מהם (כ-63,000 תלמידים) קיבלו את זכאותם להתאמה זו מבתי הספר שלמדו בהם על רקע רפואי; נפשי או רגשי; לקות למידה או הפרעת קשב. עלה כי קיימת שונות בשיעור הזכאות להארכת זמן בין קבוצות תלמידים מאוכלוסיות שונות: בשנה"ל התשפ"ה שיעור התלמידים שהיו זכאים להארכת זמן בחינוך היהודי הממלכתי והממלכתי דתי (51%) היה גבוה משיעורם במגזרים החרדי (38%) והלא יהודי (45% בערבי ו- %40 בדרוזי). עוד עלה כי, ככלל, קיים יחס ישר בין מצב חברתי-כלכלי, כפי שנמדד באמצעות חמישוני הטיפוח, לבין שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן. כלומר, בקרב תלמידים אשר מצבם החברתי-כלכלי הוא הטוב ביותר, שיעור הזכאים להארכת זמן הוא הגבוה ביותר ולהפך; נמצאה שונות בין בתי הספר בשיעור הזכאות להארכת זמן שאישרו לתלמידיהם, וכ-15% מבתי הספר (133 מתוך 914) אישרו הארכת זמן ליותר מ-90% מתלמידיהם; נמצא כי ההסתברות שתלמיד שנבחן ב-5 יח"ל במתמטיקה יהיה זכאי להארכת זמן גבוהה בכ-12 נקודות אחוז משל תלמיד שנבחן ב-3 יח"ל במתמטיקה וכי במגזר הערבי פער זה מגיע לכ-25 נקודות אחוז. לעניין ההשפעה של הזכאות להארכת זמן על ציון הבגרות עלה כי יש לה השפעה חיובית על ציון הבגרות של כ-2.5 נקודות. יודגש, כי גם תוספת נקודות ספורות לציון עשויה להיות משמעותית בקבלתו של תלמיד לחוגים מבוקשים באוניברסיטאות. מן האמור עולה כי מחד, בתי הספר הם המאשרים את מתן הזכאות להארכת זמן ללא צורך באבחון מקצועי, ומאידך לזכאות זו השפעה חיובית על ציוני הבגרות של תלמידי בית הספר ובאופן ישיר על ממוצע ציוני הבגרות של בית הספר בכללותו, כך שלבתי הספר קיים אינטרס מובנה במתן זכאות להארכת זמן לתלמידיו התורמת גם להישגי בית הספר. עוד עלה כי מחוזות משרד החינוך לא פיקחו כנדרש על בתי הספר בנוגע לאישור הארכת זמן. בהיעדר פיקוח ראוי פעלו התיכונים שנבדקו כל אחד לפי תפיסתו, וחלקם אף פעלו שלא בהתאם לנוהל. בנסיבות אלה ייתכן מצב שבו לשני תלמידים בעלי מאפיינים זהים הלומדים בבתי ספר שונים ייקבעו החלטות שונות-לאחד תאושר הזכאות ולאחר לא. נמצא גם כי אף אחד מהמחוזות לא בדק את שיעור הזכאות להארכת זמן שבסמכות בית הספר לאשר, והמחוזות גם לא פעלו באופן יזום לאיתור בתי הספר עם שיעור התאמות חריג (גבוה או נמוך ביחס לממוצע הארצי) ולא עקבו אחר ההליך לאישור הזכאות בבתי הספר. עוד עלה כי למרות השיעור הגבוה של תלמידים מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202 שבתי הספר אישרו את זכאותם להארכת זמן (48% מכלל הנבחנים בשנה"ל התשפ"ה) המשרד לא ביצע בשנים האחרונות עבודת מטה בנושא הארכת זמן ולא בדק את האפקטיביות שלמדיניות מתן הזכאות להארכת זמן בקרב הקבוצות השונות של התלמידים. מומלץ כי משרד החינוך יתקף את המדיניות שקבע למתן זכאות להארכת זמן בבחינות הבגרות שבסמכות בית הספר לאשר. יש לבסס את התיקוף על ניתוח נתונים, מיפוי החסמים בתהליך, השוואה למערכות חינוך במדינותאחרות וסקירת מחקרים עדכניים כדי לוודא כי המסקנות ייתנו את המענה הנדרש לצורכי התלמידים ולאתגרים שבפניהם ניצב בית הספר. בפרט יש לבחון את האפשרות כי משרד החינוך יבצע בדיקה אובייקטיבית לקביעת הזכאות להארכת זמן, למשל באמצעות בדיקה ממוחשבת, כדי לייצר סטנדרטיזציהולצמצם את השפעת אופן הפעולה של בתי הספר על אישור הזכאות לתלמיד ולחלופין ייתן זכאות להארכת זמן לכלל התלמידים. מומלץ כי המשרד ינתח את הסיבות לשיעור הגבוה של הזכאים להארכת זמן בקרב התלמידים ויבדוק את הגורמים לשונות בין קבוצות התלמידים הזכאים לפי הפרמטרים הרלוונטיים כדי לזהות חסמים וקשיים שעלולים לפגוע בשוויון ובהגינות החינוכית. בפרט מומלץ כי המשרד יבחן את השיעור הגבוה של זכאים להארכת זמן במגזרים הממלכתי והממלכתי דתי ביחס לממוצע הארצי ואת מדיניות מתן הזכאות להארכת זמן במגזרים הערבי והחרדי, שבהם נמצאו פערים גבוהים במיוחד בין בתי הספר. כמו כן, מומלץ כי המשרד יבחן את האפקטיביות של מתן הארכת זמן בהתאם לסיבה שבגינה אושרה לתלמיד, וכי לפי ממצאי הבדיקה יגובש מענה רלוונטי ברמה הבית- ספרית, המחוזית והארצית. עוד מומלץ שהמשרד יגביר את מעורבות מחוזות המשרד בפיקוח על מתן ההתאמות שמאשרים בתי הספר באופן שתכלול בין היתר איתור בתי ספר שבהם שיעור התלמידים הזכאים להארכת זמן הבחינה חריג. כן מומלץ כי משרד החינוך ידריך את בתי הספר כיצד ליישם את ההליך למתן הזכאות, כדי לוודא כי ההליך נותן את המענה הנדרש לצורכי התלמידים וכי לבתי הספר הידע והיכולת לפעול בהתאם. מומלץ עוד כי משרד החינוך ישקול הטמעת פתרונות נוספים לכלל התלמידים כדי לצמצם את הצורך בהארכת זמן, למשל גיבוש תוכנית התערבות המלמדת מיומנויות רלוונטיות, ובהן ניהול זמן, שטף קריאה ואסטרטגיות למידה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 מתן הארכת זמן בבחינות הבגרות על ידי בתי הספר איירהתשפ"ו ▪ מאי6202

ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה ▪ אייר התשפ"ו ▪ מאי 2026 ▪ מבקר המדינה | דוח מיוחד 2 אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה מבוא הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה, והיא מכהנת מכוח אמון הכנסת1. הרשות המבצעת בישראל כוללת את ממשלת ישראל ואת זרועות הביצוע שלה, שבמרכזן משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם, ולכל אחד מהם אחריות לשטחי פעולה מסוימים (כל אלה יכונו להלן - מבנה הממשלה). מבנה הממשלה והרכב משרדי הממשלה משקפים את היסודות המוסדיים והארגוניים שעל בסיסם פועלת הרשות המבצעת.למבנההארגוניהמיטבי של הממשלה, ובכלל זהלחלוקה של הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה, יש השפעה רבה על יכולתה של הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי2. בחוק יסוד: הממשלה נקבע כי משהורכבה ממשלה, היא תתייצב לפני הכנסת ותודיע לה על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל החלוקה של התפקידים או תחומי הפעילות בין השרים ותבקש הבעת אמון בממשלה. לאחר הרכבת הממשלה, חבר הכנסת שהרכיב אותה יעמוד בראשה3. הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לאחד השרים, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד4. הלכה למעשה, מבנה הממשלה והרכבה הם תוצאה בין השאר של הסכמים בין סיעות הכנסת לצורך הרכבת קואליציה, והם מכונים "הסכמים קואליציוניים". דוח זה יתמקד במבנה הממשלות ה-35, ה-36 וה-37. לצורך כינון הממשלה ה-35 בראשות בנימין נתניהו במאי 2020, נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת הליכוד לבין כמה מסיעות הכנסת; לצורך כינון הממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד ביוני 2021 נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת יש עתיד לבין כמה מסיעות הכנסת; ולצורך כינון הממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו בדצמבר 2022, נחתמו הסכמים קואליציוניים בין סיעת הליכוד לבין כמה מסיעות הכנסת5. הסכמים קואליציוניים עשויים לכלול שינויים מבניים בהרכב משרדי הממשלה, כגון פתיחה וסגירה של משרדי ממשלה וכן העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה. מבנה הממשלה עשוי אפוא להשתנות ככלל, ובפרט בשעה שמורכבת ממשלה חדשה, ולפיכך יציבותו של המבנה הממשלתי ואופן תפקוד זרועות הביצוע של הממשלה הם גם פועל יוצא מתדירות הרכבתן של ממשלות ומהפרטים הנקבעים בהסכמים קואליציוניים שבין סיעות בכנסת. פעולות הביקורת בחודשים מרץ 2024 - מרץ 2025 ביצע מבקר המדינה ביקורת בנושא מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה. נבדקו מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל; אופן ניהול השינויים במבנה הממשלה; והשפעות של השינויים במבנה הממשלה על תפקוד יחידותיה ועל השירות לציבור. הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) ובנציבות שירות המדינה (להלן-נש"ם או הנציבות). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר-באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל), וכן במשרד החקלאות וביטחון המזון (להלן - משרד החקלאות), במשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (להלן - משרד הנגב והגליל), במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד העבודה, במשרד לשוויון חברתי וברשות לזכויות ניצולי השואה. 1 סעיף1,3לחוק יסוד: הממשלה. 2 תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה"(2024,)עמ'11. 3 סעיף13(ג)-(ד) לחוק יסוד: הממשלה. 4 סעיף31לחוק יסוד: הממשלה. 5 אתר הכנסת: https://main.knesset.gov.il/mk/government/pages/coalitionagreements.aspx (נשלף ב-24.2.25.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 3 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל והשלכותיהם נושא מבנה הממשלה בישראל, ובמרכזו מספר חברי הממשלה ומספר משרדי הממשלה, נמצא על סדר היום זה עשרות שנים. משרד מבקר המדינה ניתח מאפיינים של מבנה הממשלה בישראל יחסית למדינות אחרות וכן יחסית לתקופות כהונה של ממשלות קודמות בישראל, וכן בדק את תוצאותיהם של הניסיונות להגביל את מספר חברי הממשלה ואת מספר משרדי הממשלה. מבנה הממשלה בישראל ובמדינות אחרות - השוואה בין-לאומית משרד מבקר המדינה השווה בין ישראל לבין מדינות אחרות מבחינת מבנה הממשלה, ובייחוד מבחינת משרדי הממשלה הפועלים בהן. בחירת המדינות לצורך ההשוואה התבססה על דוח של צוות בין-משרדי משנת 2015 אשר בחן בין השאר את מבנה הממשלה במדינות מסוימות יחסית למבנה הממשלה בישראל (להלן - הצוות הבין-משרדי מ-2015)6, ולהלן יוצגו פעולות הצוות וממצאי עבודתו. הצוות הבין-משרדי מ-2015 בדק את מבנה הממשלה במדינות אשר על פי דוח הצוות עמדו בכל התנאים האלה:חברות בארגון ה-OECD;מספר תושביהן גדול ממיליון;הן נמנות עם20המדינות המדורגות במקום הגבוה ביותר במדד האפקטיביות של הבנק העולמי7;יש בהן שלטון מרכזי (ולא שלטון פדרלי)8;המשטרבהן פרלמנטרי (לא נשיאותי) ורב-מפלגתי9. בסך הכול השווה הצוות הבין- משרדי, בין ישראל ובין שמונה מדינות השוואה- דנמרק, נורבגיה, פינלנד, הולנד, שוודיה, אירלנד, אוסטריה וצרפת. הצוות מצא כי יש מתאם חיובי בין מבנה ממשלה צר, דהיינו מספר מצומצם יחסית של משרדי ממשלה, ובין יעילות ואפקטיביות של המגזר הציבורי, וכי מבנה ממשלה צר מוביל ליעילות ולחיסכון במשאבים, הן בשל צמצום פונקציות ומטות במשרדים השונים, הן בשל צמצום מוקדי חיכוך בין-משרדיים בעת קידום מדיניות. הצוות מצא עודכי עשרה משרדי ממשלה אשר פעלו בעת הזו היו "ייחודיים" לישראל ולא ניתן כמעט למצוא אותם במדינות אחרות שנבדקו, וכן מצא כינכון לשנת 2015 (בתקופת הכהונה של הממשלה ה-33) היו בישראל 27משרדי ממשלה, לעומת 14 משרדים בתשע המדינות שנבדקו במסגרת הביקורת (להלן - מדינות ההשוואה). תשע מדינות ההשוואה האמורות כללו את שמונה המדינות שנכללו בבדיקות הצוות הבין-משרדי משנת 2015 וכן את אסטוניה, כיוון שנכון לשנת 2024 היא אחת מ-20 המדינות המדורגות במקום הגבוה ביותר במדד האפקטיביות של הבנק העולמי. בסך הכול נבדקו נתוניהן של תשע מדינות. בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר שרי הממשלה ומספר משרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה. 6 דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1 לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות)(פורסם ב-2015), עמ'3. 7 הבנק העולמי הוא מוסד בנקאי פיננסי בין-לאומי המספק הלוואות ואשראי להשקעות למטרות פיתוח תשתיות במדינות מתפתחות. הבנק נמצא בבעלותן של יותר מ-180 מדינות החברות בו. מדינת ישראל הצטרפה לבנק העולמי בשנת1954והייתה זכאית לקבל הלוואות עדשנת1979.משנת1979ישראל היא בין המדינות התורמות, והחברות בבנק מאפשרת לחברות ישראליות להשתתף במכרזים בין-לאומיים הממומנים מכספי הבנק. 8 חריגהלעניין זההיא אוסטרייה, ששיטת הממשל בה היא רפובליקה פדרלית. 9 חריגה לכך היא צרפת,בעלת המשטרהנשיאותי, אולםהיאנבחרה על ידי הצוות בשנת2015ועל כןנתוניה נבדקו גם בידי משרד מבקר המדינה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 4 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 1: מספר השרים ומשרדי הממשלה בישראל ובמדינות ההשוואה, נכון לשנת 2024 הוכן בידימשרדמבקרהמדינה. השוואה שערך משרד מבקר המדינה למול מדינות ההשוואה בעניין מבנה הממשלה העלתה כי ישראל בולטת במספר משרדי הממשלה הרב שבה אל מול מדינות ההשוואה: בשנת 2024 היו בישראל 31 משרדי ממשלה, ובשאר המדינות מספרם היה 11 - 21. כלומר מספר משרדי הממשלה בישראל גדול פי 1.5 - 2.7 ממספרם במדינות ההשוואה שנחשבות על פי נתוני הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי10, החברות ב-OECD, בדומה לישראל, והדומות לה מבחינת שיטת הממשל. משרדי הממשלה בישראל לעומת מדינות ההשוואה משרד מבקר המדינה בדק במאי 2024, בתקופת כהונת הממשלה ה-37, את 31 המשרדים שפעלו באותה עת, ובנוגע לכל אחד מהמשרדים האלה - נבדק אם משרד דומה קיים גם במדינות ההשוואה, כמשרד נפרד (ולא כחלק ממשרד שכולל תחומי עשייה נוספים)11. מבקר המדינה ביצע בדיקה זהה עבור29משרדי הממשלה שפעלו בעת כהונת הממשלה ה-36. הפער בין הממשלות נובע מהגורמים הבאים: בתקופת הממשלה ה-37 פעלו שני משרדים אשר לא פעלו בתקופת הממשלה ה-36 כמשרדים נפרדים (משרד לעניינים אסטרטגיים ומשרד העבודה); בתקופת הממשלה ה-36 פעל משרד ירושלים ומורשת, אשר פוצל בתקופת הממשלה ה-37 לשני משרדים (משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד המורשת). בנוסף, בעת כהונת הממשלה ה-36 פעל משרד המודיעין, אשר נסגר במרץ 2024 ולכן לא נכלל בין משרדי הממשלה ה-37. משרדי הממשלה בישראל חולקו לארבע קבוצות: קבוצה א'- משרד ישראלי שמשרד מקביל לו נמצא גם במדינות ההשוואה, כמשרד נפרד; קבוצה ב'- משרד ישראלי שתחומי פעילותו מפוצלים 10 על פי מדדהאפקטיביות של הבנק העולמי. 11 זאת,בדומה לבדיקהשעשההצוות הבין-משרדי בשנת2015. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 5 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 במדינת ההשוואה לשני משרדים או יותר; קבוצה ג'- משרד שתחומי פעולתו אוחדו במדינת ההשוואה עם תחומים נוספים, ולכן מול משרד אחד במדינת ההשוואה פועלים בישראל שני משרדים או יותר; קבוצה ד'- משרד שאינו קיים במדינות ההשוואה. הממצאים מוצגים בלוחות הבאים: 1. להלן השוואה בין משרדי הממשלה בישראל במאי 2024, בתקופת כהונת הממשלה ה-37, למשרדי הממשלה במדינות ההשוואה במאי 2024. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 לוח 1: משרדי ממשלה בישראל בתקופת הכהונה של הממשלה ה-37 ובמדינות ההשוואה, מאי 2024 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. 2. להלן השוואה בין משרדי הממשלה בישראל בתקופת הכהונה של הממשלה ה-36 (2021-2022) ומשרדי הממשלה במדינות ההשוואה במאי 2024. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 לוח 2: משרדי ממשלה בישראל בתקופת הממשלה ה-36 (2021 - 2022) ובמדינות ההשוואה במאי 2024 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מהלוחות עולים הממצאים האלה: א. 8 מ-31 משרדי הממשלה הישראליים (26%) בממשלה ה-37 (בממשלה ה-36 - 8 מ-29 משרדי הממשלה, 28%) מצויים גם במדינות ההשוואה, כשהם פועלים (או לרוב פועלים) כמשרדים נפרדים: משרד רה"ם, משרד הביטחון, משרד החוץ, משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החינוך, משרד החקלאות וביטחון המזון ומשרד הפנים. לדוגמה, משרד דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 המשפטים מצוי בכל תשע מדינות ההשוואה, ובשתיים מהן המשרד כולל גם את תחום השיטור והביטחון הציבורי. ב. 8 מ-31 משרדי הממשלה הישראליים (26%) בממשלה ה-37 (בממשלה ה-36 - 7 מ-29 משרדי הממשלה, 24%) מצויים גם במדינות ההשוואה או ברובן, אך לרוב הם פועלים לא כמשרדים נפרדים. המודלים הקיימים במדינות ההשוואה הם אלה: (א) תחומי הפעולה של המשרד הישראלי אוחדו במדינת ההשוואה עם תחומים נוספים, ולכן מול משרד אחד במדינת ההשוואה פועלים בישראל שני משרדים או יותר, כמפורט בתרשים שלהלן:המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הבריאות, משרד התרבות והספורט, משרד הרווחה והביטחון התעסוקתי. לדוגמה, משרד הבריאות מצוי בשבע מתוך תשע מדינות ההשוואה, בחמש מהן המשרד כולל גם את תחום הרווחה, ובשתיים מהן המשרד כולל את תחום הפנים ואת תחום העבודה. (ב) משרד במדינת השוואה מקביל לשני משרדים ישראליים או יותר:משרדהעבודה(אשר לא פעל בתקופת הממשלה ה-36),משרדהתחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד האנרגיה והתשתיות. תרשים 2: משרדי ממשלה ישראליים המצויים גם במדינות ההשוואה או ברובן, אך לרוב הם פועלים לא כמשרדים נפרדים הוכן בידי משרד מבקרהמדינה. ג. 10 מ-31 משרדי הממשלה הישראליים (32%) בממשלה ה-37 (בממשלה ה-36 - 10 מ-29 משרדי הממשלה, 34%) מצויים רק במיעוט מדינות ההשוואה (1 - 4 ממדינות ההשוואה), וגם בהן - לרוב לא כמשרד נפרד, ולכן משרדים אלה כמעט ייחודיים לישראל - הם מצויים ב-1 -4 ממדינות ההשוואה:משרד החדשנות,המדע והטכנולוגיה מצוי ב-4 מדינות נוספות, אך לא כמשרד נפרד; המשרד לשוויון חברתי ומשרד הבינוי והשיכון מצויים ב-3 מדינות נוספות, אך לרוב לא כמשרד נפרד; המשרד לשיתוף פעולה אזורי נמצא ב-2 מדינות, כמשרד נפרד; משרד התקשורת והמשרד לביטחון לאומי נמצאים ב-2 מדינות, אך לא כמשרד נפרד; משרד העלייה והקליטה והמשרד לשירותי דת מצויים רק במדינה אחת, כמשרד נפרד; משרד התיירות ומשרד המורשת מצויים במדינה אחת, אך לא כמשרד נפרד. ד. 5מ-31משרדי הממשלה (16%)בממשלה ה-37(בממשלה ה-36-4מ-29משרדי הממשלה, %14) אינם מצויים כלל במדינות ההשוואה: משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות, משרד דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ההתיישבות והמשימות הלאומיות, משרד ירושלים ומסורת ישראל (בתקופת הממשלה ה- 36 משרד זה היה מאוחד עם משרד המורשת), משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי והמשרד לעניינים אסטרטגיים (שלא פעל בתקופת הממשלה ה-36). בתקופת ממשלה ה-36 פעל משרד המודיעין, אשר לא פעל בתקופת הממשלה ה-37. המשרדלשירותידת השיב למשרד מבקר המדינה כי מדינת ישראל הינה מדינה יהודית המושתתת על ערכי התורה, הדת והיהדות, ולפיכך אך טבעי והגיוני כי יהיה משרד נפרד עבור שירותי הדת; משרדירושלים ומסורתישראל השיב כי הקמת משרד ממשלתי ייעודי היא דרך מובהקת להבטיח כי העיר תזכה ל"עדיפות מיוחדת"המצוינת בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל; משרד הבינוי והשיכון השיב כי סוגיית הדיור היא נושא ליבה, ועל הממשלה מוטלת האחריות והחובה לעסוק בה באופן ממוקד ומקצועי; המשרד לשוויון חברתי וקידום מעמד האישה מנה בתשובתו יתרונות לקיום המשרד, כגון התמחות מקצועית ופיתוח ידע ייעודי בתחומי אחריותו וחיזוק אמון הציבור ביחס למחויבות הממשלתית; משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות השיב כי עצם קיומו של המשרד נשען על ההכרה בכך שמדינת ישראל נושאת באחריות גם כלפי יהודים שחיים מחוץ לגבולותיה, כי לא ניתן לעמוד בהוראות חוק יסוד: ישראל - מדינת הלאום של העם היהודי, בכל הנוגע לקשר עם העם היהודי, בלי שיהיה גוף אורגני ממשלתי האמון על המשימות בתחום זה, וכי מדינות אחרות הקימו גופים לעיסוק בקשר עם התפוצות באמצעות גופים ממשלתיים, כגון ועדה ממשלתית, יחידה ומכון; משרד המורשת השיב כי פיצול משרד ירושלים ומורשת לשני משרדים נפרדים נועד לייחד את תחום המורשת כתחום מדיניות עצמאי, כי הפיצול התרחש בתקופה קצרה מאוד והשינוי המבני בוצע ללא תכנון מלא, כי חלק גדול מגורמי המטה ואנשי המקצוע עובדים במסגרת משרד רה"ם, וכי יש צורך בתיאום מורכב עם משרד ירושלים ומסורת ישראל לצורך ביצוע פעולות שונות;המשרדלהגנתהסביבההשיב כי תחום הגנת הסביבה הוא תחום בעל השפעה ישירה על בריאות הציבור והסביבה, איכות החיים, הכלכלה והחוסן הלאומי, ולפיכך מחייב עוגן ממשלתי מקצועי, עצמאי ובעל סמכויות; משרד החדשנות, המדע והטכנולוגיה השיב כי מדינת ישראל מבססת את חוסנה הכלכלי והלאומי על ההובלה בתחומי המדע והטכנולוגיה, וכמו כן פיצול הסמכויות בין משרדי הממשלה השונים אינו מאפשר ראייה רחבה על כל שלבי המחקר והפיתוח האזרחי לטובת הכלכלה הישראלית. יוצא אפוא כי בתקופת הממשלה ה-36 ובתקופת הממשלה ה-37, ישראל בלטה במספר משרדי הממשלה הרב שבה אל מול מדינות ההשוואה שנחשבות על פי הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיביוהדומותלישראלמבחינת שיטת הממשל-פי1.3-2.4ופי1.5-2.7, בהתאמה. כמעט מחצית משרדי הממשלה בישראל בתקופת הביקורת (14 מ-29 בממשלה ה-36 ו-15 מ-31 בממשלה ה-37 לא היו קיימים או כמעט לא היו קיימים במדינות ההשוואה. הקשר בין גודל ממשלה לאפקטיביות 1. מדוח הצוות הבין-משרדי מ-2015, מדברי ההסבר לתיקון חקיקה משנת 2014 (ראו להלן) וכן ממחקר שבוצע בנושא, עלו היתרונות של "ממשלה קטנה"- ממשלה שבה מספר קטן יחסית של משרדי ממשלה, וכן עלו קשיים תפקודיים בעבודת "ממשלהגדולה" הנשענת על מספר גדול יחסית של משרדים, כמפורט להלן12: א. קש י י ת פ ק ו ד ו ק ב ל ת ה ח ל ט ו ת ב ר ש ו ת ה מ ב צ ע ת: בממשלה גדולה מבוזרים נושאי ליבה בין מספר רב של גופים, וגובר הסיכוי למעברתדיר שלנושאים כאלה בין משרדים. זאת,אם במהלך תקופת כהונה ואם בעקבות מערכות בחירות13. ביזור נושאי 12 הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות), ה"ח הכנסת התשע"ג, 46; תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה" (2024), עמ'14 - 15; To how many 2009 politicians government be left (מציג מתאם שלילי בין גודל הממשלה למדד האפקטיביות,) Saharan Africa, Wehner & Mills Governance. 35.-Cabinet size and governance in Sub 10.1111/gove.12575. המחקר בוצע במימון הבנק העולמי, ונמצא בו מתאם שלילי בין גודל ממשלות באפריקה לבין אפקטיביות הממשל, על פי מדדים שונים, ובהם מדד האפקטיביות של הבנק העולמי. 13 דברי הסבר לחוק יסוד: הממשלה (תיקון), ס"ח2440,19.3.14. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הליבה יוצר חפיפה בין תחומי אחריות של משרדים, באופן העלול לפגועביכולת לקדםאת הטיפול בהם והעלול לגרום להתנגשות בעיצוב ובהפעלה של מדיניות. כמו כן ממשלה גדולה נדרשת להתמודד ביתר שאת, יחסית לממשלה קטנה, עם מחלוקות בין-משרדיות, העלולות לסרבל את תהליכי קבלת החלטות ואת ביצוען עד לכדי סטגנציה14. ב. ע ל ו י ו ת ת ק צ י ב י ו ת ע ו ד פ ו ת: ממשלה גדולה הפועלת באמצעות מספר רב יחסית של משרדים מצריכה השקעת משאבים לצורך הקמה ופעילות של יחידות מטה רבות - לשכות שרים, לשכות מנכ"לים ויחידות מטה לניהול הון אנושי, לתקצוב, לניהול לוגיסטי ועוד15. ג. פ ג י ע ה ב א י כ ו ת ה ש י ר ו ת י ם ל צ י ב ו ר: ריבוי משרדי ממשלה המייצר כאמור סיכוי גובר לשינויים בתחומי אחריות ולחפיפה בין תחומי אחריות של משרדים עלול לפגוע ברמה המקצועית שבה מטופלים צורכי הציבור ובמוקדי הידע הדרושים לשם כך, וכן ליצור בלבול ואי-ודאות לגבי הגורם הממשלתי האחראי לטיפול בצורך ציבורי מסוים. זאת, בקרב בעלי תפקידים בתוך המערכת הציבורית ובקרב הציבור16. ד. ה ג ב ר ת הא ח ר י ו ת י ו ת: כאשר מספר החברים בממשלה קטן, קל יותר לזהות את תחום הפעולה עם השר האחראי לו ולכן הגבלת מספר השרים צפויה להגביר את מידת האחריותיות שלהם17. יש לציין כי המחקר מעלה גם את החסרונות של ממשלה מצומצמת: האחד, קושי לאזן בין דרישות של שותפות קואליציוניות פוטנציאליות בממשלה בכל הנוגע לחלוקת משרדי ממשלה מרכזיים ביניהן. והשני, נוגע להעדר גמישות בניהול הממשלה ותפקודה. צורכי שעה, כגון נוכח מצב חירום או רצון לשמור על יציבות פוליטית, עשויים להוביל להגדלת הממשלה או שינוי בחלוקת תחומי האחריות בה. קיבוע גודל הממשלה אינו לוקח בחשבון צרכים כאלה ועלול להקשות על ראש הממשלה להתאים את ממשלתו לנסיבות משתנות18. 2. הבנק העולמי מפרסם מדד לאפקטיביות הממשלה. המדד כולל פרמטרים כגון רמת הבירוקרטיה העודפת במדינה, איכות השירותים הציבוריים (כגון איכות התשתיות, התחבורה, החינוך), יכולת הממשלה ליישם את החלטותיה ויעילות הקצאת המשאבים19. בתרשים שלהלן מוצגים נתונים מתוך פרסומי הבנק העולמי על פי מדד אפקטיביות הממשלה במדינות ה-OECD בשנת 2022. 14 תומר לוטן וורד קונסטנטיני, דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1 לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות)(2024), עמ'20.המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה", הצעהלעדכוןהרכבהמשרדיםותפקידיהשרים, עמ'14-15. 15 דוח הצוות הבין-משרדי משנת 2015 (2015), עמ'6; תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה"(השנה?),עמ'14-15. 16 דוח הצוות הבין-משרדי משנת 2015 (2015), עמ'6; תומר לוטן וורד קונסטנטיני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה", עמ'14-15. 17 דוח הצוות הבין-משרדי משנת2015(2015), עמ'6; שלומית ברנע, שוריק דריישפיץ, מתן שרקנסקי,הגבלת גודלממשלות-ניירעבודה(2011) עמ'17. 18 שלומית ברנע, שוריק דריישפיץ, מתן שרקנסקי, הגבלת גודל ממשלות - נייר עבודה (2011), עמ'18. מפנה ל-Dowding and Dumont, 2009, 7;Parliament of Australia, 2010: 34. 19 דוח הצוות הבין-משרדי משנת2015(2015), עמ'7. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 3: נתוני מדד אפקטיביות הממשלה במדינות ה-OECD, 2022 2.5 2 1.5 1 0.5 0 -0.5 על פי נתוני הבנק העולמי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי על פי מדד אפקטיביות הממשלה של הבנק העולמי לשנת 2022, ישראל הייתה במקום ה-20 (עם אנגלייה) מתוך 38 מדינות ה-OECD- מחצית ממדינות ה-OECD קיבלו ציון גבוה משל ישראל במדד זה, ומחציתן קיבלו ציון נמוך יותר. תקופות הכהונה של ממשלות בישראל בסעיף 8 לחוק יסוד: הכנסת נקבע כי תקופת כהונתה של הכנסת תהיה ארבע שנים מיום היבחרה. יש נסיבות שבהן הכנסת מתפזרת לפני תום תקופת כהונתה, לדוגמה כאשר הכנסת מחוקקת חוק לפיזור הכנסת וכאשר ניסיון להרכבת ממשלה חדשה אינו מצליח. הנתונים על משכי הכהונה של ממשלות ישראל, עד לממשלה ה-36 שסיימה את כהונתה בדצמבר 2022, מוצגים בתרשים שלהלן. תרשים 4: משך כהונת ממשלות ישראל ממועד קום המדינה, לפי חודשים 60 48 50 51 40 38 37 37 38 35 26 24 25 26 25 26 26 23 23 24.6 19 20 18 18 20 17 20 13 11 13 13 15 7 9 10 10 3 4 על פיאתרהכנסת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מהתרשים עולה כי במרבית תקופות הכהונה של ממשלות ישראל הוקדמו הבחירותלכנסת-רק 4 מ-37 ממשלות ישראל (11%) השלימו כהונה של 4 שנים20; במשך 76 שנותיה של המדינה כיהנו37ממשלות21; משך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל (עד לסיום כהונת הממשלה ה- 36 בסוף דצמבר 2022) הוא כשנתיים (24.6 חודשים); תקופת כהונתה של הממשלה ה-16 (בראשות גולדה מאיר) הייתה הקצרה ביותר - 3 חודשים, ותקופת הכהונה של הממשלה ה-34 (בראשות בנימין נתניהו) הייתה הארוכה ביותר - כ-60 חודשים (5 שנים)22. כינון ממשלה כרוך כאמור בחתימת הסכמים קואליציוניים בין סיעות הכנסת לצורך הקמת ממשלה, ובהם נקבעות הקמה של משרדי ממשלה, סגירה של משרדי ממשלה והעברת שטחי פעולה בין משרדים. כינון ממשלה בתכיפות הגבוהה פי שניים מהמתוכנן (שנתיים בממוצע במקום ארבע שנים) עלול ליצור אפוא שינויים תכופים במפת משרדי הממשלה ובתחומי פעולתם, להקשות על המשרדים להוביל וליישם מדיניות ממשלתית באופן יציב ועקבי וכן להקשות על הענקת שירות איכותי לציבור באופן עקבי. הגבלת מספר חברי הממשלה בחקיקה וביטולה בתרשים שלהלן מוצגים מספרי השרים וסגני השרים בממשלות ישראל מהממשלה הראשונה, הזמנית, ועד הממשלה ה-37 אשר כיהנה בתקופת הביקורת (מאי 1948 - ינואר 2025)23. 20 הממשלות שהשלימו כהונה של ארבע שנים הן: הממשלה ה-15 בראשות גולדה מאיר, הממשלה ה-18 בראשות מנחם בגין, הממשלה ה-32 בראשות בנימין נתניהו (כיהנה ארבע שנים פחות 13 ימים) והממשלה ה-34בראשות בנימין נתניהו. 21 הממשלה ה-37הושבעה בכנסת ב-29.12.22. נכון לתקופת הביקורת, היא עדיין מכהנת. 22 תקופת כהונתה שלממשלה זו היא הארוכה ביותר עקבהמשך כהונתה של הממשלה כממשלת מעבר, לאחר שלא הושבעה ממשלה חדשה בכנסת העשרים ואחת ובכנסת העשרים ושתיים. 