ישיבת מליאה בתאריך 20/01/2026 בשעה 16:00

מבקר המדינה דוח מיוחד שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו | ינואר 2026 שבט התשפ"ו | ינואר 2026 ירושלים מס’ קטלוגי 002-S-2026 1948-ISSN 0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il עיצוב השער: צוות אי.אר דיזיין תוכן העניינים פתח דבר 7 المقدمة 9 Foreword 276 מפת הדרכים לדוח 11 התקציר מבוא כללי 13 הסדרה חקיקתית ומשפטית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת 18 ביצוע האזנות סתר 25 שימוש בנתוני תקשורת 50 הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר 56 הפיקוח בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה 61 סיכום כללי 64 הדוח המלא קיצורים ומונחים 67 מבוא כללי 72 ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת 83 מבוא הטיפול המשפטי של המשטרה בפעולות וכלים טכנולוגיים הממשק עם הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לפעולות וכלים טכנולוגיים הימשכות הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה בבחינת מתווי התקנה וכלים טכנולוגיים זהות הגורם במשרד המשפטים המאשר את סמכות המשטרה להשתמש בכלים להאזנות סתר ביצוע האזנות סתר 109 מבוא הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה הפקה ושימוש בתוצרי האזנת סתר ביעור חומרי האזנת סתר שימוש בנתוני תקשורת 219 מבוא ההליכים להוצאת צו שיפוטי ההליכים להוצאת היתר לקבלת נתוני תקשורת שלא באמצעות פנייה לבית משפט הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר 239 מבוא ביצוע בקרות בתחומי נתוני תקשורת והאזנות סתר בקרת המפקד - ראש חטיבת הסייבר בקרות אבטחת מידע הפיקוח בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה 250 מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת חסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו הסדרה חקיקתית של השימוש בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת 260 סיכום כללי 270 מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 פתח דבר בעשור האחרון חיזקה המשטרה באופן משמעותי ומשרד המשפטים. כמו כן, נערכה בדיקה מעשית את יכולותיה הטכנולוגיות לאיסוף מידע כדי למלא של דרכי הפעלת הכלים הטכנולוגיים והליכי התיעוד את ייעודה ותפקידיה. בשנים אלו חל גידול ניכר בהם. בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. הכלים תמונת המצב העולה מהביקורת שביצע משרד העומדים לרשות המשטרה לשם כך הם, בין היתר, מבקר המדינה חשפה פערים וחולשות בשימוש כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל ובממשק בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לקבלת נתוני שלה עם הייעוץ המשפטי לממשלה והפרקליטות תקשורת. חלק מהכלים מותקנים על מכשירי קצה בנושאים אלו. הממצאים מצביעים על ליקויים ומאפשרים לקבל גישה למידע האגור בהם ולמידע מערכתיים שתיקונם הכרחי כדי להבטיח את קיומן המועבר מהם בזמן אמת באמצעות תקשורת בין של מושכלות יסוד בדבר האופן שבו גורמי אכיפת מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם. להלן עיקרי הפערים המערכתיים: ביסוד העיסוק בתחום של הפעלת כלים טכנולוגיים על ידי גופי אכיפת החוק עומד אתגר מורכב ורגיש: היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית - שימוש שמירה על איזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות ובאכיפת החוק לבין החובה לשמור על זכויות הפרט, הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות. בעידן של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. אי- המודרני, כאשר כלים טכנולוגיים מתקדמים יוצרים ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, אפשרויות חדשות לאיסוף מידע וחקירה, נדרשים שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות הסדרה וכן פיקוח ובקרה מוגברים. שימוש לא ראוי בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בכלים אלו עלול להשפיע על אמון הציבור במוסדות בהם. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות המדינה, מחד גיסא, ואילו פערים בהסדרה אשר את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מגבילים את השימוש בכלים עלולים לפגוע בביטחון מאבק בפשיעה. האישי של האזרח וביכולת המדינה לקיים מאבק פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה - יעיל בפשיעה, מאידך גיסא. אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין דוח זה מסכם בחינה רחבת היקף בנושא השימוש וביצוע פרקטיקות עבודה שאינן נשענות על נהלים בכלים טכנולוגיים שבמסגרתה נבדקה פעילות סדורים. פרקטיקות עבודה אלו הובילו לביצוע גורמי אכיפת חוק מרכזיים: משטרת ישראל, הייעוץ פעולות אסורות בשלבי מימוש הסמכויות של המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה במשרד המשטרה משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני המשפטים והממשק ביניהן. הביקורת נערכה גם התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. בהיעדר הסדרה מכוח סמכותו של מבקר המדינה לביקורת מערכתית נמצא כי בוצעו התקנות אסורות, איסוף מידע אסור, על מייצגי המדינה בערכאות. הפקה של תוצרים אסורים ושימוש בהם. דוח ביקורת זה כולל ניתוח מקיף ומערכתי של שלבי קשייםבממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד השימוש בכלים הטכנולוגיים - החל מהליכי ההסדרה המשפטים - חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש החקיקתית והמשפטית; דרך הגשת בקשות; ביצוע המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי התקנות של הכלים; קבלת נתוני תקשורת ושימוש שנתנו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד בהם; ועד להליכי הפיקוח והבקרה על השימוש המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. בכלים אלו במשטרה, בייעוץ המשפטי לממשלה ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם ובפרקליטות. עומדת חולשה הבאה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא במהלך הביקורת נבדקו כלים טכנולוגיים שונים שהיו ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבלת בשימוש המשטרה, נותחו מאגרי מידע רלוונטיים המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים של המשטרה ונבחנו אלפי מסמכים של המשטרה מאידך גיסא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 חולשה מקצועית בתחום הטכנולוגיה והמשפט - ולציבור. יצוין כי משרד מבקר המדינה ביצע את ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה הביקורת בנושא זה במקביל לעבודת ועדת בדיקה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות פנימית של משרד המשפטים וכן במקביל לפעילותה הטכנולוגית הנדרשת לטיפול בתחומים שבלב הדוח של ועדת בדיקה ממשלתית שעדיין לא סיימה את בקרב גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות מלאכתה. לפעולתו של כל אחד מגורמים אלה ערך והייעוץ המשפטי למשטרה. עצמאי וייחודי. בבואי להתייחס לעתיד, ראוי לציין כי בשנים ביקורת המדינה עוסקת רבות בקשרי הגומלין האחרונות החלו המשטרה ומשרד המשפטים לבצע והתיאום בין הגופים המבוקרים, לרבות בנושאים פעולות לתיקון הליקויים. עם זאת, נדרשת השלמה שהממשל מטפל בהם ברמה הרחבה והמדינתית של פעולות התיקון, ואלו מחייבות בין היתר פעולה ובתהליכים המתקיימים בממשל לאורך שנים. בכך ממשלתית מתואמת של המשטרה, פרקליטות ביקורת המדינה, העוסקת בביקורות מערכתיות, המדינה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד נבדלת מהביקורת הפנימית. מאפייני פעילות אלו המשפטים. בכלל זאת, יש לקדם את תיקוני החקיקה יושמו גם בדוח ביקורת זה שממצאיו מתפרסמים הנדרשים, לפתח מנגנוני בקרה משופרים, להבהיר לציבור. הביקורת גם עוסקת רבות בתהליכי קבלת נהלים ותהליכי עבודה ולהגביר את השקיפות הבין- החלטות בגופים המבוקרים, וכך נעשה גם בדוח ארגונית ואת הנשיאה באחריות של גופי אכיפת החוק ביקורת זה. יודגש כי בהתאם למתודולוגיה הנהוגה בעת שהם משתמשים בכלים טכנולוגיים רגישים. מאז ומתמיד בביקורת המדינה, ביקורת זו לא עסקה במהות המדיניות ולא באה להחליף את שיקול הדעת יודגש, כי הדוח לא נועד לבחון את פעולות האכיפה של הרשות המבצעת, אלא בחנה אם פעולת קביעת בנוגע לתיקי חקירה ספציפיים, אלא להתמקד המדיניות נעשתה על פי הדין ובהתאם לעקרונות של בבחינה מערכתית של שימוש המשטרה בכלים תקינות מינהלית. טכנולוגיים לצורכי אכיפה ובזיהוי דפוסים המצריכים תיקון או שיפור. ממצאי הביקורת מלמדים על פערים אני מודה לעובדי משרד מבקר המדינה על עבודתם מערכתיים ועל הצורך בשיפור מקיף ויסודי בעבודת המקצועית והיסודית בהכנת דוח זה, שנערכה גופי אכיפת החוק, והדוח אינו כולל ממצאים אישיים. בתנאים מורכבים ותוך שמירה על הסטנדרטים משכך, מטרת הדוח להוביל לתיקון מערכתי, ולא המקצועיים הגבוהים ביותר. לשמש כלי לניגוח בעל תפקיד זה או אחר. אני מוצא לנכון להבהיר דברים אלו בעיקר נוכח הוויכוח במהלך הכנת הדוח המשיכה המדינה להתמודד הציבורי המתחולל בשנים האחרונות בנוגע למערכת עם אתגרים רבים בתחומים שונים. כולי תקווה אכיפת החוק בישראל. שהממצאים והמלצות הדוח יתרמו לחיזוק מוסדות המדינה ולהגברת האמון הציבורי בהם. אינני יכול בתקופה זו, כאשר המדינה מתמודדת עם אתגרי לסיים דברי פתיחה אלו בלי להביע את תקוותי פשיעה מורכבים ועם איומים ביטחוניים ולנוכח הדיון ותפילתי לשיבת החטוף האחרון, לוחם היס”ם, הציבורי בסוגיות משפט ואכיפה, חשיבות השמירה רב-סמל ראשון רן גואילי, להצלחת חיילינו בגזרות על האיזון בין הצורך בהגנה על ביטחון הציבור השונות, להחלמתם של הפצועים ולימים שקטים ובאכיפת החוק לבין החובה לשמור על זכויות הפרט, יותר לכלל תושבי מדינת ישראל. ובייחוד על הזכות של כל אדם לפרטיות - גדלה עוד יותר. חשיבות ביקורת המדינה ופעולתה נגזרת מחוק יסוד: מבקר המדינה, המעניק לה עצמאות ואי- תלות מוחלטת ברשות המבצעת. עצמאות זו חיונית מתניהו אנגלמן כדי להבטיח שהביקורת תתבצע ללא מורא וללא ירושלים, מבקר המדינה השפעות, וכי מבקר המדינה ייתן דין וחשבון לכנסת שבט התשפ"ו, ינואר 2026 