23 מספר השרים וסגני השרים נספר בשיאה של הממשלה. כמו כן, במסגרת הספירה הובאו בחשבון בעניינו של שר או סגן שר עצם איוש תפקידו ולא זהותו. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 5: מספר השרים וסגני השרים בממשלות ישראל מקום המדינה על פיאתרהכנסת,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי מקום המדינה ועד למועד סיום הביקורת ניכרת מגמת כללית של עלייה במספר השרים בממשלות ישראל. בשנים 2003 - 2025 מספר השרים גדל ב-65% (מ-23 שרים ל-38שרים);בממשלה ה-30(שכיהנה בשנים2003-2006) היו23שרים; בממשלה ה-31(2006 - 2009) היו 25 שרים; בממשלה ה-32 (2009 - 2013) היו 30 שרים; בממשלה ה-33 (2013 - 2015) היו 23 שרים; בממשלה ה-34 (2015 - 2020) היו 24 שרים; בממשלה ה-35 (2020 - 2021) היו 34 שרים; בממשלה ה-36 (2021 - 2022) היו 28 שרים; ובממשלה ה-37, אשר כיהנה מסוף דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 שנת 2022 ובמהלך תקופת הביקורת, מספר השרים היה הגבוה ביותר מאז קום המדינה - 38 שרים. עוד עולה מהתרשים כי מספר סגני השרים השתנה לאורך השנים, ללא מגמה ברורה, ומספרם המרבי היה 17 בתקופת הממשלה ה-29 (2001 - 2003.) לאורך השנים חלו שינויים בחוק יסוד: הממשלה, שעסקו בהגבלת מספר השרים בממשלה. להלן העיקריים שבהם: 1. בשנת 1992 בעת כהונת הממשלה ה-25 בראשות יצחק רבין ז"ל הוגבל לראשונה מספר החברים בממשלה (שרים וסגני שרים) בחקיקת חוק יסוד: הממשלה24, ונקבע בו כי מספר השרים לא יפחת משמונה ולא יעלה על שמונה עשרה, וכי מספר סגני השרים לא יעלה על שישה. בשנת 1999 בעת כהונת הממשלה ה-28 בראשות אהוד ברק, בוטלה המגבלה על מספר השרים המרבי וכן בוטלה המגבלה על מספר סגני השרים25. בשנת 2001 בעת כהונת הממשלה ה-29 בראשות אריאל שרון ז"ל, בוטלה גם המגבלה על מספר השרים המזערי26. 2. במרץ 2014 בעת כהונת הממשלה ה-33 בראשות בנימין נתניהו, התקבל בכנסת חוק יסוד: הממשלה (תיקון)27, ובמסגרתו נקבע כי מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה, לא יעלה על 19 (להלן: תיקון מספר 1 לחוק היסוד). עוד נקבע כי מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה28. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי "לממשלה גדולה מדי יש חסרונות: העיקרי הוא קשיי תפקוד וקבלת החלטות של הרשות המבצעת... ומעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד לפי המשרדים הנוצרים והנעלמים באופן שפוגע ביציבות ובקידום של נושאים, וגורם לחוסר המשכיות בטיפול בנושאים". 3. בהוראת שעה בשנת 201529 בעת כהונת הממשלה ה-34 בראשות בנימין נתניהו נקבע כי המגבלה על מספר השרים וסגני השרים לא תחול על ממשלה שתוקם בתקופת כהונתה של הכנסת העשרים. בדברי ההסבר להוראת השעה נכתב כי "בשל האילוצים הפוליטיים הכרוכים בהקמת הממשלה ה-34, המתבססת על סיעות ומפלגות רבות, עדיין לא ניתן ליישם את ההסדרים שנקבעו בתיקון מס' 1 לחוק היסוד, נוכח הצורך לתת את הייצוג המתחייב לחברות הקואליציה ולקיים ממשלה יציבה לקראת המשימות והאתגרים הניצבים בפניה". עוד צוין בדברי ההסבר כי מינוי סגני שרים מסייע בעבודת הממשלה, שכן הם מסייעים בידי השרים במילוי תפקידיהם בממשלה ובכנסת. בשנת 2020 בעת כהונת הממשלה ה-35 בראשות בנימין נתניהו, תוקן שוב חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 8 והוראת השעה), ונמחקו בו ההוראות שעסקו בהגבלת מספר השרים וסגני השרים30. יוצא אפוא כי פעמיים הגבילה הכנסת בחקיקה את מספר שרי הממשלה וסגני השרים שבה, ובשתי הפעמים המגבלה הוסרה בחקיקה כעבור שנים אחדות. נכון למועד הביקורת אין מגבלהחוקיתעל מספר שרי הממשלה וסגני השרים שבה. 24 חוק יסוד: הממשלה, ס"ח התשנ"ב, עמ'214. חוק יסוד: הממשלה נחקק שלוש פעמים: נוסח ראשון בשנת התשכ"ח-1968, הוא בוטל ובמקומו חוקק נוסח חדש בשנת התשנ"ב-1992 וגם הוא בוטל ובמקומו חוקק חוקחדשבשנת התשס"א-2001. 25 חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 9), ס"ח התשנ"ט, עמ'258. 26 חוק יסוד: הממשלה, ס"ח התשס"א, עמ'158אשרביטלאתחוקיסוד:הממשלהבנוסחוהקודם 27 חוק יסוד: הממשלה (תיקון), ס"ח התשנ"ד, עמ'346. 28 ניתן יהיה לקבוע מספר שרים גדול יותר אם הכנסת הביעה אמון בממשלה או החליטה לאשר צירוף שרים לממשלה ברוב של70חברי כנסת לפחות. 29 חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 3והוראת שעה לכנסת ה-20), ס"ח התשע"ה, עמ'188. 30 חוקיסוד: הממשלה(תיקון מס' 8והוראת שעה(, ס"ח34. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ניסיונות להגביל את מספר משרדי הממשלה במהלך השנים נעשו ניסיונות לעשות שינויים מבניים במערך הממשלתי, ובהם צמצום מספרם של משרדי הממשלה, כמפורט להלן. 1. ש נ ת 2 0 1 1 - ה קמ ת צ ו ו ת ל ג י ב ו ש תוכ נ י ת ל ש י פ ו ר י כ ו ל ו ת ה מ מ ש ל ה: באוגוסט 2011 מינתה הממשלה ה-32 בראשות בנימין נתניהו, בעקבות מחאה חברתית בישראל על רקע יוקר המחיה, ועדה ציבורית לשינוי חברתי-כלכלי (ועדת טרכטנברג, על שם העומד בראשה, פרופ' מנואל טרכטנברג). הוועדה הוקמה לצורך בחינת הנושא והצעת דרכי התמודדות עם מצוקת יוקר המחיה בישראל, ובדוח שהגישה לממשלה בספטמבר 2011 היא הצביעה על כשלים שמצאה בפעילות שירות המדינה, כגון כשלים במימוש ובביצוע של מדיניות הממשלה. על פי דוח הוועדה, ממשלות ישראל פעלו לאורך השנים במספר רב של מישורים לשיפור עבודת הממשלה ולטיפול בכשלי הבירוקרטיה והרגולציה, אולם הליכים אלו לא הצליחו לחולל שינוי יסודי באופן עבודת הממשלה31. לנוכח ממצאי דוח ועדת טרכטנברג החליטה הממשלה בדצמבר 2011 (החלטת הממשלה 4028)32 על הקמת צוות לגיבוש תוכנית אופרטיבית לשיפור של עבודת המטה ויכולות הביצוע של הממשלה, אשר יעסוק, בין היתר, ב"בחינת מבנה הממשלה, ובפרט צמצום ואיחוד יחידות ומשרדי ממשלה חופפים". בעקבות ההחלטה הוקם "הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה" (הידוע בכינויו - "ועדת המשילות"), בראשותו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז. נמצאכי הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלההוקם בשנת2011 מכוח החלטת ממשלה 4028, לא עסק במבנה הממשלה, ובכלל זה לא עסק בצמצום ובאיחוד של יחידות ומשרדי ממשלה חופפים, כנדרש ממנו על פי החלטת הממשלה. נוכח זאת, נושא הצמצום או האיחוד של יחידות ומשרדים חופפים לא נכלל בהחלטת הממשלה מיוני 2013 לאמץ את המלצות הצוות33. 2. ש נ ת 2 0 1 5 - צ ו ו ת ל ה ת א מ ת מ ב נ ה ה מ מ ש ל ה ל מ ג ב ל ת מ ס פ ר ה ש ר י ם: בשנים 2014 - 2015 פעל הצוות הבין-משרדי מ-2015 בראשות נציגים ממשרד רה"ם ומאג"ת במשרד האוצר לביצוע עבודת מטה שבמסגרתה תיבחן הדרך המיטבית להתאים את מבנה הממשלה למגבלת השרים שנקבעה בתיקון החקיקה האמור משנת 201434 ולהציע לראש הממשלה בנימין נתניהו מבנה ממשלה מיטבי, המאפשר עמידה בהוראות החוק תוך שיפור היעילות והאפקטיביות של הממשלה ותוך התאמת מבנה הממשלה לקידום מדיניות הממשלה ומטרותיה. הצוות כלל את סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד רה"ם, סגן הממונה על אג"ת ומנהל אגף בכיר לתכנון אסטרטגי ומדיניות בנש"ם. הצוות הגיש לממשלה את מסקנותיו והמלצותיו בשנת 2016 - דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1 לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות). על פי דוח הצוות הבין-משרדי מ-2015, הממשלה בישראל מאופיינת בריבוי שרים ובריבוי משרדי ממשלה, ובשנים 2005 - 2015 נפתחו משרדים חדשים, ובהם: המשרד להגנת העורף (הוקם בשנת 2011, נסגר בשנת 2014), משרד התרבות והספורט (הוקם בשנת 2009), המשרד לאזרחים ותיקים (הוקם בשנת 2007 ושמו שונה ל"משרד לשוויון חברתי" בשנת 2015,) המשרד לענייני מודיעין (נפתח בשנת 2009 ונסגר בשנת 2024). עוד צוין בדוח הצוות כי יש חפיפה מסוימת בין משרדים כיוון שיש משרדים שתפקידיהם דומים, והדבר פוגע בתיאום הממשלתי ועלול לפגוע בקידום מדיניות בתחום שעבורו הוקם המשרד החדש. 31 דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1לחוקיסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות), עמ'47-49. 32 החלטתהממשלה4028,"חיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה( "25.12.11). 33 החלטת הממשלה482" ,אימוץ המלצות הצוות לשיפור עבודת המטה ויכולות הביצוע של משרדי הממשלה בנושאי תקציב והתקשרויות המשרד הממשלתי (רכש ומכרזים)'ועדת המשילות')" (30.6.13.) 34 דוח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות,) עמ'3. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הצוות הבין-משרדי מ-2015 מצא כאמור כי יש מתאם חיובי בין מבנה ממשלה צר, דהיינו מספר מצומצם יחסית של משרדי ממשלה, ובין יעילות ואפקטיביות של המגזר הציבורי, וכי מבנה ממשלה צר מוביל ליעילות ולחיסכון במשאבים, הן בשל צמצום פונקציות ומטות במשרדים השונים, הן בשל צמצום מוקדי חיכוך בין-משרדיים בעת קידום מדיניות. הצוות ניתח כמה חלופות לאיחוד ולצמצום של משרדים, במסגרת הניסיון לשפר את היעילות והאפקטיביות של עבודת הממשלה, והעלה בין היתר שצמצום המשרדים הייחודיים לישראל - עשרה משרדים נכון לשנת 2015, יוביל לחיסכון של יותר מ-700 מיליון ש"ח. 3. ש נ ת 2 0 1 6 - צ ו ו ת ב י ן-מ ש ר ד י ל ב ח י נ ת ה מ ל צ ו ת ד ו ח ה צ ו ו ת מ-2 0 1 5: באוגוסט 2016 החליטה הממשלה ה-3535 בראשות בנימין נתניהו להקים צוות בין-משרדי שיבחן את המלצות דוח הצוות מ-2015, ולהטיל עליו להמליץ לממשלה אם לאמצן, ואם ימליץ לאמצן - להציג תוכנית לשינויים שראוי לעשות במבנה הממשלה36. בהחלטת הממשלה נקבע כי חברי הצוות יהיו מנכ"ל משרד רה"ם, הממונה על התקציבים, היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה, או נציגים מטעמם. בינואר 2018 הגיש הצוות הבין-משרדי לממשלה את מסקנותיו (להלן - דוח הצוות מ-2018)37. הצוות המליץ, בין היתר, להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה ל-17ולבטל את המגבלה הקבועה בחוק על מספר השרים. באוגוסט 2018 החליטה הממשלה38 להגביל בחקיקה את מספר משרדי הממשלה ל-17 משרדים בלבד, מיום כינונה של הממשלה הבאה (הממשלה ה- 35, בראשות בנימין נתניהו, אשר הוקמה בשנת 2020), וכן החליטה להקים צוות בין-משרדי נוסף, שיגבש ויפרסם תוך 90 יום, נהלים אופרטיביים לצמצום מספר משרדי הממשלה. בפועל החלטת הממשלה לא יושמה ומספרמשרדיהממשלהלאצומצםל-17,לאבחקיקהולאבפועל, כמוצג להלן. בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על מספר משרדי הממשלה, מקום המדינה ועד להקמת הממשלה ה-37 (הממשלה שכיהנה בתקופת הביקורת) בדצמבר 202239. 35 החלטת הממשלה1887,"דו"ח הצוות להתאמת מבנה הממשלה ליישום תיקון מס' 1לחוק יסוד: הממשלה (תיקון)(הגברת המשילות)-הקמת צוותבינמישרדילבחינת המלצות הצוות"(11.8.16.) 36 על פי ההחלטה,הפחתת מספר המשרדים שתאפשר חיסכון תקציבי הנאמד ב-400מיליוןש"ח בשנת2019, ואם יוחלט שלא להפחית את מספר המשרדים כאמור, יבוצעקיצוץתקציבירוחבי במשרדי הממשלה בסך של400מיליוני ש"ח. 37 דו"ח הצוות הבין-משרדי ליישום התאמות במבנה הממשלה, ינואר2018. 38 החלטתהממשלה3398,"התאמתמבנההממשלה"(11.8.18). 39 לפי נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה. מספר משרדי הממשלה נמדד לפי מספר המשרדים הפועלים חצי שנה מיום כינונה של ממשלה לאחר בחירות. בממשלה ה-37מספר המשרדים מעודכן לערב מלחמת חרבות ברזל. לאחר המלחמה נסגרו משרד ההסברה, משרד המודיעין והמשרד לקידום מעמד האישה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 6: מספר משרדי הממשלה מקום המדינה ועד דצמבר 202240 המקור: המכון הישראלי לדמוקרטיה, "מבנה חדש לממשלה: הצעה לעדכון הרכב המשרדים ותפקידי השרים" (2024). 40 מצוינות רק השנים שבהן היו בחירות וקמו ממשלות. נתוני שנת2022מתייחסים לדצמבר2022, עת הקמת הממשלה ה-37. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מהתרשים עולה כי בשנים 1980 - 2009, דהיינו במשך כשני עשורים וחצי, היו 20 עד 22 משרדי ממשלה. החל בשנת 2009 מספר משרדי הממשלה עלה באופן ניכר41: בשנים 2009 - 2020היו28-29משרדים; בשנת2020-שבה כיהנה הממשלה ה-35בראשות בנימין נתניהו היה מספר המשרדים הגדול ביותר - 35 משרדים; בשנת 2021 - תקופת כהונתה של הממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד - 29 משרדים; ובסוף שנת 2022 - תקופת כהונתה של הממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו - 34 משרדים. 4. ד צ מ ב ר 2 0 2 3 - ה צ ע ה ל צ מ צ ו ם מ ס פ ר מ ש ר ד י ה מ מ ש ל ה ה-3 7 ( ה מ מ ש ל ה ה מ כ ה נ ת): לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל הציג אג"ת לשר האוצר בדצמבר2023צעדי התאמה לתקציב2024. אג"ת הציע שתי חלופות לצמצום משרדי הממשלה אשר התבססו על דוח הצוות הבין-משרדי מ-2015 ועל דוח הצוות הבין-משרדי מ-2018. לפי אג"ת, צמצום משרדי הממשלה יוביל לחיסכון תקציבי; לשיפור המשילות, דהיינו לצמצום הסרבול בקבלת החלטות של הרשות המבצעת; ולשיפור התכנון והיישום של המדיניות הממשלתית לטווח ארוך. להלן יוצגו שתי החלופות האמורות: א. צמצום מספר משרדי הממשלה מ-33 ל-15 משרדי ממשלה, במסגרת חקיקה, ללא הגבלה של מספר השרים (לרבות האפשרות למנות שני שרים למשרד). לפי הערכת אג"ת, חלופה זו תביא בנוסף לשיפור המשילות, התכנון, קבלת ההחלטות והיישום של המדיניות, גם לחיסכון בהוצאות הממשלה בסך כ-780 מיליון ש"ח בשנת 2024 ובכ-1.15 מיליארד ש"ח בבסיס התקציב החל בשנת 2025, וכן לצמצום מדורג של 685 משרות עובדים החל בשנת 2024. ב. צמצום משרדי הממשלה מ-33 ל-2342. לפי הערכת אג"ת, חלופה זו תביא בנוסף לשיפור המשילות, התכנון, קבלת ההחלטות והיישום של המדיניות, גם לחיסכון בהוצאות הממשלה בסך כ-335 מיליון ש"ח בשנת 2024 ובכ-550 מיליון ש"ח בבסיס התקציב החל בשנת 2025, וכן לצמצום מדורג של 360 משרות עובדים החל בשנת 2024. נמצא כי ההצעות שהעלה אג"ת במהלך תקופת כהונתה של הממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו בדבר צמצום מספר משרדי הממשלה לא אומצו בידי הממשלה. מספר משרדי הממשלה לא צומצם, מלבד המשרד לקידום מעמד האישה ומשרד המודיעין שנסגרו מכוח החלטות ממשלה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל43. 5. ד צ מ ב ר 2 0 2 3 - ה צ ע ה ל ב י ט ו ל כ פ י ל ו י ו ת ב ע ב ו ד ת ה מ מ ש ל ה: במסגרת גיבוש צעדי התאמה לתקציב 2024, הציג אג"ת לשר האוצר בדצמבר 2023 גם הצעה לבטל כפילויות בעבודת הממשלה, באמצעות איחוד גופים ממשלתיים הפועלים בד בבד באותו התחום "תוך חוסר תיאום ותקצוב כפול". לפי הערכת אג"ת, הדבר יביא לחיסכון בהוצאות של כ-280 מיליון ש"ח בשנה החל בשנת 2024 ושל כ-405 מיליון ש"ח "בהבשלה מלאה". נמצאכימבין19תחומיםשאג"תמצאכי ישבהםכפילויות בעבודת הממשלה,ב-12תחומים הוא מצא כפילויות בין משרדי ממשלה שונים (בשאר המקרים, הכפילויות נמצאו בין יחידות 41 הממשלה ה-31 בראשות אהוד אולמרט, שהוקמה בשנת 2006, הקימה במהלך כהונתה משרדי ממשלה נוספים על אלה שהוקמו עד לתום חצי שנת כהונתה הראשונה, ובסך הכול היו בעת כהונתה25משרדים. 42 על פי ההצעה, משרד ראש הממשלה יקלוט את משרד המודיעין ומשרד ירושלים ומסורת ישראל; משרד רה"ם או משרד הביטחון או משרד החינוך יקלטו את משרד ההתיישבות והמשימות הלאומיות; משרד הפנים יקלוט את משרד הנגב, הגליל והחוסן לאומי; משרד החוץ יקלוט את המשרד לשיתוף פעולה אזורי, משרד התפוצות והמאבק באנטישמיות והמשרד לעניינים אסטרטגיים והסברה; משרד החינוך יקלוט את משרד המורשת; ומשרד הרווחה יקלוט את המשרד לשוויון חברתי והמשרד לקידום מעמד האישה. 43 החלטת הממשלה 1316" ,העברת שטחי פעולה, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק, שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים, ביטול המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי שם משרד ותיקון החלטות ממשלה" (21.1.24) על סגירת המשרד לקידום מעמד האישה, והחלטת הממשלה 1521,"העברת שטח פעולה, ביטול משרד המודיעין,שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים ותיקון החלטות ממשלה( "17.3.24)על סגירת משרד המודיעין. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 של אותו משרד, או בין משרד ממשלתי לרשויות מקומיות או לתאגידים). נמצא כי הלכה למעשה, עד מאי 2025 הממשלה לא קיבלה החלטות בנוגע לרוב הכפילויות שעליהן הצביע אג"ת. הממשלה החליטה על ביטול כפילות רק ב-1 מ-12 התחומים האמורים44; ב-3 מ-12 התחומים החליטה הממשלה על הקמת צוותים לבחינת הטיפול בכפילויות45 ובנוגע לאחד מהם - בוטלה החלטת הממשלה על הקמת הצוות לבחינת הטיפול בכפילות46; ב-7 מ-12 התחומים הממשלה לא קיבלה החלטה; ובתחום אחד - הוחלט על צמצום פעילות באמצעות הפחתת תקציב47. 6. א ו ק ט ו ב ר 2 0 2 4 - ה ח ל ט ת המ מ ש ל ה ע ל"מ י ק ו ד מ ב נ ה ה מ מ ש ל ה": באוקטובר 2024 התקבלה החלטת הממשלה בנושא "מיקוד מבנה הממשלה" שקבעה, בין היתר, כי לשם התכנסות למסגרות הפיסקליות לשנת 2025 ואילך ולצורך ייעול עבודת הממשלה מנכ"ל משרד רה"ם יבחן, בתוך 30 ימים, הצעה להחלטת הממשלה בדבר ביטול חמישה משרדי ממשלה; כי יוקם צוות עבודה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם, ובהשתתפות הממונה על התקציבים ונציב שירות המדינה או מי מטעמם, שיגבש בתוך 120 יום המלצות בנוגע ל"צמצום וריכוז מטות תפעוליים לפעילות משרדי הממשלה ויחידות הסמך לטובת מימוש יתרונות לגודל" ובנוגע ל"בחינת ביצוע התאמות באמצעות העברת שטחי הפעולה במשרדי הממשלה וביחידות הסמך"48. באוקטובר 2024 החליטה הממשלה לבחון בתוך 30 יום, כלומר עד סוף נובמבר 2024, הצעת החלטה בדבר ביטול חמישה משרדי ממשלה, וכן החליטה לגבש המלצות כאמור בדבר איחוד מטות והעברת שטחי פעולה בתוך120יום, כלומר עד סוף פברואר2025, באמצעות צוות עבודה בראשות מנכ"ל משרד רה"ם.נמצא כי משרד רה"ם לא פעל כנדרש בהחלטת הממשלה: נכון לאוגוסט 2025, תשעה חודשים לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה, משרד רה"ם לא סיים את הבחינה של נושא ביטול חמשת המשרדים, ולפיכך לא גיבש הצעת החלטה לממשלה; חצי שנה לאחר המועד שקבעה הממשלה להגשת המלצות של הצוות בנוגע לאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים, משרד רה"ם לא סיים את גיבוש ההמלצות. בתרשים שלהלן מתוארות ההחלטות וההמלצות שתוארו לעיל, בנוגע למבנה הממשלה, ותמונת המצב נכון למועד סיום הביקורת. 44 סגירת המוסד לבטיחות ולגהות והעברת סמכויותיו למשרד העבודה. החלטת הממשלה 1284,"הגברת היעילות הממשלתית- צמצום כפילויות בעבודת הממשלה והעברת סמכויות הנתונה לפי חוק"(24.1.14.) 45 בתחום קשרי ישראל עם יהדות התפוצות, הממשלה החליטה על הקמת צוות בין-משרדי לסנכרון פעולות הממשלה בתחום התוכניות החינוכיות וסיורי החוויה בישראל ליהדות התפוצות. החלטת הממשלה 2940 (25.330..) הקמת צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד הפנים שיגבש מפת מחוזות אחידה לכלל משרדי הממשלה תוך איחוד הוצאות מינהלה ותפעול בכל מחוז, ככל הניתן. החלטתהממשלה1284(14.1.24.) 46 איחוד מערכות הגבייה של הביטוח הלאומי ורשות המיסים.החלטתהממשלה2269,"הקמת צוות מקצועי בנושא איחוד מערכות גביה"(31.10.24); החלטת הממשלה2557,"ביטול החלטת ממשלה שעניינה הקמת צוות מקצועי בנושא איחוד מערכותגבייה"(15.12.24.) 47 פירוק הרשות לביטחון קהילתי במשרד לביטחון לאומי והעברת התכניות שלה למשרדים הרלוונטיים בהתאם לצורך. החלטת הממשלה1284,"הגברת היעילות הממשלתית-צמצום כפילויות בעבודת הממשלה והעברת סמכות הנתונה לפי חוק"(14.1.24.) 48 החלטת הממשלה2294, "מיקוד מבנה הממשלה" (31.10.24.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 7: החלטות והמלצות בנושא מבנה הממשלה ותוצאותיהן, 2011 - 2024 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. ✰ למבנה ארגוני מיטבי של הממשלה, ובכלל זה לחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה, יש משקל רב ביכולת הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי. תהליך הרכבת ממשלה כולל הלכה למעשה גיבוש הסכמים קואליציוניים בין סיעות הכנסת לצורך הקמת ממשלה, ובהם נקבעים הקמה של משרדי ממשלה, סגירה של משרדי ממשלה והעברת שטחי פעולה בין משרדים. לריבוי משרדי הממשלה, ועקב כך לביזור תחומי פעולה בין משרדים שונים, יש השפעה על אפקטיביות הממשלה. ממשלה שבה מספר קטן יחסית של משרדי ממשלה עשויה ליהנות מיתרון בהנעת הפעילות הממשלתית ומהגברת הנשיאה באחריות של חבריה. ממשלה הנשענת על מספר גדול יחסית של משרדים עלולה לסבול מקשיים בתפקוד ובקבלת ההחלטות, מעלויות תקציביות עודפות ומפגיעה באיכות השירותים לציבור. לצד היתרונות של ממשלה מצומצמת, דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 קיומה עלול להקשות על השגת איזון בין דרישות של שותפות קואליציוניות בממשלה, בהלימה למארג הפוליטי הנוהג,בכל הנוגע לחלוקת משרדי ממשלה מרכזיים ביניהן, וכן עלול לעורר קושי הנובע מהעדר גמישות בניהול הממשלה ותפקודה. הביקורת העלתה שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי: האחד - תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות (מדי שנתיים בממוצע במקום מדי ארבע שנים), ועקב כך הגברת תכיפות השינויים במפת משרדי הממשלה ובתחומי פעולתם; השני-ריבוימשרדיממשלה-החל בשנת 2009 מספר משרדי הממשלה עלה באופן ניכר, והוא הגיע לשיא בממשלה ה-35, בראשות בנימין נתניהו אשר כיהנה בשנים 2020 - 2021, פחת במידת מה בממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד מאמצע 2021 ועד סוף 2022), ועלה בממשלה המכהנת - הממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו, אשר מכהנת מאז סוף 2022. ישראל בולטת במספר משרדי הממשלה הרב שבה- פי 1.5 - 2.7 מאשר במדינות ההשוואה שנחשבות על פי נתוני הבנק העולמי כמדינות בעלות ממשל אפקטיבי והדומות לישראל מבחינת שיטת הממשל; והשלישי - מספר רב של משרדי ממשלה ייחודיים לישראל בהשוואה למדינות אחרות, ועקב כך - פיצול תחומי פעולה בין משרדים שונים. כמעט מחצית משרדי הממשלה בישראל בתקופת הביקורת (15 מ-31) אינם קיימים או כמעט שאינם קיימים במדינות ההשוואה. לצד "המחיר התפקודי" של ריבוי משרדי הממשלה ופגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור, בולט גם המחיר הכלכלי, שעל פי נתוני אג"ת מגיע לכדי מאות מיליוני ש"ח בשנה, לכל הפחות. במהלך השנים מאז שנת 2011 קיבלו הממשלות שורה של החלטות במטרה לחולל שינויים מבניים במערך הממשלתי, ובהם צמצום מספרם של משרדי הממשלה. המלצות של צוותים מקצועיים, שתכליתן צמצום מספר משרדי הממשלה או ביטול כפילויות ביניהם לא הובילו להחלטת ממשלה בדבר צמצום מספר המשרדים או ביטול כפילויות: צוות שהוקם בשנת 2011 לא עסק במבנה הממשלה, כנדרש ממנו; המלצות צוות שהוקם בשנת 2015 לא אומצו, ופעילות הצוות הובילה להקמת צוות נוסף בשנת 2016, והמלצותיו לא יושמו; גם המלצות אג"ת מדצמבר 2023, לאחר פרוץ המלחמה, לא הובילו להחלטה בדבר צמצום של ממש במספר המשרדים. ממצאי הביקורת מלמדים על דפוס חוזר של פעולות הממשלה: קבלת החלטות לקיים בחינות בנוגע למבנה הממשלה ומספר משרדיה, ביצוע הבחינות והעלאת ממצאים בדבר חוסר יעילות במבנה הממשלה וצורך לצמצם את מספר משרדי הממשלה, וחרף ממצאים אלה - הימנעות מביצוע הפעולות הנדרשות לצמצום המשרדים וביטול כפילויות ביניהם. כך לדוגמה, הממשלה ה-36 לא קיבלה החלטות בנושא, ובממשלה ה-37 התקבלה החלטת ממשלה לבחינת הצעה לביטול חמישה משרדי ממשלה ולצמצום מטות תפעוליים, אולם החלטה זו לא יושמה. לנוכח דפוס פעולה זה במשך שנים ובמהלך תקופות כהונה של כמה ממשלות, ניתן להסיק כי שיקולים ואילוצים פוליטיים גוברים בסופו של יום על הצורך לבחון את המלצות הצוותים שמונו לצורך כך ולייעל את מבנה הממשלה. משרד רה"ם ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי הוא בחן את המלצות אג"ת בהתאם להחלטת הממשלה מנובמבר 2024, ולאור חילופי הנהלת המשרד, ההמלצות נלמדות מחדש לצורך גיבוש החלטות ביחס להיבטי ישימות, רציפות תפקודית ומניעת פגיעה בפעילויות המשרדים. מתשובת משרד רה"ם עולה כי לצורך חיזוק יכולות הביצוע הממשלתיות, הוקמו מספר צוותי עבודה וכן בוצעו התאמות ביחידות שונות. על משרד רה"ם לפעול כנדרש בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2024: לסיים את בחינת ביטול חמישה משרדי ממשלה ולגבש הצעת החלטה לממשלה; וכן לגבש, בשיתוף אג"ת ונש"ם, המלצות בנוגע לאיחוד מטות ולהעברת שטחי פעולה בין משרדים. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ניהול השינויים: הקמת משרדים, סגירתם והעברת תחומי פעולה מבנה הממשלה בישראל מאופיין כאמור בתקופות כהונהקצרות מהמתוכנן של הממשלה-תקופת הכהונה הממוצעת אורכת כשנתיים; במספר גבוה של משרדי ממשלה ביחס למדינות ההשוואה; ובמגמת עלייה במספר משרדי הממשלה עם השנים. על רקע תקופות הכהונה הקצרות יחסית וריבוי משרדי הממשלה, משרד מבקר המדינה בדק כיצד מנהלת הממשלה את השינויים במבנה שלה. התשתית הנורמטיבית לניהול שינויים במבנה הממשלה התשתית הנורמטיבית לניהול שינויים במבנה הממשלה כוללת הוראות וכללים רוחביים, החלים על כל שינוי במבנה הממשלה, וכן כוללת הוראות וכללים ספציפיים לשינוי מסוים. 1. ח ו ק י ס ו ד: ה מ מ ש ל ה קובע כאמור כי הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות את אופן חלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד. 2. ה ח ל ט ו ת מ מ ש ל ה ו ת ק נ ו ן ע ב ו ד ת ה מ מ ש ל ה49: החלטות ממשלה והחלטות של ועדות שרים הן הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה למימוש מדיניותה כגוף קולקטיבי. החלטות אלו חייבות להתקבל בתוקף סמכות, בהליך תקין, תוך פריסת מלוא השיקולים הרלוונטיים לפני חברי הממשלה כדי שיוכלו לשקול אותם, וזאת לשם שמירת האינטרס הציבורי. הכללים הקבועים בתקנון עבודת הממשלה מעגנים את הדרך הנדרשת לשם קבלת החלטות, והם אלו שמסדירים את ההליך המקצועי לשם שמירת האינטרס הציבורי. בתקנון עבודת הממשלה ה-36, התקף גם לתקופת כהונתה של הממשלה ה-37, נקבע כי הצעה להחלטת ממשלה צריכה לכלול בין השאר דברי הסבר להצעה, מידע ונתונים לפי העניין (כגון הצורך בקבלת הצעת ההחלטה, השפעה על כוח האדם ועל תקציב המדינה), וכן חוות דעת משפטית. בהחלטות ממשלה על שינויים במבנה הממשלה נכללים לעיתים כללים החלים על שינוי ספציפי. לדוגמה, במסגרת החלטת הממשלה 40 מ-15.1.23 על העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד רה"ם, הוחלט כי יוקם צוות מקצועי שיגבש את המלצותיו לעניין העברת תחום המחשוב בין שני המשרדים50. 3. בתקנות כספים ומשק51 נקבע תהליך עבודה מובנה לביצוע העברה, לרבות הקמת צוות היגוי הכולל סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד"המקבל" (יו"ר הצוות), סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד "המוסר", חשבי המשרד "המקבל" ו"המוסר", מנהלי הפרויקטים מטעם המשרדים ומנהל פרויקט מרכב"ה; הקמת צוותי עבודה בתחומים שונים, כגון התחום הלוגיסטי, התחום הפיננסי ותחומי התקציב, משאבי אנוש ושכר ומערכות מידע; מינוימנהל פרויקט ראשי מטעם הנהלת המשרד "המקבל". 4. ת ק נ ו ן ש י ר ו ת ה מ ד י נ ה (ה ת ק ש י) ר "ו ה נ ח י ו ת נ צ י ב ו ת ש י ר ו ת ה מ ד י נ ה: התקשי"ר הוא קובץ הוראות וכללים המנוהל בידי נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם או הנציבות) ומסדיר את ניהולו של שירות המדינה בתחום ניהול ההון האנושי ובתחום זכויותיהם וחובותיהם של עובדי המדינה. התקשי"ר קובע (בפרק63.3) כי כל שינוי במבנה של 49 ככלל, הממשלה נכנסת קובעת תקנון לעבודתה בתקופת כהונתה. הממשלה המכהנת - ה-37 - לא קבעה תקנון לעבודתה, ולפיכך חל עליה תקנות עבודת הממשלה ה-36. 50 החלטת הממשלה 40, "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי וממשרד החינוך למשרד ראש הממשלה; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק מהשר לשוויון חברתי לראש הממשלה ותיקון החלטות ממשלה" (15.1.23.) 51 הוראת תכ"ם 15.4.4. שינוי מבני במשרדי ממשלה (תקנות כספים ומשק הן הוראות החשב הכללי בנוגע לביצוע התקשרויות, תשלומים, מכרזים וכיו"ב.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 משרד באמצעות העברת יחידות ממשרד אחר או איחוד משרדים מותנה בבדיקה מקצועית מוקדמת, אשר תבחן את הצורך בשינוי ואת אפשרויות ביצועו. במסגרת רפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה שהובילה נש"ם החל בשנת 2013, היא עמדה על החשיבות הנודעת לניהול סדור ושיטתי של שינויים במבנה הממשלה. הנציבות מצאה כי יש צורך לבחון באופן מעמיק כל שינוי במבנה הממשלה, למסד מדיניות אחידה לצורך ביצוע השינויים ולקבוע תשתית יישומית מפורטת שתנחה את עבודתם של מבצעי המהלך. לפיכך, מינה נציב שירות המדינה ביולי 2014 צוות עבודה שנדרש לגבש קריטריונים לסגירה ולאיחוד של יחידות, לבחון חסמים המעכבים ביצוע שינויים ולגבש הצעה לכללים לשם ביצוע שינויים ומדידת מידת הצלחתם. הצוות סיכם את עבודתו במסמך מדיניות שהגיש לנציב שירות המדינה בנובמבר 2015, ובין השאר ציין כי רבות מהחלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה מנוסחות בעמימות ובחסר, ועקב כך פעמים רבות ביצוע השינוי נכשל או מצליח במידה חלקית בלבד. הצוות הציע מודל לטיפול בשינויים במבנה הממשלה, הכולל בירור של מהות השינוי והשפעותיו לפני קבלת החלטה על ביצועו, תכנון השינוי באמצעות ועדת היגוי, מפרט טכני לביצוע בהיבטים של תשתיות ולוגיסטיקה, טכנולוגיה, תקציב, ניהול כספים וניהול ההון האנושי, וכן ביצוע תהליכי בקרה ומדידה של השינוי ותוצאותיו. עוד המליץ הצוות להקים גוף מנחה בנש"ם שישמש מוקד ידע למשרדי ממשלה שבהם מתבצעים תהליכי שינוי. נש"ם לא אימצה את המלצות צוות העבודה, והן נותרו כבסיס תאורטי בלבד. הלכה למעשה, הנציבות הפיצה לסמנכ"לים בכירים להון אנושי ומינהל במשרדי הממשלה ויחידות הסמך נוהל לביצוע תהליכי מיזוג, פיצול, צמצום או סגירה של יחידות, ובו הנחיות מפורטות לניהול התהליכים (להלן - נוהל הנציבות). בכלל זה נקבע בנוהל כי האחריות ליישום החלטות הממשלה מוטלת על המשרד הקולט ועל המשרד המוסר; כי הנציבות תזמן ישיבת התנעה לביצוע תהליך המעבר והוא ירוכז בידי אגף משרדי ממשלה בנש"ם; כי הצוות שיוקם לצורך ביצוע החלטת הממשלה בדבר המעבר יקבע לוח זמנים ליישום ההחלטה. עוד נקבע בנוהל כי המשרד המוסר את היחידה יעביר לנש"ם מסמך הסוקר את עיקרי השינוי המתוכנן הנוגעים לכוח האדם, וכן רשימה של נתונים הנחוצים לצורך ביצוע המעבר, כגון סקירה של היחידות המועברות ועיקרי תפקידיהן, תרשים המבנה הארגוני של כל יחידה מועברת, פירוט של המשרות המועברות ופרטי העובדים ביחידות המועברות ורכיבי שכרם. החלטות הממשלה על הקמת משרדים, סגירתם והעברת תחומי פעולה שינוי במבנה הממשלה נעשה כאמור מכוח החלטות הממשלה. בחינתן של החלטות הממשלה בתקופות כהונתן של הממשלות ה-35, ה-36 וה-37, ממאי 2020 (מועד כינונה של הממשלה ה-35) ועד לסוף דצמבר 202452 (4 שנים ו-7 חודשים בסך הכול), של דברי ההסבר להחלטות ושל ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו לקראת הקמת הממשלות האלה העלתה כי הממשלות האלה קיבלו החלטות הנוגעות ל-76 שינויים במבנה הממשלה, 55 מהן (כ-72%) עסקו בשינוי במבנה הממשלה אשר נקבע בהסכם קואליציוני או שנעשה לצורך כינון הממשלה (להלן - שינוי לצורך כינון ממשלה). שינויים במבנה משרדי הממשלה, כגון העברת פעילות ושטחי פעולה בין משרדים ופתיחה או סגירה של משרדי ממשלה חדשים, מתבצעים כאמור רק לאחר החלטת ממשלה בנדון53. בתרשים שלהלן מוצגים נתונים על החלטות ממשלה העוסקות בשינוי מבנה הממשלה בתקופות הכהונה של הממשלות ה-35 - 37. 52 אם במסגרת החלטת ממשלה אחת התקבלו כמה החלטות העוסקות בשינויים במבנה הממשלה, כל אחת מהן נספרה בנפרד. 53 לפי סעיפים31(ג) ו-(ד) לחוק יסוד: הממשלה, הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. בסעיף 31(ד) נקבע כי הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 8: מספר השינויים במבנה הממשלה שעליהם החליטו הממשלות ה-35 - 37, מאי 2020 עד סוף דצמבר 2024 על פיאתרהאינטרנט של משרד ראשהממשלה,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי בתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות, עד סוף שנת 2024, התקבלו החלטות ממשלה על 76 שינויים במבנה הממשלה, כמעט שליש מהשינויים (22 שינויים,כ-29%) התקבלו בשנת כהונתה של הממשלה ה-35;כרבע (18 שינויים,%42) התקבלו בשנה וחצי של כהונת הממשלה ה-36; וכמעט מחצית השינויים (36 שינויים, כ-%74) התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה-37. סגירה ופתיחה של משרדי ממשלה משרד מבקר המדינה בחן את השינויים שחלו במפת משרדי הממשלה, החל ממאי 2020 (תחילת תקופת כהונתה של הממשלה ה-35) ועד דצמבר 2024. הממצאים מרוכזים בתרשים שלהלן. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 9: משרדי הממשלה, מאי 2020 - דצמבר 2024 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. משרד ירושלים ומורשת פוצל בממשלה ה-37 לשני משרדים חדשים: משרד ירושלים ומסורת ישראל ומשרד המורשת. מהתרשים עולה: 1. בממשלה ה-35 בראשות בנימין נתניהו, שכיהנה במשך כשנה (מאי 2020 - יוני 2021), היו 35 משרדי ממשלה, 6 מהם (17%) היו משרדים חדשים שממשלה זו הקימה: המשרד לחיזוק וקידוםקהילתי; משרד ראש הממשלה החלופי;משרד ההתיישבות;משרדהדיגיטלהלאומי; משרד משאבי המים ומשרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה54. למשרדים אלו הועברו תחומי 54 אחד משרי הממשלה ה-35עמד בראש שני המשרדים. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 פעולה ממשרדים אחרים, לדוגמה: הרשות הלאומית לביטחון קהילתי והמטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת הועברו מהמשרד לביטחון הפנים למשרד לחיזוק וקידום קהילתי; שטח הפעולה"משק מים וביוב"הועבר ממשרד האנרגיה למשרד משאבי המים; והסמכויות הנוגעות להשכלה הגבוהה הועברו ממשרד החינוך למשרד ההשכלה הגבוהה והמשלימה. 2. בממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, שכיהנה במשך כשנה וחצי (בשנים 2021 - 2022),היו30משרדיממשלה,בעתהקמתהנסגרו4מ-6משרדיםשהקימההממשלה הקודמת (הממשלה ה-35), ותחומי הפעולה ב-4 המשרדים שנסגרו הוחזרו אל משרדיהם הקודמים. כך לדוגמה, הרשות הלאומית לביטחון קהילתי והמטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת הוחזרו למשרד לביטחון פנים לאחר סגירת המשרד לחיזוק וקידום קהילתי. 3. בממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו היו בעת הקמתה, בדצמבר2023, 34 משרדי ממשלה, 5 מהם משרדים חדשים שהקימה ממשלה זו. 2 מ-5 המשרדים החדשים (המשרד לקידום מעמד האישה ומשרד ההסברה) ומשרד נוסף (משרד המודיעין) נסגרו במהלך שתי שנות כהונתה הראשונות של הממשלה (מסוף אוקטובר 2023 ועד מרץ 2024), כך שנותרו 31 משרדים. בהתאם לשינויים במפת המשרדים שפעלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה- 37 הועברו שטחי פעולה בין משרדים. לדוגמה, ב-2.4.23 הוחלט על העברת שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד לקידום מעמד האישה55, וכעבור10 חודשים, ב-29.1.24, הממשלה החליטה לסגור את המשרד לקידום מעמד האישה56, להחזיר את שטח הפעולה של הרשות לקידום מעמד האישה למשרד לשוויון חברתי, ולשנות את שם המשרד לשוויון חברתי למשרד לשוויון חברתי וקידום מעמד האישה. יוצא אפוא כי בממשלה ה-35 בראשות בנימין נתניהו, היו 35 משרדי ממשלה, 6 מהם הקימה ממשלה זו; בממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד, היו 30 משרדי ממשלה, בעת הקמתה נסגרו 4 מ-6 משרדים שהקימה הממשלה הקודמת; בממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו היו בעת הקמתה 34 משרדיממשלה, 5 מהם משרדים חדשים שהקימה ממשלה זו.2מ- 5 המשרדים החדשים ומשרד נוסף נסגרו במהלך שתי שנות כהונתה הראשונות של הממשלה. העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה בהחלטות הממשלה על שינוי במבנה הממשלה נקבעת לעיתים קרובות העברה של שטח פעולה ממשרד ממשלתי אחד לאחר. שטח פעולה יכול להיות למעשה יחידה במשרד או חלק ממנה, או צירוף של כמה יחידות במשרד, לפי העניין. שטחי פעולה מועברים ממשרד קיים למשרד חדש או מועברים למשרד לצורך סגירתו והעברת שטח פעולתו למשרד אחר או לצורך העברת שטח פעולה בין משרדים קיימים. על פי תקנון עבודת הממשלה, מזכירות הממשלה במשרד ראש הממשלה אחראית, בין היתר, להכין וללוות את ישיבות הממשלה וכן אחראית לניהול הטיפול בהצעות להחלטת הממשלה, ובכלל זה אחראית לוודא שהצעת החלטה תכלול את כל המידע והנתונים הנדרשים לפי תקנון עבודת הממשלה. נמצא כי למזכירות הממשלה אין נתונים מרוכזים על החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בתקופות כהונה של ממשלות שונות. לפיכך, אי אפשר לבחון על סמך נתונים מרוכזים (בשונה מבחינת כל החלטה לגופה) את השיוך של שטח פעולה למשרדים שונים במהלך השנים. לדוגמה, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב היא יחידת סמך שהוקמה מכוח החלטת 55 החלטת הממשלה433, "הקמת המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי חלוקת התפקידים בין השרים, העברת שטח פעולה ממשרד למשרד, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק משר לשר ותיקון החלטות ממשלה" (2.4.23.) 56 החלטת הממשלה 1316,"העברת שטחי פעולה, העברת סמכויות הנתונות לפי חוק, שינוי בחלוקת התפקידים בין השרים, ביטול המשרד לקידום מעמד האישה, שינוי שם משרד ותיקון החלטות ממשלה" (21.1.24.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הממשלה 199957 (15.7.07), ובמשך 18 שנים הועברה לאחריות משרדי ממשלה שונים, ובסך הכול שבעה משרדים: משרד הבינוי והשיכון, משרד רה"ם, משרד החקלאות, משרד הכלכלה, משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ומשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות. באין נתונים מרוכזים כאמור, בחינת השיוך של הרשות למשרדי הממשלה לאורך שנות פעילותה מצריכה מעקב אחר החלטות שקיבלו שבע ממשלות - מהממשלה ה-31 ועד לממשלה ה-37. מומלץ שמשרד רה"ם, באמצעות מזכירות הממשלה או יחידה אחרת במשרד, יגבש מאגר נתונים על החלטות ממשלה שעוסקות בהעברת שטחי פעולה, כתשתית לקבלת החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בעתיד. על רקע החסר בנתונים מרוכזים על העברת שטחי פעולה בידי מזכירות הממשלה, משרד מבקר המדינה סקר החלטות של שלוש ממשלות - 35-37 ואיתר החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה, בתקופת כהונתן של הממשלות האלה (עד סוף שנת 2024.) בנספח א'מפורטים נתונים על העברת שטחי פעולה שנכללו בהחלטות הממשלה האמורות, בציון משרדי הממשלה שאליהם השתייכו בתקופת כהונת הממשלה ה-34 (מאי 2015 - מאי 2020), וכן בציון המשרדים שאליהם השתייכו בשלוש הממשלות הבאות. בתרשים שלהלן מפורטים נתונים על העברת 20 שטחי פעולה שעברו יותר מפעם אחת בתקופות הכהונה של הממשלות ה-35 - 37, בציון משרדי הממשלה שאליהם השתייכו בתקופת כהונת הממשלה ה-34. 57 החלטת הממשלה 1999 על הקמת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב וייעודה, מיום 20.12.16, עודכנה ב-23.10.17. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 10: שטחי פעולה שעברו יותר מפעם אחת בממשלות ה-35-37, מאי 2020 - דצמבר 2024 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מהבחינה בנושא העברת שטחי הפעולה במהלך ארבע שנים וחצי במצטבר מ-17.5.20 מועד תחילת כהונתה של הממשלה ה-35, עד 31.12.24, במהלך כהונתה של הממשלה ה-37, עולים הממצאים האלה: 1. תכיפות העברתם של 20 תחומי פעולה בין משרדי ממשלה בתוך ארבע שנים וחצי (במהלך כהונתן של שלוש ממשלות -הממשלות ה-35 עד ה-37) מעידה על תופעת ניוד רחבה וחריגה של תחומים בין משרדים, גם על רקע תכיפות מערכות הבחירות לכנסת, עד כדי טלטלה של ממש בשעה שתחום פעולה הועבר ארבע פעמים: במהלך תקופה מצומצמת יחסית כאמור קיבלו שלוש הממשלות האחרונות החלטות ממשלה על העברת 50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה;30שטחי פעולה (60%) הועברו פעם אחת;16שטחי פעולה (32%) הועברו פעמיים; 2 שטחי פעולה (4%) הועברו 3 פעמים; ו-2 שטחי פעולה (4%) עברו 4 פעמים. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 2. להלן פרטים על העברת 16 שטחי פעולה לנוכח הממצאים האמורים: א. 6מ-16שטחי הפעולההאלה הועברו,על פי החלטות הממשלה ה-35(2020-2021) לשני משרדים חדשים שהממשלה הקימה - המשרד לחיזוק וקידום קהילתי ומשרד משאבי המים וההשכלה הגבוהה והמשלימה. כעבור 13 חודשים הוקמה הממשלה ה-36 (2021 - 2022), והיא החליטה על סגירת שני המשרדים, ובכלל זה על העברת שטחי הפעולה שבהם למשרדים שהיו אחראים עליהם לפני הקמת הממשלה ה-35. ב. 2מ-16שטחיהפעולה-רשות התקשוב הממשלתי והמיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית", הועברו למשרד חדששהקימה הממשלה ה-35 (2020- 2021)- משרד הדיגיטל הלאומי. כעבור 13 חודשים הוקמה הממשלה ה-36 (2021 - 2022), היא החליטה על סגירת המשרד הזה, ושני שטחי הפעולה הועברו למשרד הכלכלה והתעשייה. ג. 5 מ-16 שטחי הפעולה הועברו פעמיים בתקופה שמתחילת כהונתה של הממשלה ה-37 (דצמבר 2022) ועד סוף 2024: האגף הבכיר לאזרחים ותיקים, הרשות לתכנון החקלאות, הרשות לקידום מעמד האישה, מינהלת המודיעין הלאומי ושטח הפעולה"הכשרות מבוגרים ומעסיקים". ד. 3 מ-16 שטחי הפעולה הועברו פעמיים בין משרדים שונים. בכלל זה, זרוע העבודה הועברה בתקופת הכהונה של הממשלה ה-36 (2021 - 2022) ממשרד העבודה והרווחה למשרד הכלכלה והתעשייה, וכעבור שנה וחצי, עם כינון הממשלה ה-37 (דצמבר 2022) היא החליטה על הקמת משרד העבודה, והעבירה אליו חלק מזרוע העבודה (בנוגע לזרוע העבודה ופיצולה - ראו להלן). 3. 2 שטחי פעולה (4%) עברו 3 פעמים: מרכז ההסברה עבר ממשרד התרבות והספורט בממשלה ה-34(2015-2020) למשרדרה"ם בממשלה ה-35, חזר למשרד התרבות והספורט בממשלה ה-36 (2021 - 2022) ושוב למשרד רה"ם בממשלה ה-37 (דצמבר 2022); רשות החברות הממשלתיות הועברה ממשרד האוצר בממשלה ה-34 למשרד הדיגיטל הלאומי בממשלה ה-35, למשרד האוצר בממשלה ה-36, ובממשלה ה-37 - למשרד לשיתוף פעולה אזורי. 4. 2 שטחי פעולה (4%) הועברו 4 פעמים: הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית הועברו ממשרד החקלאות בממשלה ה-34 (2015 - 2020) למשרד הכלכלה והתעשייה בממשלה ה-35 (2020 - 2021), בממשלה ה-36 (2021-2022) הם הועברולמשרד הרווחה והביטחון החברתי, ובממשלה ה-37(דצמבר2022) הם הועברו פעמיים - למשרד לשוויון חברתי, ולאחר מכן - למשרד התפוצות. 5. מהתרשים עולה כי ארבעה שטחי פעולה - מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף לפיתוח כלכלי וחברתי של החברה הבדואית בנגב - הועברו ממשרד למשרד בכל אחת מתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות - 35-37 - ושני שטחי הפעולה האחרונים אף הועברו פעמיים בממשלה ה-37. העברת תחומי פעולה - הלכה למעשה שינוי מבנה הממשלה כרוך כאמור בהעברת שטחי פעולה בין גופים ממשלתיים. גיבוש הצעה להחלטת ממשלה מתבצע בידי חבר ממשלה המעוניין להעלות את הנושא לסדר יום הממשלה, ומזכירות הממשלה אחראית לריכוז החומר הנדרש להצעה, כמפורט בתקנון הממשלה. תכנון העברת שטחי הפעולה, ביצועה והמעקב אחריה מצויים בתחומי אחריותם וסמכויותיהם של אחדים מגופי הממשלה, וזאת על פי החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים: "המשרד המוסר"- האחראי לשטח הפעולה עד למעבר; "המשרד הקולט"- האחראי לשטח דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הפעולה אחרי המעבר; נש"ם; ואגפים במשרד האוצר - אג"ת ואגף החשכ"ל, ובכלל זה יחידת מרכב"ה שבאגף החשכ"ל58. אגף ממשל וחברה במטה החברתי-כלכלי, שבתחום אחריותו של מנכ"ל משרד רה"ם, אחראי לקידום רפורמות מבניות בעבודה ובמבנה של הממשלה, וזאת מתוקף החלטת ממשלה59. נש"ם מסרה למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת כי נש"ם והמטה החברתי-כלכלי במשרד רה"ם הם הגורמים הממשלתיים שעוסקים, כל אחד בתחומי אחריותו, במכלול המעברים של שטחי הפעולה בין משרדי הממשלה. בתרשים שלהלן מוצגים הגופים הממשלתיים האחראים לתהליך העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה (לרבות המעקב אחריו) - כולו או חלקו. תרשים 11: הגופים הממשלתיים המעורבים בתהליך העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה (תכנון, ביצוע ומעקב) הוכן בידי משרד מבקר המדינה. בתרשים שלהלן יוצגו עיקרי תהליך העברת שטח פעולה, המקור הנורמטיבי לביצועו והגוף האחראי לביצוע, כפי שעולה מהרוב המכריע של החלטות הממשלה בנושא המעברים, מהוראות התקשי"ר ומהוראות התכ"ם. 58 מרכב"ה, או בשמה המעודכן - "סיגמה", היא יחידה בחטיבת דאטה, חדשנות ודיגיטל באגף החשכ"ל במשרד האוצר, האחראית לפיתוח, לתחזוקה ולהטמעה של מערכות רוחביות ארגוניות לניהול נכסיה ומשאביה של המדינה, המצויות בשימוש של כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. 59 החלטת הממשלה5189, "מבנה מטה ראש הממשלה" (28.10.12.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 12: תהליך העברת שטחי פעולה על פי החלטות ממשלה, הוראות התקשי"ר והוראות התכ"ם הוכן בידי משרד מבקר המדינה. על פי התקשי"ר60, לאחר שהממשלה החליטה על שינוי במבנה משרד ממשלתי, תחול האחריות לביצועו על מנכ"ל המשרד הקולט; מנכ"ל המשרד הקולט ימנה צוות שירכז את ביצוע השינוי (להלן בפרק זה - צוות ניהול המעבר); הצוות יורכב מנציגי המשרדים הנוגעים בדבר - המשרד המוסר והמשרד הקולט, אג"ת ונש"ם; האחראי במשרד61 הקולט - הסמנכ"ל לניהול הון אנושי ולמינהל של המשרד הקולט - ירכז את הצוות ויציע לוחות זמנים וסדרי קדימויות; בעת ביצוע השינויים יש להבטיח את הסדרת הבעיות המשפטיות והמינהליות; הסמנכ"ל ידווח למנכ"ל המשרד הקולט על ההתקדמות בביצוע השינויים, ובכלל זה על משימות שבוצעו כמתוכנן ועל משימות שתוכננו אך לא בוצעו; מנכ"ל המשרד הקולט ידווח לשר שעומד בראש המשרד הקולט על ביצוע השינויים לשלביהם, ובכלל זהנושאים שבוצעו כמתוכנן ושלא בוצעו כמתוכנן,ובאמצעות השר יועבר הדיווח לממשלה. נוסף על הוראות התקשי"ר, נש"ם קבעה בנוהל שהפיצה עם הקמת הממשלה ה-3762 כי הממונה על משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנש"ם, המופקד על ניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה ועל אישור המבנה הארגוני במשרדי הממשלה ויחידות הסמך בהם, אחראי ליזום "ישיבת התנעה" של תהליך העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה; לישיבה יזומנו בין השאר 60 פרק63.3. 61 על פי סעיף 1.111 אחראי הוא מנהל כללי של המשרד, סגן מנהל כללי בכיר לניהול ההון האנושי ומינהל, מנהל יחידת סמך, סגןמנהל יחידת סמך לניהול ההון האנושי ומינהל; בעל תפקיד אחר שהמנהל הכללי של המשרד או מנהל יחידת הסמך מינה אותו להיות "אחראי", באישור נציב שירות המדינה. האחראי יכונה להלן- סמנכ"ל לניהול הון אנושי ומינהל. 62 נש"ם, נוהל "העברת יחידות והקמת יחידות ממשלתיות חדשות" מ-25.12.22 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 נציגים משני המשרדים - המוסר והקולט, וכן נציגי משרד האוצר - אגף החשכ"ל (לרבות לעניין מערכת מרכב"ה), אג"ת, אגף השכר והסכמי העבודה וכן גוף חיצוני הנותן שירותים לחשכ"ל לצורך חישוב שכר עובדים; צוותניהול המעבריקבע את משך הזמן הנדרשליישום המעבר;לצורך הסדרת היבטי ניהול ההון האנושי, על המשרד המוסר להעביר לנש"ם מסמך הסוקר את עיקרי השינוי המתוכנן (להלן - מסמך אפיון ליחידה המועברת), לרבות פירוט נתונים על המשרות ביחידות המועברות, על העובדים המאיישים את המשרות האלה ועל רכיבי שכרם לפני ביצוע המעבר; אם במסגרת השינוי מתוכננת העברת יחידה מהמשרד המוסר הנשענת על שירותי מטה משרדיים, על המשרד המוסר לפרט שירותים אלה. בנוהל נקבע עוד כי הנושאים הקשורים ללוגיסטיקה, לדיור, לניהול כספים וכיוצ"ב יטופלו על ידי נציגי המשרדים - המוסר והקולט, אל מול אג"ת ואגף החשכ"ל, בהתאם להוראת התכ"ם (ראו להלן). לצד הוראות התקשי"ר האמורות, מפורטות לעיתים בהחלטות הממשלה על שינוי מבנה הממשלה משימות לתכנון ולביצוע השינוי והגורמים האחראים לביצוען: ב-47 מ-76 (כ-62%) החלטות הממשלה על שינוי במבנה הממשלה בתקופה שנבדקה - מאי 2020 - דצמבר 2024 נקבע כי יוקם צוות בהשתתפות נציגים מנש"ם, מאגף החשכ"ל, מאג"ת, מהמשרד הקולט ומהמשרד המוסר. על פי ההחלטות, הצוותים נדרשים להגיש את המלצותיהם לשר שעומד בראש המשרד המוסר ולשר העומד בראש המשרד הקולט בתוך פרק זמן מסוים ( שאורכו 7 - 90 ימים), בנוגע לאופן ביצוע המעבר, לרבות העברת כוח אדם ותקציב ובדבר תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה, אם הם נדרשים, וכל נושא נוסף שהצוות ימצא לנכון להעלות. ניהול מעברים של תחומי פעולה בהיבטי תקציב וכספים אגף החשכ"ל אחראי, בין היתר, לביצוע תקציב המדינה, להתקשרויות בשם הממשלה ולתפעול מערך השכר הממשלתי, וכל הוצאה כספית של משרד ממשלתי מחייבת את אישורו או אישור של מי מטעמו63. אג"ת אחראי, בין היתר, להכנת תקציב המדינה, למעקב אחר ביצוע התקציב בפועל ולביצוע שינויים בתקציב במהלך השנה64. בהוראות התכ"ם65 העוסקות בשינוי מבני במשרדי הממשלה נקבע כי שינוי מבני מחייב ביצוע פעולות שונות, לרבות העברה תקציבית, חשבונאית, לוגיסטית, תמיכות, משאבי אנוש ושכר. הוראות התכ"ם קובעות כי האחריות לביצוע השינוי מוטלת על המשרדים המעורבים בשינוי ועל הנהלות המשרדים - המוסר או הקולט. הנהלת המשרד המקבל תמנה מנהל פרויקט ראשי, שתפקידו יהיה לפקח על תהליך ההקמה או המעבר; הנהלת המשרד המוסר תמנה מנהל פרויקט משרדי מטעמה שיעבוד בתיאום עם מנהל הפרויקט הראשי; יחידת מרכב"ה תמנה מנהל פרויקט וצוות העברה מטעמה. עוד נקבע כי יוקם צוות היגוי בראשות סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד הקולט, ובהשתתפות סגן בכיר לחשכ"ל האחראי למשרד המוסר, חשב המשרד הקולט וחשב המשרד המוסר, מנהלי הפרויקטים מטעם המשרדים, מנהל הפרויקט מטעם מרכב"ה, ונציגים נוספים על פי החלטת יו"ר הצוות. הנהלת המשרד המוסר והנהלת המשרד הקולט יקימו צוותי עבודה בתחומים האלה: הפיננסי, הלוגיסטי, התקציב, משאבי אנוש ושכר, מערכות מידע ותמיכות. הפעולות הנדרשות מכל צוות מפורטות בהוראות התכ"ם, כגוןהכנתמסמךאפיוןהכולל בין היתר מיפוי מפורט של התהליכים העסקיים הרלוונטיים, מיפוי ותיעוד מערכות ייעודיות, מיפוי משתמשים ומיפוי ההסכמים מול הספקים והעברתם למשרד המקבל והעברת התקנות התקציביות השייכות ליחידה המועברת. העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה היא פעולה מורכבת הדורשת בין השאר תכנון מפורט, וכן איתור סיכונים מבעוד מועד והתמודדות עמם. עיקר התכנון מוטל, מכוח הוראות התקשי"ר והתכ"ם, נוהל נש"ם והחלטות הממשלה, על צוותי ניהול המעבר. תכנון מפורט יש לתעד, לצורך חתירה לביצוע מלא ואיכותי, כמו גם לצורך הפקת לקחים בעתיד. משרד מבקר המדינה ביקש 63 אתר משרד האוצר, חטיבות החשכ"ל-divisions-https://www.gov.il/he/pages/ag 64 אתר משרד האוצר, על אגף תקציבים-budget-https://www.gov.il/he/pages/about 65 הוראת תכ"ם15.4.4. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 מאג"ת ומאגף החשכ"ל, אשר נדרשים להשתתף בצוותי ניהול מעבר, אסמכתאות לפעילות הצוותים במסגרת כל אחד מהמעברים בממשלות ה-37-35. 1. אף על פי שתכנון מפורט של עבודת צוותי ניהול המעברים דורש כאמור תיעוד של עבודת הצוות, נמצא כי ככלל, בידי אגף החשכ"ל ואג"ת לא היו אסמכתאות לפעילות צוותי ניהול המעברים66בתחומי אחריותם, כגון ניהול כספים, רכש ומערכות ממוחשבות שבאחריות אגף החשכ"ל וניהול התקציב שבאחריות אג"ת. ממילא אי אפשר לדעת על סמך המידע המצוי בידי אגףהחשכ"לואג"תכיצדהועברושטחי פעולה בין משרדי ממשלה ואילו לקחים אפשר להפיק מתהליך העברתם לצורך שיפור תהליך המעבר בפעמים הבאות. א. אג"תמסר למשרד מבקר המדינהכי הוא משתתף בצוותים העוסקים בהעברת יחידות בין משרדים מתוקף החלטות ממשלה רק משום שליישום ההחלטות ישנם היבטים טכניים של העברת תקציב בין משרדים או העברת אחריות על תקנות תקציב קיימות בין חשבויות של משרדי ממשלה; לפיכך, נציגי האגף משתתפים בישיבות ומקבלים סיכומי דיונים, אך אינם שומרים אותם באופן מרוכז. ב. במענה לבקשת משרד מבקר המדינה מאגף החשכ"ל לקבל את התיעוד שבידי האגף לפעילות צוותי ניהול המעברים, מסר משרד רה"ם נתונים מעטים על שמונה מהיחידות שהועברו. בידי אגף החשכ"ל לא היה אפוא תיעוד לפעילות הצוותים. מהתייחסות אגף החשכ"ל לממצאי הביקורת עלה כי במקרים שבהם הקמת משרד ממשלתי חדש או העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה כרוכות בשינויים במפת כוח האדם או בשינויים בניהול הכספים, לדוגמה - נדרש להסב התחייבויות של גוף אחד לגוף אחר, אגף החשכ"ל פועל לביצוע השינויים במערכת סיגמ"ה (מרכב"ה), והשינויים מתועדים. אם הקמת משרד או העברת שטחי פעולה אינן כרוכות בשינויים כאמור, אגף החשכ"ל אינו נוקט פעולות. 2. עלפיאג"ת,לעיתים כאשראין ליחידה העוברת מקור תקציביהמיועד למימון פעולותיה בלבד, אלא היא נסמכת על מקור תקציבי של המשרד המוסר, המיועד גם לפעולות של יחידות אחרות, מתגלעות מחלוקות בנוגע לסכום התקציב של היחידה העוברת. לדוגמה, בהחלטת הממשלה 40 (15.1.23) נקבע כי הרשות לפיתוח כלכלי-חברתי של המגזר החרדי תועבר מהמשרד לשוויון חברתי למשרד רה"ם. לדברי מנהל הרשות, 10 חודשים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה האמורה ועד לנובמבר 2023 לא ביצעה הרשות התקשרויות חדשות עם ספקים, זאת בשל הצורך להעביר תקציבים בין המשרדים ולהשלים את הסבת ההתקשרויות הקיימות עם ספקים של המשרד לשוויון חברתי למשרד רה"ם. בהיעדרתיעוד לפעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב וניהול כספים-תחומים המצויים באחריות ממשלתית כוללת של אג"תואגףהחשכ"ל,בהתאמה,איאפשרלבחוןרוחבית את המעברים בהיבטים האלה, במטרה לשפר תהליכי מעבר ולהבטיח צמצום השפעות שליליות של המעברים על תפקוד משרדי הממשלה והיחידות העוברות ביניהם. מומלץ אפוא כי אג"ת ואגף החשכ"ל ירכזו מסמכים המתעדים זאת, וכן יפיקו לקחים מעבודת הצוותים ומביצוע המעברים כדי להשיג שיפור וייעול בביצועם. 66 בידי אגף החשכ"ל היו אסמכתאות שתיעדו מעבר אחד: העברתרשות החברות הממשלתיותממשרד האוצר למשרד לשיתוף פעולה אזוריבשנת2023. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ניהול מעברים בהיבטי ההון האנושי נש"ם היא כאמור ארגון המטה האחראי והמוסמך לניהול ההון האנושי והמערך הארגוני בשירות המדינה. 1. ה ו ב ל ה ו נ י ה ו ל ה מ ע ב ר ב י ד י נ ש " ם : נש"ם מחויבת כאמור, על פי החלטות הממשלה, התקשי"ר ונוהלי נש"ם למלא שורה של משימות לצורך העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה. נמצאכיאיןבידינש"םאסמכתאות המלמדותעל ביצוע התפקידים המוטלים עליה במסגרת העברת שטחי הפעולה, מתוקף החלטות הממשלה, הוראות התקשי"ר ונוהל נש"ם: בידי נש"ם אין אסמכתאות לעבודת צוותי ניהול העברת שטחי הפעולה (למעט סיכום ישיבה שקיים צוות אחד שהוקם לצורך העברת שטח הפעולה של הרשות לזכויות ניצולי השואה ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי בעקבות הקמת הממשלה ה-35.) כמו כן נש"ם לא פעלה כדי לקבל ממשרדי הממשלה המוסרים שטחי פעולה את מסמכי האפיון ליחידות המועברות, אשרנועדוכאמורלסקוראת עיקרי השינוי המתוכנן.נש"ם מסרהלמשרד מבקר המדינה כי לאחר שהפיצה את הנוהל בעת הקמת הממשלה ה-37, ב-25.12.22, הוחלט בנציבות כי מסמך האפיון אינו מהותי ואינו נחוץ בתהליך המעבר. 2. נ י ה ו ל ה מ י ד ע ב ק ש ר ל ע ש ר ו ת ה ע ב ר ו ת ש ל ש ט ח י פ ע ו ל ה : משרד מבקר המדינה ביקש מנש"ם להמציא את המידע הבא, הנחוץ לצורך ניהול המעברים בהיבט של כוח אדם: המועד שבו נדרש היה להשלים את המעבר; המועד שבו הושלם המעבר; ומידע בנוגע למספר המשרות, בתקן ובפועל, לפני המעבר ולאחריו. כמו כן נש"ם התבקשה למסור מסמכים שנמצאים ברשותה המתעדים את פעילות צוותי ניהול המעברים. נמצא כי לנש"ם אין מידע על המעברים בהיבט ניהול ההון האנושי, ובכלל זה אין בידיה רשימה סדורה של השינויים המבניים במשרדי הממשלה; אין בידי נש"ם נתונים פרטניים על המעבר - על מועד השלמתו, על מספר המשרות שנדרש להעביר ועל מספר המשרות שאוישו בפועל לפניהמעבר ולאחריו; נש"םאינה מנהלת מעקבשיטתי אחר התכנון והביצוע של המעברים בהיבט של ניהול ההון האנושי, אלא מלווה את היחידות האחריות לתחום זה במשרדים הרלוונטיים; נש"ם אינה עוסקת בבקרה על ביצוע המעברים ולא הפיקה לקחים ממעברים שהושלמו. לבקשת משרד מבקר המדינה עשתה נש"ם בדיקה במערכת הממוחשבת שבה מנוהלים פרטי העובדים בשירות המדינה (מרכב"ה) והשלימה מידע הנוגע למספר המשרות (תקן ומצבה) נכון לשני מועדים - 1.1.23 ו-1.1.24. מנתונים שנאספו בנש"ם עולה כימבין47יחידות שהועברו בין משרדי ממשלהבמהלך ארבע שנים וחצי, ממאי 2020 ועד לדצמבר 2024, היו במאגרי המידע הממוחשבים של הנציבות נתונים מלאים רק על 10 מ-47 היחידות (21%); נתונים חלקיים על 15 יחידות (32%); ולא היו כלל נתונים על 22 יחידות (47%.) 