ונציב תלונות הציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 المقدمة في العقد األخير عززت الشرطة بشك ٍلٍ ملحوظ من قدراتها تابعة للشرطة، كما جرى استعراض ٍل وتحلي آالف الوثائق التكنولوجية لجمع المعلومات من ٍل أج القيام بمهامها الصادرة عن الشرطة ووزارة القضاء. كذلك، أُجري فحص وتحقيق أهدافها. وخالل هذه السنوات، طرأ ازدياد كبير عملي ألساليب ٍل تشغي األدوات التكنولوجية وإلجراءات على استخدام الشرطة ألدوات تكنولوجية متنوعة ألغراض التوثيق المرتبطة بها. التنصّت على المكالمات واستخراج بيانات االتصاالت. ٍل تشم األدوات المتاحة للشرطة لهذا الغرض، من بين بّيّنت صورة الوضع التي تم الكشف عنها من خالل أمور أخرى، أدوات لالستماع إلى الصوت، وأدوات اللتقاط الرقابة التي أجراها مكتب مراقب الدولة وجود فجوات المعلومات المنقولة عبر االتصاالت بين الحواسيب، وكذلك ونقاط ضعف في استخدام األدوات التكنولوجية من ٍل قب أدوات للحصول على بيانات االتصاالت. يجري تثبيت بعض شرطة ٍلإسرائي، وفي واجهة عملها مع المستشار هذه األدوات على أجهزة طرفية، ممّا يتيح الوصول إلى القضائي للحكومة والنيابة العامة في هذه القضايا. وتشير المعلومات المخزّنة فيها وإلى المعلومات المنقولة منها النتائج إلى وجود اختالالت ونقاط ضعف جهازية يستلزم في وقت حقيقي من خالل االتصاالت بين الحواسيب، تصحيحها بصورة ملحّة، وذلك لضمان ترسيخ المبادئ وذلك دون علم األهداف الخاضعة للتنصّت. األساسية المتعلقة بكيفية ممارسة جهات إنفاذ القانون لقوتها وصالحياتها. فيما يلي أبرز الفجوات الجهازية: في جوهر ٍل العم بمجال ٍل تشغي األدوات التكنولوجية من ٍل قب جهات إنفاذ القانون يكمن تح ٍّد معقّد وحسّاس: غياب التنظيم التشريعي والقانوني - استخدام األدوات الحفاظ على التوازن بين الحاجة إلى حماية أمن الجمهور التكنولوجية وتنفيذ إجراءات في مجال التنصّت واستعمال وتطبيق القانون، وبين الواجب في حماية حقوق الفرد، بيانات االتصاالت دون إرساء مالئم لألساس القانوني وعلىوجهالخصوصحق ٍل كإنسانفيالخصوصية.ففي والقضائي الالزم لذلك. وقد أدّى غياب التنظيم التشريعي العصر الحديث، حيث تتيح األدوات التكنولوجية المتقدمة إلى نتيجتين: األولى، استخدام أدوات ّسّ تم بالخصوصية إمكانيات جديدة لجمع المعلومات والتحقيق، تبرز الحاجة مساسًا بالغًا دون أن تكون الصالحية الستخدامها منظَمة إلى تنظيم قانوني واضح، إلى جانب تعزيز آليات الرقابة في تشريع أساسي. والثانية، تقليص قدرة الشرطة على واإلشراف. إن االستخدام غير الالئق لهذه األدوات قد استنفاد إجراءات إنفاذ القانون باستخدام هذه األدوات في يؤثر سلبًا على ثقة الجمهور بمؤسسات الدولة من جهة إطار مكافحة الجريمة. أولى، في حين أن الثغرات والفجوات في التنظيم التي تقيّد استخدام هذه األدوات قد ّسّ تم باألمن الشخصي ٍل ممارسات عم تُثير إشكاليات وصعوبات في الشرطة - للمواطن وبقدرة الدولة على إدارة مكافحة فعّالة للجريمة اعتماد أساليب ٍل عم ملتفّة على المسار السليم وتنفيذ من جهة أخرى. ممارسات ال تستند إلى إجراءات منظَمة وواضحة. وقد أدّت هذه الممارسات إلى تنفيذ أعمال محظورة في يُلخّص هذا التقرير فحصًا شامال حول موضوع استخدام ٍل مراح ممارسة صالحيات الشرطة، ابتدا ًء من مرحلة األدوات التكنولوجية، ت ّم في إطاره فحص نشاط جهات تقديم الطلب، ولغاية استخدام بيانات االتصاالت أو نتائج إنفاذ القانون المركزية: شرطة ٍلإسرائي، المستشارية التنصّت السري. وفي ٍل ظ غياب التنظيم، تبيّن أنه جرى القانونية للحكومة والنيابة العامة للدولة في وزارة القضاء، تنفيذ عمليات تثبيت غير قانونية ألجهزة التنصب، جمع وكذلك آليات التنسيق ٍل والتكام فيما بينها. أُجريت هذه معلومات بصورة غير مسموح بها، وإنتاج مخرجات محظورة الرقابة أيضًا استنادًا إلى صالحية مراقب الدولة في إجراء واستخدامها. رقابة جهازية على ممثلي الدولة أمام الهيئات القضائية. يتضمن تقرير الرقابة هذا تحلي ًال شام ًال ومنهجيًا ٍل لمراح ٍل صعوبات في واجهات العم ٍل والتماس بين شرطة إسرائي استخدام األدوات التكنولوجية، ابتدا ًء من إجراءات التنظيم ووزارة القضاء - يتعلّق جزء من نتائج التقرير باستخدام التشريعي والقانوني؛ مرورًا بتقديم الطلبات؛ وتنفيذ الشرطة لصالحياتها، ويتعلّق جزء آخر بالمرافقة القانونية عمليات تركيب األدوات؛ والحصول على بيانات االتصاالت التي قدّمتها جهات االستشارة القانونية للحكومة في واستخدامها؛ وانتها ًء بإجراءات اإلشراف والرقابة على وزارة القضاء، كما يتعلّق جزء منها ٍل بعم النيابة العامة. استخدام هذه األدوات في الشرطة، ولدى المستشارة ترتبط هذه النتائج بعضها ببعض، حيث يكمن في أساسها القانونية للحكومة، وفي النيابة العامة. ضع ٌفيتمثّ ٍل،منجهةأولى،فيعدم ٍل نقمعلوماتكافية من الشرطة إلى وزارة القضاء، ٍل ويتمث من جهة أخرى في خالل الرقابة، جرى فحص أدوات تكنولوجية مختلفة كانت عدم وجود مبادرة من وزارة القضاء للحصول على معلومات قيد استخدام الشرطة، وتم ٍل تحلي قواعد بيانات ذات صلة كاملة حول ٍل مجم قدرات األدوات التكنولوجية. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת שבט התשפ"ו ינואר2026 ضعف مهني في مجالَي التكنولوجيا والقانون - ينطوي نشاط لجنة فحص حكومية لم تنت ِه من عملها بعد. توجد جزء أساسي من نتائج التقرير على وجود ضع ٍف مهني ٍل لعم ٍل ك واحدة من هذه الجهات قيمة مستقلة وفريدة ناتج عن غياب قوى عاملة تمتلك الخبرة التكنولوجية من نوعها. المطلوبة لمعالجة المجاالت التي تقع في صلب التقرير، لدى جهات االستشارة القانونية للحكومة والنيابة العامة، تتناول رقابة الدولة ٍل بشك كبير العالقات المتبادلة واالستشارة القانونية للشرطة. والتنسيق بين الجهات التي تخضع للرقابة، بما في ذلك القضايا التي تعالجها الحكومة على المستوى الواسع ّيفما يتعلق بتطرقي للمستقبل، تجدر اإلشارة إلى والسياسي،وكذلكعلىالعملياتالتيتجريفيالدوائر أنه خالل السنوات األخيرة بدأت الشرطة ووزارة القضاء الحكومية على مدى سنوات. وبهذا ٍلالشك، تختلف رقابة في اتخاذ خطوات لتصحيح أوجه ٍل الخل والقصور. ومع ذلك، الدولة، التي تتناول عمليات الرقابة الجهازية، عن الرقابة ال بد من استكمال إجراءات التصحيح، والتي تتطلب، من الداخلية. لقد تم تطبيق هذه الخصائص في تقرير الرقابة بين أمور أخرى، عمال حكوميا منسقا بين الشرطة، النيابة الحالي الذي نقوم بنشر نتائجه للجمهور. كما تركز الرقابة العامة، واالستشارة القانونية للحكومة في وزارة القضاء. ٍل بشك كبير على عمليات اتخاذ القرار في الجهات التي ٍل ويشم ذلك الدفع قدما بالتعديالت التشريعية الالزمة، تخضع للرقابة، وقد تم تطبيق ذلك أيضًا في تقرير الرقابة تطوير آليات رقابية محسّنة، توضيح أنظمة وسياسات هذا. نُؤكد أنه وفقًا للمنهجية المعتمدة دائمًا في رقابة ٍلالعم، وتعزيز الشفافية بين المؤسسات وتح ّم ٍل أجهزة الدولة، فإن هذه الرقابة لم تتناول جوهر السياسة وال تطبيق القانون المسؤولية عند استخدامها أدوات تهدف إلى استبدال تقدير الرأي للسلطة التنفيذية، ٍل ب تكنولوجية حسّاسة. فحصت ما إذا كانت عملية وضع السياسات قد تمت وفقًا للقانون ووفقًا لمبادئ اإلدارة نُؤكَد أن هذا التقرير لم ُي َع ّد لفحص أعمال إنفاذ القانون المتعلقة بملفات تحقيق محددة، ٍل ب يركز على تقييم السليمة. منهجي الستخدام الشرطة لألدوات التكنولوجية ألغراض إنفاذ القانون، وتحديد األنماط التي تستدعي التصحيح أود أن أعرب عن شكري وامتناني لمستخدمي مكتب أو التحسين. تُظهر نتائج الرقابة وجود فجوات جهازية مراقب الدولة على عملهم المهني والدقيق في إعداد وحاجة إلى تحسين ٍل شام وعميق في ٍل عم أجهزة إنفاذ هذا التقرير، الذي أُنجز في ظروف معقدة مع االلتزام القانون، وال يتضمن التقرير نتائج شخصية. وبنا ًء عليه، فإن بالحفاظ على أعلى المعايير المهنية. هدف التقرير هو الدفع نحو اجراء إصالح جهازي، ّس ولي أن خالل إعداد التقرير، واصلت الدولة مواجهة العديد من يُستخدم كأداة للتهجم على هذا المسؤول أو ذاك. أجد التحديات في مجاالت مختلفة. ٍل وآم أن تسهم نتائج منالمناسبتوضيحهذهالنقاط،علىوجهالخصوصفي التقرير وتوصياته في تعزيز مؤسسات الدولة وزيادة ثقة ٍل ظ النقاش العام الدائر في السنوات األخيرة حول جهاز الجمهور بها. إنفاذ القانون في ٍلإسرائي. ال أستطيع أن أختم الكلمات االفتتاحية هذه دون أن في هذه الفترة، مع مواجهة الدولة لتحديات الجريمة أعبّر عن أملّي وابتهالي لعودة آخر المخطوفين، ٍل المقات المعقدة وتهديدات أمنية، وبالنظر إلى النقاش العام حول في وحدة”المهام الخاصة- اليسام”، الرقيب األول ران القضايا القانونية والتنفيذية، تزداد أهمية الحفاظ على غوئيلي، ولنجاح جنودنا في مختلف الجبهات، وشفاء التوازنبينالحاجةإلىحمايةأمنالجمهوروانفاذالقانون، الجرحى، وأليام أكثر سكينة وهدوءا لجميع سكان دولة وبين الواجب في الحفاظ على حقوق الفرد، ال سيما حق ٍلإسرائي. ٍل ك شخص في الخصوصية. تنبثق ّيأهمة رقابة الدولة وعملها عن القانون األساسي لمراقب الدولة، الذي يمنحها االستقاللية وعدم التبعية مطلقا للسلطة التنفيذية. هذه االستقاللية ضرورية لضمان أن تتم الرقابة دون خوف ودون تأثيرات خارجية، وأن يقدم مراقب الدولة التقارير عن عمله إلى الكنيست والجمهور. تجدر اإلشارة إلى أن مكتب مراقب ّيمتناهو أنـچلمان الدولة أجرى الرقابة في هذا الموضوع بالتزامن مع ٍل عم القدس، مراقب الدولة لجنة فحص داخلية في وزارة القضاء، وكذلك بالتزامن مع كانون الثاني 2026 ومفوَض شكاوى الجمهور מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכיאכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת מפת הדרכים לדוח מטרת הביקורת ▪ לבחון אם שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים וכן פעילותה בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת התבצעו כדין. ▪ לבחון אם משרד המשפטים מילא את תפקידו בהיבטים של פיקוח על עבודת המשטרה בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת ועל שימושיה בכלים טכנולוגיים. ▪ לבחון את האיזון בין פעולות המשטרה ובין הגנה על זכויות הפרט, בדגש על זכויות נאשמים ועל הזכות לפרטיות. ▪ להצביע על הפערים בין סמכויות המשטרה הקבועות בחקיקה בנוגע לשימוש בכלים טכנולוגיים לקבלת תוצרי האזנות סתר ונתוני תקשורת לבין היכולות של המשטרה בפועל. ▪ לבחון את ההסדרה