3. א י ו ש מ ש ר ו ת ל א ח ר ה ע ב ר ת ש ט ח י פ ע ו ל ה:משרד מבקר המדינה בדק את שיעור המשרות המאוישות בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, על פי נתוני נש"ם, ואת שיעור המשרות המאוישות ביחידות שהועברו בין משרדי ממשלה במסגרת העברת שטחי פעולה. בידי נש"ם היו נתונים המאפשרים חישוב שיעורי איוש: נתונים ל-1.1.23 התקבלו מנש"ם רק לגבי 12 מ-47 היחידות, ונתונים ל-1.1.24 התקבלו רק לגבי 18 מ-47 היחידות. נמצא כי נכון ל-1.1.23, 88% מהמשרות במשרדי הממשלה וביחידות הסמך היו מאוישות (34,685מ-39,566משרות). נכון ל-1.1.24-87%מהמשרות היו מאוישות (35,070מ-40,111 משרות). לעומת זאת נמצא כי 78% מהמשרות ב-12 היחידות המועברות האמורות היו מאוישות (260 מ-332 משרות), וכן 72% מהמשרות ב-18 היחידות האמורות (388 מ-539 דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 משרות). יוצא אפוא כי שיעורי האיוש הכולל של המשרות ביחידות המועברות נמוכים באופן מובהק משיעורי האיוש המקבילים בכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. לנוכח השיעורים הנמוכים, עולה חשש כי חלק מהעובדים ביחידות שמועברות בין משרדי ממשלה מפסיקים את עבודתם בהן, על רקע המעבר. עוד נמצא כי ביחידות מסוימות שיעורי האיוש היו נמוכים באופן חריג: א. נכון ל-1.9.20, יום העברת לשכת הפרסום הממשלתית (לפ"ם)67 ממשרד התרבות והספורט למשרד רה"ם, היו בה 85 משרות, רק 37 מהן היו מאוישות (44%.) ב. נכון ל-1.1.24, כחצי שנה לאחר העברת הרשות לתכנון החקלאות (שהחלטת הממשלה בעניינה התקבלה בפברואר 2023, ראו להלן) היו ברשות 11 משרות, רק אחת המשרות הייתה מאוישת, ולמעשה היחידה הועברה ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ביוני 2023 כשהיא ריקה מעובדים, והמשרד אייש משרה אחת עד לתחילת שנת 2024. ביסוס החלטות ממשלה על עבודת מטה החלטות ממשלה והחלטות של ועדות שרים הן הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה למימוש מדיניותה כגוף קולקטיבי. החלטות אלו חייבות להתקבל בסמכות, בהליך תקין, תוך שמלוא השיקולים הרלוונטיים נפרשים בפני חברי הממשלה ונשקלים על ידם. הכללים הקבועים בתקנון עבודת הממשלה מעגנים את הדרך הנדרשת לשם קבלת החלטות והם אלו שמסדירים את ההליך המקצועי לשם שמירת האינטרס הציבורי. תקנון עבודת הממשלה קובע כי הצעה להחלטת ממשלה צריכה לכלול דברי הסבר להצעה, ובהם מידע ונתונים לפי העניין, כגון הצורך בהצעה, השפעה על כוח אדם ותקציב, וכן חוות דעת משפטית. בתקשי"ר נקבע כי כל שינוי במבנה של משרד בדרך של העברת יחידות ממשרד אחר או איחוד משרדים, מותנה בבדיקה מקצועית מוקדמת, אשר תבחן את הצורך בשינוי ואת אפשרויות ביצועו. משרד מבקר המדינה בחן את החלטות הממשלה על 76 המעברים האמורים של שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות ה-35, ה-36 וה-37 (מיוני 2020 ועד דצמבר 2024), ואת דברי ההסבר להצעות ההחלטה שהוצגה לשרים בטרם התקבלו ההחלטות האלה. בנוגע לאחת ההחלטות - העברת שטח הפעולה "הכוון תעסוקתי לצעירים" ממשרד הנגב והגליל למשרד העבודה מ-31.10.2468, לא נמצא במזכירות הממשלה נוסח סופי של דברי הסבר להצעת ההחלטה (נמצאה טיוטה בלבד), ולפיכך יפורטו להלן נתונים על החלטות ממשלה שעסקו ב-75 מעברים. בלוח שלהלן מפורט מידע שצורף לכל החלטה. לוח 3: מידע שנכלל בדברי ההסבר להצעות החלטה על מעברים של שטחי פעולה, בממשלות ה-35, ה-36 וה-37 הממשלה הממשלה הממשלה סה"כ ה-35 ה-36 ה-37 מספרהמעברים 22 18 36 76 בכמה מהמעברים כללודברי ההסבר 0 1 4 5 נתונים עלהתקציב הכרוך בביצוע המעבר בכמה מהמעברים כללודברי ההסבר 0 1 5 6 נתונים עלהיקף המשרותהמועברות על פי דברי ההסבר להצעת החלטתממשלה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות - ה-35 בראשות בנימין נתניהו, ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד וה-37 בראשות בנימין נתניהו (מיוני 2020 ועד דצמבר 2024,) 67 בממשלה ה-35 הועברה ממשרד התרבות והספורט למשרד רה"ם. 68 החלטת הממשלה 2286, "ייעול עבודת הממשלה בתחום התעסוקה, שיפור השירות למחפשי עבודה ומעסיקים והעברת שטחי פעולה ממשרד למשרד" (31.10.24.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 חברי הממשלה קיבלו החלטות על העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה מבלי שעמדו לנגד עיניהם נתונים על המשאבים שיועברו: רק ב-5 מ-57 (7%) מעברים של שטחי פעולה עליהם החליטו, הוצגו לשרים שנדרשים לקבל החלטה נתונים על התקציב הכרוך בביצוע המעבר, ועל שאר המעברים (70, 93%) הממשלה החליטה מבלי שעמדו לנגד עיניה נתונים אלו; רק ב-6 מ- 75 (%8) מעברים של שטחי פעולה הוצגו לשרים נתונים על היקף המשרות שיועברו, ועל שאר המעברים (69, 92%) הממשלה החליטה מבלי שעמדו לנגד עיניה נתונים אלו. על מזכירות הממשלה לוודא כי דברי הסבר להצעת החלטה על שינוי במבנה הממשלה יכללו נתונים מלאים על אודות המשרות והתקציב של היחידה המועברת, כנדרש לפי תקנון הממשלה. משך ביצוע מעבר שטח פעולה בין משרדי ממשלה 1. תכנון העברת שטחי הפעולה, ביצועה והמעקב אחריה מצויים כאמור בתחומי אחריותם וסמכויותיהם של אחדים מגופי הממשלה, וזאת על פי החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים:"המשרד המוסר"-האחראי לשטח הפעולה עד למעבר; "המשרד הקולט" - האחראי לשטח הפעולה אחרי המעבר; נש"ם; ואגפים במשרד האוצר-אג"ת ואגף החשכ"ל, ובכלל זה יחידת מרכב"ה שבאגף החשכ"ל. לנוכח ההיקף הגדול של השינויים במבנה הממשלה בישראל, גובר הצורך בבדיקה רוחבית של תהליכי העברת שטחי פעולה בין משרדים, גם כדי לוודא שהמעברים נעשים במהירות, ומאפשרים רציפות תפקודית של יחידות הממשלה. ואולם נמצא כי בידי הגופים האחראים לניהול רוחבי של השינויים במבנה הממשלה - נש"ם, אג"ת, אגף החשכ"ל ואגף ממשל וחברה במשרד רה"ם - לא היו נתונים מרוכזים על משך ביצוע המעברים של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה. 2. לנוכח החסר במידע מרוכז כאמור, משרד מבקר המדינה השתמש בנתוני אגף החשכ"ל שבמערכת מרכב"ה על המועד המצוין במערכת להסבת התחייבויות ורכוש קבוע ממשרד מוסר למשרד קולט, בנוגע ל-41 מ-76 המעברים שבוצעו ממאי 2020 ועד יוני 202469. נמצאכי על פי נתוני אגףהחשכ"ל בנוגע ל-41מ-76מעברים שבוצעו במהלך ארבע שניםוחצי (מאי 2020 - דצמבר 2024, 54% מהמעברים,) משך הזמן הממוצע מהחלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה של יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה ממושך והסתכם בכ-7.5 חודשיםבממוצע70.עוד נמצא, כי משך הזמן הקצר ביותר מהחלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה של יחידה ועד לסיום העברת היחידה היה שלושה שבועות, ואילו משך הזמן הארוך ביותר היה כ-30 חודשים. מומלץ שמשרד רה"ם, בסיוע נש"ם, אג"ת ואגף החשכ"ל, יגבש מאגר נתונים על משך ביצוע המעברים של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה, וכן יקבע לוח זמנים לביצוע המעברים ויביאו לפני הממשלה לצורך קבלת החלטה לביצוע בידי כלל הגופים הממשלתיים. מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקנון עבודת הממשלה נקבע לגבי החלטה שעל פי מהותה טעונה מעקב אחר ביצועה כי ייקבע בהחלטה מי השר או השרים האחראים למעקב אחר ביצועה. אם לא נקבע כך, הרי שכל שר יהיה אחראי, לפי חלקו, למעקב אחר ביצוע ההחלטה. עוד נקבע, כי מנכ"ל המשרד שהשר העומד בראשו אחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה ידווח למנכ"ל משרד רה"ם על יישום ההחלטה בתוך 14 יום לפני פקיעת המועדים הקבועים לביצוע ההחלטה וכן בתום כל שנה קלנדרית. מנכ"ל משרד רה"ם ירכז את דיווחי המשרדים, ויציג לממשלה, או לגורם אחר, אם קבעה זאת הממשלה, לפחות אחת לחצי שנה, דוח על התקדמות ביצוע החלטות הממשלה. 69 לאגף החשכ"ל לא היו נתונים על29מעברים;4מעברים טרם הושלמו; ועל2מעברים נוספים לא היה מידע. 70 על פי מרכב"ה, סיום המעבר הוא המועד בו מערכת מרכב"ה עודכנה והותאמהלשינוי המבני. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 1. ב-47 מ-76 (62%) החלטות הממשלה העוסקות בהעברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופה שבין מאי 2020 לדצמבר 2024 נקבע כאמור כי יוקם צוות לניהול המעבר שיבחן את אופן יישום ההחלטה ויגיש לשרים המעורבים בכך את המלצותיו לגבי אופן ביצוע ההעברה. ב-47ההחלטות העוסקות בהעברת שטחי פעולה בתקופה האמורה לא נקבעהגורםהאחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה. כאמור, בתקנון עבודת הממשלה נקבע כי במקרים כגון אלו כל אחד מהשרים הנוגעים לדבר, בהתאם לחלקו, יהיה אחראי למעקב אחר ביצוע ההחלטה. מזכירות הממשלה מסרה למשרד מבקר המדינה כי מרבית החלטות הממשלה האמורות מהוות יישום של הסכמים קואליציוניים, ותפקידה של המזכירות הוא להודיע על ההחלטה לכנסת או להגישה לאישור הכנסת, בהתאם לאמור בסעיף 31 לחוק יסוד: הממשלה. עוד נמסר כי המזכירות אינה מקבלת מהשרים דיווחים על ביצוע שינויים מבניים בממשלה, דהיינו על העברת יחידות או שטחי פעולה ממשרד למשרד, וכי לעמדת המזכירות, אין מקום לביצוע מעקב אחר החלטות מנהליות מאושרות משעה שהממשלה החליטה עליהן והכנסת קיבלה את ההודעה על ביצוען או אישרה אותן. 2. על פי החלטת הממשלה 5189" ,מבנה מטה ראש הממשלה"(28.10.12) (להלן - החלטת ממשלה5189), אחד מתפקידיו של המטההכלכלי-חברתי,בראשות מנכ"ל משרדרה"ם, הוא הובלת רפורמות לטיוב עבודת הממשלה והשירות הציבורי. אחד מאגפי המטה - אגף ממשל וחברה, אחראי, בין היתר, ל"פיתוח מדיניות התכנון בעבודת משרדי הממשלה וקידום רפורמות מבניות בעבודת הממשלה ובמבנה הממשלה". החל בשנת 2015 האגף מפרסם לציבור דוחות מעקב אחר ביצוע החלטות ממשלה (להלן - דוח מעקב),וזאת כדי לייעל ולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה71. בדוחות אלה, על פי תקנון הממשלה כאמור, נדרש מנכ"ל משרד רה"ם לרכז את דיווחי המשרדים, כדי להציג לממשלה או לגורם אחר, אם קבעה זאת הממשלה, דוח מעקב, לפחות אחת לחצי שנה. בדוחות המעקב יש נתונים מצרפיים על דיווחי ביצוע, לפי משרדים ולפי תקופות, ואין בו פירוט ברמת החלטת ממשלה. על פי האמור בדוח המעקב לשנת2023, הוא אינו כולל דיווחים על ביצוע החלטות בענייני חוץ וביטחון, והאחריות לביצוע המעקב אחריהן מוטלת על ראש המטה לביטחון לאומי; הדוח אינו כולל דיווחי ביצוע של החלטות ייעודיות הנוגעות לדיוני התקציב בממשלה, והאחריות לביצוע המעקב אחריהן מוטלת על הממונה על התקציב במשרד האוצר; הדוח משקף את המעקב אחר החלטות ביצועיות בלבד, קרי החלטות הקובעות פעולות אשר צריכות להתבצע לאחר קבלת ההחלטה. החלטות שאינן ביצועיות ולפיכך אינן דורשות מעקב, על פי דוח המעקב, הן לדוגמה החלטות על מינויים, על נסיעות של שרים ועל אשרור הסכמים. משימה ביצועית היא פעולה אחת, באחריות גורם מסוים במועד ספציפי, שניתן לדווח לגביה האם בוצעה או לא, למשל "למנות צוות", "לגבש תוכנית" או "להקצות תקציב"72. משרדמבקר המדינהביררעםמשרדרה"ם אם דוחות המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה כוללים דיווחים על ביצוע החלטות ממשלה בדבר מעבר שטחי פעולה בין משרדי הממשלה. אגף ממשל וחברה במשרד רה"ם אחראי כאמור לקדם רפורמות מבניות בעבודת הממשלה ובמבנה הממשלה ולפרסם לציבור דוחות מעקב החל בשנת 2015, כדי לייעל ולחזק את יכולות הביצוע של הממשלה. נמצא, על פי דברים שמסר אגף ממשל וחברה ב-6.3.25, כי האגף אינו עוסק באופן שיטתי וקבוע בבחינה של העברת משרדים והעברות שטחי פעולה בין משרדים. ב-7.8.25 מסר אגף ממשל וחברה האחראי על ביצוע המשימה, כי במסגרת דוח החלטות ממשלה שמשרד רה"ם פרסם ב-4.8.25, התקיים מעקב סדור גם בנוגע להחלטות המתייחסות להעברת שטחי פעולה. 71 אתר משרד ראש הממשלה,עלאודות אגף ממשל וחברה- https://www.gov.il/he/pages/about_mimshal 72 דוח מעקב אחר ביצוע משימות החלטות ממשלה לשנת2023, עמ'2. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 עוד נמצא כי בדוח המעקב האמור שמשרד רה"ם פרסם ב-4.8.25, נכתב האם בוצעו או לא בוצעו החלטות ממשלה על העברת 41 מתוך 76 (54%) שטחי פעולה בין משרדי ממשלה בתקופת כהונתן של הממשלות ה-35-37 (מאי 2020 - דצמבר 2024), כמפורט להלן: הממשלה ה-35בראשות בנימין נתניהו (מאי2020-יוני2021) החליטה על העברת22שטחי פעולה,6מההחלטות (27%) נכללו בדוח המעקב; הממשלה ה-36בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד (יוני 2021 - דצמבר 2022) החליטה על העברת 18 שטחי פעולה, 5 מההחלטות (28%) נכללו בדוח המעקב; והממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו (דצמבר 2022 - דצמבר 2024) החליטה על העברת 36 שטחי פעולה, 30 מההחלטות (83%) נכללו בדוח המעקב. יוער כי בדוח המעקב האמור מ-4.8.25 צוין בדבר החלטת ממשלה 2294 מ-31.10.24, המחייבת כאמור את מנכ"ל משרד רה"םלהקים צוות עבודהשיגבש המלצות בתוך120יום, כלומר עד סוף פברואר2025, כי ההחלטה בוצעה. זאת בשעה שכאמור, על פי דברים שמשרד רה"ם מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2025, הצוות הוקם אך טרם גיבש את המלצותיו. הדיווח של משרד רה"ם על ביצוע ההחלטה הזו היה אפוא לא מדויק. ✰ הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות אתאופןחלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד.בתקופות הכהונה של שלוש הממשלות האחרונות, מאמצע שנת 2020 עד סוף שנת 2024 (ארבע שנים וחצי), קיבלו הממשלות החלטות בנוגע למספר גבוה באופן חריג של שינויים במבנה הממשלה-76שינויים, שכללו פתיחת משרדי ממשלה וסגירתם וכן העברת תחומי פעולה בין משרדי ממשלה. נמצא כי כמעט מחצית השינויים (36 שינויים, כ-%74) התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו; כשליש מהשינויים (22 שינויים, כ-29%) התקבלו בשנת כהונתה של הממשלה ה-35בראשות בנימין נתניהו; וכרבע (18שינויים,%42) התקבלו בשנה וחצי של כהונת הממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד. מרבית ההחלטות על שינויים במבנה הממשלה נוגעות להעברת תחומי פעולה בין משרדים. נמצא כי בתקופת כהונתן של שלוש ממשלות, במהלך ארבע שנים וחצי, התקבלו החלטות ממשלה על העברת 50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה. 30 משטחי הפעולה (%60) הועברו פעם אחת. 40% משטחי הפעולה הועברו יותר מפעם אחת: 16 שטחי פעולה (%32) הועברו פעמיים; 2 שטחי פעולה (4%) הועברו 3 פעמים - מרכז ההסברה, רשות החברות הממשלתיות; 2 שטחי פעולה (%4) הועברו 4 פעמים - הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב והאגף הבכיר לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הבדואית. העברת שטח פעולה פעמיים ויותר במהלך ארבע שנים וחצי, יוצרת טלטלה של יחידות, מנהליהן ועובדיהן, ולפיכך מגלמת סיכון לפעילותן התקינה ולטיב השירות שהן מעניקות לציבור. לנוכח ריבוי השינויים במבנה הממשלה, גובר הצורך בבחינה רוחבית של תהליך קבלת ההחלטות בעניין השינויים, כדי לשפר את העברת שטחי הפעולה בין משרדי הממשלה ולהבטיח את צמצום ההשפעות השליליות של ההעברות על תפקודם של משרדי הממשלה והיחידות המועברות ביניהם. הצורך בבחינה כזו גובר לנוכח נתוני משרד האוצר ולפיהם משך ביצוע המעבר, בממוצע, הוא כ-31% ממשך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל (כשבעה חודשים וחצי וכשנתיים, בהתאמה). כלומר, ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה, בממוצע, בהשלמת העברתם של שטחי פעולה שהחליטה להעבירם כבר בתחילת הכהונה. עוד נמצא כי אין בידי הגופים הרלוונטיים אסמכתאות המתעדות את פעילות צוותי ההעברה וניהול השינויים: (א) אין בידי אג"ת ואגף החשכ"ל אסמכתאות המתעדות את פעילות צוותי ניהול המעברים בכל הנוגע לניהול תקציב ולניהול כספים, תחומים הנמצאים באחריות אגפים דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 אלה, בהתאמה. (ב) בידי הנציבות, הגוף הממשלתי המופקד על ניהול ההון האנושי במשרדי הממשלה, אין אסמכתאות המאפשרות לבצע בחינה רוחבית של ההעברות בהיבט זה. (ג) משרד ראש הממשלה, ובכלל זה מזכירות הממשלה, אינו עוקב בשיטתיות אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה. היעדרה של תשתית המידע הנדרשת בידי הגופים המופקדים על הטיפול בנושא, כאמור לעיל, אינו מאפשר להפיק לקחים לביצוע העברות כאלה בעתיד. לצד סמכות הממשלה להקים ולסגור משרדי ממשלה וכן להעביר שטחי פעולה ביניהם, וכן לנוכח תכיפות הקמת ממשלות בישראל, ריבוי משרדי ממשלה בהשוואה למדינות אחרות ותכיפות השינויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו פעילות ממשלתית רצופה ותקינה. בכלל זאת, מוצע לבחון הצעות שעלו בעבר בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה, ואימוצן עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה הממשלה, ובכך להגביר את היציבות של הפעילות הממשלתית. בד בבד מוטל על כל יחידות הממשלה הרלוונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה לקיים עבודת מטה שוטפת, מעמיקה ותכליתית, להסיק מסקנות בהתבסס על תוצרי עבודת המטה ולהציג אותן ביוזמתן לפני כל גורם רלוונטי להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. דהיינו, על מזכירות הממשלה, נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת לפעול באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים וכדי שהם יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול לביצוע מעקב סדיר ושוטף אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. על סמך מכלול עבודות המטה כאמור, מוצע שמזכירות הממשלה תגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה-35, ה-36ו-37(החל בשנת2020); תיזום גיבוש הנחיות של הממשלה בנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן תיזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. תפקוד יחידות והשירות לציבור, כפועל יוצא מהעברת שטחי פעולה העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה טעונה כאמור, בין היתר, התאמות בהיבטים של ניהול תקציב וכספים, משפט ומינהל, לוגיסטיקה, ניהול ההון האנושי ושכר. כמו כן, העברת שטחי פעולה יוצרת סיכון לפגיעה בשירות הניתן לציבור. בעניין זה נקבע בתקשי"ר כי בעת ביצוע שינויים מבניים, "יש להשתדל במיוחד שלא לגרום להפרעות בשירותים הניתנים לציבור", וכי אם עומדת להיגרם הפרעה כלשהי בשירות לציבור, תצומצם ההפרעה למזער ההכרחי ותפורסם הודעה על כך לציבור. משרד מבקר המדינה בחן את תהליכי המעבר של שישה שטחי פעולה מאמצע שנת 2020 (מועד הקמת הממשלה ה-35) ועד סוף שנת 2024, כמפורט להלן. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 העברת הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר בין משרדי ממשלה משרד החקלאות וביטחון המזון73 (להלן - משרד החקלאות) אחראי ליישום מדיניות הממשלה לקידום החקלאות, לאספקת מזון באיכות גבוהה ובמחירים סבירים, לסיוע לפיתוחם החקלאי של יישובים, לפיתוח ולקידום של המרחב הכפרי ועוד74. קיום חקלאות במדינת ישראל הוא חיוני למשק המקומי, ובפרט לכלכלת האזורים הפריפריאליים. קרקע חקלאית היא גורם ייצור הכרחי לגידול תוצרת חקלאית טרייה, ובכך תורמת לחיזוק ולשימור של ביטחון המזון בישראל. רציפות תפקודית של ענפים חקלאיים מבטיחה את המשך עיבוד הקרקע החקלאית והפקת תוצרת חקלאית טרייה. בהתאם לכך, מוטל על הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות, ההתיישבות והכפר (להלן- הרשות לתכנון החקלאות), אשר פעלה ברוב השנים במסגרת משרד החקלאות, לקדם צעדים תכנוניים כדי לאפשר המשך ייצור תוצרת חקלאית ולקדם תכנון ופיתוח של אזורים חקלאיים75. תפקידי הרשות לתכנון החקלאות הם בין השאר גיבוש ויישום של מדיניות לפיתוח הכפר, יישום פרויקטים לשיקום תשתיות ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון76. עד לשנת2023 הרשות לתכנון החקלאות הייתה יחידת מטה במשרד החקלאות, האחראית לתחום התכנון והבנייה ולתחום פיתוח הכפר. הרשות עוסקת, בין היתר, בהרחבות יישובים חקלאיים ובהקצאת שטחים חקלאיים ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות, וזאת באמצעות ועדות תכנוניות-ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות. כמו כן, הרשות משמשת זרוע ממליצה לרשות מקרקעי ישראל, בכל הקשור להקצאה המיטבית של קרקע חקלאית בישראל לטווח ארוך. לדוגמה, על פי נתוני משרד החקלאות, בשנת 2022 ועדת הקרקעות המליצה לרשות מקרקעי ישראל על תוספת שטחים חקלאיים בהיקף 21,414 דונם. בהחלטת הממשלה 109 (5.2.23)77 נקבע, בין היתר, כי בהמשך לנקבע במסגרת הסכמים קואליציוניים לצורך הקמת הממשלה ה-37, הרשות לתכנון החקלאות תועבר ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל; רכיבי התקציב שיוחדו לרשות לתכנון החקלאות או שימשו אותה יועברו מתקציב משרד החקלאות לתקציב משרד הנגב והגליל וכן יועברו בין המשרדים התקשרויות, משרות כוח אדם, הסכמים וכל נושא נוסף שיימצא לנכון; יו"ר מועצת מקרקעי ישראל הונחה להביא לפני המועצה הצעת החלטה שלפיה יתוקן קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל באופן הדרוש ליישום השינויים. בהחלטת הממשלה נרשמההודעת מנכ"ל משרד החקלאות כיעקב מעבר של הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל, בכוונתו להקים במשרד החקלאות אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניותו. עוד נקבע בהחלטת הממשלה 109 כי יוקם צוות בראשות נציגי שר הנגב והגליל, שר החקלאות, נציגי הרשות לתכנון החקלאות, אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם, והצוות יגיש את המלצותיו לשרים בנוגע לאופן ביצוע העברת הרשות וסמכויותיה בין המשרדים (לרבות העברת כוח אדם ותקציב) בתוך 21 יום ממועד הקמתו. וכן נקבע כי משרד הנגב והגליל יקים אגף להתיישבות צעירה בכפוף לרשות לתכנון החקלאות. בדברי ההסבר להצעת ההחלטה הובהר שהאגף יפעל לקידומם של חיבור, חידוש ושדרוג של תשתיות, מרכיבי ביטחון, מבני ציבור הכרחיים ותשתיות חיוניות אחרות ומרכיבים אחרים ככל שיידרשו, ב"התיישבות צעירה". 73 שם המשרד שונה מ"משרד החקלאות ופיתוח הכפר" ל"משרד החקלאות וביטחון המזון", על פי החלטת הממשלה1937,"שינוישםמשרדהחקלאותופיתוחהכפרל'משרדהחקלאותוביטחוןהמזון"'(6.2430..) 74 משרד החקלאות,דוחחופשהמידעלשנת2021(פורסם בשנת2022), עמ'4. 75 דברי הסבר להחלטת הממשלה 2737,"העברת שטחי פעולה ממשרד הנגב, הגליל והחוסן לאומי למשרד החקלאות וביטחון המזון והעברת סמכויות משר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי לשר החקלאות וביטחון המזון"(6.2.25), עמ'2-3. 76 משרד החקלאות ופיתוח הכפר, הממונה על חוק חופש המידע,דוחפעילות המשרד לשנת2016(יוני2017), עמ'14;ודוח פעילות המשרדלשנת2021(פורסם בשנת2022,)עמ'23. 77 סעיף 6 להחלטת הממשלה 109" ,שינוי שם המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ל'משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי'; העברת שטחי פעולה; העברת סמכויות משר לשר ותיקון החלטות ממשלה( "5.2.23) (להלן -החלטתהממשלה109.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 יישום החלטת הממשלה על מעבר הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל במאי 2023, כשלושה חודשים לאחר קבלתה של החלטת הממשלה (בפברואר 2023) על העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, סיכמו מנכ"ל משרד הנגב והגליל ומנכ"ל משרד החקלאות כי מועד מעבר הרשות לתכנון החקלאות יהיה ב-1.6.23. להלן הליקויים שנמצאו ביישום החלטת הממשלה בדבר העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל: 1. ל י ק ו י י ם בפ ע י ל ו ת צ ו ו ת נ י ה ו ל ה מ ע ב ר: על פי דברים שכתב מנכ"ל משרד החקלאות למנהלים במשרדו, כחודש וחצי לאחר החלטת הממשלה, ב-13.3.23, סיכמו מנכ"ל משרד הנגב והגליל ומנכ"ל משרד החקלאות על פעולות להעברת הרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, ובכלל זה כי תבוצע עבודת "מטה מול מטה" לביצוע מעבר הרשות בכלל התחומים (כגון בתחומי התקציב וכוח האדם), כי מנהלת הרשות תפעל להכנת תוכנית עבודה ופרוטוקול עבודה לכל התהליך וכי יתאפשר לעובדי הרשות במשרד החקלאות לבחור אם לעבור למשרד הנגב והגליל או להמשיך את עבודתם במשרד החקלאות, תוך שיתוף פעולה מלא בקידום הליך חפיפה ארכיוני והזיכרון הארגוני. במכתב לא צוין מספר המשרות או העובדים שיעברו לעבוד במשרד הנגב והגליל, ואף לא צוין מהו התקציב שיועבר. על פי מסמכי משרד הנגב והגליל, ב-26.3.23 התקיימה ישיבת התנעה של מעבר שטח הפעולה בראשות מנכ"ל משרד הנגב והגליל דאז ובהשתתפות נציגים ממשרד החקלאות, ממשרד האוצר - מאג"ת, מהחשכ"ל וממרכב"ה, וכן מנש"ם. ואולם, ממידע שמסר משרד הנגב והגליל למשרד מבקר המדינה עולה כי צוות ניהול המעבר לא הגיש את המלצותיו לשרים בנוגע לאופן ביצוע העברת הרשות וסמכויותיה בין המשרדים, כנדרש על פי החלטת הממשלה מפברואר 2023. כמו כן, בידי משרד הנגב והגליל, נש"ם ומשרד האוצר לא היו אסמכתאות שמתעדות את עבודת המטה שנעשתה לצורך תכנון וביצוע המעבר. עקב החסר בהשלמת עבודת מטה לצורך העברת שטח פעולה בין שני משרדי ממשלה,לאהונחהתשתית מקצועית לביצוע יעיל ומלא של המעבר, הכוללת את מספר המשרות והתקציב המועברים. 2. ה ע ב ר ת ה ר ש ו ת ל ת כ נ ו ן ה ח ק ל א ו ת ל ל א ע ו ב ד י ה: בהחלטתהממשלהנקבע כי הרשות לתכנון החקלאות תועבר למשרד הנגב והגליל, על שטחי פעילותה, וכי הצוות שיוקם בראשות שר הנגב והגליל ושר החקלאות ייתן את המלצותיו, בין היתר, לאופן ביצוע העברת כוח האדם. בהתייחסות שר החקלאות להצעת ההחלטה הזו צוין, כי משמעות ההחלטה היא פיצול סמכויות בתחום הקרקע מסמכויות אחרות של משרד החקלאות, וכי הדבר "ישמוט נדבך מקצועי מרכזי של המנגנון הממשלתי המאפשר להוציא לפועל את מדיניות הממשלה בתחום החקלאות", וכן "יהפוך את משרד החקלאות למשרד שאינו מסוגל לגבש ולממש את מדיניותו בתחומי אחריותו". בהקשר לכך נרשמה כאמור בהחלטת הממשלה הודעת מנכ"ל משרד החקלאות כי עקב מעבר של הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל, בכוונתו להקים במשרד החקלאות אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניותו. א. נמצא כי הגם שמהחלטת הממשלה מפברואר 2023 עולה הצורך להעביר עובדים של הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, בפברואר 2023 היו ברשות לתכנון החקלאות במשרד החקלאות 14 עובדים, אך איש מהם לא עבר למשרד הנגב והגליל. רוב העובדים נותרו לעבוד במשרד החקלאות. 9 מ-14 העובדים אף החלו לעבוד באגף שהוקם כפי שנכתב בהחלטת הממשלה - אגף לתכנון מדיניות בתחום החקלאי, שבאמצעותו יפעל שר החקלאות ליישום מדיניותו, כחלופה לרשות לתכנון החקלאות שהועברה למשרד הנגב והגליל. להעברת הרשות לתכנון החקלאות למשרד הנגב והגליל ללא עובדים השפעות כבדות משקל על היכולת להבטיח פעילות רציפה של הרשות ומילוי משימותיה המקצועיות, דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 לרבות הגיבוש והיישום של מדיניות פיתוח הכפר, יישום פרויקטים לשיקום תשתיות ביישובים כפריים וייצוג תחום פיתוח הכפר במוסדות לתכנון. משעה שעובדי הרשות נותרו במשרד החקלאות, משרד הנגב והגליל נדרש להקים מחדש את הרשות לתכנון החקלאות, לאיישה ולהפעילה, ובכלל זה למנות לה מנהל. ניתן להניח שבתהליך כזה, שמצריך פרק זמן משמעותי, אובד הזיכרון הארגוני או חלקו ונפגעת מהותית היכולת לשמר רציפות תפקודית של הרשות במילוי תפקידיה. ב. בהמשך לדיון בין משרד החקלאות למשרד הנגב והגליל בנוגע למספר המשרות שיועברו (12משרות על פי משרד החקלאות ו-16משרות על פי משרד הנגב והגליל) סיכמו מנכ"לי המשרדים כי יועברו 12 משרות. נמצא כי בפועל, ביוני 2023 הועברו למשרד הנגב והגליל 8 משרות, אך הפעולות להעברת הכספים למימון איושן הושלמו רק כעבור שנה: רק ביולי 2024 העביר אג"ת במשרד האוצר בקשה לוועדת הכספים של הכנסת, להעביר תקציב למשרד הנגב והגליל לצורך איוש משרות ברשות לתכנון החקלאות, והתקציב לצורך הזה התקבל במשרד הנגב והגליל רק ביולי 2024. עוד נמצא כי רק בנובמבר 2023, 10 חודשים לאחר החלטת הממשלה להעביר את הרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, אוישה בפועל משרת מנהל הרשות במשרד הנגב והגליל78; רק כשנה וחצי לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה על העברת הרשות לתכנון החקלאות, ביולי2024,העבירמשרד האוצרלמשרדהנגבוהגלילתקציבלמימוןהמשרות שברשות; ובאותו מועד, יולי 2024, החל משרד הנגב והגליל לאייש את שאר המשרות ברשות. למשל, ביולי 2024 אוישה משרת מנהל אגף בכיר התיישבות ופיתוח; בספטמבר 2024 אוישה משרת מנהל תחום מידע גיאוגרפי; בנובמבר 2024 אוישה משרת מנהל תחום משאבים ותמיכות; בינואר 2025 אוישו שלוש משרות נוספות - מנהלת תחום כלכלה כפרית ותיירות, מנהל תחום בכיר כלכלה אזורית ומנהל אגף בכיר תכנון. ג. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה 1.1801 ממרץ 201579, נקבע בין השאר כי יישום הסכם פוליטי תקציבי מחייב הפעלת שיקול דעת פרטני המחויב בכל כללי המשפט המינהלי, לרבות בחינת ההיבטים המשפטיים והמקצועיים של ההסכם לפני יישומו. הסכם פוליטי תקציבי, על פי ההנחיות, הוא בין השאר הסכם בעל משמעות תקציבית שעורכות הסיעות לקראת הקמת ממשלה או בעקבות שינוי במבנה הממשלה. משרד מבקר המדינה בדק עם אג"ת מדוע הועבר התקציב לאיוש משרות ברשות לתכנון החקלאות רק ביולי 2024 - כשנה לאחר העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל. אג"ת מסר כי בעת שהתקבלה החלטת הממשלה בפברואר 2023, ובעת הצגת ההסכמים הקואליציוניים,טרםהושלמוהבדיקותהמקצועיותוהמשפטיות הנחוצותלצורךהקצאת התקציביםהנדרשים.עם זאת,אג"תלא ידעלפרטאילובדיקות היוחסרותלצורך העברת התקציב ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ומדוע התעכבה העברת התקציב במשך כשנה. 3. ה ע ב ר ת ה ר ש ו ת ל ת כ נ ו ן ה ח ק ל א ו ת ל ל א ת ק צ י ב ל פ ע י ל ו ת ה: בשנת 2022 הסתכם תקציב הרשות לתכנון החקלאות במשרד החקלאות ב-40 מיליון ש"ח. נמצא כי במסגרת מעבר הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל המשרדים לא הגיעו לסיכום בדבר התקציב שיועבר לצורך הפעלת הרשות. הלכה למעשה, בשנת 2023 משרד 78 ב-7.1.24אישרה הממשלה את מינוימנהלת הרשות לתכנון ופיתוח ההתיישבות והכפר במשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי(החלטתהממשלה1229.) 79 ההנחיות עודכנו ב-14.3.18. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הנגב והגליל לא הקצה תקציב לפעילות הרשות לתכנון החקלאות, ובשנת 2024 המשרד האמורהקצה לפעילותה 10 מיליוןש"ח בלבד -רבע מהתקציב שהקצה לה משרד החקלאות בשנת 2022 (40 מיליון ש"ח). משרד הנגב והגליל ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי תקציב הרשות לתכנון החקלאות כולל תקציב לתמיכות של "פיתוח הכפר" וכן תקציב למימון העסקת כוח אדם; העברת הרשות למשרד הנגב והגליל ללא אנשי מקצוע ממילא לא איפשרה הקצאת כספי תמיכות. יוצא אפוא כי תהליך העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, על פי הסכמים קואליציוניים והחלטת ממשלה היה לקוי והוביל לפגיעה מהותית בעבודת הרשות וביכולתה למלא את תפקידיה: שני המשרדים וכן אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם לא פעלו כצוות ניהול מעבר בעניין העברת הרשות וסמכויותיה, כנדרש על פי החלטת הממשלה; על אף שמשרד החקלאות העביר 12 משרות למשרד הנגב והגליל, בפועל הועברה "רשות ריקה", כיוון ששום עובד מעובדיה לא עבר למשרד הנגב והגליל. כתוצאה מכך נדרש משרד הנגב והגליל להקים את הרשות מחדש; רק שנה אחרי שהועברו משרות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, אג"ת פעל להעמדת תקציב לצורך איושן; רק 10 חודשים לאחר החלטת הממשלה על העברת הרשות לתכנון החקלאות מונתה לה מנהלת במשרד הנגב והגליל; בשנת המעבר לא הוקצה תקציב להפעלת הרשות, ובשנה העוקבת-2024, הוקצה לה תקציב בסך10 מיליון ש"ח, בהיקף של רבע מהמשאבים שהוקצו לה בשנת 2022. מנגנונים בהליך הקצאת קרקע חקלאית - ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות הקרקע, כגורם ייצור חקלאי מרכזי וכמנוף לפיתוח החקלאות והכפר, מוקצית לחקלאות וליישובים המתוכננים על פי מדיניות מועצת מקרקעי ישראל. קובץ החלטות של מועצת מקרקעי ישראל מקנה לשר החקלאות ולרשות לתכנון החקלאות (ולאחר החלטת הממשלה מפברואר 2023 - לשר הנגב והגליל ולרשות לתכנון החקלאות הכפופים למשרד זה) את הסמכות לביצוע שינויים תכנוניים ומבניים ביישובים ובמיזמים חקלאיים (באמצעות ועדת פרוגרמות), ולהקצאת קרקע חקלאית (באמצעות ועדת קרקעות), כמפורט להלן. בעקבות החלטת הממשלה מפברואר 2023 (החלטה 109) בדבר העברת הרשות לתכנון החקלאות, הועברו גם ועדת הפרוגרמות וועדת הקרקעות שפעלו במסגרת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל.בעקבותכך תוקן קובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל ביוני2023בשלושה היבטים: בכל מקום שהיה רשום "הרשות לתכנון של משרד החקלאות" נרשם "הרשות לתכנון של משרד הנגב והגליל"; בכל מקום שהיה רשום "ועדת הפרוגרמות של משרד החקלאות", נרשם "ועדת הפרוגרמות של משרד הנגב והגליל"; וסמכויות שר החקלאות לעניין נחלות חקלאיות הועברו לשר הנגב והגליל. להלן ליקויים שנמצאו בפעילותן של הוועדות המשתתפות בהליך הקצאתה של קרקע חקלאית, כתוצאה מהעברת הרשות לתכנון החקלאות בין משרדי הממשלה: 1. ו ע ד ת פ ר ו ג ר מ ו ת80: הוועדה אמונה על תחום התכנון החקלאי ועל נושאים הקשורים בשינויים תכנוניים ומבניים ביישובים ובמיזמים חקלאיים. פרוגרמה היא תוכנית המציינת מצב קיים, מצב מבוקש והאמצעים או הדרכים להשגתו. הוועדה מוסמכת להמליץ לשר שעומד בראש המשרד בין השאר בנוגע לתקןשלמספרהנחלותביישוב, על פי פרמטרים מסוימים, כגון מספר בתי האב ביישוב; תקן לגודל נחלה; מיזם כלכלי-חקלאי; תקן למכסת מים ליישוב; שיוך ורישום של בתים על שם החברים בקיבוצים ובמושבים שיתופיים; ומתן המלצה להתיישבות בודדים81. בעל זכויות בקרקע או בא כוחו ביישוב מתוכנן או יזם של מיזם חקלאי 80 על פי נוהל ועדת פרוגרמות של משרד הנגב והגליל, פרוגרמה היא מסמך תכנוני מקיף הכולל התייחסות למצב הקיים ומצב מוצע והאמצעים להשגתו. 81 "נחלה"- קרקע חקלאית שנמסרה לצורך פרנסתו ומגוריו של מתיישב, הנחשבת יחידה חקלאית משקית אחת.. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 או התיישבות בודדים רשאים להגישבקשותלוועדת פרוגרמות, לדוגמה להגדלת מספר הנחלות ביישוב, לשינויים בשטחי נחלות ולשיוך בתים לחברי קיבוצים. בראש הוועדה עומד מנהל הרשות לתכנון החקלאות, ובין חבריה נציגים של הרשות לתכנון החקלאות ונציג הסוכנות היהודית. לאחר מעבר הרשות לתכנון החקלאותלמשרד הנגב והגליל, התווספו להרכב הוועדה גם נציג של משרד החקלאות ונציג של רשות מקרקעי ישראל. על פי "נוהל עבודת ועדת פרוגרמות"של משרד החקלאות ועל פי נוהל שגיבש משרד הנגב והגליל, ישיבות הוועדה יתקיימו אחת לחודש או יותר בהתאם למספר הבקשות שיימצאו מוכנות לדיון, אלא אם כן ייקבע אחרת. משרד מבקר המדינה בחן את מספר הבקשות שנדונו בוועדתהפרוגרמות לפניהמעברשלהרשות לתכנוןהחקלאותממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל ואחרי המעבר וכן בחן את מספר ההתכנסויות של הוועדות במשרדים אלו. עלפיפרוטוקוליםשלדיוניועדת פרוגרמות במשרד החקלאותבמשך כשנתיים וחצי-בתקופה שמינואר 2021 עד יוני 2023 - הוועדה התכנסה 4 פעמים בשנת 2021, 5 פעמים בשנת 2022 ו-4 פעמים במהלך המחצית הראשונה של שנת2023.הוועדה דנה ב-42בקשות(10בשנת2021,18 בשנת 2022 ו-14 מינואר עד יוני 2023:) 36 מהן נדונו פעם אחת, ובסיום הדיון גובשה המלצה לשר החקלאות בעניינן; בקשה אחת נדונה פעמיים עד לגיבוש המלצה בעניינה (ולכן נחשבה לשתי בקשות); ב-3 בקשות נדרשה השלמת נתונים; והטיפול בבקשה אחת נמשכה על ידי המבקש. יוצא אפוא כי הוועדה דנה פעם אחת ברוב המכריע של הבקשות האמורות וגיבשה בעניינן המלצה לשר החקלאות. משרדמבקר המדינה בחןנתוניםעל פעילותועדתהפרוגרמותואתההחלטות שקיבלה, על רקע העברתה ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל בהתאם להחלטת הממשלה מפברואר 2023. נמצא כי בעוד שבתקופה שקדמה להעברת ועדת הפרוגרמות למשרד הנגב והגליל היא התכנסה כארבע פעמים בשנה בממוצע וקיבלה החלטות לגבי עשרות בקשות שהונחו על שולחנה, בתקופה של כשנה שבה הרשות פעלה במסגרת משרד הנגב והגליל - מיולי 2023 ועד מאי 2024, משרד זה לא קיים דיונים של ועדת פרוגרמות ולא דן בשום בקשה מ-34 הבקשותשהוגשולה.רק בדצמבר2024,כשנה וחצילאחרהעברת הרשות לתכנון החקלאות, ועדת פרוגרמות התכנסה לראשונה במסגרת משרד הנגב והגליל. משרד הנגב והגליל מסר במהלך הביקורת כי לצורך טיפולו בבקשות להקצאת קרקעות דרושים לו מסמכים השמורים בארכיון משרד החקלאות, מהתקופה שבה הרשות לתכנון החקלאות פעלה במסגרתו, ואולם, על פי משרד הנגב והגליל, משרד החקלאות העביר את המסמכים הנחוצים למשרד הנגב והגליל רק שנה ו-7 חודשים לאחר החלטת הממשלה על העברת שטח הפעולה בין המשרדים, ב-5.9.24; החסר במסמכים באותה תקופה היה חסם משמעותי בפני קידום בקשות להקצאת קרקעות. 2. ו ע ד ת ק ר ק ע ו ת : הוועדה היא חוליה בתהליך אישור בקשות להקצאת קרקע לחקלאות לטווח ארוך, בפטור ממכרז82. הוועדה פועלת מכוח סמכותו של שר החקלאות (ולאחר העברת שטח הפעולה למשרד הנגב והגליל-מכוח סמכותו שלשרהנגבוהגליל)להמליץ לרשות מקרקעי ישראל על הקצאת קרקע חקלאית לטווח ארוך בפטור ממכרז, לצורך שימוש בעתודות הקרקע בישראל המיועדות לעיבוד ארוך טווח על ידי החקלאים. המגיש בקשה לוועדת קרקעות נדרש לצרף לבקשתו החלטה של ועדת פרוגרמות. בזמן שהרשות לתכנון החקלאות הייתה כפופה למשרד החקלאות עמד בראשה מנהל הרשות לתכנון החקלאות או סגנו, ואחד מחבריה היה נציג רשותמקרקעי ישראל (רמ"י). בראשועדת 82 על פי תקנה25לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, התקשרויות של רמ"י לביצוע עסקה במקרקעין של המדינה, רשות הפיתוח או קרן קיימת לישראל אינן טעונה מכרז כאשר נושא ההתקשרות הוא אחד מהנושאים המנויים בתקנה, לרבות הענקת זכויות בקרקע חקלאית לצורכי חקלאות, לרבות למגורי החקלאים, במסגרת הקמה, ביסוסאו הרחבה של יישובים קהילתיים, חקלאיים או כפריים, והכול באזורים הכלולים במחוזות הצפון והדרום (תקנה25(28.)) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 קרקעותשפעלה במשרד הנגב והגלילעמדמנכ"ל משרד הנגב והגלילאו מנכ"למינהלתהרשות לתכנון החקלאות, נציג רמ"י נמנה עם חברי הוועדה, ונציג משרד החקלאות שימש בה משקיף. בלוח שלהלן מוצגים נתונים על מספר הבקשות שהוגשו לוועדת הקרקעות, על מספר הפעמים שוועדת הקרקעות התכנסה ועל מספר הבקשות שבהן דנה הוועדה. הנתונים מתייחסים לתקופה של שנה: בשנת 2022, כאשר ועדת הקרקעות פעלה במסגרת משרד החקלאות, ובתקופה שבין יולי 2023 לבין יוני 4202, כאשר וועדת הקרקעות פעלה במסגרת משרד הנגב והגליל. לוח 4: מספר הבקשות שהוגשו לוועדת הקרקעות, מספר דיוני הוועדה ומספר הבקשות שבהן דנה, בשנת 2022 וכן מיולי 2023 עד יוני 2024 נתוני ועדת קרקעות במסגרת נתוני ועדת קרקעות במסגרת משרד החקלאות, משרד נגב וגליל, המתייחסים לשנה שמיולי המתייחסים לשנה שמיולי 2022עד יוני2023 2023 עד יוני2024 מספר הבקשות שהוגשו 29 29 לוועדה מספר דיוני הוועדה 8 4 מספר הבקשות שבהן דנה ועדת קרקעות 31 10 על פינתוני משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח ומנתוני משרד החקלאות ומשרד נגב וגליל עולות המסקנות האלה: בשנה שקדמה למעבר שטח הפעולה בין משרדי הממשלה (יולי 2022 - יוני 2023) הוגשו לוועדת קרקעות במשרד החקלאות 29 בקשות; הוועדה קיימה 8 דיונים וקיבלה החלטות בעניינן של 24 מ-29 הבקשות שהוגשו לה במהלך התקופה הזו וכן בעניינן של 7 בקשות שהוגשו לה קודם לכן, ובסך הכול דנה ב-31 בקשות וקיבלה החלטות בעניינן. א. נמצא כי עקב העברת שטח הפעולה בין המשרדים כאמור, ועדת הקרקעות לא דנה ב-5 בקשות שהוגשו לה בשנה הקודמת למעבר.5הבקשות האמורות הוגשו לוועדת הקרקעות במשרד החקלאות בחודשים פברואר - מאי 2023. נמצא כי אף שמשרד החקלאות לא דן ב-5 הבקשות האלה, הוא לא העבירן לטיפול ועדת הקרקעות שפעלה במסגרת משרד הנגב והגליל. 4 מ-5 הבקשות הוגשו שנית למשרד הנגב והגליל, וועדת הקרקעות דנה בהן רק כעבור חצי שנה או יותר: בקשה אחת נדונה בדצמבר 3202; שתי בקשות נדונו באוגוסט 2024; בקשה אחת נדונה בדצמבר 2024. ב. לוועדת הקרקעות במשרד הנגב והגליל הוגשו במהלך שנה - מיולי 2023 ועד יוני 2024 - 29 בקשות, מספר בקשות דומה לזה שקיבל משרד החקלאות בשנת 2022. ועדת הקרקעות בראשות משרד הנגב והגליל קיימה דיון ראשון רק ב-16.11.23, יותר מ-4 חודשים לאחר המעבר ובסמוך לאחר שראשת הרשות לתכנון החקלאות החלה למלא את תפקידה, ובסך הכול קיימה 4 דיונים במהלך שנה, ובהן נדונו 10 בקשות והתקבלו החלטות בעניינן. יוצא אפוא כי על רקע האופן שבו בוצע המעבר של הרשות לתכנון החקלאות בין המשרדים, ובפרט העברת הרשות ללא מנהל וללא עובדים, חלה ירידה בהיקף פעילות ועדת הקרקעות: במשך 4 חודשים, מתחילת יולי ועד אמצע נובמבר 2023 - לא התקיימו דיונים של ועדת הקרקעות; במשך שנת הפעילות הראשונה של הוועדה במסגרת משרד הנגב והגליל (מיולי 2023 ועד יוני 2024) היא קיימה 4 דיונים ובהם נדונו 10 בקשות - מחצית ממספר הדיונים שהתקיימו בשנה שבין יולי 2022 ליוני 2023 וכשליש הבקשות שהוגשו לוועדה (10 מ-31). היקף הדיונים בשנה פחת אפוא ב-50% (מ-8 ל-4 דיונים), ומספר הבקשות שנדונו בשנה פחת ב-68% (מ-31 ל-10 בקשות). דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ג. על פי דברים שמשרד הנגב והגליל מסר למשרד מבקר המדינה ב-8.7.24, משרד החקלאות לא העביר למשרד הנגב והגליל, במסגרת העברת שטח הפעולה כאמור, מסמכים המצויים בארכיון משרד החקלאות והדרושים למשרד הנגב והגליל לצורך עבודתה של ועדת קרקעות, והחסר במסמכים היה חסם משמעותי לעניין קידום הטיפול בבקשות. משרד הנגב והגליל הוסיף כי פנה כמה פעמים למשרד החקלאות בעניין זה, אך לא קיבל מענה. כעבור 10 ימים, ב-18.7.24, הודיע משרד החקלאות למשרד הנגב והגליל כי משרד החקלאות יעביר אליו את המסמכים הדרושים. רק ב-5.9.24 - יותר משנה לאחר העברת הרשות לתכנון החקלאות כאמור בין המשרדים - התקבלו במשרד הנגב והגליל חלק מהמסמכים הדרושים לצורך עבודת ועדת הקרקעות, והמשרד פנה למשרד החקלאות בבקשה להשלים את המידע החסר. ד. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני ועדת הקרקעות על המלצותיה לרמ"י בדבר שינויים בהקצאת שטחים חקלאיים, בהבחנה בין תוספת קרקע לבין גריעת קרקע או החלפת שטחים, בדונמים83, בשתי תקופות: בתקופה של שנתיים וחצי שבה הרשות לתכנון החקלאות פעלה במסגרת משרד החקלאות - מינואר 2021 ועד יוני 2023, ובתקופה של כשנה שבה הרשותפעלה במסגרת משרד הנגב והגליל- מיולי2023 ועדיוני 2024. הנתונים לשנים 2021 - 2022 הם נתונים שמשרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה. הנתונים לשנים 2023 - 2024 חושבו על פי נתונים שצוינו בפרוטוקולים של ועדת הקרקעות. לצורך השוואה בין תקופות שוות באורכן - שנה - הנתונים למחצית הראשונה של שנת 2023 מוצגים גם בחישוב השנתי ("הצגת צל"). יצוין כי שטחי הקרקעות שוועדת הקרקעות קיבלה החלטות בעניינם בשנת 2021 היו 25 דונם עד 4,209 דונם; בשנת 2022 היה שטחם 2 דונם עד 9,595 דונם; במחצית הראשונה של שנת 2023 - 11 דונם עד 2,160 דונם; ובשנה שבין יולי 2023 ליוני 2024 - 63 דונם עד ל-1,030 דונם. 83 על פינוהלעבודתועדתקרקעותשל משרד החקלאות, ועדת קרקעות מוסמכת בין השאר להמליץ על החלפת קרקעות בין בעלי זכויות בקרקע חקלאית. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 13: שטחן הכולל של הקרקעות שוועדת קרקעות המליצה לגרוע או להחליף (בדונמים), מינואר 2021 עד יוני 2024 25,000 21,414 18,807 20,000 15,222 15,000 10,000 7,611 2,781 5,000 1,696 723 1,375 2,068 0 יולי2023-יוני2024 ינואר-יוני2023 2022 2021 משרד הנגב והגליל משרד החקלאות גריעה החלפה תוספת שטח אומדן2023,במשרד החקלאות לשנה שלמה על פי פרוטוקול ועדת קרקעות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בשנים 2021 - 2022 קיבלה ועדת הקרקעות שפעלה במסגרת משרד החקלאות החלטות בנוגע לתוספת שטח בהיקף של 18,807 דונם ולתוספת - 21,414 דונם, בהתאמה. לאחר העברת שטח הפעולה למשרד הנגב והגליל ותחילת פעילותה של ועדת הקרקעות במסגרת משרד זה, בשנה שבין יולי 2023 ליוני 2024, היקף תוספת השטח שנכלל בהחלטות ועדת הקרקעות הסתכם ב- 2,781 דונם, דהיינו, הצטמצם ב-87% מתוספת השטח בדונם לעומת שנת 2022 (ב-21,414 וב-2,781 דונם, בהתאמה). כמו כן, ועדת הקרקעות דנה בשנה שבין יולי 2023 ויוני 2024 רק ב-34% מהבקשות שהוגשו לה (10 מ-29 בקשות). העברת שטח הפעולה הוביל אפוא לצמצום דרמטי בפעילותה של ועדת הקרקעות גם מבחינת השטח שבעניינו קיבלה החלטות. החלטת הממשלה להחזיר את הרשות לתכנון החקלאות למשרד החקלאות כשנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה 109, התקבלה בפברואר 2025 החלטת הממשלה 273784על החזרת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד הנגב והגליל למשרד החקלאות, ובכלל זה על העברת 11 משרות כוח אדם למשרד החקלאות. בדברי ההסבר להחלטת הממשלה נרשם כי החזרת הרשות לתכנון החקלאות למשרד החקלאות מתבקשת מהבחינה המקצועית לצורך הבטחת המשך קיומן של קרקעות חקלאיות כחבלי ארץ משגשגים וצומחים, וזאת לאחר שעקב מלחמת חרבות ברזל נגרמו נזקים קשים באזורים חקלאיים במדינת ישראל - אזורים המשמשים בסיס לגידול תוצרת חקלאית טרייה בישראל; הרציפות התפקודית של הענפים החקלאיים מותנית בתמיכת הממשלה ובגיבוש מדיניות אשר תבטיח את המשך עיבוד השטחים החקלאיים ואת הפקת התוצרת החקלאית הטרייה; יש צורך אסטרטגי בחיזוק התיישבות בפריפריה הגיאוגרפית, תוך שיפור האטרקטיביות של היישובים החקלאיים ועידוד החזרת האוכלוסייה לביתה, ולכן הרשות לתכנון החקלאות תשוב לפעול במסגרת משרד החקלאות, למעט אגף התיישבות צעירה, שיישאר במשרד הנגב והגליל. 84 החלטת הממשלה 3727, "העברת שטחי פעולה ממשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי למשרד החקלאות וביטחון המזון והעברת סמכויות משר הנגב, הגליל והחוסן הלאומי לשר החקלאות וביטחון המזון" (9.2.25.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 בתרשים שלהלן יוצגו נקודות זמן מרכזיות בהעברת הרשות לתכנון ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובחזרה למשרד החקלאות. תרשים 14: תהליך העברת הרשות לתכנון החקלאות הוכן בידי משרד מבקר המדינה. ✰ קיום חקלאות במדינת ישראל הוא חיוני למשק המקומי, וקרקע חקלאית היא גורם ייצור הכרחי לגידול תוצרת חקלאית טרייה. לרשות לתכנון החקלאות תפקיד מרכזי בהקצאת שטחים חקלאיים ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות. הממשלההחליטה פעמיים, בתוךפרק זמן קצר שלשנתיים, על העברתהרשות לתכנון החקלאות - הגוף הנדרש לקדם תכנון ופיתוח של אזורים חקלאיים - בין משרדי ממשלה: בפברואר 2023 החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, ובפברואר 2025 החליטה הממשלה להחזיר את הרשות למשרד החקלאות. נמצא כי תהליך העברת הרשות לתכנון החקלאות ממשרד החקלאות למשרד הנגב והגליל, על פי הסכמים קואליציוניים והחלטתהממשלה, היה לקוי ומשובש באופן יסודי. הצירוף של החלטות ממשלה להעביר את הרשות לתכנון החקלאות פעמיים בתוך שנתיים בין משרדי ממשלה לצד תהליך המעבר הלקוי פגע הלכה למעשה בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ובענפים חקלאיים שפעילותם כרוכה גם בהקצאת קרקע חקלאית. שורה של ליקויים נמצאו בהליך ההעברה: שני המשרדים וכן אגף החשכ"ל, אג"ת ונש"ם לא פעלו כצוות ניהול מעבר הממליץ בעניין העברת הרשות וסמכויותיה, כנדרש על פי החלטת הממשלה; משרד החקלאות העביר למשרד הנגב והגליל "רשות ריקה", כיוון שאיש מעובדיה ומנהליה לא עבר למשרד הנגב והגליל, והיה על המשרד להקימה מחדש; במהלך השנה הראשונה לפעילותה במסגרת משרד הנגב והגליל פעלה הרשות לתכנון החקלאות ללא תקציב, ובשנה השנייה - הוקצו לה משאבים בהיקף של רבע המשאבים שהוקצו לה בשנה האחרונה שבה פעלה במסגרת משרד החקלאות; משרד החקלאות נמנע מלהעביר במהירות את המסמכים הנדרשים למשרד הנגב והגליל לצורך פעילות ועדת פרוגרמות, והחסר במסמכים היה בבחינת חסם משמעותי בפני קידום בקשות להקצאת קרקעות. נוסף על כך, איוש מחדש של כלל המשרות ברשות לתכנון החקלאות, לאחר העברתה למשרד הנגב והגליל, והצורך להתמודד עם חסר בידע מקצועי ארגוני, הצריכו השקעת משאבים ציבוריים. על רקע התהליך הלקוי כאמור, במהלך אותן שנתיים חלה פגיעה של ממש בפעילות הרשות לתכנון החקלאות; עקב כך נפגע השירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות. הפגיעה התבטאה בירידה חדה בהיקף הבקשות שבהן טיפלה הרשות לתכנון החקלאות באמצעות שני המנגנונים המרכזיים להקצאת דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 קרקע חקלאית - ועדת פרוגרמות וועדת קרקעות: שתי הוועדות כמעט שלא פעלו במהלך אותן שנתיים. כך עלה כי ועדת פרוגרמות במסגרת משרד הנגב והגליל לא דנה ב-34 בקשות שהוגשו לה מיולי 2023 ועד מאי 2024; ועדת הקרקעות במסגרת משרד זה התכנסה לראשונה רק כעבור חמישה חודשים, מספר דיוניה פחת ב-50%, מספר הבקשות שבהן דנה פחת ב-68% והשטח הכולל שאישרה החלטות בעניינו הצטמצם ב-87%. משרד הנגב והגליל ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת את הקשיים שנבעו מהאופן שבו הועבר אליו שטח הפעולה של הרשות לתכנון החקלאות: הרשות עברה ללא זיכרון ארגוני כיוון שעברה ללא עובדיה, ולכן לא היו בנמצא גורמים מקצועיים שיפעלו לביצוע משימותיה; והמשרד נדרש לפרסם מכרזים לאיוש כל המשרות שברשות ולקיים הליכי גיוס של עובדים לתפקידים השונים. עוד צוין בהתייחסות כי לצורך הפעלת הרשות במשרד הנגב והגליל הוא נדרש להקים תשתיות מקצועיות לרשות, כגון ייעוץ משפטי, גיוס יועצים וכתיבת נהלים, וכי החודשים הראשונים לפעילות הרשות במסגרת המשרד היו בעת תחילת מלחמת חרבות ברזל, בשעה שעובדים של המשרד גויסו למילואים והקשב המשרדי התמקד בפעילות המשרד לנוכח המלחמה. מומלץ שמשרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל, בשיתוף נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת, יגבשו מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה להעברת הרשות לתכנון החקלאות בין משרדי ממשלה ולאופן שבו הן יושמו, ויגישו אותן למשרד רה"ם - למזכירות הממשלה או לאגף ממשל וחברה, על פי החלטת המשרד. זאת, על מנת שמשרד רה"ם יאגם את המסקנות הנובעות מיישום החלטות ממשלה מהשנים האחרונות בדבר העברת יחידות ממשלתיות, ויציגן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד. על נציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורך שיפור היישום של החלטות ממשלה על העברת שטחי פעולה. העברת האחריות לחלק מפעולות ההכשרה המקצועית למבוגרים בין משרדי ממשלה הכשרה מקצועית היא הכשרה חוץ-אקדמאית למשלח יד מוגדר, כגון תעשייה, בניין, רכב, הנהלת חשבונות וקוסמטיקה, שמטרתה רכישת ידע תיאורטי לצד התנסות מעשית. הכשרה מקצועית מקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודת גמר. על פי דוח מבקר המדינה בנושא "למידה לאורך החיים והכשרה מקצועית למבוגרים - התאמתן לשוק העבודה המשתנה" משנת 202185, כ-45% מהצעירים בשנתון 2018 בישראל למדו לתואר אקדמי (באוניברסיטה, במכללה או בסמינר), 26% מהצעירים - בגילי 18 - 27 - באותו שנתון השתתפו בהכשרות מקצועיות במימון המדינה (האגף להכשרה מקצועית וגופים אחרים, כגון משרד העלייה והקליטה ומשרד החינוך) ו-29% לא השתתפו בהכשרות או בלימודים אקדמיים. יוצא כי כרבע מהצעירים בשנתון 2018 השתתפו בהכשרה מקצועית במימון המדינה, המקנה בסיומה תעודת מקצוע או תעודת גמר. "זרוע העבודה" הייתה יחידה ממשלתית, הפועלת בין השאר לגיבוש מדיניות ממשלתית בתחום התעסוקה ולאכיפת חוקי העבודה, וכן אחראית לפיתוח ולניהול של תוכניות בתחום התעסוקה86. נכון לסוף שנת 2022 771 (82%) מ-935 מהמשרות שנכללו בתקן של זרוע העבודה היו מאוישות87. זרוע העבודה כוללת, בין היתר, אגף בכיר להכשרה מקצועית ולפיתוח הון אנושי88 (להלן - האגף להכשרה מקצועית), אשר תפקידו בין השאר לקיים הכשרה מקצועית בתחומים שונים למבוגרים (בני 18 או יותר) וכן לתקצב בתי ספר מקצועיים לבני נוער ולפקח עליהם. על פי נתוני משרד העבודה, תקציב האגף בשנת 2022 היה 1.132 מיליארד ש"ח: 370 מיליון ש"ח מתוכם הוקצו 85 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ב (2021), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה, למידה לאורך החיים והכשרה מקצועית למבוגרים-התאמתן לשוק העבודה המשתנה", עמ'310. 86 אתר משרד העבודה, נכון ל-6.4.25. 87 על פי תשובת משרד העבודה למשרד מבקר המדינה, בסוף 2023 היו ביחידות המקבילות לזרוע העבודה, אשר התקיימו במשרד העבודה ב-2023,813משרות. 88 שמו של האגףשונהל"מינהל הכשרות מקצועיות לפיתוח כוח אדם". אתר משרד העבודה, נכון ל-6.4.25. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 להכשרת מבוגרים, ומהם 230 מיליון ש"ח הוקצו באותה שנה להכשרת מבוגרים בידי מעסיקים. בסוף שנת2022היו באגף190משרות:19מהןעסקו בהכשרה מקצועית למבוגרים, ו-171המשרות הנותרות עסקו בהכשרה מקצועית לנוער. האגף להכשרה מקצועית פעל לקיום הכשרה מקצועית בשתי דרכים: 1. ה כ ש ר ה ב א מ צ ע ו ת מ י מ ו ן ש כ ר ל י מ ו ד: מימון הכשרה של משתתפים בקורסים שמפעילים גופים חוץ ממשלתיים, בפיקוח ממשלתי, בחינת המשתתפים והענקת תעודת גמר ממשלתית למי מהם שעבר את הבחינה בהצלחה (להלן - הכשרה מתוקצבת). המימון נעשה באחד משני אופנים: א. " ש ו ב ר י ת ש ל ו ם: "המיועדים למשתתפים המופנים לקורסים באמצעות שירות התעסוקה או מרכזי הכוון הפועלים מטעם הממשלה. השוברים משמשים למימון חלקי של שכר הלימוד. ב."ק ו ר ס מ ת ו ק צ ב מ ל א"89: מסלול הכשרה מקצועית במימון מלא של הממשלה, המיועד לדורשי עבודה או לעובדים בלתי מקצועיים המעוניינים לרכוש מקצוע או לבצע הסבה מקצועית. 2. ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת ב ש י ת ו ף מ ע ס י ק י ם ( ל ה ל ן - ה כ ש ר ה ב י ד י מ ע ס י ק י ם ) : קורסים או תוכניות המתקיימים בשיתוף פעולה עם מעסיקים וארגוני מעסיקים,כדילהכשיראתהמשתתפיםלהשתלבבשוקהעבודהאולשדרגאתעבודתםושכרם של עובדים המועסקים במקום עבודה קיים. ההכשרה מתבצעת בידי המעסיק או הארגון, ולעיתים היא מתקיימת תוך כדי עבודה. הממשלה משתתפת בעלויות ההכשרה באמצעות מתן מענקים למעסיקים או באמצעות מימון ישיר של הקורסים. העברת זרוע העבודה בין משרדי הממשלה מינואר 2017 ועד יולי 2021 פעלה זרוע העבודה כיחידת סמך של משרד העבודה והרווחה; ב- 19.7.21, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה-36, החליטה הממשלה90 כי זרוע העבודה תהיה יחידת סמך של משרד הכלכלה והתעשייה, ובהתאם לכך יועברו לשרת הכלכלה והתעשייה סמכויות הכרוכות בהפעלת זרוע העבודה. זאת, למעט סמכויות להפעלת תוכניות הקשורות לתעסוקת אנשים עם מוגבלות וסמכויות לגבי תוכניות הנוגעות למשפחות המוכרות במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, אשר נותרו בידי שר הרווחה והשירותים החברתיים91. כעבור שנה וחצי, ב-29.1.23, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה-37, החליטה הממשלה92 להקים משרד חדש - משרד העבודה; לבטל את מעמדה של זרוע העבודה כיחידת סמך עצמאית; להעביר את זרוע העבודה למשרד העבודה, למעט נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה ו"תחום הפעולה של הכשרת מבוגרים ומעסיקים באגף להכשרה מקצועית". עקב כך, פוצל למעשה האגף להכשרה מקצועית: 89 המסלול מכונה גם מופ"ת-מסלול מקצוע ופיתוח תעסוקתי. 