המשפטית בנוגע לסמכויות המשטרה ולכלים שבהם היא השתמשה בתחומים אלה. ▪ לבחון את מידת האפקטיביות של הפיקוח והבקרה של המשטרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת. ▪ להצביע על דרכי פעולה לקידום תיקוני חקיקה הנדרשים להסדרת היכולות והפעולות של המשטרה. הנושאים שנבדקו ▪ ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים. ▪ הליך הגשת בקשות להאזנות סתר, התקנה של כלים טכנולוגיים, איסוף תוצרי האזנת סתר, הפקה ושימוש של תוצרי האזנות סתר. ▪ מתן היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. ▪ הפיקוח והבקרה של המשטרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת. ▪ ביעור חומרי האזנות סתר. ▪ פיקוח הפרקליטות בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך חיסיון של חומרי החקירה. תקופת הביקורת פברואר 2022 - אוגוסט 2023 (לסירוגין). הגופים המבוקרים ▪ משטרת ישראל (חטיבת המודיעין וחטיבת הסייבר באגף חקירות ומודיעין). ▪ משרד המשפטים (הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה). מתודולוגיית ▪ ניתוח נתונים ממאגרי מידע של המשטרה בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת הביקורת באשר לפעולות שבוצעו בשנים 2019 - 2021. ▪ ניתוח כמה מקרים שבהם המשטרה השתמשה במסגרת האזנת סתר בכלים טכנולוגיים. ▪ במסגרת דוח זה הסתייע משרד מבקר המדינה ביועצים חיצוניים בעלי מומחיות בתחומים שבהם עוסק הדוח. מבקר המדינה מבקש להודות לשופטת (בדימוס) הגב' נאוה בן-אור ולמר עדי עין דר, יועץ משפטי (לשעבר) בגוף ביטחוני; ולמר י"ק על ייעוץ בנושאי סייבר ומאגרי מידע. ביקורות קודמות ▪ מבקר המדינה, דוח שנתי 41 (1991), "האזנות סתר ושימושן במשטרה", עמ' 340 - 358; ▪ מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב (2004), "האזנות סתר", עמ'279 - 304; ▪ מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות (2010.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת תקציר מבוא כללי משטרת ישראל אמונה, על פי ייעודה, על אכיפת החוק; על מניעת עבירות וגילוין; על תפיסת עבריינים והעמדתם לדין; על קיום הסדר הציבורי ועל השמירה על ביטחון הנפש והרכוש. לעיתים במסגרת מילוי תפקידיה נדרשת המשטרה לבצע פעולות הכרוכות בפגיעה בזכויות הפרט, כגון הזכות לחירות או הזכות לפרטיות. אין חולק על חשיבות עבודת המשטרה ועל נחיצות חיזוקה כגוף האמון על הלחימה בפשיעה בעולם משתנה ודינמי המחייב אותה להתמודד עם שינויים והתפתחויות טכנולוגיות המנוצלות על ידי מחוללי פשיעה. לכן, המשטרה נדרשת להשתמש בכלים טכנולוגיים שונים המסייעים לה לעמוד בייעודה כגוף אכיפת חוק. עם זאת, הפעלת הכוח על ידי המשטרה אינה בלתי מוגבלת, והיא כפופה לדינים ולנורמות. כדי למלא את ייעודה ותפקידיה משתמשת המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנת סתר לשיחות והפקת נתוני תקשורת. כלי איסוף המידע העומדים לרשות המשטרה לצורך כך הם, בין היתר, כלים להאזנה לשמע, כלים לקליטת מידע המועבר בתקשורת בין מחשבים וכן כלים לאיסוף נתוני תקשורת. חלק מהכלים הטכנולוגיים מותקנים על מכשירי קצה ומאפשרים קבלת גישה למידע האגור בהם ולמידע המועבר בזמן אמת ממכשיר הקצה באמצעות תקשורת בין מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים לצורך האזנות סתר הוגדר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה כנקודת מפנה1. לפי חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979, האזנת סתר היא האזנה ללא הסכמה של איש מבעלי השיחה, המוגדרים בחוק כגורמים האלה: הדובר, הנמען, המשדר מסר או המקבל מסר2. ניתן להאזין לאדם או למכשיר הקצה - האמצעי להעברת המסר (יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה), בכפוף לקבלת צו האזנת סתר. בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח-2007 (חוק נתוני תקשורת), מאפשר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה ובאמצעות צו שיפוטי או היתר מינהלי, נתוני תקשורת ממאגר מידע של ספקים מורשים - בעלי רישיון בזק. המשטרה משתמשת בכלים טכנולוגיים לקבלת נתוני תקשורת החל בשנת 2009, ולהאזנות סתר החל בשנת 2011 לכל הפחות. בשנת 2017 גיבשה המשטרה תוכנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה3, ולפיה משימות המשטרה יתבססו על כיווני פעולה חדשים, ובהם 'השיטור הגבוה' ו'השיטור החכם'. תכלית 'השיטור הגבוה' היא לבסס את עבודת המשטרה על הכוונת המודיעין, ולשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר; תכלית 'השיטור החכם' היא מימוש קפיצת מדרגה ביכולות הטכנולוגיות של המשטרה. לאור גיבוש תפיסה וזו והכנסתם של כלים טכנולוגיים חדשים לשימוש המשטרה, בשנים 2016 - 2021 חל גידול ניכר במספר ההתקנות שביצעה המשטרה לצורכי האזנת סתר ככלל, ובמספרם של שני סוגי התקנות חל גידול חד של מאות אחוזים. 1 ראו: משרד המשפטים, דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים, אוגוסט 2022, עמ'6 (דוח צוות מררי). 2 סעיף 1 לחוק האזנת סתר הקובע כי בעל שיחה הוא כל אחד מאלה: המדבר; מי שהשיחה מיועדת אליו; המשדר בבזק; מי שהמסר המועבר בבזק מיועד להיקלט אצלו. 3 משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון,מגדלור-תכנית העבודה השנתית לבניין הכוח, משטרת ישראל, שנת2018, ינואר 2018, עמ'31 - 32. מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 דוח ביקורת זה נעשה בראייה מערכתית של הנושא, והוא אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. בהקשר זה ראוי להדגיש כי בנוגע לפעולות האסורות שביצעה המשטרה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות, עולה כי סיבות השורש שהובילו לכך הן היעדר הסדרה חקיקתית, ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים. בהקשר זה יצוין כי נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לבין מחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. דוח זה עוסק בהשלכות השימוש ההולך וגובר בכלים טכנולוגיים על ידי המשטרה במיקוד על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בין היתר בהתאם לתפיסה שהתגבשה במשטרה במהלך השנים האחרונות. הדוח העלה ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. כמו כן, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם וסמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה ובין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות. מטעמים אלו הנטל הכבד המונח על כתפי הגופים המבוקרים - המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה - מחייב אותם לפעול באופן משמעותי, תכליתי ומהיר לתיקון הליקויים. עליית הנושא על סדר היום הציבורי והבדיקות שנפתחו בעניין בדצמבר 2020 החליט מבקר המדינה לכלול בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 מטלת ביקורת בנושא שימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בינואר 2022 התפרסמה בעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות ולפיהן המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי, שבאמצעותו מתקבל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר. נוכח חומרת הטענות ולאור בדיקה אשר הוחלט כבר על הכללתה בתוכנית העבודה של משרד מבקר המדינה טרם הפרסום, הודיע מבקר המדינה על פתיחת ביקורת בנושא השימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה4. לאחר הודעת מבקר המדינה הודיע אף היועץ המשפטי (היועמ"ש) לממשלה (דאז) על הקמת צוות לבדיקת הטענות, וב-31.1.22 הוא מינה צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) (דאז)5. בד בבד היועמ"ש לממשלה הורה למשטרה להשעות את השימוש בכלי טכנולוגי מסוים עד שייקבע כי אין מניעה מלשוב ולהשתמש בו. נכון למועד סיום הביקורת טרם קיבלה המשטרה את אישור היועמ"שית לממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי. בפברואר 2022 פרסם משרד המשפטים את ממצאי הביניים בנושא. באוגוסט 2022 פרסם משרד המשפטים את "דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים" (דוח צוות מררי). דוח צוות מררי מחולק לשניים: א) בחינה של כלים טכנולוגיים ספציפיים שהופעלו על ידי המשטרה, בדיקה אם בוצעו האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו ובדיקה קונקרטית אם בוצעו האזנות סתר שלא כדין לכמה גורמים בכירים ששמותיהם פורסמו. צוות מררי קבע כי לא נמצאה אינדיקציה לכך שהמשטרה התקינה את הכלי בטלפונים ניידים ללא היתר כדין, למעט ארבעה מקרים שבהם ניסיונות ההתקנה לא צלחו ולא התקבלו תוצרים; (ב) עמדה משפטית לעניין גדרי הסמכות לביצוע האזנת סתר באמצעות כלים טכנולוגיים. בין היתר, צוות מררי מצא שקיימות חריגות ביכולות של הכלים הטכנולוגיים שנבדקו המאפשרות לקבל סוגי תוצרים אסורים. באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על "הענקת סמכויות של ועדת חקירה לוועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה"6. הוועדה הוקמה כדי לבדוק את "התנהלות גורמי המשטרה, פרקליטות המדינה, הייעוץ המשפטי לממשלה והמחלקה לחקירות שוטרים בכל הקשור לביצוע פעולות רכש, מעקב ואיסוף בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה, לרבות מעקב טכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס". עוד הוחלט כי הוועדה תקבע ממצאים ומסקנות בכל המישורים ביחס לעבר וכן המלצות לעתיד. עד לסיום הביקורת עבודת הוועדה לא הסתיימה. 4 הודעה על ביקורת נשלחה למשטרת ישראל ב-20.1.22. 5 כתב מינוי מאת היועמ"ש לממשלה למשנה ליועמ"ש לממשלה (משפט פלילי) ולשני חברי צוות, "כתב מינוי - צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים" (31.1.22.) 6 החלטת הממשלה 897. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 פעולות התיקון, העדכון והשיפור שנקטו המשטרה ומשרד המשפטים מאז הפרסומים בינואר 2022 המשטרה נתונה לבדיקה הנוגעת לנושא זה בידי כמה גורמים, ובכלל זה משרד מבקר המדינה; צוות שמינה היועמ"ש לממשלה דאז בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) דאז (צוות מררי); וועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה בעקבות החלטת ממשלה בנושא. להלן פירוט פעולות התיקון, העדכון והשיפור שהמשטרה ומשרד המשפטים ביקשו למסור למשרד מבקר המדינה לאחר קבלת טיוטת דוח ביקורת זה: הייעוץ המשפטי לממשלה: משרד המשפטים כתב בדצמבר 2025, כי בשנים האחרונות ביצעו הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה מספר פעולות משמעותיות לשיפור יכולות הליווי המשפטי, הפיקוח והבקרה על השימוש של גופי ממשל, לרבות המשטרה, בכלים טכנולוגיים: 1. גיבוש דוח צוות מררי - היועץ המשפטי לממשלה (דאז), הניע עם פרסום הפרשה את הבדיקה במטרה לבחון האם יש אמת בפרסום לפיו המשטרה הפעילה כלים טכנולוגיים ללא סמכות. הבדיקה כללה בחינה משמעותית של פעולות שבוצעו במשרד המשפטים ובמשטרה מתוך תפיסה לפיה קיימת חשיבות עליונה לבחינה האם המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים ללא צווים. על רקע ממצאי הדוח, גיבש צוות הבדיקה שורה של המלצות הנוגעות להיבטי אישור כלים טכנולוגיים; פיקוח ובקרה על השימוש בכלים בפועל; שינוי במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה; העמקת ידע טכנולוגי במשרד המשפטים; תיקוני חקיקה; התאמות בכלים הטכנולוגיים הקיימים; וטיוב נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט. 2. ליווי הפקת הלקחים של המשטרה ויישום דוח צוות מררי - הייעוץ המשפטי לממשלה ליווה את הפקת הלקחים שביצעה המשטרה במספר מישורים: (א) ליווי משפטי של מיסוד הליכי הרכש והפיתוח של הכלים הטכנולוגיים במשטרה והכנת הנהלים המשטרתיים בנושא זה; (ב) בקרה על שיפור הדיווחים העתיים על האזנות סתר אותם מגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות אזכור שמות הכלים בהם התבצעה ההאזנה; (ג) בקרה על התקדמות הליכי הניוון של הכלים הטכנולוגיים; (ד) בקרה על השינוי הארגוני ביועמ"ש המשטרה; (ה) אישור נהלים מעודכנים של המשטרה בנושא האזנות סתר ושימוש בכלים. נכון לדצמבר 2025, מלאכת ליווי הפקת הלקחים ויישום המלצות הדוח עדיין לא תמה. 3. שינויים בהליכי אישור השימוש בכלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי לממשלה פעל לשינוי הסטנדרט הנדרש מגופי ממשל לקבלת אישורו להפעלת כלים טכנולוגיים. בין היתר, נקבע כי בקשה לאישור הפעלת כלים טכנולוגיים תכלול חוות דעת משפטית מסודרת של הייעוץ המשפטי של גוף הממשל בצירוף חוות דעת הנדסית-טכנולוגית, וכן הדגמה של השימוש בכלים במקרה הצורך; הייעוץ המשפטי פועל להגברת האוריינות הטכנולוגית של עובדי המחלקה, ובכך, שיפר את הייעוץ המשפטי הניתן בתחום זה, את הליכי בירור העובדות והבקרה על חוות הדעת המשפטיות של היועצים המשפטיים לגופי הממשל. כל זאת, במטרה לשפר את יכולות גורמי הייעוץ המשפטי ללוות הליכי אישור מורכבים אלו. 4. קידום עבודת מטה לתיקוני חקיקה - בין היתר, תיקון לפקודת המשטרה בנושא חיפוש סמוי, תיקון חוק האזנת סתר, ותיקון חוק נתוני תקשורת. יחד עם זאת, נכון לדצמבר 2025, תיקוני החקיקה לא הושלמו. 5. שינויים בליווי המשפטי למשטרה בתחומי האזנת הסתר ונתוני התקשורת - משרד המשפטים פעל לשיפור הליווי המשפטי הניתן בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת לנוכח השימוש בכלים טכנולוגיים במספר חזיתות: א. הייעוץ המשפטי לממשלה - נוסף על הבקרה שבוצעה על שיפור הדיווחים העיתיים של המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה הגביר את הליכי הפיקוח על דיווחי המשטרה על האזנות סתר באמצעות: גיבוש נוהל משותף עם המשטרה בנושא סדרי פיקוח על הדיווחים (עדיין לא הסתיים); הקצאת משאבים נוספים לביצוע הבקרה על דיווחי המשטרה; הגדלת הבקשות להשלמת התייחסות והבהרות ביחס לתיקים בהם דווח על שימוש בהאזנות סתר; וקיום שיח שוטף ורציף עם נציגי המשטרה בנוגע לתיקים אלו. ב. הפרקליטות - הפרקליטות, בהנחיית פרקליט המדינה, ביצעה מהלך מורכב של איתור ובדיקה של תיקים פליליים המתנהלים בבית משפט ובהם בוצעו האזנות סתר, כדי לאתר מקרים בהם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת הסתר. לאחר איתור תיקים מסוג זה ערכה הפרקליטות מול המשטרה בדיקה מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 באשר לאופי השימוש שנעשה בכלים הטכנולוגיים, ומצאה כי התקבל מידע חורג בכלים בכל ההליכים. עקב כך, הכינה הפרקליטות פרפראזה גלויה לסניגורים בדבר ממצאי הבדיקה ואף תוקנו תעודות חיסיון. עוד בחנה הפרקליטות אם נעשה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, ופעלה למשיכת ראיות מתיק פלילי אחד בו נמצא שימוש ראייתי שכזה. בנוסף, הפרקליטות בחנה האם יש תוצרים שהופקו ועשויים לסייע להגנת הנאשם ואף ניהלה עתירות לגילוי ראיה בשמונה הליכים פליליים מתנהלים. בהמשך, הבחינה הורחבה להליכים פליליים שהסתיימו בהרשעה והפכו חלוטים. כמו כן, הפרקליטות פועלת לשפר את הליכי בדיקת תיקי החקירה שכוללים האזנות סתר תוך שימוש בכלים טכנולוגיים עם קבלתם בתביעה ואת הטיפול בדיוני החיסיון, בין היתר על ידי שיפור אוריינות פרקליטים וגיבוש הנחיות פרקליט בנושא7. משטרת ישראל: המשטרה כתבה בתשובותיה מיוני 2024, מפברואר 2025 ומיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי קיימת הכרה ארגונית כי על המשטרה לעמוד כל העת על המשמר בהקפדה על זכויות הפרט. כך גם בתחום הסייבר בו נערכים הליכי חשיבה ותכנון מתמידים להתאמת עבודת המשטרה ואתגריה בעולם הטכנולוגי המתפתח. עוד הוסיפה כי להתארכות זמני הבדיקות ולהיקפן בד בבד עם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי יש השפעות ישירות על יכולתה להמשיך ולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט. בשנים האחרונות היא נקטה מגוון פעולות לתיקון עבודתה, לעדכונה ולשיפורה בכלים הטכנולוגיים. בין היתר, הוקם במשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"ם (דאז) ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר בהתאם לסמכותה על פי דין. עוד מסרה המשטרה, כי ההמלצות המקצועיות של צוות מררי יושמו למעט שתי המלצות. לגבי שתי המלצות אלו מסרה המשטרה כי משרד המשפטים קיבל את טענתה שהן לא ניתנות ליישום. הטמעת השינויים ותהליכי העבודה במשטרה לוותה בכתיבת נהלים והנחיות מתאימים. להלן פעולות התיקון העדכון והשיפור שערכה המשטרה כפי שמסרה למשרד מבקר המדינה: 1. שינויים במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה - במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה נוספו תקנים למשפטנים העוסקים בתחום הסיגינט-סייבר; במערך הייעוץ המשפטי הוקמה מחלקת אח"ם וטכנולוגיות ובה חולייה ייעודית לייעוץ בתחום הסייבר וזו עוסקת באישור כלים ובבדיקה של כלים ותוצריהם; והיועצים המשפטיים החטיבתיים הוכפפו ליועמ"ש המשטרה. כמו כן, מערך הייעוץ המשפטי של החטיבה הורחב, ויש בו שלושה תקנים. כפועל יוצא מכך, שיתוף הפעולה בין הייעוץ המשפטי למשטרה לחטיבת הסייבר התהדק ומתקיימות ישיבות משותפות תכופות והתייעצויות מקצועיות על בסיס יומיומי. 2. מיסוד הליכי רכש ופיתוח של כלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי של המשטרה, ובמקרה הצורך הייעוץ המשפטי לממשלה, מעורבים כבר בשלב הרכש או הפיתוח של הכלי הטכנולוגי. לשם כך עיגנה המשטרה נהלים חדשים בנושא, לרבות נוהל כלל ארגוני המסדיר הכנסת מערכות טכנולוגיות לשימוש המשטרה. 3. אישור שימוש בכלים טכנולוגיים- אישור השימוש בכלים טכנולוגיים מועבר לבחינת נציגי יועמ"ש המשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית ובה פירוט מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בכלי, הנחיות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי. לאחר קבלת האישור המשפטי המשטרתי כי השימוש בכלי הוא בהתאם לסמכותה של המשטרה, מועבר עדכון על כך לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. אם בכלי הטכנולוגי קיים פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה או שמתעורר קושי משפטי אחר, מועברים המסמכים בצירוף חוות הדעת של יועמ"ש המשטרה לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. 4. שיפור הליכי הבקרה על הפעלת הכלים - במטרה לוודא שהפעלת הכלים תיעשה בגדרי סמכותה וכדי לצמצם את מרחב התקלה האפשרית בשימוש בכלי הטכנולוגי. המשטרה מסרה בעניין זה כי תפיסת הבקרה המשולבת (טכנולוגית ומתודולוגית) גובשה מתוך הבנה של המשטרה כי לא ניתן להתאים באופן מוחלט את כלל המערכות הטכנולוגיות הנרכשות באופן שימנע כל אפשרות לחריגה מסמכויות המשטרה. להלן פירוט על הליכי הבקרה ששופרו: א. בקרה מאתרת - המשטרה מבצעת בקרות פיקודיות וטכנולוגיות במטרה לאתר תקלות או חריגות בשימוש בכלים. בין היתר, המשטרה פעלה לשיפור מסדי הנתונים המשמשים לבקרה על הכלים הטכנולוגיים (AUDIT TRAIL) וגיבשה הליכי בקרות יזומות נוספות למול הכלים ומפעיליהם. 7 הנחיית פרקליט המדינה 7.17 "אופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המיון והסיווג של רשויות החקירה בנושא האזנות סתר", מיום 3.11.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב. בקרה מונעת - המשטרה מבצעת פעולות משולבות למניעת תקלות או חריגות באמצעות גידור מקדים של פעולות הכלים: (1) ג יד ור טכ נ ול וג י - המשטרה ביצעה התאמות טכנולוגיות וניוונים של יכולות בכלים הטכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר כדי שהשימוש העתידי בכלים אלו לא יחרוג מסמכויות המשטרה ולא יכלול פעולות אסורות. (2) ג יד ור מת וד ול וג י - המשטרה פועלת לעדכון הנחיות עבודה למפיקי תוצרי האזנת הסתר המתקבלים מהכלים הטכנולוגיים ולכתיבת הנחיות למפעילי הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, המשטרה עדכנה הנחיות ונהלים בתחום אבטחת המידע של חטיבת הסייבר. 5. דיווח עיתי ליועמ"ש לממשלה-המשטרה הרחיבה את הפירוט בדיווח העיתי ליועמ"ש לממשלה כך שיכלול גם את שם הכלי הטכנולוגי שבאמצעותו בוצעה ההאזנה. כמו כן, המשטרה עיגנה בקרה נוספת של נציגי היועמ"ש למשטרה קודם העברת הדיווח ליועמ"ש לממשלה. עוד מסרה המשטרה כי נוהל עבודה משותף למשטרה ולמשרד המשפטים ביחס להליך הפיקוח והדיווח נמצא בהליכי כתיבה. 6. הזנת מועדי הצו להאזנת סתר - המשטרה מזינה את מועדי הצו השיפוטי להאזנת סתר במערכת לניהול צווים. 