90 החלטת הממשלה 133, "חלוקת משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ואיחוד זרוע העבודה עם משרד הכלכלה והתעשייה ושינוי שם המשרד; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק משר לשר; תיקון התוספת לפי סעיף23לחוק שירות המדינה (מינויים); העברת שטח פעולה ותיקון החלטות ממשלה" (19.7.21) (להלן -החלטת ממשלה133.) 91 התוכניות שהועברו למשרד הרווחה והשירותים החברתיים מזרוע העבודה: "תעסוקה נתמכת"- תוכנית סיוע לשילוב אנשים עם מוגבלות בשוק העבודה; "תוכנית מעבר כולל מגמה לעתיד"-מיועדת לצעירים עם מוגבלות, ומטרתה לסייע להם לרכוש הסמכה מקצועית; "תוכנית ענ"ן"- לסיוע בתעסוקת אנשים עם מוגבלות; ו"תוכנית תעסוקה לרווחה"- תוכנית למציאת עבודה עבור זוגות המטופלים בידי מחלקות לשירותים חברתיים אשר לפחות אחד מבני הזוג מצוי מחוץ לשוק העבודה. המקור: החלטת הממשלה ואתר משרד הרווחה והביטחון החברתי -welfare-employment-https://www.gov.il/he/pages/molsa plans?chapterIndex=3-employment-populations. 92 החלטת הממשלה 93, "הקמת משרד העבודה; שינוי בחלוקת התפקידים בממשלה; העברת שטחי פעולה בין משרדים; העברת סמכויות בין השרים; תיקון התוספת לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) ותיקון החלטות ממשלה",29.1.23(להלן-החלטת ממשלה93.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הוחלט כי תחום ההכשרה המקצועית למבוגרים - הכשרה בידי מעסיקים והכשרה מתוקצבת - יפעל במסגרת משרד הכלכלה והתעשייה, ותחום ההכשרה המקצועית לנוער יפעל במסגרת משרד העבודה. בתרשים שלהלן מפורט התהליך של העברת זרוע העבודה בין משרדי הממשלה השונים, בין השנים 2017-2023. תרשים 15: מיקום זרוע העבודה במשרדי הממשלה, 2017 - 2023 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. העברת שטחי פעולה בסטייה מהחלטת הממשלה הסמכות להעביר שטחי פעולה בין משרדי ממשלה נתונה כאמור בידי הממשלה, מכוח חוק יסוד: הממשלה, הקובע כי הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד. 1. על פי מסמכי האגף להכשרה מקצועית ממרץ 2023, לאחר קבלתה של החלטת הממשלה מינואר 2023 החליטו שר הכלכלה והתעשייה, ניר ברקת, ושר העבודה דאז, יואב בן צור, כי החלטת הממשלה לא תיושם כלשונה, והוצע ליישמה כלהלן: פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים בידי מעסיקים יבוצעו באמצעות משרד הכלכלה והתעשייה, ואילו פעולות להכשרה מקצועית של מבוגרים באמצעות הכשרה מתוקצבת יבוצעו באמצעותו או במימונו של משרד העבודה. נמצא כי לאחר קבלת החלטת הממשלה בינואר 2023, שעל פיה פוצל למעשה האגף להכשרה מקצועית, החליטו שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה לבצע פיצול נוסף ולהעביר את שטח הפעולה הכשרות מבוגרים (ללא מעסיקים) ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה. הפיצול הנוסף בוצע החל במרץ 2023. שני השרים פעלו שלא על פי החלטת הממשלה עד שהממשלה אישרה את הפיצול הנוסף בנובמבר 2024. בתרשימים שלהלן מוצג המבנה הארגוני של שטח הפעולה "הכשרות מקצועיות לבני נוער ומבוגרים", וחלוקתו בין משרד הכלכלה לבין משרד העבודה: המבנה הארגוניבתקופת הכהונה של הממשלה ה-36 עד לקבלתה של החלטת הממשלה בינואר 2023; המבנה הארגוני על פי החלטת הממשלה; והמבנה הארגוני בפועל - החל מתחילת שנת 2023. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 16: המבנה הארגוני של שטח הפעולה"הכשרות מקצועיות לבני נוער ומבוגרים" בתקופת הכהונה של הממשלה ה-36 עד ינואר 2023, ובתקופת הממשלה ה-37 מינואר 2023: על פי החלטת הממשלה, ובפועל הוכן בידי משרד מבקר המדינה. 2. בסוף מרץ 2023 התריע ממלא מקום מנהל האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה (להלן בפרק זה - מנהל האגף) לפני שר העבודה כי "במסגרת הסכמות והבנות הדדיות בין השרים" סוכם כי החלטת הממשלה מינואר 2023 לא תיושם כלשונה, אך לא גובשה הצעת החלטה לממשלה, ועקב הפיצול הנוסף של האגף פעילות האגף משותקת למעשה, ובכלל זה לא מקודמת רפורמה במערך ההכשרה המקצועית שהחלה כשנתיים קודם לכן, ומטרתה לשפר את המענה על צורכי המשק, התעשייה והמעסיקים כדי להגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינוי ארגוני באגף הנדרש לשם יישום של הרפורמה ושל הליכי מכרזים לאיוש משרות חדשות באגף; תקציב האגף להכשרה מקצועית לא נדון באופן מסודר במסגרת הדיונים לגיבוש תקציב המשרד, ויש אי-בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות; והאגף אינו יכול לתת מענה על בקשות מעסיקים לקיים הכשרה מקצועית. מנהל האגף שב והתריע על כך לפני שר העבודה כעבור כחודש וחצי, באמצע מאי 2023, ציין כי לא קיבל מענה על מכתבו ממרץ 2023, ופירט את המשתמע מפיצול האגף להכשרה מקצועית על בסיס הבנות בעל פה בין שני שרים ולא בהתאם להחלטת הממשלה כאמור, ובהן: במשך ארבעה חודשים לא התקיימו הכשרות מקצועיות שהמדינה משתתפת במימונן-לא בידי משרד העבודה ולא בידי משרד הכלכלה; פניות ממעסיקים, עמותות ומכללות לקיים הכשרות מקצועיות אינן מטופלות בידי האגף; בתוך כחודשיים, מערך הבחינות הממשלתיות לצורך מתן הסמכה בקורסים להכשרה מקצועית לא יוכל לתת מענה ללומדים בירושלים, ובהמשך - גם ללומדים באזורים אחרים; אי אפשר למנות עובדים בכירים באגף93. משרד העבודה השיב למשרד מבקר המדינה כי עוד בזמן אישור החלטת הממשלה על הפיצול האמור הייתה עמימות ביחס למשמעויותיה. משרד הכלכלה השיב כי מהבחינה המקצועית עליו לקדם ולתכלל את כל הפעילות עם המגזר העסקי, ובכלל זה את ההכשרות המקצועיות עם מעסיקים. עוד ציין המשרד כי הוא יפיק לקחים בעתיד אם יתעורר הצורך, וכי סוגיית פיצול הסמכויות בין המשרדים תעלה שוב לדיון. 93 דוא"ל ששלח ממלא מקום מנהלאגף בכיר להכשרה מקצועיתלשר העבודה ב-9.5.23. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 נמצאכי במשך כמעט שנתיים פעלו, משרד הכלכלה והתעשייה ומשרד העבודה בהתאם לסיכום בין שני השרים אשר פיצל את תחומי הפעילות של האגף להכשרה מקצועית בין שני המשרדים, וזאת באופן שונה מההחלטה שקיבלה הממשלה בינואר 2023. עקב כך, על פי מנהל האגף להכשרה מקצועית, פעילות האגף הוקפאה במשך כמה חודשים, ובכלל זה לא קודמה רפורמה במערך ההכשרה המקצועית שהחלה כשנתיים קודם לכן, כדי לשפר את המענה על צורכי המשק, התעשייה והמעסיקים ולהגדיל את פריון העבודה; לא קודם שינוי ארגוני באגף הנדרש לשם יישום של הרפורמה ושל הליכי מכרזים לאיוש משרות חדשות באגף; תקציב האגף להכשרה מקצועית לא נדון באופן מסודר במסגרת הדיונים לגיבוש תקציב המשרד, והייתה אי-בהירות בנוגע להיקף המשאבים שיוקצו להכשרות מתוקצבות. רק בנובמבר 2024 התקבלה החלטת ממשלה נוספת אשר אישרה את הסכמות השרים, לפיהן האגף להכשרה מקצועית יפוצל כך ששטח הפעולה של הכשרות מקצועיותבידי מעסיקים יהיה במשרד הכלכלה והתעשייה, ושטח הפעולה של הכשרות מקצועיות מתוקצבות יהיה במשרד העבודה. היקף ההכשרות המקצועיות למבוגרים בשנים 2022 - 2023 האגף להכשרה מקצועית מפעיל כאמור הכשרה מקצועית מתוקצבת והכשרה מקצועית בידי מעסיקים, במימון מלא אוחלקי של המדינה.על פי דוח מבקר המדינה משנת2021, כדי שהכשרות מקצועיות יהיו אפקטיביות,נדרששהקשר בין האמונים על ההכשרות לבין המעסיקים יהיה שוטף ומקיף. שילוב המעסיקים חיוני במיוחד בין השאר לצורך קביעת מקצועות הלימוד וההכשרה, קביעת תוכני הלימוד והקפדה על היותם מעודכנים, וכן לצורך הכשרת המורים. לנוכח אלה, גובר הצורך לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית94. כאמור, בינואר2023, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה-37,פוצלו שטחי הפעולה של זרוע העבודה, והאגף להכשרה מקצועית שבה, בין משרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה. הצורך האמור לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית עולה גם מנתוני האגף להכשרה מקצועית:בחודשים הראשונים של שנת 2023 קיבל האגף, בתקופה שבה פעל במסגרת משרד העבודה, פניות רבות ממעסיקים שביקשו לקיים פעולות להכשרה מקצועית. ואולם נמצא כי הצורך שהעלו מעסיקים בהכשרה מקצועית למבוגרים קיבל מענה חלקי בלבד, שכן על פי דברים שמשרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה, באותה שנה - 2023 - מספר הבקשות של מעסיקים לקיים הכשרה הייתה כפולה ממספר הבקשות שאושרו, בשל מגבלה תקציבית וצמצומו בהשוואה לשנים קודמות (התקציב בשנת 2022 הסתכם בכ-230 מיליון ש"ח ובשנת 2023 - 95 מיליון ש"ח)95. במהלך כהונת הממשלות ה-35-37 זרוע העבודה הועברה כאמור פעמיים בין משרדי ממשלה, וכך גם האגף להכשרה מקצועית. לנוכח העברת שטח הפעולה של הכשרה מקצועית למבוגרים בין משרדי ממשלה, החל מיולי 2021, משרד מבקר המדינה בדק את היקף המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית בשנים 2021, 2022 ו-2023. כאמור, במחצית הראשונה של שנת 2021 האגף להכשרה מקצועית פעל במסגרת זרוע העבודה אשר הייתה יחידת סמך של משרד העבודה והרווחה, ומיולי 2021 - יחידת סמך של משרד הכלכלה והתעשייה. מינואר 2023 האגף פוצל למעשה: בעוד שקיום כלל הפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים היו, על פי החלטת הממשלה, באחריות משרד הכלכלה, הרי שעל פי סיכום בין שרי העבודה והכלכלה-האחריות פוצלה ביניהם, באופן שהפעולות להכשרה מתוקצבת היו באחריות משרד העבודה, והפעולות להכשרה בידי מעסיקים היו בידי משרד הכלכלה. בפועל, משרד העבודה קיים גם הוא פעולות להכשרה בידי מעסיקים בשנת 2023, ומשרד הכלכלה החל בפעולות להכשרה בידי מעסיקים בספטמבר 2023. בלוח שלהלן מוצגים נתונים על מספר המשתתפים ומספר המעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית בהבחנה בין הכשרה מתוקצבת להכשרה בידי מעסיקים. הנתונים מתייחסים לשנים 2021 - 2022 וכן לשנת 2023 בחלוקה לפי משרדים ולפי תקופות - ינואר-אוגוסט 2023 וספטמבר-דצמבר 2023. 94 מבקר המדינה,דוח שנתי71ב(2021), "המוכנות לשוק העבודה המשתנה", עמ'305. 95 התקציב כולל תקציבי קורונה בסך178מיליון ש"ח. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 לוח 5: מספר המשתתפים ומספר המעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית, 2021 - 2023 התקופה 2021 2022 2023 2023 2023 2023 הכשרה הכשרה הכשרה ינואר- ספטמבר- סה"כ מקצועית מקצועית מקצועית אוגוסט דצמבר משתתפים במסגרת במסגרת במסגרת הכשרה הכשרה משרד משרד משרד מקצועית מקצועית מעסיקים העבודה הכלכלה העבודה במסגרת במסגרת בהכשרה והרווחה, (במקביל משרד משרד מקצועית ולאחר מכן למשרד הכלכלה הכלכלה בידימשרד הכלכלה) הכלכלה מספר 12,768 5,704 5,284 0 0 5,284 המשתתפים בהכשרה מתוקצבת מספר 5,363 11,485 96858 0 7,243 8,101 המשתתפים בהכשרה בידי מעסיקים סה"כ מספר 18,131 17,189 6,142 0 7,243 13,385 המשתתפים בהכשרה מקצועית מספר 704 1,295 40 0 426 466 המעסיקים שקיימו הכשרה בידי מעסיקים על פי נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה והתעשייה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח ומדברים שמסר משרד הכלכלה עולות המסקנות האלה: כאמור בינואר2023, בסמוך לאחר הקמת הממשלה ה-37,פוצלו שטחי הפעולה של זרוע העבודה, והאגף להכשרה מקצועית שבה, בין משרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה. הנתונים המובאים בלוח, והמפורטים להלן, מלמדים כי כתוצאה מהעברת שטח הפעולה בין המשרדים בתחילת ינואר 2023 חלה ירידה חדה במספר ההכשרות המקצועיות למבוגרים. 1. ה י ק ף ה מ ש ת ת פ י ם ב ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת ל מ ב ו ג ר י ם: מספרהמשתתפים פחת ב-26% בין השנים 2021 עד 2023 (לאחר הפיצול האמור, מ-18,131 ל-13,385 משתתפים,) והפחתתם חלה בעיקר בשנת 2023 - הפחתה של 22% יחסית לשנת 2022 (מ-17,189 ל- 13,385 משתתפים.) יצוין כי בשנת2023פעולות ההכשרה המקצועית למבוגרים באמצעות מעסיקים במימון משרד הכלכלה, התקיימו רק לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל. 2. ה י ק ף ה מ ש ת ת פ י ם ב ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת מ ת ו ק צ ב ת: מספר המשתתפים קטן ב-55% בשנים 2021 - 2022 ונותר דומה בשנת 2023, לאחר הפיצול האמור (12,768, 5,704 ו- 5,284, בהתאמה.) 96 בתחילת שנת 2023 התקיימו הכשרות בידי מעסיקים שזרוע העבודה אישרה בשנת 2022 ופתיחתן נדחתה לשנת2023. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 3. ה י ק ף ה מ ש ת ת פ י ם ב ה כ ש ר ה מ ק צ ו ע י ת ב י ד י מ ע ס י ק י ם: א. בשנים 2021 - 2022 גדל מספר המשתתפים ב-114% (מ-5,363 ל-11,485), ובין השנים 2022 ו-2023, לאחר הפיצול האמור, מספר המשתתפים קטן ב-30% (מ-11,485 ל- 8,101). רוב המשתתפים בשנת 2023 - 89% מהם - השתתפו בפעולות הכשרה שמימן משרד הכלכלה, אשר באותה שנה היה מופקד, הלכה למעשה, על הכשרה בידי מעסיקים. ואולם, משרד הכלכלה החל בפעולות אלה רק בספטמבר 2023, ובמהלך רוב חודשי השנה - ב-8 מ-12 חודשים, לא קיימו מעסיקים פעולות הכשרה במימונו. ב. בשנים 2021 - 2022 מספר המעסיקים שקיימו הכשרה מקצועית למבוגרים גדל ב-84% (מ-704 ל-1,295); בשנת 2023, לאחר הפיצול האמור, היקף המעסיקים היה רק כשליש ממספרם בשנת 2022 (466 ו-1,295, בהתאמה). רובם המכריע של המעסיקים בשנת 2023 (426 מ-466, 91%) קיימו פעולות הכשרה במימון משרד הכלכלה, ואלה התקיימו רק בשליש האחרון של השנה. ג. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי העברת שטחי פעולה בין משרדי הכלכלה והעבודה דרשה ממשרד הכלכלה זמן להיערכות ו"יצרה אתגרים מרובים"; משרד הכלכלה עסק בשנת 2023 בגיבוש תוכניות עבודה המתבססות על שינוי המדיניות, בהתאמת הוראות המנכ"ל הרלוונטיות ובהתאמת המבנה הארגוני של המשרד לביצוע המשימות, בין היתר בשל העברת עובדים בצוותים מקצועיים ממשרד הכלכלה למשרד העבודה; בספטמבר 2023, לאחר השלמת חלק מהמשימות הנדרשות ולאחר אישור תקציב המדינה לשנים 2023 - 2024 במרץ 2023, פרסם המשרד את הוראת מנכ"ל 1.8, העוסקת במסלולי הכשרה בשיתוף מעסיקים; לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל המשרד התאים את מסלולי ההכשרה באמצעות מעסיקים לצרכים העדכניים של המשק. בתרשים שלהלן מוצגים נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה על מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים במימון ממשלתי בשנים 2021 - 2023. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 17: מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים במימון ממשלתי, 2021 - 2023 על פי נתוני משרד העבודה ומשרד הכלכלה והתעשייה, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. יוצא אפוא כי בשנים 2021 - 2022 הוכפל מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים במימון המדינה (מ-5,363 ל-11,485), ובד בבד פחת מספר המשתתפים בהכשרה מתוקצבת (מ-12,768 ל-5,704). הגידול בפעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים עלה בקנה אחד עם הצורך הגובר כאמור לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית, כדי להגביר את אפקטיביות הפעולות. בשנת 2023, בעקבות פיצול שטח הפעולה להכשרה מקצועית בין שני משרדי ממשלה מתוקף החלטת הממשלה ופיצול נוסף של ההכשרה המקצועית למבוגרים בין משרדי העבודה והכלכלה, על פי החלטה שקיבלו השרים העומדים בראשם, פחת במידה ניכרת מספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית למבוגרים, בעיקר עקב הירידה החדה בהיקף ההכשרה באמצעות מעסיקים - חל צמצום הן במספר המשתתפים בהכשרה בידי מעסיקים והן במספר המעסיקים שקיימו פעולות הכשרה במימון המדינה. ירידה חדה זו אינה עולה בקנה אחד עם הצורך הגובר לשתף מעסיקים בפעולות להכשרה מקצועית ועם הביקוש הגובר בקרב מעסיקים לקיים פעולות כאלה בשנת2023. צורך זה גבר לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, ומשרד הכלכלה נדרש להתאים מידית את מסלולי ההכשרות באמצעות מעסיקים לצורכי המשק בתקופת המלחמה. נוסף לפגיעה בתחום ההכשרה המקצועיתלמבוגרים עקב ירידה חדה בהיקף ההכשרה באמצעות מעסיקים, העברת שטחי הפעולה בין משרדי הממשלה הצריכה השקעת משאבים ציבוריים נוספים לצורך גיבוש תכניות עבודה, הנחיות ונהלים מעודכנים, וכן התאמת המבנה הארגוני לביצוע המשימות, כפי שעולה מדברים שמשרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 יישום החלטת הממשלה בהיבטי משרות עובדים ותקציב כאמור, בהוראות התקשי"ר נקבע כי לצורך העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה יוקם צוות לניהול המעבר, בראשות מנכ"ל המשרד המקבל את היחידה, לביצוע השינוי המבני. תכלית הקמת הצוותים, על פי רוב בהתאם להחלטות הממשלה אשר עסקו בהעברת שטחי פעולה בתקופה מאי 2020 - דצמבר 2024, היא להגיש לשר שעומד בראש המשרד המוסר ולשר העומד בראש המשרד הקולט המלצות בנוגע לאופן ביצוע המעבר, לרבות בדבר העברת כוח אדם ותקציב ובדבר תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה, במידת הנדרש, וכל נושא נוסף שהצוות ימצא לנכון להעלות. הצורך להקים צוות ייעודי להעברת שטח פעולה בתחום ניהול הכספים מעוגן בהוראות התכ"ם. בהחלטת הממשלה 93 מינואר 2023 נקבע כאמור כי לצורך העברת זרוע העבודה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה יועברו גם תקציביה, עובדיה וכל משאביה של זרוע העבודה, למעט המשאבים של שטח הפעולה "הכשרת מבוגרים ומעסיקים" באגף להכשרה מקצועית. לצורך ביצוע ההחלטה, נקבע כי יועברו למשרד הכלכלה רכיבי תקציב מתוך תקציב זרוע העבודה שיוחדו בבסיס תקציבה, לרבות למימון העסקת עובדים במשרות כוח אדם. בהחלטת הממשלה נקבע עוד כי יוקם צוות יישום והיערכות מינהלית (צוות לניהול המעבר) לביצוע העברת שטחי הפעולה והסמכויות הכרוכות בו, בראשות נציגי שר הכלכלה והתעשייה ובהשתתפות אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם. תכליתו של צוות ניהול מעבר היא כאמור להמליץ בין השאר על אופן ביצוע העברת שטח פעולה בין משרדי ממשלה, לרבות העברת כוח אדם ותקציב, ועל תיקוני חקיקה ותיקוני החלטות ממשלה הנדרשים לצורך ביצוע המעבר. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא לא הפעיל צוות לצורך היערכות מינהלית להעברת שטחי הפעולה והסמכויות הכרוכות בכך, כנדרש בהחלטת הממשלה. משרד הכלכלה והתעשייה ציין בהתייחסותו לממצאי הביקורת כי צוות רשמי לא הוקם, אך התקיים שיח בנושא יישום החלטת הממשלה עם הגורמים הרלוונטיים, ובכללם משרד רה"ם, משרד האוצר והנציבות. נמצא כי בפועל, כלל המשאבים שהיו בידי משרד העבודה לא הועברו למשרד הכלכלה, במסגרת העברת שטח הפעולה: לא הועברו משרות כוח אדם; לא הועברו עובדים; והתקציב שהוקצה למשרד הכלכלה בשנת 2023, בסך 95 מיליון ש"ח, היה קטן ב-58% מהתקציב שהוקצה להכשרות בידי מעסיקים בשנת 2022, בסך כ-230 מיליון ש"ח. 1. על רקע החסר בפעילות צוות לניהול מעבר שטח הפעולה בין המשרדים, בהיבט התכנון וכן בהיבט של ביצוע המעבר בפועל, המשרדים לא קבעו רשמית את היקף המשרות שיועברו למשרד הכלכלה, לצורך הפעלת הכשרה מקצועית באמצעות מעסיקים בידי משרד זה. נמצא כי באוקטובר 2024, כמעט שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה, עדיין לא בוצעה החלטת הממשלה האמורה בכל הנוגע להעברת משרות כוח אדם ממשרד העבודה למשרד הכלכלה, לצורך העברת שטחי הפעולה. בהחלטת הממשלה 2373 (10.11.24) נקבע כאמור כי הטיפול בשטח הפעולה של הכשרות מקצועיות בידי מעסיקים יועבר למשרד הכלכלה והתעשייה והטיפול בשטח הפעולה של הכשרות מקצועיות מתוקצבות יועבר למשרד העבודה. בכלל זאת, הוחלט כי משרד העבודה יעביר שלוש משרות כוח אדם למשרד הכלכלה. משרד הכלכלה השיב כי נכון לינואר 2026 אוישה משרה אחת; משרה שנייה בהליך לאיושה; ופורסם מכרז לאיוש המשרה השלישית. 2. בשנת 2022 הסתכם תקציב זרוע העבודה במשרד הכלכלה לצורך ביצוע פעולות הכשרה למבוגרים באמצעות מעסיקים ב-178 מיליון ש"ח (ביצוע התקציב כולל התחייבויות). דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 נמצא כי תקציב משרד הכלכלה והתעשייה לצורך ביצוע פעולות הכשרה למבוגרים באמצעות מעסיקיםבשנת2023(תקציב על שינוייו) הסתכםבכ-95מיליון ש"ח-42%בלבד מהתקציב המקביל בשנה הקודמת (על שינוייו), טרם העברת תחום הכשרת המבוגרים למשרדהכלכלה והתעשייה (כ-230 מיליון ש"ח.) ✰ כרבעמהצעירים בשנתון2018השתתפו בהכשרה מקצועית במימוןגופים שלהמדינה,שמטרתה רכישתידעתיאורטי לצד התנסותמעשית המקנה בסיומה תעודתמקצוע או תעודת גמר במשלח יד מוגדר, כגון תעשייה, בניין, רכב, הנהלת חשבונות וקוסמטיקה.שתי ממשלות-הממשלהה- 36 והממשלה ה-37 - החליטו על העברת שטחי פעולה בתחום ההכשרה המקצועית בין משרדי ממשלה, ובכלל זה על פיצול יחידות. הממשלה ה-37 החליטה אף לבטל את מעמדה העצמאי של זרועהעבודהכיחידתסמךשלמשרדממשלתי,ולפצלאגף מרכזי בה-האגףלהכשרהמקצועית, בין שני משרדי ממשלה. שניים משרי הממשלה - שר הכלכלה והתעשייה ושר העבודה דאז - אף החליטו, שלא על פי החלטת הממשלה, לבצע פיצול נוסף ובמסגרתו להעביר שטח פעולה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה, הפיצול הנוסף בוצע החל במרץ 2023, והוא אושר בדיעבד בהחלטת ממשלה 2373 מנובמבר 2024. עקב הפיצול הנוסף, פעילות האגף להכשרה מקצועית הוקפאה במשך כמה חודשים, ובכלל זה לא קודמה רפורמה שנדרשה לצורך שיפור המענה על צורכי המשק והגדלת פריון העבודה. יתר על כן, ממצאי הביקורת העלו פגיעה מתמשכת וממשית בתחום ההכשרה המקצועית, על רקע החלטות הממשלה ה-37 ושרים בממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה ויישומן, בייחוד בנוגע לפיצול זרוע העבודה והאגף להכשרה מקצועית שבה: מספר המשתתפים בהכשרה המקצועיתלמבוגרים פחתבשנת2023 ב-22%יחסית לשנת2022 (מ-17,189 ל-13,385;)בתחום ההכשרותשקיימומעסיקיםפחתמספר המשתתפיםבשנים2022-2023 ב-30% (מ-11,485ל- 8,101); במהלךשמונת החודשיםהראשונים של שנת 2023 משרד הכלכלהלא קיים כלל פעולות להכשרה מקצועית בידי מעסיקים; בשנת 2023 מספר המעסיקים היה רק כשליש ממספרם בשנת 2022 (466 ו-1,295, בהתאמה), והם ביצעו פעולות להכשרה מקצועית רק בשליש האחרון של השנה, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל ונדרש היה להתאים מידית את מסלול ההכשרה באמצעות מעסיקים כך שיתאים לצרכים של המשק בתקופת המלחמה. על רקע החסר בפעילותו של צוות בין משרדי לניהול מעבר שטח הפעולה בין המשרדים, בהיבט התכנון וכן בהיבט של ביצוע המעבר בפועל, לא נעשו הפעולות הדרושות לצורך העברת שטחי הפעולה של הכשרה מקצועית במהלך כהונת הממשלה ה-37: לא נקבע רשמית היקף המשרות שיועברו למשרד הכלכלה והתעשייה, לצורך ביצוע הכשרה מקצועית באמצעות מעסיקים בידי משרד זה, ובאוקטובר 2024, כמעט שנתיים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בדבר העברת שטחי הפעולה, עדיין לא בוצעה החלטת הממשלה בכל הנוגע להעברת משרות כוח אדם ממשרד העבודה למשרד הכלכלה והתעשייה; ותקציב משרד הכלכלה והתעשייה לצורך קיום פעולות להכשרת מבוגרים באמצעות מעסיקים בשנת 2023 הסתכם בכ-95 מיליון ש"ח - 42% בלבד מהתקציב המקביל בשנה הקודמת. מומלץ שמשרד הכלכלה והתעשייה ומשרד העבודה, בשיתוף נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת יגבשו מסקנות הנוגעות להחלטות הממשלה להעברת שטח הפעולה הכשרות מקצועיות למבוגרים בין משרדי ממשלה ובנוגע לאופן שבו הן יושמו, ויגישו אותן למשרד רה"ם (מזכירות הממשלה או אגף ממשל וחברה), לצורך איגום המסקנות הנובעות מיישום החלטות הממשלה מהשנים האחרונות בדבר העברת יחידות ממשלתיות, והצגתן לממשלה במרוכז לצורך הפקת לקחים לעתיד. מומלץ שנציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים יפיקו לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורך שיפור היישום של החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. על שר הכלכלה והתעשייה ועל שר והעבודה לשעבר להקפיד לפעול על פי החלטות הממשלה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 העברת הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב בין משרדי ממשלה - מקרה בוחן לפגיעה בתשתיות מחשוב הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב (להלן - רשות הבדואים) היא יחידת סמך ממשלתית של משרד ממשלתי. רשות הבדואים הוקמה מכוח החלטת ממשלה 1999 מיולי 2007 וייעודה העיקרי הוא להסדיר את התיישבות הבדואים בנגב, לרבות הסדרת תביעות בעלות על מקרקעין והסדרת מגורי קבע לתושבים הבדואים בנגב. בהחלטת ממשלה זו נקבע כי הרשות תפעל במסגרת משרד הבינוי והשיכון. נכון ליוני 2023 האוכלוסייה הבדואית בנגב מנתה כ-300,000 תושבים, ורשות הבדואים נדרשת להעניק להם שירותים. על פי נתוני רשות הבדואים לשנת 2023, משאביה בשנה זו כללו תקציב מזומן בסך כ-530 מיליון ש"ח וכן הרשאה להתחייב בסכום נוסף של כ-205 מיליון ש"ח, וכן נכללו בתקן הרשות 78 משרות עובדים, 74 מהן היו מאוישות בשנה זו. 1. נמצא כי במהלך 18 שנים מאז הקמתה ועד יוני 2025, הרשות עברה שבע פעמים בין משרדי ממשלה, כמפורט להלן: א. בספטמבר 2011 החליטה הממשלה ה-32 על העברת שטח הפעולה של פעילות רשות הבדואים ממשרד הבינוי והשיכון למשרד רה"ם. בהחלטה נקבע כי יש להנחות את נציב שירות המדינה לפעול לצורך הענקת מעמד של יחידת סמך עצמאית לרשות בתחום התקציב, הרכש ההתקשרויות הדרושות לתכנון ולפיתוח, הייעוץ המשפטי וניהול כוח האדם97. ב. כעבור שנתיים וחצי, בינואר 2014, החליטה הממשלה ה-33 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד רה"ם למשרד החקלאות ופיתוח הכפר98. ג. כעבור שש שנים וחצי, ביוני 2020, החליטה הממשלה ה-35 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד הכלכלה והתעשייה. בהחלטה נקבע כי עד להשלמת ההיערכות המינהלית לקליטת שטח הפעולה, ימשיך משרד החקלאות לספק את השירותים לרשות הבדואים99. ד. כעבור שנה, ביולי 2021, החליטה הממשלה ה-36 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). בהחלטה נקבע כי עד להשלמת ההיערכות המינהלית לקליטת שטח הפעולה, ימשיך משרד הכלכלה והתעשייה לספק את השירותים שניתנו לרשות הבדואים100. ה. כעבור שנה וחצי, בינואר2023, החליטה הממשלה ה-37 על העברת שטח הפעולה של רשות הבדואים ממשרד הרווחה למשרד לשוויון חברתי101. 97 החלטת הממשלה 3707" ,דוח הצוות הבינמשרדי ליישום המלצות הוועדה להסדרת התיישבות הבדואים בנגב-המשך הדיון והעברת שטחפעולהממשרדלמשרד( "11.9.11,)סעיף5. 98 החלטת הממשלה1146" ,העברת שטחהפעולה:הפיתוחהכלכלי-חברתיוהסדרתהתיישבותבדואיםבנגב ממשרדראשהממשלהלמשרדהחקלאותופיתוח הכפר"(5.1.14.) 99 החלטת הממשלה 57, "העברת שטח פעולה ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר למשרד הכלכלה והתעשייה ותיקון החלטות ממשלה" (7.6.20.) 100 החלטתהממשלה88, "העברת שטח פעולה ממשרד הכלכלה והתעשייה למשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים ותיקון החלטות ממשלה"(11.7.21.) 101 החלטת הממשלה 59,"העברת שטחי פעולה ממשרד הרווחה והביטחון החברתי למשרד לשוויון חברתי; תיקון התוספת לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים) ותיקון החלטות ממשלה"(22.1.23). כמו כן, ביולי2021שונה שם המשרד ממשרד העבודה,הרווחה והשירותים החברתייםלמשרדהרווחה והשירותים החברתיים, וב-22.8.21שונה שמו שוב למשרד הרווחה והביטחון החברתי. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ו. כעבור שנה, בינואר 2024, החליטה הממשלה ה-37 להעביר שנית את רשות הבדואים, והפעם - מהמשרד לשוויון חברתי למשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות (להלן - משרד התפוצות)102. בתרשים שלהלן מוצגים מעברי הרשות, מאז הקמתה ועד שנת 2025: תרשים 18: מעברי הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב מאז הקמתה בשנת 2007 ועד שנת 2025 הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מהאמור עולה כי מאז הקמתה בשנת 2007 הוחלט שש פעמים על העברתה של רשות הבדואים בין משרדי ממשלה, ובסך הכול פעלה הרשות במסגרת שבעה משרדים. חמש משש הממשלות שכיהנו בשנים 2011 - 2025 החליטו על העברת רשות הבדואים בין משרדי ממשלה, והממשלה המכהנת (ה-37) החליטה, פעמיים בתוך שנה, להעביר את הרשות. 