7. פיתוח מערכות עזר נוספות לניהול האזנות סתר א. המשטרה פיתחה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלך האזנת הסתר ואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. ב. המשטרה אפיינה את הדרישות לגבי מערכת ניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לכלי טכנולוגי מסוים בדומה למאפייני המערכת לניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לטלפונים סלולריים. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את פעולות התיקון שביצעה המשטרה בהתאם להודעותיה, כפי שפורטו בהתייחסותה לדוח ביקורת זה, ובכלל זה ההתאמות הטכנולוגיות וניוון היכולות בכלים הטכנולוגיים הנדרשים כדי להבטיח כי השימוש בכלים אלו נעשה כדין. לאחר מכן יוכל הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את האפשרות לאשר למשטרה לחזור להפעלה מבצעית של הכלי הטכנולוגי אשר השימוש בו הושעה. זאת, בכפוף לשיקול דעתו באשר לדרך ההסדרה הנדרשת - הסדרה משפטית או הסדרה חקיקתית, ובהתאם להחלטות בג"ץ בנושא. לצד האמור, אין הדבר גורע מאחריות כלל הגורמים - משטרת ישראל והייעוץ המשפטי לממשלה - להשלים את פעולות התיקון של כלל הליקויים שעלו בדוח זה. שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הסדרה חקיקתית ומשפטית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת המשטרה היא זרוע ביטחונית של המדינה, וחלים עליה חוקי המדינה וכללי המשפט המינהלי. אחד מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי הוא עקרון חוקיות המינהל ולפיו לרשות מינהלית "אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק". בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה דרמטי בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. ההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת על ידי המשטרה מחייבת מתן מענה לשני נדבכים עיקריים: האחד, הסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה לשימוש בכלים טכנולוגיים. הסדרה זו מצריכה עבודת מטה של המשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. על עבודת מטה זו לכלול איסוף נתונים וגיבוש תשתית עובדתית בנוגע להצעת החוק ולהשלכותיה, ובכלל זה יש לבחון אם הסדרה זו עלולה להביא לפגיעה בזכויות אדם מוגנות. הנחת הצעת חוק על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה בנושא השימוש שעושה המשטרה בכלי האזנות סתר ונתוני תקשורת תלויה, בין היתר, בסדרי העדיפויות של השר הממונה על חוק האזנות סתר והיא נעשית לאחר תיעדוף הנושאים העומדים להחלטתו ולאישורו. השני, הסדרה משפטית בדרך של חוות דעת משפטית לשימוש בכלי טכנולוגי או לביצוע פעולה בכפוף להסדרה החוקית הקיימת מחייבת מתן חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים אלו בידי גורם משפטי בכיר. את האישורים האלו נותן הייעוץ המשפטי למשטרה. עם זאת, בהתאם להנחיית היועצת המשפטית לממשלה8 ולעמדת מבקר המדינה, בכלים טכנולוגיים שיש להם יכולות בהן יש פוטנציאל לחריגה מסמכות; או שהם מעוררים שאלות מהותיות בנושאים בעלי רגישות מיוחדת (ציבורית או אחרת); או שאלות רוחב משמעותיות בנוגע למשרדים נוספים; או מגלמים סוגיות עקרוניות וסבוכות שנוגעות לכמה תחומים משפטיים (כגון, האזנות סתר וסמכויות החיפוש) שלהם השלכות מהמעלה הראשונה בתחומי העונשין - ראוי כי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה יובילו את הליכי הבחינה והאישור של השימוש בכלים אלו. 8 הנחיית היועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 3 כלים 4 כלים 2 כלים להאזנת סתר ולקבלת נתוני להאזנת סתר וקבלת נתוני להאזנת סתר ושתי פעולות תקשורת אושרו לשימוש על תקשורת וחמש פעולות בתחום האזנת סתר שאושרו ידי חטיבת הסייבר במשטרה להאזנת סתר אושרו לשימוש לשימוש על ידי הייעוץ בלא שאישורים אלו נשענו על על ידי הייעוץ המשפטי של המשפטי למשטרה בלבד חוות דעת משפטיות של הייעוץ המשטרה ללא יידוע גורמי נמצאו על ידי גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה ושל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה המשפטי לממשלה (צוות הייעוץ המשפטי לממשלה מררי) כחורגים מסמכות המשטרה כלי 1 1 - 5 שנים פעולה 1 להאזנת סתר ושתי פעולות משך העיכוב במתן ההחלטה להאזנת סתר אושרה לשימוש בתחום האזנת סתר אושרו על של גורמי הייעוץ המשפטי על ידי היועץ המשפטי ידי הפרקליטות בלא לממשלה בנוגע לשימוש לממשלה ללא נימוקים וללא שאישורים אלו נשענו על חוות בשני כלים טכנולוגיים וביצוע דעת של גורמי הייעוץ שלושה מתווי פעולות בתחומי חוות דעת משפטית מתוך המשפטי לממשלה האזנות הסתר. המשטרה הכלים והפעולות שהובאו נמנעה מלהשתמש בשני לאישורו הכלים נוכח העיכוב במתן ההחלטה אף שהם נדרשו לעבודתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סיכום הליקויים שעלו מהבחינה המשפטית ובהליך קבלת האישורים המשפטיים הוכן בידי משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים - בעשור האחרון המשטרה רכשה ופיתחה בעבודתה שורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות חדשניות ומהפכניות ובעלי פוטנציאל פגיעה בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות. השימוש בכלים אלו במשך השנים נשען על תשתית חקיקתית ישנה ובלתי מתאימה. המציאות שבה המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים וזו כפופה להסדרה החקיקתית הקיימת, חייבה מתן מענה בדרך של חוות דעת משפטית שבמסגרתה התקיימו הליכי בחינה ואישור מפורטים של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשים בידי גורם משפטי בכיר. לעמדת משרד מבקר המדינה הגם שליועמ"ש המשטרה הסמכות להכריע במכלול נרחב של החלטות הנוגעות לענייני המשטרה, הרי שלפי הנחיית היועמ"ש לממשלה9 כאשר עולות סוגיות בעלות רגישות מיוחדת כמו פגיעה בזכויות שעלולה להביא לחריגה מסמכות המשטרה, יש מקום להביא את הנושא לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה.  ייזום קיום דיון על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבחינת היכולות וההשלכות של השימוש בכלים טכנולוגיים - השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת מצוי בליבת ההליך הפלילי ומגלם פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים, ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים אלו. בכך ניתן היה להבטיח את המענה האסדרתי הדרוש לנושא רגיש במיוחד מהבחינה הציבורית ולתת מענה על שאלות בעלות השלכות בתחומי העונשין.  שימוש המשטרה בכלי טכנולוגי להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים ללא בחינה ואישור משפטי - המדובר על כלי טכנולוגי לביצוע האזנות סתר בתצורת תקשורת בין מחשבים שבו השתמשה המשטרה מאות פעמים ואשר לגביו הועלו הממצאים הנוגעים לפעולת המשטרה ולפעולת הייעוץ המשפטי לממשלה. • בשנת 1220 גורם בחטיבת הסייבר שאינו גורם משפטי מוסמך התייחס במסמך פנים-משטרתי להיבטים משפטיים הנוגעים לכלי ואישר כי מהבחינה המשפטית המשטרה מוסמכת להשתמש בו. מסמך זה הופץ גם לייעוץ המשפטי למשטרה. • משנת 2016 השתמשה המשטרה בכלי טכנולוגי מסוים מאות פעמים בלי שהשימוש בו הוסדר בחקיקה; בלי שהוא נבחן ואושר על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה; בלי שהמשטרה קיימה דיון משפטי עקרוני בנושא עם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. בין היתר, בינואר 2016 פירט גורם מקצועי בחטיבת הסייבר במסמך פנימי את כל סוגי התוצרים המתקבלים בכלי זה במטרה לקבל אישור משפטי לקבלתם. בפירוט נכללו כעשרה תוצרים ויכולות אסורים, אולם אלו לא נוטרלו. • במהלך השנים הובאו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה התייחסויות אשר עשויות ללמד על קיומו של כלי האזנה לתקשורת בין מחשבים, החל מסוף שנת 2018 הובאו התייחסויות העלולות ללמד על פוטנציאל יכולת מסוימת שדרשה בחינה. בשנת 2019 הובאו התייחסויות אשר עשויות ללמד על פוטנציאל הקושר בין יכולת מסוימת לבין כלי מסוים. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ביקשו כי המשטרה תציג את הנוהל והצווים הרלוונטיים בפני היועמ"ש לממשלה ותקיים עימם דיון עקרוני בנושא. עוד התברר כי בין השנים 2019 - 2021 משרד המשפטים ביקש בבקשות חוזרות ונשנות מהמשטרה להעביר מידע בנוגע ליכולת מסוימת אחת של הכלי. כמו כן ביקש הייעוץ המשפטי לממשלה מהמשטרה להציג את הנוהל המשטרתי בנוגע לאותה יכולת של כלי ההאזנה האמור שהוגדרה חריגה ואת התיקונים שהוטמעו בו. כתוצאה מכך, במשך שנים הפעילה המשטרה כלי טכנולוגי מסוים להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שהיועמ"שית לממשלה קבעה בדיעבד, ולאחר שהוצגו בפניה מלוא יכולות הכלי, לאחר פרוץ 9 הנחיית היועמ"ש לממשלה 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון מאי 2015. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 "פרשת פגסוס", כי יכולות מסוימות שלו חורגות מסמכות המשטרה לפי חוק האזנת סתר ולכן אסור למשטרה להשתמש בו עד לניוון אותן יכולות.  הטיפול המשפטי של המשטרה בפעולות וכלים טכנולוגיים - הייעוץ המשפטי של המשטרה נתן אישורים לארבעה כלים טכנולוגיים ולחמש פעולות המבוצעות בתחומי האזנות הסתר ונתוני תקשורת בלא יידוע גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ובלא שאלו נשענו על חוות דעת מפורטות המנתחות את ההיבטים המשפטיים והטכנולוגיים הגלומים בשימוש בכלים אלו. שני כלים טכנולוגיים ושני מתווי פעולה שאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה בלבד, נמצאו בדיעבד על ידי צוות מררי כחורגים מתחום סמכות המשטרה, זאת לאחר שכבר נעשה בהם שימוש במשך שנים מספר.  