2. משרד מבקר המדינה בדק את ההשפעה של העברת רשות הבדואים בין משרדי הממשלה, על ניהול מערכות המידע של הרשות. מערכות המידע הממוחשבות של רשות הבדואים מותקנות ומאוחסנות על גבי שרתים של משרד החקלאות, שאליו השתייכה הרשות בהיבט הארגוני בשנים 2014 - 2020, ומאז עברה הרשות בין ארבעה משרדים אחרים. למשל, מערכות אלה כוללות מערכת לניהול, מעקב ובקרה בעניינם של תיקי פינוי והסדרה של תושבים בדואים, מערכת מידע גיאוגרפי (GIS) ומערכת לניהול, גיבוי ושליפה של מסמכים וחומרי ארכיון. להלן יוצגו ליקויים שהועלו בביקורת בנוגע לניהול מערכות המידע ברשות הבדואים. א. לדברי רשות הבדואים, מעבר בין משרדי ממשלה טומן בחובו סיכון לאובדן נתונים ולפגיעהברציפות העבודה, וכן דורש את התאמת המערכות למערכות המחשוב של המשרד שאליו משתייכת הרשות. זאת ככלל, ובפרט מאחר שהרשות עברה בין ארבעה משרדי ממשלה במהלך חמש שנים, ובממוצע - אחת לשנה ורבע. ב. ניהולמערכות המידע של רשות הבדואים טעון פיתוח מרכיבים חדשים ותחזוקת מרכיבים קיימים. למשל, פיתוח והטמעת מערכת עדכנית לניהול תיקים, פניות ותהליכי הסדרה ושילוב כלים מתקדמים למעקב, בקרה ותמיכה בקבלת החלטות. רשות הבדואים מסרה כי לנוכח סדרי העדיפויות של משרד החקלאות לעניין הניהול, הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע הנחוצות לפעילותו, הרי שהשקעת המשאבים של משרד החקלאות במערכות של רשות הבדואים - הפועלת במסגרת משרד ממשלתי אחר - היא בעדיפות נמוכה יחסית. 102 החלטת הממשלה 1317, "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי למשרד התפוצות והמאבק באנטישמיות", תיקון החלטות ממשלה ותיקון התוספת לפי סעיף 23 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959( "21.1.24.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ג. נמצא כי בתקופה שבה פעלה הרשות במסגרת המשרד לשוויון חברתי, בשנת 2023, הוקצו לה 4.2 מיליון ש"ח לצורך מעבר לתשתיות המחשוב של משרד זה ולצורך פיתוח מערכות חדשות. הרשות מסרה כי בשל המעבר למשרד התפוצות, בינואר2024, התקציב לא נוצל והוא הוחזר לאוצר המדינה ולא הוקצה שוב לצורך הזה. אגב כך ציינה הרשות כי למשרד התפוצות, שבמסגרתו פועלת הרשות משנת2024, אין תשתית מתאימה להפעלת מערכות המחשוב שלה. ✰ רשות הבדואים עוסקת בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב, לרבות בהסדרת תביעות בעלות על מקרקעין והסדרת מגורי קבע לתושבים הבדואים בנגב, והיא נותנת שירותים לכ-300,000 תושבים. הועלה כי המעברים התכופים של רשות הבדואים בין משרדי ממשלה, ובשנים האחרונות - בכל שנה ורבע בממוצע, פגעו הלכה למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות שלהרשות ובטיפול הנדרש בהן. בכלל זאת, המערכות של הרשות עדיין מותקנות ומאוחסנות על גבי שרתים של משרד החקלאות, שאליו השתייכה הרשות בהיבט הארגוני עד שנת 2020; משאבים שהוקצו לה לצורך פיתוח מרכיבים חדשים לא נוצלו; ולמשרד התפוצות שאליו משתייכת הרשות מאז ינואר 2024 אין תשתית מתאימה להפעלת המערכות של הרשות. המשרד לשוויון חברתי השיב כי כאשר רשות הבדואים עברה למשרד לשוויון חברתי, המשרד פעל לביצוע מעבר תשתיות המחשוב, ופעולות אלה הופסקו עם העברת רשות הבדואים למשרד התפוצות, והמעבר לא הושלם. כתוצאה מכך הרשות פועלת באמצעות תשתיות מחשוב של משרד החקלאות. משרד התפוצות השיב כי יש לייצר עצמאות תפעולית וארגונית ברשות הבדואים כך שהיא תספק לעצמה את המענים הלוגיסטיים והתפעוליים, וכי הוא פועל לשם כך. על משרד התפוצות לפעול עם רשות הבדואים לביצוע הטיפול הנדרש במערכות הממוחשבות של הרשות, וכן עליהם לוודא כי המערכות האלה מספקות את כלי העבודה הממוחשבים הנחוצים לרשות לצורך ביצוע תפקידיה. העברת הרשות לקידום מעמד האישה בין משרדי ממשלה - מקרה בוחן לפגיעה במאגרי המידע הרשות לקידום מעמד האישה הוקמה מכוח חוק הרשות לקידום מעמד האישה, התשנ"ח-1998. על פי החוק, תפקידי הרשות הם, בין היתר, לעודד, לתאם ולקדם את פעולות משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופים אחרים הפועלים בתחומי פעולתה של הרשות; לקיים מעקב ובקרה לגבי פעילות משרדי הממשלה בנושאים שבתחומי פעולתה של הרשות; לרכז מידע ונתונים וליזום מחקרים בתחומי פעולתה של הרשות103. תקציב הרשות הסתכם ב-25.5 מיליון ש"ח ב-2023. נכון לאוקטובר 2025, היו ברשות 10 משרות של עובדים104. במאי 2015 קיבלה הממשלה ה-34, החלטה ולפיה יש להעביר ממשרד רה"ם למשרד לאזרחים ותיקים את שטח הפעולה "קידום מעמד האישה", ובכלל זה את האחריות לרשות לקידום מעמד האישה105. באוגוסט 2015 שונה שם המשרד לאזרחים ותיקים למשרד לשוויון חברתי106. 103 סעיף5לחוקהרשות לקידום מעמד האישה,התשנ"ח-1998. 104 אתר הרשות לקידום מעמד האישה- https://www.gov.il/he/Departments/DynamicCollectors/women_authority_contact?skip=0, נשלף ב-30.10.25. 105 סעיף1 להחלטת הממשלה36,"העברתשטחיפעולהוסמכויותלמשרדלאזרחיםותיקיםולשרה לאזרחים ותיקים"(26.5.15.) 106 החלטתהממשלה335,"שינוישם המשרד לאזרחים ותיקים ל'המשרד לשוויון חברתי'"(4.8.15.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, קובע כי מאגר מידע של גוף ציבורי חייב ברישום ברשות להגנת הפרטיות, וכי הבקשה צריכה לכלול מספר פרטים, ביניהם סוג המידע שנכלל במאגר ומטרות הקמת המאגר. בדוחות שפרסם המשרד לשוויון חברתי על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, לשנים 2017 - 2023 צוין כי הרשות לקידום מעמד האישה היא הבעלים של שלושה מאגרי מידע שנרשמו בזמן שהרשות הייתה במשרד רה"ם: "מאגר מרצים" (נרשם כמאגר בשנת 2011), "מאגר מועמדות לדירקטוריונים" ומאגר "ממונות על הטרדה מינית במגזר הפרטי" (שני המאגרים האחרונים נרשמו בשנת 2012.) בדוחותשפרסם המשרד לשוויון חברתילפי חוק חופש המידע,לשנים 2017- 2023 נרשם, בנוגע לכל אחד ממאגרי המידע האמורים, כי "בעל המאגר הוא הרשות לקידום מעמד האישה. המאגר נרשם בזמן שהרשות הייתה במשרד ראש הממשלה. בהעברת שטח הפעולה למשרד וחילופי גברי ברשות נפלו דברים בין הכיסאות, ולכן אין במשרד את פרטי הרישום, כולל מטרות". עוד נמצא כי המאגרים אינם מצויים בידי הרשות, ואף אין ברשותה פרטים עליהם כאמור. הרשות לקידום מעמד האישה מסרה כי לאחר פניית משרד מבקר המדינה לרשות, שניים מהמאגרים - "מאגר מרצים" ו"מאגר מועמדות לדירקטוריונים" אותרו, אולם הם לא בשימוש והרשות תפעל לסגירתם. המשרד לשוויון חברתי השיב בהתייחסותו לממצאי הביקורת כיהגורם שהיה אמון על נושאריכוז המאגרים ברשות לקידום מעמד האישה פרש זה מכבר משירות המדינה, וכי התעורר קושי לאתר נתונים ומסמכי רישום של המאגרים במשרד. על הרשות לקידום מעמד האישה לפעול לרישום פרטי המאגרים שבבעלותה, כנדרש על פי חוק הגנת הפרטיות, ולסגור את המאגרים שאינם נמצאים עוד בשימוש. העברת הרשות לזכויות ניצולי השואה בין משרדי ממשלה - מקרה בוחן הרשות לזכויות ניצולי השואה (להלן בפרק זה - הרשות) היא זרוע של המדינה, שמטרת הקמתה הייתה להבטיח מתן תגמולים לניצולי השואה מטעם המדינה. הרשות משמשת, בין היתר, הגורם הממשלתי אשר מרכז את הטיפול בניצולי השואה ובנפגעי התנכלויות אנטישמיות בתקופת מלחמת העולם השנייה מתוקף החוקים שלפיהם היא פועלת107, אשר תומך במוסדות ציבור העוסקים בסיוע לנפגעי רדיפות הנאצים במסגרת מימוש זכאותם לסיוע כלכלי, רפואי או סוציאלי ואשר מפעיל מרכז מידע לאומי המשמש כתובת ממשלתית אחת לכלל ניצולי השואה במדינת ישראל108. על פי נתוני הרשות, נכון לאפריל 2025 מספרם של שורדי השואה, פליטי השואה ונפגעי התנכלות אנטישמית (להלן-ניצולי השואה) מסתכם בכ-120,000. סך התגמולים והמענקים ששולמו לניצולי השואה בשנת 2023 היה 3.9 מיליארד ש"ח. נכון לדצמבר 2023 נכללו בתקני הרשות 114 משרות עובדים, 97 מהן (85%) היו מאוישות. מאזהקמתה של הרשות בשנות החמישים של המאה העשרים ועדשנת 2020היא פעלהבמשרד האוצר. הממשלה ה-35, שהוקמה במאי 2020, החליטה להעביר את הרשות למשרד לשוויון חברתי109, וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה-37 להעבירה למשרד רה"ם110. 107 חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת2001) (תיקון, ביטול והתליה של חקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות),התשס"א-2001; וחוק הטבות לניצולי שואה, התשס"ז-2007. 108 אתר הרשות לזכויות ניצולי השואה- https://www.gov.il/he/pages/about_holocaust_survivors_rights 109 החלטתהממשלה99(14.6.20.) 110 החלטתהממשלה40(15.1.23.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 19: משרדי הממשלה שבמסגרתם פעלה הרשות לזכויות ניצולי השואה הוכן בידי משרד מבקר המדינה. ח י ל ו פ י ה נ ה ל ו ת ב מ ש ר ד ל ש ו ו י ו ן ח ב ר ת י ו ב ר ש ו ת ל ז כ ו י ו ת נ י צ ו ל י ה ש ו א ה בלוח שלהלן מוצגים פרטי השרים של המשרד לשוויון חברתי, החל מאמצע שנת 2020 - מועד הקמת הממשלה ה-35, ועד תחילת שנת 2024, כשנה לאחר הקמת הממשלה ה-37. לוח 6: השרים של המשרד לשוויון חברתי, מאמצע שנת 2020 ועד תחילת שנת 2024 השנים שר או שרת המשרד לשוויון חברתי מאי 2015 -מאי2020 ח"כ גילה גמליאל מאי 2020 - ינואר2021 ח"כ מירב כהן ינואר 2021-אפריל2021 ח"כ איציק שמולי (ממלא מקום) מאי 2021 - יוני 2021 ח"כ מיכאל ביטון יוני 2021 -דצמבר2022 ח"כ מירב כהן דצמבר 2022 - ינואר2024 ח"כ עמיחי שיקלי על פי אתר משרד רה"ם, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי במשך שלוש שנים וחצי - מאמצע שנת 2020, המועד שבו החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי, ועד תחילת ינואר2024-התחלפו השרים העומדים בראשהמשרדלשוויוןחברתיחמש פעמים, ובכלל זה במשך שנה אחת, מיוני2020ועד יוני2021, התחלפו השרים העומדים בראש משרד זה שלוש פעמים: ח"כ מירב כהן כיהנה כשרה במשך חצי שנה; ח"כ איציק שמולי כיהן כממלא מקום שר במשך כארבעה חודשים; וח"כ מיכאל ביטון כיהן כשר במשך כחודשיים. במהלך השנה הזו נדרש המשרד לשוויון חברתי לקלוט את הרשות לזכויות ניצולי השואה, על עובדיה, משאביה ומערכות המידע שלה. בהתייחסות השרה לשוויון חברתי לשעבר ח"כ מירב כהן לממצאי הביקורת הובא רציונל לשילוב הרשות במשרד לשוויון חברתי: איגום משאבים הנוגעים לטיפול באוכלוסיית הזקנים, כדי דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 להבטיח להם מענה ממשלתי מקצועי ומותאם; היות שניצולי השואה הם קודם כול בני הגיל הרביעי, והמשרד לשוויון חברתי הוקם במקור כמשרד שנועד לעסוק ולטפל באזרחים ותיקים, נוצרו עם השנים כפל תוכניות וכפל שירותים בין המשרד הזה לרשות; העברת הרשות למשרד זה נועדה ליצור סדר כולל בתחום הטיפול בזקנים. בהתייחסות הובא פירוט של תוכניות שקידם המשרד לשוויון חברתי בתקופה הרלוונטית. מלבד תחלופת השרים, במהלך מעבר הרשות למשרד לשוויון חברתי הייתה גם תחלופה גבוהה של מנכ"לי הרשות: במשך כתשעה חודשים-מאוקטובר2020ועד יוני2021, כיהנה היועצת המשפטית של הרשות כממלאת מקום המנכ"ל; מאמצע שנת 2021 ועד אוגוסט 2022, במשך כ-13 חודשים, כיהן בתפקיד מנכ"ל הרשות לשעבר; ומאוגוסט 2022 מכהנת בתפקיד זה מנכ"לית הרשות. לדברי מנכ"לית הרשות, בשנים 2020 - 2024 התאפיינה הרשות בתחלופה של מנהלים ועובדים; הגורם העיקרי לתחלופה זו הוא המעבר של הרשות ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי ולאחר מכן למשרד רה"ם, מעבר שבגינו חשו העובדים חוסר ודאות. בין היתר, עזבו את הרשות בעלי תפקידים מרכזיים כגון סגן מנהלת הרשות - בפברואר 2022, מנהלת השירות ומרכז המידע - באוגוסט 2022; מנהלת יחידת ההון האנושי - במרץ 2023; ותקציבן הרשות - באפריל 2023. נ י ה ו ל מ ע ר כ ו ת ה מ י ד ע ש ל ה ר ש ו ת ל ז כ ו י ו ת נ י צ ו ל י ה ש ו א ה ע ל ר ק ע ה ע ב ר ת ה ב י ן מ ש ר ד י מ מ ש ל ה הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים לכ-120,000 ניצולי שואה ומקיימת ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים ציבוריים, כגון קופות החולים, הרשויות המקומיות ורשויות של המדינה. המערכות הממוחשבות של הרשות משמשות אותה לצורך ניהול המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ לדיוני ועדות רפואיות ומתן שירות רפואי. מערכות אלה כבדות ומסועפות, וחוקת התשלומים המוטמעת בהן היא מורכבת. בעת שבה הרשות פעלה במסגרת משרד האוצר, עד אמצע שנת2020, מערכות המידע שלה, ובכלל זה השרתים, נשענו על תשתיות המחשוב של משרד האוצר. לדברי הרשות, תשתיות משרד האוצר איפשרו הפעלת כלי מחשוב מתקדמים להעברה של קובצי מידע כבדים, גם לצורך תקשורת שוטפת עם הגופים הציבוריים האמורים. רכיבי מערכות מידע (קושחה ותוכנה) עלולים להיות חשופים לפגיעּויֹות מסיבות שונות. חולשות אלה עלולות לחשוף את מערכות המידע בארגון לפעילות עוינת מצד תוקף (פנימי או חיצוני).ככלל, עם התגלותה של חולשה חדשה פועל היצרן לפתח עדכון לתוכנה, שהתקנתו במערכת אמורה להתמודד עם החולשה שהתגלתה ולאיינּה. לפיכך נקבעו הוראות בדבר הצורך לשמור על עדכניות מערכות הארגון והוראות האוסרות להשתמש בגרסאות מערכת שתמה תקופת התמיכה בהן. עוד נקבע בהנחיות כי יש לפעול להחלפת רכיבים קיימים אשר תקופת תמיכתו של היצרן בהם עומדת להסתיים. בביקורת עלו ליקויים הנוגעים לאופן ההגנה של הרשות לזכויות ניצולי שואה על מערכות המידע שלה, כמתואר להלן: 1. נמצא כי בתקופה שבה הרשות לזכויות ניצולי השואה פעלה במסגרת משרד האוצר מערכות המידע שלה, אשר שימשו אותה לצורך ניהולם של המידע והתהליכים המקצועיים הנוגעים לניצולי השואה ולזכויותיהם, ובפרט מערכת הליבה של הרשות, היו ישנות, פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות, והיו "בסיכון ממשי לקריסה." מערכות אלה פותחו בסביבה טכנולוגית מיושנת (VB) אשר נתמכה בידי היצרן רק עד מרץ 2008, ולאחר מכן לא נתמכה עוד. 2. עוד נמצא כי בשנת 2021 השלים משרד האוצר פיתוח של רכיבים במערכות המידע הממוחשבות של הרשות, בעלות של כ-14 מיליון ש"ח, ועל פי המתוכנן הם עמדו לעלות דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 לאוויר בתחילת שנת 2021. הפיתוח נועד לייעל את עבודת הרשות ולקצר את זמני התגובה שלה באופן ניכר, הן בשליפת נתונים מהירה יותר והן באמצעות מניעת התלות בתיקים פיזיים. נמצא כי לאחר מעבר הרשות למשרד לשוויון חברתי ובשל המעבר נעצר פיתוח רכיבי המערכת, והם לא נכנסו לשימוש. הפיתוח נעצר גם לנוכח הותרת צוות הפיתוח במשרד האוצר בעת שהרשות עברה למשרד לשוויון חברתי. הלכה למעשה, הרכיבים שפותחו לא עלו לאוויר ולא נעשה בהם שימוש, והמשאבים שהושקעו בפיתוחם ירדו לטמיון. השרה לשוויון חברתי לשעבר ח"כ מירב כהן השיבה כי במהלך כהונתה, בשנת 2020, המשרד לשוויון חברתי גיבש תוכניות לסגירת הפערים המשמעותיים בתחום אבטחת המידע והטכנולוגיה, וביצוען החל; בשל המורכבות הרבה של המהלך להעברת מערכות המחשוב נדחתה ההעברה הסופית לשלב מתקדם של ביצוע התוכניות. ח"כ לשעבר איציק שמולי השיב כי הוא כיהן כממלא מקום השר לשוויון חברתי במשך שלושה חודשים, ובפרק זמן קצר כל כך לא ניתן היה ללמוד ולפתור את כלל אתגרי המשרד. במסגרת החלטת הממשלה 99 (14.6.20) להעביר את הרשות לזכויות ניצולי השואה ממשרד האוצר למשרד לשוויון חברתי נקבע כי יוקם צוות בין-משרדי האחראי להעברת הרשות בין המשרדים, בראשות נציגי שר האוצר והשרה לשוויון חברתי ובהשתתפות נציגי הרשות, אג"ת, אגף החשכ"ל ונש"ם. הצוות נדרש להגיש לשר האוצר ולשרה לשוויון חברתי את המלצותיו בנוגע לאופן ביצוע העברת שטח הפעולה והסמכויות של הרשות על פי ההחלטה. זאת, לרבות בעניין כוח האדם והאמצעים שיעמדו לרשותה לצורך ביצוע תפקידיה. ב-3.1.21 סיים הצוות הבין-משרדי את עבודתו מתוקף החלטת הממשלה מיוני2020, הגיש את המלצותיו לשרה לשוויון חברתי ולשר האוצר וביקש את אישורם ליישום ההמלצות. באותו היום כתבה ממלאת מקום מנכ"ל הרשות למנכ"לית המשרד לשוויון חברתי ולאחרים וציינה שהיא ערה לתהליך שביצעו שני המשרדים לצורך העברת הרשות, ועם זאת נציגי הרשות לא הוזמנו לדיון של הצוות הבין-משרדי והרשות אף לא הציגה את עמדתה לגבי היבטים הנוגעים למעבר לפני הצוות. וזאת אף שמדובר בהיבטים כבדי משקל הנוגעים לתשתיות המחשוב ולמערכות המידע וכן לצוות המפתח והמתחזק את מערכות אלו. עוד ציינה ממלאת מקום מנכ"ל הרשות כי לנוכח האמור לעיל נכון וראוי כי הצוות יקיים דיון בנושא, תוך שמיעת עמדתה של הרשות, בכל ההיבטים הנוגעים לאופן ההעברה. על פי מסמכי הרשות, העברת הרשות למשרד לשוויון חברתי טעונה העברה של המערכת הממוחשבת לתשתיות של המשרד לשוויון חברתי, בעלות של יותר מ-10 מיליון ש"ח. נמצא כי הצוות הבין-משרדי שפעל להעברת הרשות לזכויות ניצולי השואה למשרד לשוויון חברתילא עסק בהיבט מרכזי בעבודת הרשות-מערכות המידע של הרשות, המשמשות אותה לצורך ניהולם של המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם. זאת אף על פי שכאמור, מערכות מידע אלה, ובפרט מערכת הליבה של הרשות, היו ישנות, פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות והיו "בסיכון ממשי לקריסה". כמו כן, הצוות פעל ללא שיתוף נציגי הרשות, שלא כנדרש על פי החלטת הממשלה. בשנים 2021 - 2022 נעשו ניסיונות של המשרד לשוויון חברתי להעביר את מערכות המידע של הרשות לתשתיות המחשוב שלו. במהלך התקופה הזאת המשרד לשוויון חברתי עסק בעיקר בניסיון לבצע את ההעברה ובתחזוקת המערכות הקיימות ולא עסק בשדרוג המערכות הקיימות או בפיתוח מערכות חדשות. הלכה למעשה, העברת מערכות המידע של הרשות לא צלחה והן נותרו במשרד האוצר. כך יצא שבעוד שהרשות עברה לפעול במסגרת המשרד לשוויון חברתי, מערכות המחשוב ששימשו אותה המשיכו לפעול כחלק ממערכת המחשוב של משרד האוצר. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 66 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 3. במסגרת החלטת הממשלה מינואר2023על העברת הרשות למשרד רה"ם111, הוחלטעל הקמת צוות בין-משרדי בראשות נציגי משרד רה"ם והשר לשוויון חברתי, שיעסוק באופן ביצוע העברת הרשות, ובכלל זה בעניין מערכות המידע שלה. עוד הוחלט על הקמת צוות משנה מקצועי שיעסוק בתחום המחשוב של הרשות. צוות המשנה החליט ביולי 2023 כי האחריות לכלל מערכות המחשוב של הרשות תישאר בידי משרד האוצר, לרבות האחריות לפיתוח מערכות; כי משרד האוצר, אשר תשתיותיו שימשו כאמור את מערכות המידע של הרשות, ימשיך לתת שירות למערכות התפעול השוטפות שלה; וכי משרד האוצר יקדם במהירות פיתוח של מערכת ליבה חדשה עבור הרשות. כמה חודשים לאחר מכן החליט הצוות על העברת המערכות הממוחשבות של הרשות למשרד רה"ם. נכון למועד סיום הביקורת טרם התרחש המעבר. הרשות מסרה למשרד מבקר המדינה כי רכיבי המערכת שפיתח משרד האוצר בשנת2021 לפני המעבר למשרד לשוויון חברתי, בעלות של כ-14 מיליון ש"ח כאמור, כבר התיישנו במועד העברתהלמשרדרה"ם בינואר2024.לפיכךהוחלטבאמצעשנת2023לקדםפיתוחשלרכיבים אחרים במערכת הליבה של הרשות. הפיתוח הסתיים בעיקרו במרץ 2025, עם עליית המערכת המשודרגת לאוויר, ועלותו הסתכמה בכ-10.3 מיליון ש"ח. נמצא כי גם לאחר השלמת פיתוח רכיבים במערכת המידע של הרשות בינואר 2024 הרשות מתבססת על רכיבים מרכזיים של המערכת הישנה, הפועלת בסביבה טכנולוגית מיושנת (VB)אשרנתמכהבידיהיצרןרקעדמרץ2008,וזה17שניםאינה נתמכתעוד.משתמע מכך, לדברי הרשות, ש"קיים סיכון גדול למידע במקרה של תקלה קרדינלית למערכת." על פי התייחסות משרד רה"ם לממצאי הביקורת, פיתוח המערכת החדשה עתיד להסתיים בסוף שנת 2026 או בתחילת שנת 2027. ✰ מהאמור עולה כי במרץ 2025, כמעט חמש שנים לאחר מועד קבלתה של החלטת הממשלה מיוני 2020בדברהעברת הרשות ממשרדהאוצר, עדייןלא פותחו מערכות המחשוב של הרשות לניצולי שואה, והן נותרו ישנות ולא עדכניות ו"בסיכון ממשי לקריסה". עוד עולה מהאמור לעיל כי גם במועד סיום הביקורת, מערכת המחשוב של הרשות לא הוחלפה באופן מלא. מדובר במערכת ישנה, שאינה נתמכת, ולכן נשקף סיכון רב למידע בהתרחש תקלה יסודית במערכת. הרשות לזכויות ניצולי השואה נותנת שירותים לכ-120,000 ניצולי שואה, והמטרה שלשמה הוקמה כזרוע של המדינה הייתה להבטיח מתן תגמולים לניצולי השואה מטעם המדינה. מאז הקמתה, בשנות החמישים של המאה העשרים, ועד שנת 2020 פעלה הרשות במשרד האוצר. הממשלה ה-35, שהוקמה באמצע שנת 2020, החליטה להעביר את הרשות למשרד לשוויון חברתי, וכעבור שנתיים וחצי החליטה הממשלה ה-37 להעבירה למשרד רה"ם. במשך שלוש שנים וחצי - מאמצע שנת 2020, המועד שבו החליטה הממשלה על העברת הרשות ממשרד האוצרלמשרדלשוויוןחברתי,ועדינואר2024-התחלפוהשריםהעומדיםבראשמשרדזהחמש פעמים, ובכללזה,במשךשנהאחת- מיוני2020 ועד יוני2021, התחלפוהשרים העומדיםבראש משרד זה שלוש פעמים. המערכות הממוחשבות של הרשות משמשות אותה לניהול המידע והתהליכים המקצועיים המתבצעים ברשות בנוגע לניצולי השואה ולזכויותיהם, כגון טיפול בבקשות תגמולים, שיבוץ לדיוני ועדות רפואיות ומתן שירות רפואי. מערכות אלה כבדות ומסועפות, מקיימות ממשקים ממוחשבים עם כמה גופים ציבוריים, כגון קופות החולים, הרשויות המקומיות ורשויות של המדינה, ובעת שבה הרשות פעלה במסגרת משרד האוצר, עד אמצע שנת 2020, המערכות 111 החלטת הממשלה 40, "העברת שטחי פעולה מהמשרד לשוויון חברתי וממשרד החינוך למשרד ראש הממשלה; העברת סמכויות הנתונות לפי חוק מהשר לשוויון חברתי לראש הממשלה ותיקון החלטות ממשלה"(15.1.23.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 התבססו על תשתיות המחשוב של משרד האוצר. כבר באותה עת מערכות אלה של הרשות היו ישנות - הן פותחו בטכנולוגיות שבאותה עת נחשבו מיושנות ולא עדכניות, לא נתמכו עוד בידי היצרן והיו "בסיכון ממשי לקריסה." במשך ארבע שנים, משנת 2021 ועד שנת 2025, שבהן עברה הרשות כאמור בין שלושה משרדי ממשלה, נעשו ניסיונות לשפר את מערכות המידע של הרשות, ובכלל זה להחליף בהן רכיבים מרכזיים, וכל זאת בהשקעה של 24 מיליון ש"ח בסך הכול, ש-14 מיליון ש"ח מתוכם ירדו לטמיון. ואולם בשל מעברי הרשות בין משרדי הממשלה ואי-היציבות בניהולה, לא הושלמו הפעולות לשיפור מערכות המידע שלה. נכון למועד סיום הביקורת בשנת 2025, הרשות מתבססת, בין היתר, גם על המערכת הישנה, הפועלת בסביבה טכנולוגית מיושנת (VB) אשר זה 17 שנים אינה נתמכה עוד בידי היצרן. מכך משתמע, לדברי הרשות, ש"קיים סיכון גדול למידע במקרה של תקלה קרדינלית למערכת." על משרד רה"ם, בשיתוף עם משרד האוצר והרשות לזכויות ניצולי השואה, לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שמערכות המידע של הרשות יתבססו על תשתית איתנה, ובכלל זה לוודא שכל רכיביה נתמכים בידי היצרנים שלהם. מוצע שמזכירות הממשלה תפעל לכך שבהצעות להחלטות ממשלה בדבר העברת תחומי פעולה בין משרדי ממשלה ייכללו גם היבטים הנוגעים למערכות מידע, כדי שהעברת תחום פעולה בין משרדים לא תביא לפגיעה בעבודה הסדירה לניהול ולשיפור של מערכות מידע. העברת שטחי פעולה בין משרדי הממשלה בתחום שיקום הדרום והצפון וכן בתחום שיקום ארוך טווח אחרי אסונות - מקרה בוחן 1. בשנים2023-2024 הקימה הממשלה את שלושת שטחי הפעולה שיפורטו להלן. מדובר בשטחי פעולה רחבי היקף, שניהולם מצריך השקעת משאבים ציבוריים רבים ביותר ומינוי מנהלים בכירים בעלי שיעור קומה ויכולות ביצוע מוכחות. א. ש ט ח הפ ע ו ל ה לש י ק ו ם ולפ י ת ו ח ח ב ל " ה ת ק ו מ ה "( ל ה ל ן - ח ב ל ת ק ו מ ה ) ו א ו כ ל ו ס י י ת ו ( י י ש ו ב י ע ו ט ף ע ז ה: ) שטח פעולה זה הוקם בתוקף החלטת הממשלה980(19.10.23) בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית של החמאס על מדינת ישראל ב-7.10.23 ופרוץ מלחמת חרבות ברזל. שטח הפעולה האמור הוקם כדי לשקם ולהצמיח את חבל תקומה (אזור עוטף עזה) ואוכלוסייתו ולפעול לפיתוח כלכלי-חברתי של האזור112. בהחלטה נקבע כי תוקם מינהלת ייעודית לפרק זמן של חמש שנים, שתישא באחריות ובכלל הסמכויות הנדרשות לצורך הניהול והביצוע של פעולות לשיקום החבל ולניהולו, בטווח הבינוני והארוך; וכי ראש המינהלת יהיה כפוף לראש הממשלה (להלן - מינהלת תקומה). ב. ש ט ח הפ ע ו ל ה ל ש י ק ו ם א ר ו ך ט ו ו ח א ח ר י ר ע י ד ת א ד מ ה ו ה ק מ ת ת ש ת י ת א ר ג ו נ י ת ל ש י ק ו ם א ר ו ך ט ו ו ח א ח ר י א ס ו נ ו ת: שטח פעולה זה הוקם בתוקף החלטת הממשלה 1710 (17.4.24) (להלן - החלטה 1710). במסגרת החלטה זו אימצה הממשלה את עיקריו של דוח שעסק בנושא זה113 וכן קבעה כי יוטל על מנכ"ל משרד רה"ם לעדכן את הממשלה אחת לשנה, על בסיס דיווחים שיועברו אליו ממשרדי הממשלה הרלוונטיים, בהתקדמות ביישום המלצות הדוח. בסעיף ב.1. להחלטה נקבע כי יוטל על מנכ"ל משרד רה"ם, בשיתוף ובתיאום עם אג"ת ונש"ם, לגבש בתוך90יום ממועד ההחלטה המלצות בדבר הקמת גוף ליבה שיפעל בימי שגרה וישמש גרעין לניהול השיקום ארוך הטווח לאחר אסונות, לרבות רעידת אדמה, ובכלל זה בדבר הסדרת המבנה הארגוני, התקינה והתקצוב של גוף זה. כמו כן נקבע בהחלטה כי גוף הליבה יפעל, בשיתוף משרדי 112 החלטת הממשלה980על בסיס החלטת הקבינט החברתי כלכלי חכ 6(19.10.23.) 113 שיקום ארוך טווח לאחר רעידות אדמה, אפריל2024, משרד ראש הממשלה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 ממשלה רלוונטיים, לשם יצירת כליםלניהול ולביצוע של שיקום ארוך טווח לאחר אסונות, לרבות עדכון, מעקב אחר ביצוע ההמלצות, תיקוף ותרגול התכניות, זאת בשיתוף עם ועדת היגוי בין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה ובהכוונה מקצועית של הוועדה בסוגיות הנוגעות לרעידות אדמה. ג. ש ט ח פ ע ו ל ה ל ש י ק ו ם ו ל פ י ת ו ח ש ל ה צ פ ו ן ב ע ק ב ו ת נ ז ק י מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל:שטח פעולה זההוקם בתוקףהחלטתהממשלה1786,"תוכנית למענים בטווח המיידי והקרוב וקידום מתווה רב-שנתי לשיקום ופיתוח הצפון"(27.5.24) (להלן - החלטה 1786), כמענה על צורכי יישובי הצפון ותושביהם אשר נפגעו במהלך מלחמת חרבות ברזל: עם פרוץ המלחמה נשקף איום ביטחוני לאוכלוסייה המתגוררת בסמוך לגבול הצפוני של מדינת ישראל נוכח ירי טילים וחדירת גורמים עוינים אל שטח ישראל, ונדרש פינוי מאורגן של תושבים בידי הממשלה; המשבר העמוק של התושבים ביישובי קו העימות בצפון, בהיבט האישי, החברתי והכלכלי, אשרהתהווה לאורך חודשי מצב החירום הביטחוני המתמשך מאז אוקטובר 2023, שבגינו מאות אלפי תושבים בעשרות יישובים נוספים היו נתונים תחת אש,חייב טיפול ממשלתי רוחבי, הכולל מענים אפקטיביים בטווח הזמן המיידי והקצר וכן תכנון מענים לטווח הבינוני והארוך. זאת, לצורך השיקוםהמיטבי של אזור קו העימות בצפון ושל יישובים נוספים בצפון, לצורך פיתוח היישובים וכן לצורך חזרתם של התושבים המפונים לבתיהם114. 2. ה ק מ ת מ ט ה י י ש ו ם: בהחלטה 1786 נקבע בין היתר כי בהמשך לסעיף ב.1. להחלטת הממשלה1710בעניין שיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה והקמת תשתיתארגונית לשיקום ארוך טווח אחרי אסונות, יוקם במשרד ראש הממשלה מטה ליישום תוכנית לשיקום הצפון, אשר ישמש גם גוף ליבה בהתאם להחלטה האמורה. בעקבות קבלתה של החלטה 1786 הוקם במשרד רה"ם מטה ליישום התוכנית לשיקום ולפיתוח של הצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות (להלן - מטה היישום). מטה היישום הופקד אפוא על הטיפול בשניים משלושת שטחי הפעולה האמורים - שיקום ופיתוח של הצפון וכן שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה. כמו כן נקבעו בהחלטה 1786 התפקידים של מטה היישום, ובכלל זה המטה יקיים פיקוח ובקרה על האופן שבו משרדי הממשלה, כל אחד בתחומו, מיישם את התוכנית למתן מענים על צורכי יישובי הצפון ותושביהם במסגרת שיקום האזור, וזאת בטווח המיידי והקרוב, וכן יגבש ויישם מתווה רב-שנתי לשיקום ארוך טווח; המטה יהיה אחראי לתכלול עבודת הממשלה, לתכנון פעולות ותקציב, להסרת חסמים ולהצגת התקדמות הביצוע לפני הממשלה בהתאם לצורך; המטה יעבוד בשיתוף עם הרשויות המקומיות הנכללות בהחלטה, ישמש עבורן מוקד ממשלתי אחוד ויקיים תהליכי שיתוף ציבור לצורך קיום קשר ישיר עם התושבים והקהילות ועם ארגוני חברה אזרחית ופילנתרופיה. לצורך פעילות מטה היישום יוקצה לו סך של 26.5 מיליון ש"ח לשנת2024.עוד נקבע כי מטה היישום יציג לוועדת שריםשהוקמה בתוקף החלטה 1786 לעניין השיקום והפיתוח של הצפון סטטוס בנוגע להתקדמות היישום של החלטת הממשלה, וכי בשנה הראשונה הסטטוס יוצג לוועדה אחת לשלושה חודשים, ומהשנה השנייה אחת לשישה חודשים. ב-21.7.24, כחודשיים לאחר שהתקבלה החלטה 1786, אישרה הממשלה את מינוי ראש מטה היישום, האחראי בין השאר לניהול השיקום ארוך הטווח לאחר אסונות, ובכללם רעידת אדמה, וכן לניהול ולתכלול של שיקום אזור הצפון. כשלושה חודשים לאחר שאושר מינוי ראש מטה היישום התקבלה החלטת הממשלה 2330, "קידום תוכנית לשיקום ולפיתוח הצפון בעקבות מלחמת חרבות ברזל" (31.10.24). על פי ההחלטה ראש מטה היישום, בהסכמת מנכ"ל משרד האוצר או מי מטעמו, יביא לממשלה בתוך 114 מבקר המדינה,דוחביקורת מיוחד-הסיועליישוביהצפוןולעסקיםקטניםבמהלךהמלחמה(2025), עמ' 18-24. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 60 ימים הצעה להחלטת ממשלה מפורטת לתוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון, אשר תכלול פירוט של מקורות התקציב ליישום התוכנית ושל השימושים בהם. עוד נקבע בהחלטה כי לתוכנית יוקצה תקציב תוספתי בסך 15 מיליארד ש"ח, לחמש שנים. יצוין כי מדוח מבקר המדינה 2025, שפורסם ביוני 2025, עלה כי במועד זה עדיין לא גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון. בדוח צוין כי העיכוב המתמשך בגיבוש מדיניות ממשלתית לטיפול כולל ביישובי קו העימות ובתושביהם במשך חודשים שבהם התנהלה מלחמה בצפון, הוא ליקוי יסודי בטיפול הממשלה בתושבים, אשר רבים מהם חוו סבל ניכר בשעה שהיו מנועים מלשהות בבתיהם או שהיו נתונים תחת אש, ובהבטחת המענה הנדרש לקראת חזרת תושבים ליישוביהם. ממצא הביקורת ולפיו עד יוני 2025, לכל הפחות, לא גובשה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון, הוא אחד הליקויים העומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, אשר הועלה בדוח115. נכון לתחילת ספטמבר 2025 טרם אישרה הממשלה תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון. לצד זאת, הממשלה קיבלה החלטות בנושאים שהצריכו מענה מיידי ובנושאים ממוקדים, כגון ההחלטה ממאי 2024 בדבר תוכנית למענים בטווח המיידי לשיקום תשתיות, חיזוק מערכות הבריאות והחינוך ופיתוח כלכלי באזור והקצאת מיליארד ש"ח למימון ההחלטה116; ההחלטה מדצמבר2024 להיערך לשיבה הביתה של תושבי היישובים המפונים בצפון והקצאת 200 מיליון ש"ח למימון ההחלטה117; ההחלטה מיולי 2025 בדבר קידום מענים ליישובים צמודי הגדר בגבול הלבנון118; וההחלטה מאוגוסט 2025 בדבר "השלמת ההשמשה" של תשתיות ציבוריות מוניציפליות, מבני ציבור ושיפור פני המרחב הציבורי119. ממלאת מקום ראש מטה היישום לשעבר השיבה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2025 כי כעבור חודש ממועד מינויה לתפקיד זה (פברואר 2025, כמפורט להלן), גובשה טיוטה של תוכנית רב-שנתית, ועד למועד התשובה (דצמבר 2025) טיוטת התוכנית לא הובאה לדיון והחלטה בממשלה; במקום תוכנית זו התקבלו החלטות ממשלה הנגזרות מהתפיסה של טיוטת התוכנית הרב-שנתית, והן תוקצבו בסכום כולל העולה על כ-5.2 מיליארד ש"ח120; בקשר להחלטת הממשלה2330 מאוקטובר2024 כילתוכנית יוקצה תקציב תוספתי בסך15 מיליארד ש"ח, בפריסה לחמש שנים, צוין בתשובה כי לנוכח היעדר הסכמות בתוך משרד האוצר בהיבט התקציבי, אי אפשר היה לגבש החלטת ממשלה מחייבת לביצועה. עוד צוין בתשובה כי נכון לתחילת אוקטובר 2025, כ-87% מתושבי יישובי הצפון שפונו מבתיהם חזרו אליהם. 3. ה ע ב ר ת ש ט ח י פ ע ו ל ה: בסעיף 24א לחוק יסוד: הממשלה נקבע כי במשרד שממונה עליו שר אפשר למנות שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר הממונה על המשרד, לתחומים מסוימים בתחומי הפעילות של המשרד. בהחלטת הממשלה 2365121נקבע, בהתאם לחוק יסוד: הממשלה ועל פי הצעת ראש הממשלה, כי ח"כ זאב אלקין ימונה לשר בממשלה וישמש שר נוסף במשרד האוצר בהתאם להוראות סעיף24אלחוקיסוד:הממשלה. מההחלטה עולה כי יועברו לאחריותו שלהשרהנוסףבמשרד 115 מבקר המדינה,דוח ביקורת מיוחד-הסיוע ליישובי הצפון ולעסקים קטנים במהלך המלחמה(2025), עמ' 18-24. 116 החלטת הממשלה 1786" ,תוכנית למענים בטווח המיידי והקרוב וקידום מתווה רב-שנתי לשיקום ופיתוח הצפון( "27.5.24.) 117 החלטת הממשלה 2568" ,היערכות לשיבה הביתה של תושבי היישובים המפונים בצפון ותיקון החלטת ממשלה( "15.12.24.) 118 החלטת הממשלה 3264" ,קידום מענים ליישובים צמודי הגדר בגבול הלבנון ותיקון החלטת ממשלה" (20.7.25.) 119 החלטת הממשלה 3301" ,השלמת ההשמשה של תשתיות ציבוריות מוניציפליות, מבני ציבור ושיפור פני המרחב הציבורי( "4.8.25.) 120 "תכנית אסטרטגית רב שנתית לצמיחה ופיתוח מרחב תנופה לצפון, נובמבר2025, עמ'17-19. 121 החלטת הממשלה2365,"צירוף שר, קביעת שר נוסף במשרד האוצר ושינוי בחלוקת התפקידים בין השרים" (6.11.24.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 האוצר שני שטחי פעולה ממשרד רה"ם: שטח הפעולה של השיקום והפיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו ושטח הפעולה של שיקום הצפון ופיתוחו. כשבועיים לאחר קבלת ההחלטה האמורה התקבלה החלטת הממשלה 2470122(להלן-החלטה 2470) ולפיה נוסף על שני שטחי הפעולה האמורים, יועבר לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר גם מטה היישום. מטה זה אחראי כאמור גם לביצוע החלטות הממשלה הנוגעות לשטח הפעולה של שיקום ארוך טווח לאחר אסונות, לרבות רעידות אדמה. א. נמצא כי בהמשך להחלטת הממשלה מנובמבר 2024 ב-15.12.24 הודיע ראש מטה היישום על סיום תפקידו, לנוכח צמצום ניכר של סמכויותיו ואחריותו. בפברואר 2025 אישר ממלא מקום נציב שירות המדינה את מינויה של הממונה על מחוז צפון במשרד הפניםלממלאת מקומו שלראש מטה היישום, ובלשון המינוי-"פרויקטורית לצפון", וזאת במקביל להמשך מילוי תפקידה כממונה על מחוז צפון במשרד הפנים (הטלת תפקיד ממלא מקום). בהמשך, אישר נציב שירות המדינה להאריך את המינוי לשלושה חודשים נוספים, עד ל-18.8.25, או עד למינוי דרך קבע לתפקיד, לפי המוקדם מביניהם, ולאחר מכן הוארך שוב המינוי עד נובמבר 2025. יוצא אפוא כי בנובמבר 2024 הועברו לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר שלושת שטחי הפעולה שהקימה כאמור בשנים 2023 - 2024: שיקום ופיתוח של הצפון, שטח פעולה אשר הוקם בתוקף החלטת ממשלה במשרד רה"ם רק כחצי שנה קודם לכן-במאי2024; שיקום ופיתוחשלחבלתקומהואוכלוסייתו;וכןשיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה. בכלל זאת הועבר לאחריות השר הנוסף במשרד האוצר מטה היישום, אשר הוקם כאמור רק חצי שנה קודם לכן, במאי 2024, בכפיפות ישירה לראש הממשלה ובמשך עשרה חודשים, עמדה בראשו ממלאת מקום ראש מטה היישום, נוסף על תפקידה כממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים. ב. בהחלטה 2470 בנושא העברת שטחי הפעולה ממשרד רה"ם למשרד האוצר נקבע כי יוקם צוות בראשות נציגי ראש הממשלה ושר האוצר ובהשתתפות נציגים ממטה היישום, מאג"ת, מאגף החשכ"ל ומנש"ם, וכי יוטל על הצוות להגיש לראש הממשלה ולשר האוצר בתוך 21 יום את המלצותיו בנוגע לאופן העברת שטחי הפעולה, לרבות בהיבטים של כוח אדם. ג. בדצמבר 2025, כשנה לאחר החלטת הממשלה על העברת מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר, התקבלה החלטת הממשלה 3556 על הקמת מינהלת "תנופה לצפון" במקום מטה היישום, אשר תמשיך להיות שטח פעולה בתוך משרד האוצר, הנפרד משטח הפעולה של מנהלת תקומה. כן הוחלט כי בראש מנהלת "תנופה לצפון" ומינהלת תקומה יעמוד מנהל אחד ויוקצו 29 משרות למינהלת "תנופה לצפון"; משרד רה"ם בהסכמת שר האוצר יביאו לאישור הממשלה בתוך 45 ימים מתווה לפיתוח מרחבי של הצפון; ושטח הפעולה של יישום המלצות הדוח לשיקום ארוך טווח יועבר ממשרד האוצר למשרד רה"ם ויוקצו לו 6 משרות123. בתרשים שלהלן מפורטים השלבים בהעברת מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר. 122 החלטת הממשלה 2470" ,העברת שטחי פעולה ממשרד ראש הממשלה למשרד האוצר ותיקון החלטות ממשלה( "24.11.24.) 123 החלטת הממשלה3556(4.12.25.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 תרשים 20: העברת שטח הפעולה של מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי במהלך תשעה חודשים מאז החליטה הממשלה להעביר את מטה היישום ממשרד רה"ם למשרד האוצר, בנובמבר 2024, ולכל הפחות עד יולי 2025, נקבעו ארבעה מועדים לביצוע המעבר, אף אחד מהם לא יושם במלואו, והמעבר עדיין לא הושלם. בקשר להחלטת הממשלה 3556 מדצמבר 2025, ולפיה משרד רה"ם בהסכמת שר האוצר יביאו לאישור הממשלה בתוך 45 ימים מתווה לפיתוח מרחבי של הצפון, נמצא כי נכון לאמצע פברואר 2026, כחודש לאחר תום 45 הימים, לא הובאה לפני הממשלה הצעת מתווה כאמור. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 4. ממלאת מקום ראש מטה היישום מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2025, כי מטה היישום אשר הוקם במשרד רה"ם והועבר למשרד האוצר, אינו עוסק באחד משטחי הפעולה של המטה: שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה, וזאת, על אף שנצבר ידע רב בתקופה זו אחרי אירועי שבעה באוקטובר. יוצא כי הלכה למעשה, תוך כדי העברת מטה היישום בין משרד רה"ם לבין משרד האוצר, לא הוקם למעשה אחד משטחי הפעולה של המטה. בדצמבר 2025, כשנה לאחר שהממשלה החליטה להעביר את שטח הפעולה של שיקום ארוך טווח אחרי אסונות ממשרד רה"ם למשרד האוצר, החליטה הממשלה להחזירו למשרד רה"ם. ✰ בשנים2023-2024הקימה הממשלה שלושהשטחי פעולה-שיקום ופיתוחשלחבלתקומה ואוכלוסייתו; שיקום ופיתוח של הצפון; ושיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה, ובמשך כשנתיים החליטה הממשלה לערוך בהם שינויים, אשר עיקריהם מפורטים בתרשים שלהלן. תרשים 21: עיקרי השינויים שנקבעו בהחלטות הממשלה בנוגע לשלושת שטחי הפעולה הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי במאי2024החליטה הממשלה להקים במשרד רה"ם, בכפיפות ישירה לראש הממשלה, מטהליישום תוכניתלשיקוםהצפון ולשיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה, וכעבור כחצי שנה, בנובמבר 2024, החליטה הממשלה כי שני שטחי הפעולה וכן שטח דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 הפעולה השלישי - שיקום ופיתוח של חבל תקומה ואוכלוסייתו, יועברו ממשרד רה"ם לאחריות שר במשרד האוצר הכפוף לשר האוצר. ביולי 2024 מונה ראש למטה היישום, ובאוקטובר 2024 הוטל על ראש מטה היישום תפקיד מרכזי שמטרתו להניע פעולות רחבות היקף לשיקום הצפון, בעקבות אירועי המלחמה והנזקים שנגרמו ליישובי הצפון. חמישה חודשים בלבד לאחר מועד המינוי (בדצמבר 2024), על רקע העברת שטחי הפעולה כאמור, הודיע ראש מטה היישום על סיום תפקידו, לנוכח צמצום ניכר של סמכויותיו ואחריותו.כעבורחודשייםנוספים-בפברואר2025, מונתה במקומו ממלאת מקום לראש מטה היישום ("פרויקטורית הצפון")- עובדת בכירה במשרד הפנים, וזאת לפרק זמן קצר של שלושה חודשים אשר הוארך פעמיים (עד נובמבר 2025.) בהחלטת הממשלה האמורה מדצמבר 2025124 החליטה הממשלה להורות על הקמת מינהלת "תנופה לצפון", במקום מטה היישום; המינהלת תמשיך להיות שטח פעולה במשרד האוצר, בנפרד משטח הפעולה של מינהלת תקומה; מינהלת "תנופה לצפון"ומינהלת תקומה ייקראו יחד "מינהלות תקומה-תנופה", ובראשן יעמוד ראש מינהלת תקומה. עוד נקבע בהחלטת הממשלה כי "לשם יצירת מדיניות הוליסטית ויעילה של פיתוח, להנחות את משרד ראש הממשלה להביא לאישור הממשלה, בהסכמת השר במשרד האוצר, או מי מטעמו, ובהסכמת מנכ"ל משרד האוצר, או מי מטעמו, בתוך 45 ימים, מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון". יוצא אפוא כי במהלך פרק זמן קצר יחסית, פחות משנתיים, קיבלה הממשלה ה-37 כמה וכמה החלטות המשקפות העברות מרובות של שלושה שטחי פעולה רחבי היקף ועתירי משאבים בין משרדים ובין ממונים האחראים לביצוע,וכלזאתגםבעיצומהשלתקופתחירוםובמהלךמלחמה - שטחי הפעולה הנוגעים לפיתוח ולשיקום של אזורים, יישובים ואוכלוסייה שנפגעו קשות ואף עלולים להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה. בתוך פרק זמן זה הופקדו שני מנהלים על הובלת שטחי הפעולה: מנהל אחד פרש בתוך חודשים אחדים - פרק זמן קצר מכדי שיוכל לממש את המטרות שלשמן הקימה הממשלה את שטחי הפעולה; ומנהלת שמונתה לאחר מכן במעמד של ממלאת מקום נוסף על תפקידה הבכיר במשרד הפנים, הלכה למעשה - למשך כעשרה חודשים, עסקה בגיבוש טיוטת תוכנית רב-שנתית, אשר לא הובאה לבחינה ולאישור בממשלה, ובקידום החלטות ממשלה נקודתיות. בהמשך הטילה הממשלה על משרד רה"ם, בהסכמת משרד האוצר, לגבש הצעת מתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון ולהביאה לפני הממשלה, וזאת עד אמצע ינואר 2026, ואולם נמצא כי טרם הובאה לפני הממשלה הצעת מתווה. הנזק מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי הפעולה האלה ובאחריות לקידומם וכן מפיצול האחריות להם בין משרד רה"ם, משרד האוצר ואף משרד הפנים, כפועל יוצא מהחלטות הממשלה, בא לידי ביטוי בליקויים יסודיים שעלו בדוח מבקר המדינה מיוני 2025 - היעדר תוכנית רב-שנתית לשיקום ולפיתוח של הצפון והימנעות הממשלה ממינוי ראש מטה יישום קבוע לביצוע תפקידיו על פי החלטותיה. ליקויים אלה עומדים במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם ולשיקום הצפון, נכון ליוני 2025, כפי שעלה בדוח מבקר המדינה שפורסם באותו מועד. על משרד ראש הממשלה לפעול לגיבוש המתווה לפיתוח מרחבי של מחוז הצפון, כנדרש בהחלטת הממשלה מדצמבר 2025, ולהביאו לאישור הממשלה. כן מומלץ שמשרד רה"ם ומשרד האוצר, לרבות השר במשרד האוצר, יפעלו לביסוס תשתית ארגונית מתאימה ליישום החלטות הממשלה הנוגעות לשלושת שטחי הפעולה האמורים, ובכלל זה שיקום ארוך טווח אחרי אסונות, לרבות רעידות אדמה. 124 החלטת הממשלה3556" ,מנהלת'תנופה לצפון'ושינוי סדרי עדיפויות ותיקון החלטת ממשלה( "4.12.25.) דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 סיכום הממשלה רשאית, באישור הכנסת, לשנות אתאופןחלוקת התפקידים בין השרים, למעט תפקיד ראש הממשלה; להעביר סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, או חובה המוטלת עליו על פי חוק, כולה או מקצתה, לשר אחר; לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. כמו כן הממשלה רשאית להעביר שטחי פעולה ממשרד למשרד.למבנה הארגוני המיטבי של הממשלה, ובכלל זה לחלוקת הסמכויות ותחומי הפעולה בין משרדי הממשלה, יש השפעה רבה על יכולתה של הרשות המבצעת לפעול באופן מקצועי, יעיל ואפקטיבי. הביקורת העלתה שלושה מאפיינים של הממשל הישראלי: האחד, תכיפות רבה של כינון ממשלות - כחלק מהמארג הדמוקרטי של מדינת ישראל (ואינו מבוקר בדוח זה); השני, ריבוי משרדי ממשלה, לרבות משרדי ממשלה ייחודיים לישראל יחסית למדינות אחרות; והשלישי, שהוא תוצאה של המאפיינים הקודמים-פיצול שטחי פעולה בין משרדים שונים. מאפיינים אלו גובים "מחיר תפקודי" של פגיעה באפקטיביות של פעילות הממשלה ובשירות שהיא מעניקה לציבור, וכן מחיר כלכלי, המגיע לכדי מאות מיליוני ש"ח בשנה, לכל הפחות. כפועל יוצא מריבוי משרדי ממשלה, ועל רקע תכיפות רבה מהמתוכנן של כינון ממשלות, בתקופות הכהונה של הממשלות ה-35-37, במשך ארבע שנים וחצי- מאמצע שנת2020 ועד סוף שנת 2024, התקבלו החלטות ממשלה בדבר העברות רבות ותכופות של שטחי פעולה בין משרדי הממשלה: התקבלו החלטות ממשלה בדבר 76 שינויים במבנה הממשלה. מדובר בתופעה רחבה וחריגה של העברת שטחי פעולה בין משרדים על ידי הממשלות. כמעט שליש מהשינויים (22 שינויים, כ-29%) התקבלו בשנת כהונתה של הממשלה ה-35 בראשות בנימין נתניהו; כרבע (18 שינויים,%42) התקבלו בשנה וחצי של כהונת הממשלה ה-36 בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד; וכמעט מחצית השינויים (36 שינויים, כ-%74) התקבלו במהלך השנתיים הראשונות לכהונת הממשלה ה-37 בראשות בנימין נתניהו. בתקופה הזו התקבלו החלטות ממשלה בדברהעברת 50 שטחי פעולה בין משרדי ממשלה: 30 שטחי פעולה (%60) הועברו פעם אחת; 16 שטחי פעולה (%32) הועברו פעמיים; 2 שטחי פעולה (4%) הועברו 3 פעמים; ו-2 שטחי פעולה (4%) הועברו 4 פעמים. משך ביצוע המעבר, בממוצע, הוא כ-31% ממשך הכהונה הממוצע של ממשלה בישראל (7.5 חודשים וכשנתיים, בהתאמה). כלומר, ממשלה נבחרת עוסקת כמעט בשליש מתקופת כהונתה, בממוצע, בהשלמת העברת שטחי פעולה שהחליטה להעבירם כבר בתחילת הכהונה. החלטות הממשלה התדירות בדבר העברת שטחי פעולה בין משרדים הן תופעה שהולכת ומתרחבת, עד לכדי פגיעה מתמשכת וממשית בעבודתן. על הנזקים הנגרמים עקב העברת שטחי פעולה בין משרדי ממשלה וניהולם באופן לקוי אפשר ללמוד מכמה מקרי בוחן שניתח משרד מבקר המדינה, ובהם: פגיעה של ממש בפעילות הרשות לתכנון החקלאות, ועקב כך פגיעה בשירות לציבור הזקוק להקצאת קרקע חקלאית ליישובים חקלאיים ולגורמים המעוניינים לעסוק בחקלאות; פגיעה של ממש בתחום ההכשרה המקצועית למבוגרים, שהתבטאה בירידה במספר המשתתפים בפעולות להכשרה מקצועית, אשר ככלל מספקות מסגרת הכשרה והסמכה עבור כרבע מהשנתון;מעברים תכופים של הרשות לפיתוחוהתיישבות הבדואים בנגב-בכל שנה ורבע בממוצע בשנים האחרונות, פגעו הלכה למעשה בניהול מערכות המידע הממוחשבות של הרשות ובטיפול הנדרש בהן; נזק הנובע מהיעדר קו ממשלתי יציב בהובלת שטחי פעולה מרכזיים הנוגעים לפיתוח ולשיקום של אזורים, יישובים ואוכלוסייה שנפגעו קשות ואף עלולים להיפגע אנושות בעקבות מלחמה או אסונות כגון רעידות אדמה, והעברתם בין משרדים, עומד במרכז כישלון הממשלה במתן מענה לחזרת תושבי הצפון ליישוביהם, מבעוד מועד, ולשיקום הצפון, נכון ליוני 2025, כפי שעלה בדוח קודם של מבקר המדינה. תמונת המצב העולה אפוא מדוח זה ומהדוגמאות שנותחו בו משקפת תופעה ששורשיה בתהליכים פוליטיים לגיטימיים, ואולם היקפה ותדירותה בישראל, בעיקר בשנים האחרונות, פוגעים משמעותית ביכולת של הממשל לפעול בתחומים רבים באופן יעיל ותכליתי ולהשיג מטרות ויעדים לאורך זמן. תופעה זו מובילה לעיתים לפגיעה בשירות לציבור, לנסיגה בהיבט המקצועי של הפעילות הממשלתית, לאובדן הידע הנחוץ לפעילות יחידות הממשלה ואף לבזבוז דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 משאבי הציבור. תחום פעולה או משרד המועברים כמה פעמים בתוך שנים אחדות בין זרועות הממשל ובין משרדים שונים-כאשר זמן ניכר מוקדש לתהליך המעבר עצמו, ולעיתים משאביהם מדוללים בסופו של דבר - מתקשים לפעול בעקביות ובתכליתיות להשגת יעדים משמעותיים לאורך זמן. הנזק הנגרם בשגרה לפעילות הממשלתית עקב העברה תדירה של שטחי פעולה בין משרדי ממשלה עלול להתעצם בשעת חירום. ממצאי הביקורת מעליםגם כי החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה זרועות הממשלה, ובכלל זה בדבר פתיחה וסגירה של משרדים והעברת שטחי פעולה ביניהם, מתקבלות בלי להסתמך על תשתית מידע מקצועית ועל לקחים ממעברים קודמים: למזכירות הממשלה, לנש"ם, לאגפי החשכ"ל והתקציבים במשרד האוצר ולמשרד רה"ם אין תמונת מצב רוחבית על שינויים שנעשו בעבר במבנה הממשלה, אף לא נתונים סטטיסטיים על היקף המעברים, וכן לא הופקו לקחים מתהליכי מעבר שבוצעו בעבר. כמו כן, נמצאו ליקוייםגםבמעקבשעושה משרד רה"ם, ומזכירות הממשלה שבו, אחר ביצוע החלטות הממשלה על העברת שטחי פעולה בין משרדים. לצד סמכות הממשלה להקים ולסגור משרדי ממשלה וכן להעביר שטחי פעולה ביניהם, וכן לנוכח תכיפות הקמת ממשלות בישראל (תקופת הכהונה הממוצעת של ממשלה בישראל, מקום המדינה, היא כשנתיים), ריבוי משרדי ממשלה יחסית למדינות אחרות ותכיפות השינויים במבנה הממשלה, נדרש לבסס דרכי פעולה שיבטיחו ככל הניתן פעילות ממשלתית רצופה ותקינה על אף אותם שינויים. בעניין זה מוצע לבחון החלטות בנוגע להצעות שעלו בעבר בנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלה, שאימוצן עשוי להשיג צמצום היקף השינויים במבנה הממשלה, ובכך להגביר את היציבות של הפעילות הממשלתית. גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מאוקטובר 2024, אשר קבעה כי ייבחנו התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל, ניתן לקדם מהלכי התייעלות ברוח ההצעות שהועלו בעבר על ידי צוותים מקצועיים. בד בבד, מוטל על כל יחידות הממשלה הרלוונטיות לביצוע החלטות הממשלה בדבר שינויים במבנה הממשלה לקיים עבודת מטה שוטפת, מעמיקה ותכליתית, להסיק מסקנות בהתבסס על תוצרי פעילותה וליזום את הצגתן לפני כל גורם רלוונטי להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה: מומלץ שמזכירות הממשלה, נש"ם, אגף החשכ"ל ואג"ת יפעלו באמצעות הכלים שברשותם כדי שיוקמו צוותי ניהול מעברים והם יפעלו ביעילות לצורך ביצוע המעברים; על יחידות אלה ועל משרד רה"ם לפעול למעקב סדיר ושוטף אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. על סמך מכלול עבודות המטה כאמור, מוצע שמשרד ראש הממשלה, שבמסגרתו פועלים מזכירות הממשלה ואגף ממשל וחברה שבתחום אחריות מנכ"ל המשרד, יגבש לקחים במכלול ההיבטים של יישום כלל השינויים במבנה הממשלה לאורך שנות כהונתן של הממשלות האחרונות, ולכל הפחות הממשלות ה-35 וה-37 (החל בשנת 2020); ייזום גיבוש הנחיות של הממשלה בנוגע לשינויים במבנה הממשלה; וכן ייזום את הצגת הלקחים וההנחיות לכל הנוגעים בדבר בעת הקמת ממשלה חדשה ובעת שהממשלה שוקלת שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה. על נציב שירות המדינה, החשב הכללי והממונה על התקציבים להפיק לקחים, כל אחד בתחום אחריותו, לצורך שיפור היישום של החלטות ממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. מומלץ שראש הממשלה בנימין נתניהו, המוסמך למנות חברי ממשלה ולהעלות לסדר יום הממשלה הצעות לשינויים במבנה הממשלה, יפעל כדי להבטיח פעילות ממשלתית רצופה ותקינה, תוך שימת לבלצורךלהבטיח שירות מיטבי לציבור ופעילות ממשלתית יעילה, גםבשעה שנפתחים ונסגרים משרדי ממשלה, ומועברים שטחי פעולה ביניהם. בכלל זאת, מומלץ שראש הממשלה יפעל להשלמת בחינת הצעות שעלו בעברבנוגע להגבלת מספר משרדי הממשלהוקבלת החלטה בעניינן. במסגרת זו יש לבחון אימוץ של ההצעות המתאימות, לרבות יישום החלטת הממשלה מאוקטובר 2024 בדבר בחינת התאמות בביצוע העברת יחידות סמך לטובת יתרונות לגודל; התניית החלטות בדבר הקמת משרדים או העברת שטחי פעולה ביניהם, בעבודת מטה מקדימה ומלאה אשר תשקף במדויק את המשאבים המועברים; הסקת מסקנות מתהליכי הקמה וסגירה של משרדים וכן מעבר של שטחי פעולה ביניהם, כדי להציגן לפני כל גורם רלוונטי דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 להקמת ממשלה חדשה ולביצוע שינויים במבנה הממשלה במהלך כהונתה; ומעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה בדבר העברת שטחי פעולה. דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 נספח א' לוח 7: מעבר שטחי פעולה ממשרדים שאליהם הם השתייכו בתקופת כהונת הממשלה ה-34 (מאי 2015 - מאי 2020) למשרדים שאליהם השתייכו בשלוש הממשלות הבאות (מאי 2020 - דצמבר 2024) האגף/היחידה/שטח הממשלה ה-34 הממשלה ה-35 הממשלה ה-36 הממשלה ה-37 הפעולה רשות מקרקעי ישראל האוצר הבינוי והשיכון הבינוי והשיכון הבינוי והשיכון לשכת הפרסום התרבות רה"ם רה"ם רה"ם הממשלתית והספורט מטה הדיור האוצר הבינויוהשיכון הבינוי והשיכון הבינוי והשיכון תכנון ובנייה, לרבות האוצר הפנים הפנים הפנים מינהל התכנון ולשכות התכנון המחוזיות המוסד לבטיחות העבודה, הרווחה הכלכלה הכלכלה הכלכלה ולגהות והשירותים והתעשייה והתעשייה והתעשייה החברתיים שירות התעסוקה העבודה, הרווחה הכלכלה הכלכלה הכלכלה והשירותים והתעשייה והתעשייה והתעשייה החברתיים הרשות לשירות החקלאות ההתיישבות ההתיישבות ההתיישבות לאומי-אזרחי האגף לתכנון ובקרה החקלאות ההתיישבות ההתיישבות ההתיישבות (חטיבה להתיישבות וגרעינים משימתיים) מכינות קדם-צבאיות החינוך ההתיישבות ההתיישבות ההתיישבות מינהלת "תחבורה רה"ם רה"ם התחבורה התחבורה חכמה" רשות החדשנות הכלכלה הכלכלה החדשנות, המדע החדשנות, המדע והתעשייה והתעשייה והטכנולוגיה והטכנולוגיה האחריות המקצועית, הרווחה והעבודה הכלכלה החינוך החינוך הפדגוגית וההסדרה והתעשייה של מעונות היום (במסגרת מעבר זרוע העבודה) מינהלת הכשרות האוצר האוצר הכלכלה הכלכלה מקצועיות בענפי והתעשייה והתעשייה התשתיות, הבינוי, הטכנולוגיה העילית והתעשייה היחידה לתוכניות החינוך החינוך החינוך רה"ם חיצוניות וקידום שותפויות אגף הפריפריה הנגב והגליל הנגב והגליל הנגב והגליל הפנים החברתית רשות הצעירים שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי נגב וגליל אגף בכיר אזרחים שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי בפעם ה-1 - הנגב ותיקים והגליל בפעם ה-2 - השוויון החברתי הרשות לתכנון ופיתוח החקלאות החקלאות החקלאות בפעם ה-1 - הנגב החקלאות והכפר והגליל בפעם ה-2 - החקלאות דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 האגף/היחידה/שטח הממשלה ה-34 הממשלה ה-35 הממשלה ה-36 הממשלה ה-37 הפעולה תמיכה בפעילות החינוך החינוך החינוך שוויון חברתי רוחנית-תרבותית לקהילה יהודית שאינה אורתודוכסית תמיכה במוסדות החינוך החינוך החינוך שוויון חברתי ציבור המקיימים פעילות של ראש קהילה עירונית בקהילות מתחדשות האגף לתרבות יהודית החינוך החינוך החינוך ההתיישבות המינהלת לזהות שירותי דת שירותי דת שירותי דת ההתיישבות יהודית הרשות לקידום מעמד שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי בפעם ה-1 - האישה קידום מעמד האישה בפעם ה-2 - שוויון חברתי וקידום מעמד האישה ענייני ירושלים המורשת המורשת המורשת ירושלים ומסורת ישראל מינהלת המודיעין המודיעין המודיעין המודיעין בפעם ה-1 - הלאומי רה"ם בפעם ה-2 - החדשנות, המדע והטכנולוגיה אגף תעסוקה לרווחה הרווחה הרווחה הרווחה עבודה ותוכנית "אשת חיל" שטח הפעולה הכשרות - - זרוע העבודה בפעם ה-1 - מבוגרים ומעסיקים הכלכלה והתעשייה בפעם ה-2 - הכשרות מבוגרים הוחזר למשרד העבודה עתיקות, מורשת של התרבות התרבות התרבות המורשת עדות ישראל ושימור והספורט והספורט והספורט אתרי ראשית ההתיישבות הרשות לאכיפה האוצר האוצר האוצר ביטחון לאומי במקרקעין האחריות לפעילויות תרבות וספורט תרבות וספורט תרבות וספורט החינוך ספורט בבתי הספר מינהלת תקומה רה"ם רה"ם רה"ם האוצר מטה היישום - - - הוקם במשרד רה"ם והועבר למשרד האוצר האחריות להקמת שוויון חברתי שוויון חברתי שוויון חברתי התפוצות מתחם רב-ייעודי לקידום אנשים עם מוגבלות דוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 מבנה הממשלה בישראל: שינויים והשלכותיהם על תפקודה אייר התשפ"ו ▪ מאי2026 האגף/היחידה/שטח הממשלה ה-34 הממשלה ה-35 הממשלה ה-36 הממשלה ה-37 הפעולה האחריות לאבטחת ביטחון הפנים ביטחון הפנים ביטחון הפנים הרווחה המקלטים לקורבנות סחר בבני אדם הכוון תעסוקתי הנגב והגליל הנגב והגליל הנגב והגליל העבודה לצעירים הרשות לזכויות ניצולי אוצר שוויון חברתי שוויון חברתי רה"ם השואה רשות התקשוב רה"ם הדיגיטל הלאומי כלכלה ותעשייה הכלכלה הממשלתי והתעשייה "ישראל דיגיטלית"שוויון חברתי הדיגיטל הלאומי הכלכלה הכלכלה והתעשייה והתעשייה הרשות הלאומית ביטחון הפנים חיזוק וקידום ביטחון הפנים ביטחון לאומי לביטחון קהילתי קהילתי המטה הלאומי להגנה ביטחון הפנים חיזוק וקידום ביטחון הפנים ביטחון לאומי על ילדים ונוער ברשת קהילתי משק המים והביוב האנרגיה משאבי המים האנרגיה האנרגיה סמכויות השכלה החינוך ההשכלה החינוך החינוך גבוהה הגבוהה והמשלימה המחלקה לתרבות החינוך ההשכלה החינוך החינוך חרדית הגבוהה והמשלימה הפעלת המערכה נגד עניינים עניינים החוץ התפוצות תופעת הדה- אסטרטגיים אסטרטגיים לגיטימציה והחרמות נגד ישראל זרוע העבודה העבודה והרווחה העבודה והרווחה הכלכלה העבודה והתעשייה הרשות לפיתוח רה"ם רה"ם שוויון חברתי רה"ם כלכלי-חברתי של המגזר החרדי מרכז ההסברה התרבות רה"ם התרבות רה"ם והספורט והספורט רשות החברות האוצר הדיגיטל הלאומי האוצר שת"פ אזורי הממשלתיות הרשות לפיתוח החקלאות הכלכלה הרווחה בפעם ה-1 - והתיישבות הבדואים והתעשייה והביטחון שוויון חברתי בנגב החברתי בפעם ה-2 - התפוצות האגף הבכיר לפיתוח החקלאות הכלכלה הרווחה בפעם ה-1 - כלכלי חברתי בחברה והתעשייה והביטחון שוויון חברתי הבדואית בנגב החברתי ובפעםה-2 - התפוצות משרדי הממשלה הצבועים באדום הם משרדים שאליהם הועבר שטח הפעולה באותה כהונת ממשלה.

נוסח לוח תיקוניס זה אושר להנחה מספר פנימי: 2222852 נספח מט' כ-1170/א' (פ/5020/25) לוח תיקונים להסתייגויות ולבקשות רשות דיבור להצעת חוק העמדה לדין בשל אירועי טבח 7 באוקטובר 2023 (טבח שמיני עצרת), התשפ''\-2026 להסתייגויות אחרי הסתייגות מספר 14 צריך להיות : 'ילסעיף 24 אין הסתייגויות".