הטיפול של הייעוץ המשפטי לממשלה בפעולות וכלים טכנולוגיים - בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים, ועל אף המשמעויות המשפטיות המורכבות, הסבוכות והרגישות הנוגעות להפעלתם, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לא גילו מעורבות בבחינתם, ולעיתים לא היה בידם מידע טכנולוגי שרלוונטי לכלים אלו ופירוט היכולות של כל אחד מהם. בחלק מהמקרים שבהם הוצגו בפני גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה, ההכרעה בעניינם התעכבה זמן ממושך. להלן הפרטים: • במהלך השנים לא התקיים בייעוץ המשפטי לממשלה דיון משפטי עקרוני בנוגע לעצם הטמעת כלים אלו בעבודתה של המשטרה. • נמצאו שני כלים ושלוש פעולות שהוצגו על ידי המשטרה לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה שההכרעה בעניינם התעכבה (בין שנה לחמש שנים), אף שהם נדרשו לעבודת המשטרה. • במקרה אחד החליט היועמ"ש לממשלה להגביל את השימוש במתווה הפעולה ללא פירוט של הנימוקים העומדים בבסיס החלטה זו.  הסדרה חקיקתית של השימוש בכלים לביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת - העמדה המשפטית של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה היא כי יש מקרים בהם ראוי להסדיר את השימוש בכמה כלים בתחומים שונים המפורטים בדוח זה באמצעות חקיקה ראשית. חרף זאת, נמצא כי הטיפול בהסדרה החקיקתית לא קודם שנים רבות ממספר סיבות: היעדר דיון מעמיק בקרב גורמי הייעוץ המשפטי למשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע ליכולות הטכנולוגיות של כלים אלו אל מול הפגיעה בזכויות; היעדר דיון בשאלה אם התשתית החקיקתית הקיימת מאפשרת שימוש באותם כלים; מחלוקת שהתגלעה בין עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה לבין עמדת הדרג המדיני, בין היתר, בנוגע לעבירות שלגביהן תינתן למשטרה סמכות בנושאים אלו. בעניין זה נמצא כי: • חקיקה בנושא צילום סתר חזותי לא קודמה משנת 2012; • סמכות המשטרה לבצע חיפוש סמוי לצורך האזנת סתר לא קודמה משנת 2018, המועד שבו ועדת חוקה חוק ומשפט סיימה את דיוניה בנושא; • חקיקה בנושא איסוף מודיעין וניטור מידע במרשתת לא קודמה ממאי 2021; • תיקון החקיקה המקיף שנדרש לחוק האזנת סתר לא קודם מינואר 2023; • תיקון החקיקה הנדרש להסדרת פעולות מסוימות בכלי טכנולוגי לא קודם מאפריל 2023. אי-ההסדרה החקיקתית הובילה לשתי תוצאות: האחת, שימוש בכלים הפוגעים באופן ניכר ביותר בפרטיות בלי שהוסדרה בחקיקה ראשית הסמכות להשתמש בהם כמתבקש. השנייה, צמצום היכולת של המשטרה למצות את פעולות האכיפה באמצעות כלים אלו לצורך מאבק בפשיעה הגם שלא מן הנמנע שהסדרה חקיקתית לא תאפשר את מיצוי מלוא יכולות הכלים.  זהות הגורם המאשר כלים להאזנות סתר במשרד המשפטים (פרקליטות המדינה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה)- בביקורת עלה כי אגב פנייה של המשטרה בנוגע לתיקים מתנהלים ביחס לשתי פעולות מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 המבוצעות באמצעות כלי טכנולוגי, ולשם הבהרה כי המשטרה רשאית לבצע פעולות אלו במסגרת בקשה לאישור האזנת סתר, התייחס נציג פרקליטות לכך שפעולות אלו מותרות לעמדתו על פי החוק. זאת, הגם שהכלי הטכנולוגי טרם הובא על ידי המשטרה לאישור משפטי של הייעוץ המשפטי לממשלה. ההקפדה על כך שגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה הם שיקיימו הליכי בחינה ואישור של כלים טכנולוגיים להאזנות סתר היא מהותית. באשר לגורמי התביעה הפועלים להגשת כתבי אישום בבתי משפט ולביסוסם הראייתי, נדרשת הקפדה כי הליכי התיקוף הראייתי המתבצעים אגב התייעצויות המתקיימות בקשר לתיקים מתנהלים, ייעשו לאחר שמתקבל אישור משפטי לשימוש בכלי. כדי שהמשטרה תוכל להשתמש בכלים טכנולוגיים מתקדמים לצורך מאבק בפשיעה, ובכלל זה כלים המגלמים סוגיות משפטיות סבוכות הנוגעות לתחום האזנות סתר, לסמכויות חיפוש ולפגיעה בזכויות יסוד, ושיש בהם פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בחוק, עליה לוודא שאין היא חורגת מתחומי סמכותה בשימוש שהיא עושה בהם. לצורך כך, על היועמ"ש למשטרה לפנות מבעוד מועד לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, להציג בפניהם את המפרט הטכני ואת היכולות של כלים אלו ולקבל את האישור המשפטי להפעלתם מהיועצת המשפטית לממשלה. נוכח פוטנציאל הפגיעה של כלים אלה בזכויות הפרט, נדרש שהמשטרה תקיים בנוגע להם בחינה משפטית מקדימה באופן מעמיק, מקיף ומפורט שבמסגרתה תינתן הדעת על כל ההיבטים והשאלות המשפטיות. כמו כן נדרש כי המשטרה תעביר כלים שבעניינם עולה שאלה בדבר עמידתם בגדרי הסמכות הקבועה בדין או שהם מגלמים סוגיות משפטיות עקרוניות וסבוכות והשלכות בתחומי העונשין, לבחינה עקרונית ופרטנית ולאישור של הייעוץ המשפטי לממשלה. לאור חשיבותם של הכלים הטכנולוגיים המשמשים את המשטרה במאבק בפשיעה החמורה הפוגעת ברקמת החיים במדינה, על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה להכין תוכנית עבודה לצורך ניהול, ייעול ותיעדוף הטיפול בפניות המשטרה בנושא זה. מוצע כי תוכנית העבודה של הייעוץ המשפטי לממשלה תכלול מספר היבטים: (א) בחינת השינויים הנדרשים בהקצאת המשאבים הארגוניים לצורך מתן ייעוץ משפטי יזום המגלם גם מומחיות טכנולוגית לטיפול בשימוש בכלים טכנולוגיים; (ב) הצבת יעדים ולוחות זמנים קצובים לסיום הטיפול בבקשות למתן אישורים משפטיים; (ג) סיום הטיפול בבקשות לאישורים משפטיים אשר הונחו על שולחן גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה זה מכבר, ושניתן להצביע בעניינן על מקור סמכות בדין הקיים, באופן שיבטיח כי המשטרה תשתמש בכלים טכנולוגיים חדשניים ועדכניים בהתאם לסמכותה. כמו כן יש להקפיד שהגורם המוסמך לכך במשרד המשפטים יאשר למשטרה את השימוש בכלים אלו. במקרים שבהם הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים קבע כי ראוי היה שההסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים חדשניים מסוימים המאפשרים סוגי פגיעה מיוחדים בזכויות הפרט, בדגש על הזכות לפרטיות, תיעשה באמצעות חקיקה, על המשטרה וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והמשרד לביטחון לאומי להשלים באופן מהיר ותכליתי את מכלול הפעולות הדרושות לצורך ההסדרה החקיקתית של השימוש בכלים אלו בתחום האכיפה, עד לשלב הצגת טיוטות הצעות החוק לשר הרלוונטי. בעניין זה מוצע כי ייקבעו תזכורות ומעקבים אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה בשיתוף המשרד לביטחון לאומי או השר הממונה (בתיקוני חקיקה הנדרשים לחוק האזנת סתר) לשם השלמת הטיפול בנושא. מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ביסודו של פרק זה עומד ליקוי מערכתי ויסודי בהליכי הבחינה והאישור שהתקיימו קודם השימוש בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים ומתווי פעולה בעלי יכולות עוצמתיות ופוטנציאל פגיעה נרחב בזכויות הפרט. הליכי הבחינה המשפטית של הכלים הטכנולוגיים והליכי אישור השימוש שהתקיימו בשנים האחרונות היו לקויים, חסרים ובלתי סדורים. ככלל, לאורך השנים, בחלק מהמקרים המשטרה לא עירבה את הייעוץ המשפטי לממשלה בנוגע לכך. הטיפול הלקוי בנושא התקיים בשני מישורים: המישור האחד נוגע למשטרה אשר בחרה להסתפק באישור השימוש בכלים לאחר בחינה משפטית פנימית, לרוב שלא על סמך חוות דעת מפורטות ותוך הימנעות מהעלאת שאלות משפטיות בדבר העמידה בגדרי הסמכות הקבועה בדין לבחינה עקרונית ופרטנית של הייעוץ המשפטי לממשלה ובלי לקבל את אישורו של היועמ"ש לממשלה. בהקשר זה המשטרה מסרה כי בנוגע להליכי הרכש ואישור השימוש בכלים טכנולוגיים, החל משנת 2022 היא פועלת להפיק לקחים בתחום, ובין היתר היא פועלת לעיגון נהלים בנושא, טיוב הליכי העברת המידע והמסמכים למשרד המשפטים ואופן ניהול הדיונים עימם. המישור השני נוגע לייעוץ המשפטי לממשלה. במהלך השנים עמד בפני הייעוץ המשפטי לממשלה מידע שעלול להעיד כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים שונים. ראוי היה כי הייעוץ המשפטי לממשלה ייזום מצידו קיום דיון שבמסגרתו ייבחנו היכולות וההשלכות של השימוש בכלים. פעולה כזו אף עולה בקנה אחד עם הנחיית היועמ"ש לממשלה שקבעה כי בנושאים בעלי רגישות מיוחדת או בעלי השלכות בתחומי העונשין תיעשה פנייה של היועצים המשפטיים לרשויות השלטון לקבלת אישור משפטי מהיועמ"ש לממשלה, מהמשנים לו או מהייעוץ המשפטי לממשלה - מחלקת ייעוץ וחקיקה. יצוין כי דוח צוות מררי קבע גם הוא כי במקרה של שימוש בכלי טכנולוגי נדרש היה להביא את הכלי על כלל מאפייניו לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לבדוק ביוזמתם את השימוש בכלים טכנולוגיים בכלל ולצורך האזנת סתר בפרט, המצויים בליבת ההליך הפלילי, שיש בהם משום חשש לחריגה מסמכות, ומגלמים פוטנציאל לפגיעה יסודית בזכויות הפרט. זאת לאור קיומה של הנחיית היועמ"ש לממשלה; נוכח אינדיקציות שהיה בהן כדי לעורר שאלות בנוגע לסמכות המשטרה להשתמש באותם כלים; ולאור המעורבות המהותית שיש ליועמ"ש לממשלה, בכובעו כממונה על מערך התביעה, בהליכי פיקוח ובקרה על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בהליכי האכיפה בכלל ובליווי חקירות רגישות שבהן נעשה שימוש בכלים הטכנולוגיים בפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ביצוע האזנות סתר בבקשה לבצע האזנת סתר יפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו וכן זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל את המסר (קו טלפון או מכשיר), מקום השיחות או סוג השיחות10. ניתן להאזין לאדם או לאמצעי להעברת המסר בכפוף לקבלת צו האזנת סתר (יעד האזנה ואמצעי מואזן, בהתאמה). בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. דוחותיהם של מבקר המדינה ושל צוותים ממשלתיים עסקו במשך השנים בהליך הגשת הבקשות להאזנות סתר11. אולם בדוחות אלה לא נידון היבט ההאזנה לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, צוות מררי לא התבקש לעסוק בתהליך הגשת הבקשות להאזנה לתקשורת בין מחשבים. לפי פסיקת בית המשפט העליון, "אין ספק כי האזנת סתר היא כלי רב עצמה ואולם לצד היותה כלי משמעותי לקידום החקירה, טמון בה פוטנציאל לפגיעה קשה בפרטיותם של נחקרים. משכך, יש חשיבות של ממש לפיקוח שיפוטי - בזמן אמת - על רשויות החקירה"12. לאור תפיסה זו המקדשת את הפיקוח על עבודת המשטרה, יש חשיבות רבה לתפקידה של המשטרה בהכנת הבקשות להאזנות סתר. אלו מהוות בסיס לקבלת החלטות שיפוטיות. תהליך האזנת הסתר: תהליך הוצאת צווים והיתרים להאזנת סתר, איסוף תוצרי ההאזנה, מיון התוצרים, הפקתם והגשתם במסגרת ההליך הפלילי, הוא מורכב ומעורבים בו גורמים רבים במשטרה ובפרקליטות. תהליך זה טומן בחובו פוטנציאל לפגיעה משמעותית בפרטיות אם הוא אינו מבוצע באופן מרוסן ומדוד. התהליך נחלק לשלושה שלבים עיקריים: 1. הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן - הבקשה להאזנת סתר מבססת את סמכות המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי לצורכי האזנת סתר. הליך הכנת הבקשה כולל, בין היתר, גיבוש של הצורך (קביעת עילת ההאזנה, בחירת יעדי האזנה - לרבות אנשים בעלי חיסיון מקצועי או אישי ציבור, ורישום העבירות הרלוונטיות לבקשה); וכן בחינת הנחיצות של הגשת בקשה לצו חריג13. 2. התקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה - הליך המורכב משני שלבים עיקריים: ביצוע התקנה שהיא פעולה המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה או ביצוע מניפולציה על מכשיר כלשהו, באמצעות כלים טכנולוגיים או פעולות המבוצעת באופן ידני, לצורך קבלת תוצרי האזנה שמקורם במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה; ולאחר מכן, איסוף התוצרים עצמם ממכשיר הקצה. 3. הפקת תוצרי ההאזנה ושימוש בהם - תהליך של עיבוד והערכה של התוצרים המבוסס על עיון, מיון, הפיכת תוצר ההאזנה מחומר גולמי לידיעה מודיעינית, עיבוד הידיעה לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, העשרה והערכה של הידיעה. לאחר מכן נכתבת פרפרזה (תמצית המידע הרלוונטי) שבה ניתן לעשות שימוש לצורכי חקירה ומודיעין. בהקשר זה, הפקה היא ביצוע תהליכים אלו על ידי מפיק משטרתי מוסמך, ואילו שימוש הוא ביצוע תהליכים אלו על ידי גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. 10 סעיף 6(ד) לחוק האזנות סתר. 11 מבקר המדינה, דוח שנתי41 (1991), עמ'340 - 358; מבקר המדינה, דוח שנתי54ב (2004), עמ'279 - 304; מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות (2010), עמ'1 - 66. משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד לבנת משיח, אפריל 2005 (צוות לבנת משיח או דוח לבנת משיח); משרד המשפטים, דוח בדיקה בנושא העברת תוצרי האזנת סתר בת.פ. 5461/06 מ"י נ' חיים רמון, מ-12.07.07(דוח ברנר) משרד המשפטים, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה,חוותדעת בהמשך לחוות דעת מבקר המדינה בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות, 2010 (חוות דעת פרשיית חיים רמון). כנסת ישראל, ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ינואר 2009 (להלן - ועדת החקירה). 12 רע"פ 1089/21 מ"י נ' אליצור אטיאס, מיום 29.9.21 (פורסם במאגר ממוחשב, 14.3.22) 13 צו חריג - אחד מצווי האזנת הסתר האלה: צו חריג א'- צו שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; צו חריג ב'- צו האזנת סתר נרחב שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להוספת יעדים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 נוכח הפגיעה בזכויות הפרט ובזכות לפרטיות הכרוכה באגירת חומרי האזנת סתר, נקבעו בחוק האזנת סתר כללים לביעור תוצרי האזנות סתר של יעדי האזנה שדבריהם הוקלטו ואשר החקירה בעניינם הסתיימה בגניזת התיק או שההליך המשפטי בעניינם הסתיים או שאין בדברים שהוקלטו משום סיוע למניעת עבירות. בפרק זה מובאים ממצאי ביקורת שהם תוצר של בדיקות מקיפות שביצע משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה ניתח את מאגרי הנתונים של המשטרה, המסמכים ועיין בכלים הטכנולוגיים, ואף בחן לעומק מקרים שהעלו חשש לביצוע פעולות אסורות או שהן בניגוד לנהלים. הבדיקות בחנו בין היתר את תחומי הגשת הבקשות להאזנת סתר, את הליכי ההתקנה של כלים טכנולוגיים על אמצעים מואזנים לצורכי האזנת סתר, את הליכי ההפקה של תוצרים אסורים ואת השימוש בהם. מרבית בחינות עומק אלו לא התבצעו באופן אקראי, אלא התבססו על מידע ראשוני שעלה ממסמכי המשטרה, כגון יומני מבצעים ומסמכים מודיעיניים, וממאגריה. משכך, בחינות העומק של המקרים התבצעו ללא תלות בסטטוס הפרשייה המודיעינית או תיק החקירה. בדיקת המקרים נעשתה תוך יידוע המשטרה ולאחר קבלת עמדתה. יובהר כי בחינת העומק של המקרים התבצעה תוך בדיקת שאלת עצם חוקיות הפעולה, ולפיכך היא לא הוגבלה למקרים שבהם נעשה שימוש ראייתי14 בתוצרים שהתקבלו תוך ביצוע פעולות אסורות. על כן, אין זה מן הנמנע כי במקרים שבהם אותרו פעולות אסורות, לא נעשה שימוש ראייתי בתוצרים והתיקים לא הבשילו לכדי הגשת כתב אישום במהלך הביקורת. משרד מבקר המדינה בחן כלים טכנולוגיים שהיו בהחזקת המשטרה ושימשו אותה במהלך תקופת הבדיקה, החל משנת 2014 ועד לסוף שנת 2021. בחלוף הזמן, מספר הכלים הטכנולוגיים שבהחזקת המשטרה השתנה, יכולות הכלים השתנו ואף היקף השימוש בהם. יוצא אפוא, כי מספר הכלים הטכנולוגיים המוזכרים בדוח זה, וכן מספר מתווי ההתקנה וסוגי המידע הנאסף במסגרת סמכויות המשטרה לפי חוק האזנות סתר וחוק נתוני תקשורת השתנו במהלך תקופת הביקורת ואף לאחריה. ולכן, מוצע לראות במספרי הכלים, מתווי ההתקנה וסוגי המידע כאמות מידה לבחינת פעילות המשטרה באותן השנים, אך אין הם מצביעים בהכרח על יכולות המשטרה במועד פרסום הדוח. 14 שימוש ראייתי-הגשת חומר כראיה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי להוכחת עצם קיומו של החומר להבאתו כראיה לאמיתות תוכנו ולהעמידו במבחן מהימנות בבית המשפט. שימוש ראייתי בתוצרי האזנה מתקיים רק לאחר שגורם משטרתי עשה שימוש בתוצר ולאחר שהוגש כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, שימוש ראייתי אינו מתבצע בפרשיות מודיעיניות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 12,937 9,425 35 יותר מ-1,000 בקשות לקבלת צווי מספר יעדי האזנה מספר הבקשות בקשות להאזנת סתר האזנת סתר אושרו על שזהותם ידועה למשטרה להאזנת סתר בעבירה לתקשורת בין ידי בתי משפט בשנים ולגביהם היא הכינה את רגישה שהוגשו בשנים מחשבים אושרו על ידי 2019 - 2021, מתוך הבקשות להאזנת סתר 2019 - 2021 בתי המשפט בשנים כ-000,14 בקשות בשנים 2019 - 2021 המחייבות קבלת 2019 - 2021 שהוכנו (נוסף עליהם לכל היותר אישור פרקליט, ואולם 3,111 יעדי האזנה בכולן לא אותר אישור שזהותם אינה ידועה) זה בניגוד לנוהלי המשטרה יותר מ-1,000 מאות 7.65 מיליון 3 התקנות של כלים מטרות ייחודיות16 תוצרי האזנת סתר סוגי מידע נאספו על טכנולוגיים על אמצעים שהותקן להן כלי נאספו באמצעות כלי ידי המשטרה אף מואזנים15 שביצעה טכנולוגי מסוים בשנים טכנולוגי מסוים שהיה ידוע לה כי חל המשטרה לצורכי האזנת 2018 - 2021, וההתקנה איסור משפטי לאסוף סתר בשנים 2009 - הניבה איסוף של תוצרי מידע מסוג זה, 2021 האזנת סתר ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-40% מהמטרות 14 50 טרה-בייט17 סוגי מידע ניתנים היקף חומרי האזנת סתר לאיסוף כתוצרי האזנת שנצברו במערכותיה סתר באמצעות כלים הממוחשבות של טכנולוגיים, כגון הודעות, המשטרה שרובם טעונים שיחות ופתקים ביעור על פי דין 15 אמצעי מואזן - המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלת ההאזנה. 16 מטרה-רישום של יעד האזנה שהמשטרהתתקין על מכשיר קצה שברשותו כלי טכנולוגי וזיהויו מתבסס על נתון זיהוי חד-ערכי. 17 בייט הוא יחידת מידה של זיכרון מחשב; טרה ביית שווה בערך ל-10 בחזקת 12 (10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר השלב הראשון בתהליך האזנת סתר הוא הכנת בקשות להאזנת סתר, הגשתן ואישורן. שלב זה נחלק לכמה תתי-שלבים עיקריים, כמתואר בתרשים שלהלן: תהליך הכנת בקשה להאזנת סתר מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  מילוי הבקשות להאזנת סתר - חוק האזנות סתר מחייב לרשום שלושה נדבכים בבקשה כדי להצדיק את האזנת הסתר (עילת האזנה, יעד האזנה והעבירות הרלוונטיות לבקשה). משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה הנוגעת לכ-14,000 בקשות ולאופן מילוי הבקשות שהוכנו על ידי המשטרה בשנים 2019 - 2021. בדיקה זו העלתה כי המשטרה לא הקפידה על מילוי הבקשות כראוי. להלן הפרטים: (א) עילת ההאזנה18 - אי-ציון ממוקד של עילת האזנה אחת, מקשה על הגורם המאשר לבחון את נחיצות ההאזנה ואת יעילותה ולבדוק אם איסוף הראיות באמצעות ההאזנה צלח בהתאם לעילת ההאזנה שהתבקשה. נמצא כי המשטרה אינה נוהגת לסמן בבקשה עילה אחת ממוקדת ורלוונטית, אלא עילות רבות. בפועל, המשטרה נוהגת לציין ברוב המכריע של הבקשות (12,642 שהן 89% מסך כל הבקשות) יותר מעילה אחת מתוך שלוש עילות ההאזנה הקיימות - גילוי עבירות, גילוי עבריינים וחילוט רכוש הקשור בפשע. בכמעט מחצית מהבקשות (5,977 שהן 46% מסך כל הבקשות) היא נוהגת לציין את שלוש עילות ההאזנה. רק ב-1,642 בקשות (11% מהן) צוינה עילת האזנה יחידה. (ב) העבירות הרלוונטיות לבקשה19 - אי-ציון עבירה ספציפית התואמת ליעד ההאזנה ועילת ההאזנה פוגע בשיקוף מצב הדברים לגורם המחליט ופוגם ביכולתו לשקול שיקולים רלוונטיים לבקשה ולבחון את נחיצותה, ובפרט בנוגע לחומרת העבירות המצדיקות האזנת סתר. נמצא כי המשטרה אינה מציינת בראש הבקשה עבירה ספציפית התואמת לעילת ההאזנה וליעד ההאזנה, אלא מפרטת עבירות רבות הנוגעות לכלל היעדים המפורטים בבקשה או לכלל העבירות הנוגעות לבקשה. (ג) יעד ההאזנה20- לפי הדין, בהיתר האזנת סתר יצוין תיאור זהותו של יעד ההאזנה-האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. לפיכך, האזנת סתר נעשית למול חשודים בביצוע העבירות שביסוד הבקשה ולמול אנשים שאינם חשודים בביצוע עבירה ("מואזנים", למשל שותף עקיף, עד, מעורב וקורבן עבירה). נמצא שהמשטרה נוהגת לרשום בראש טופס הבקשה המוגשת לבית המשפט את החשודים בפרשייה גם אם היא אינה מתכוונת להאזין להם. לעומת זאת, המשטרה רושמת "מואזנים" שאינם חשודים רק בנימוקי הבקשה21. דפוס זה בעייתי שכן הוא גורר רישום שגוי של העבירות בראש הבקשה, אי-רישום יעדי האזנה שהמשטרה מבקשה להאזין להם בראש טופס הבקשה ואי-עמידה על מעמד יעד ההאזנה (חשוד, קורבן, שותף עקיף וכיו"ב) וזיקתו לעבירות בפרשייה. מן האמור עולה כי מחד גיסא, אין בפני בית המשפט בקשה ובה מרוכזים כל יעדי ההאזנה בראש טופס הבקשה - חשודים ומואזנים. מאידך גיסא, הבקשות היו נרחבות מדי ברישום העבירות ועילת ההאזנה ולא שיקפו את הצורך הענייני והברור בהאזנת הסתר. דפוס התנהלות זה הפך את הליך מילוי הבקשה לתהליך טכני, אף שמדובר בהליך מהותי ורגיש. הגשת הבקשות באופן זה פוגעת ביכולת של בית המשפט לבחון את מהות הבקשות ואת נחיצותן. חשיבות רישום נאות של יעדי האזנה מתחדדת לנוכח מקרים שבהם המשטרה הצהירה על כוונה להאזין לצבר של יעדי האזנה אך לא מימשה כוונה זו, ובכך היא עלולה הייתה להטעות את בית המשפט בשל דרך מילוי הבקשות. יוצא אפוא כי הבקשות לא ענו על השאלות - לָמָה צריך להאזין? למי צריך להאזין? והאם העבירות המיוחסות ליעד ההאזנה חמורות דיין כדי להצדיק את הפגיעה בפרטיותו? • מקרים לדוגמה - קורבנות עבירה, קטינים ושותפים לביצוע עבירות - נמצא כי דפוס הפעולה של המשטרה ברישום הבקשות פוגע במיוחד בשותפים עקיפים22, בקורבנות עבירה ובקטינים. זאת, משום שהמשטרה לא נדרשה לפרט מה הם הטעמים המיוחדים להאזנה דווקא לגורמים אלו ולא למעורבים 18 עילת האזנה - פירוט מהו הצורך הענייני בהאזנת הסתר - גילוי, חקירה או מניעה של עבירת פשע; גילוי או תפיסה של מבצע עבירת פשע; וחקירה לצורכי חילוט רכוש הקשור בעבירת פשע 19 רישום עבירות – ציון כל העבירות שיש להן זיקה לבקשה, והימנעות מציון עבירות כלליות. רישום העבירה הוא בעל חשיבות מיוחדת משום שרק עבירה מסוג פשע מצדיקה האזנת סתר, ומשום שאישור האזנת סתר מחייב לאזן בין חומרת העבירה ובין הפגיעה בפרטיות שנגרמת ליעד ההאזנה. 20 יעד האזנה - האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. 21 נימוקי הבקשה - מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים שנדרש לשקול לבחינת הצורך בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צד אחד, ולאחר הגשת כתב אישום נבחנת הטלת חיסיון עליו, על כולו או על חלקו, בהתאם להסבר המשטרה בנושא זה. 22 שותף עקיף – משדל או מסייע, כלומר כל מי שאינו המבצע העיקרי של העבירה המקורית. צדדים לביצוע עבירה מפורטים בסעיפים 29 -34 לחוק העונשין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 אחרים בפרשייה; האם האזנה זו מצדיקה פגיעה במי שזכאים להגנה מוגברת מפני פגיעה בפרטיותם; או מדוע יש להעדיף פעולת חקירה זו על פני חלופות חקירה אחרות. כך למשל, מתוך 32 בקשות להאזנת סתר הנוגעות לקורבן העבירה ב-30 מהבקשות (94%) נרשמו בראש טופס הבקשה העבירות העיקריות שנוגעות לחשדות נגד החשוד בלבד ולא לקורבן; כמו כן, ב-20 בקשות (%69 מהבקשות שאותרו), אף שהתבקשה האזנה לחשוד ולקורבן העבירה ופורטו אותן עבירות עיקריות נגד החשוד, בפועל ההאזנה התבצעה לקורבן העבירה בלבד. חרף הזהירות המוגברת שנדרש לנקוט בעת הגשת בקשה להאזנת סתר לשותף עקיף, המשטרה לא פירטה בהנחיותיה כיצד על השוטר למלא את הבקשה בעניינו: אילו עבירות ניתן לייחס לו בבקשה, לרבות אילו עבירות מתחום שיבוש מהלכי משפט הן פשע שניתן לייחס לו; באילו מקרים יש לייחס לו גם את העבירות העיקריות המקוריות ובאילו לא ניתן לייחס אותן לו. בבדיקה מדגמית שביצע משרד מבקר המדינה לגבי 10 פרשיות, נמצא כי ב-9 מהן נמצאו פערים: המשטרה רשמה בנוגע לאותו אדם, באותה פרשייה ובנוגע לאותו מסד עובדתי - עבירות שונות בכל בקשה; רישום עבירות עיקריות בלבד נגד שותפים עקיפים אף שלא בוססה ההערכה כי הם נטלו חלק בביצוען. כמו כן, חרף השימוש ההולך וגובר של קטינים במכשירי קצה שהם אמצעים מואזנים פוטנציאליים, המשטרה לא הסדירה בנהליה הגנה ייחודית לקטינים לאור מעמדם בדומה להגנות שמעניק להם הדין בשלבי החקירה, המעצר החיפוש וכן הליכי העדתם.  אישור הגשת בקשות חריגות - יש בקשות להאזנת סתר שמגלמות רגישות רבה ופוטנציאל פגיעה משמעותי הנובע מסיבות שונות: המעמד של יעד ההאזנה, טיב העבירות המיוחסות לו, האזנה ממושכת, מקום ביצוע ההאזנה ודחיפות ההאזנה. חרף חריגותן, המשטרה עקפה בחלק מהמקרים את מנגנוני אישור הגשת הבקשות הללו והפחיתה מבכירות הדרג הנדרש לאשר את הבקשות; כמו כן, הפרקליטות והמשטרה לא הקפידו על תיעוד האישורים הנדרשים, ולכן נפגעה יכולת המשטרה להבטיח שננקטה הזהירות הנדרשת לטיפול בהן: • האזנה בפרשייה או תיק חקירה בעניין עבירות רגישות - לפי הנחיית פרקליט המדינה בנושא, יש עבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת המחייבים אישור פרקליט לפני פתיחה בחקירה פלילית23. הנחייה זו אינה מתייחסת לטיפול בפרשייה מודיעינית. לפי נהלי המשטרה יש שני מועדים שונים לקבלת אישור פרקליט: עם פתיחת תיק החקירה ולפני הגשת בקשות להאזנת סתר; ובפרשייה מודיעינית רק לפני העלאת עמדת האזנת סתר לשמע או לפני שימוש בכלי טכנולוגי לאיסוף תוצרי האזנה (כלומר, לאחר אישור הבקשה בבית המשפט). נמצא כי לגבי 35 בקשות לצווי האזנת סתר, ב-11 פרשיות ותיקי חקירה שבהם נכללה עבירה רגישה מהשנים 2019 - 2021 לא אותרו אישורי פרקליט. 23 בקשות להאזנת סתר בעניין עבירות רגישות – בקשות בעניין עבירות שבהן נדרש אישור של פרקליט המדינה או של אחד ממשניו או של מי שהם הסמיכו לטפל בין היתר בעבירות בתחומי ההסתה, הטרור, לשון הרע, סוביודיצה ועבירות הנוגעות לעבודתו של עיתונאי. ראו לעניין זה הנחיות פרקליט המדינה, הנחיה 14.12, אישור פתיחה בחקירה והעמדה לדין בעבירות או עניינים בעלי רגישות מיוחדת (23.2.99, עודכן ב-15.12.19.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • האזנה לבעלי חיסיון מקצועי או דרג מדיני24 - במשך כ-13 שנים הנחו משרד המשפטים והמשטרה כי האזנה בהסתברות גבוהה לבעל חיסיון מקצועי, לרבות דרג מדיני, דורשת אישור מראש. הסדר זה אף הגביל את המשטרה להאזנה רק בנסיבות שבהן יש חשד לביצוע עבירה חמורה וחריגה הנכללת ברשימה סגורה בחוק והוא נשען על מודל ההיתרים של צוות לבנת משיח משנת 200525. להלן תרשים המבאר את המודל: בשנת 2018 הפרקליטות שינתה את ההסדר האמור, במהלך ניהול הליכים פליליים קונקרטיים: אם התבצעה האזנה לאדם שאינו בעל חיסיון וקיימת הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל החיסיון, די בקבלת אישור בדיעבד (ולא מראש) להאזנה לשיחות, ותוך השמטת מגבלת העבירות החמורות הקבועה בחוק. יוצא אפוא, כי ההגנה הרחבה הקבועה בדין לבעל חיסיון הוסרה. ההסדר שונה בלי שמשרד המשפטים והמשטרה ביצעו עבודת מטה ובלי שהוכנה חוות דעת משפטית המסבירה את הסטייה הניכרת ממסקנות הוועדה המקצועית הבין-משרדית. משרד מבקר המדינה איתר שלוש פרשיות מהשנים 2015 - 2022 שבהן הוגשו בקשות לאישור בדיעבד של האזנת סתר (חלף הגשת בקשה להאזנה מראש) לבעלי חיסיון מקצועי. מדובר במקרים שבהם בעלי החיסיון המקצועי ניצלו את תפקידם לרעה בעבירות סחר באיברים, שוחד ומרמה. אם הבקשות בפרשיות הללו היו מוגשות מראש, בהתאם למודל לבנת משיח, הן לא היו עומדות במגבלת העבירות הקבועה בחוק והן היו נשללות על הסף. בדגימה של מספר יעדי האזנה אחדים בדרג ב' וג'26, הבקשות להאזנת סתר בעניינם ושלאחריהן הוצאו נגדם צווים שיפוטיים נמצא כי לגבי 57% מהיעדים וב-37% מהבקשות בעניינם - לא אותר אישור ראש 24 בעל חיסיון מקצועי - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת, לפי סעיף 9 לחוק האזנות סתר וסעיפים 48 - 51 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, לרבות גורם מדיני לעניין זה. 25 משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד לבנת משיח, אפריל 2005 26 איש ציבור דרג ב' ו-ג': אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 אח"ם לביצוע ההאזנה או מזכר המעיד על יידוע ראש אח"ם, כנדרש בנוהל. לגבי יעד אחד לא אותר כל אישור בכל אחד מהצווים שהוצאו נגדו. • אישור בקשות להאזנת סתר ממושכת - מסקנות צוות לבנת משיח משנת 0520 וועדת החקירה משנת 2009 קבעו כי נדרש אישור ראש אח"ם להוצאת צווים להאזנה שמשכה יותר משישה חודשים ואישור פרקליט מחוז להאזנה שמשכה עולה על שנה. זאת, על בסיס הרציונל כי האישור נדרש לנוכח הפגיעה הנרחבת בפרטיות עקב משך ההאזנה הכולל ליעדי ההאזנה. נמצא כי בשנת0172קבעה המשטרה הסדר נוסף לחישוב משך ההאזנה, שלפיו מניין הימים לגבי יעד האזנה ייספר בנפרד לגבי כל פרשייה שבה הוא מעורב. לפיכך, המשטרה אישרה האזנות ממושכות למשך יותר משנה ליעד האזנה שמעורב בכמה פרשיות ללא קבלת אישור פרקליט מחוז. הסדר זה לא חל על אישור ראש אח"ם. יוצא אפוא כי הסדר זה סוטה מהרציונל שנקבע. ההסדר האמור הפחית את מספר היעדים שנדרש לגביהם אישור פרקליט בשנים 2019 - 2021 מ-12 יעדים ל-5 יעדים. מבקר המדינה בחן 7 מתוך 12 יעדי האזנה ומצא כי לגבי 3 מתוכם (43%) לא אותרו אישורי ראש אח"ם הנדרשים לפי הנוהל; ולגבי 4 מתוכם (57%) לא אותר אישור של פרקליט המחוז.  היתר מפכ"ל (האזנה דחופה) - דרך המלך להאזנת סתר היא קבלת צו שיפוטי הנחתם על ידי שופט, אבל לפי החוק במקרים דחופים ניתן לקבל היתר מינהלי שתקף ל-48 שעות שמאושר על ידי המפכ"ל. נמצא כי מסלול קבלת אישורי מפכ"ל אינו מיושם - המשטרה לא ביצעה עבודת מטה לייעול מנגנון אישור היתרי מפכ"ל ואף לא נעשה ניסיון לקבל היתר מפכ"ל. לעומת זאת, המשטרה עיגנה בנהליה מנגנון חלופי המכונה "צו חריג ב" שמאפשר לעקוף את הצורך בקבלת היתרי מפכ"ל: הוצאת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט, ולאחריו הוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע להוספת יעדי האזנה על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת ניצב משנה. בחינת הבקשות לצו חריג ב' העלתה כי לא פורטו נימוקים מספקים המצדיקים את השימוש בצו זה והעדפתו על פני קבלת היתר דחוף באישור מפכ"ל. אי-יישום מנגנון היתרי מפכ"ל פגע בתכליות שביסודו: (א)החשיבות שבמתן ההיתר המינהלי על ידי המפכ"ל בלבד כמובא בדברי ההסבר לחוק; (ב) החשיבות שבהפרדת התפקידים המהותית בין אח"ם כגורם המבקש את האזנת הסתר ובין המפכ"ל כגורם המאשר והבלתי תלוי. זו מתחדדת לנוכח השימוש בצו חריג ב' המאפשר קבלת צו שיפוטי כללי בחתימת שופט, ולאחריו הוצאת אישור מינהלי לפני כל אירוע, כך שאישור הוספת היעדים מתבצע על ידי סגן רח"ט הסייבר בדרגת נצ"ם; (ג) החשיבות שבהקלת העומסים המוטלים על בתי המשפט.  היתרים מינהליים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר - בשנים 2012 עד 2021 פנתה המשטרה לבית משפט בבקשה לקבל צווי האזנת סתר בעניינם של חשודים מסוג מסוים, שלא כדין, חלף הוצאת היתרים מינהליים. זאת, אף שהמשטרה ידעה שהנושא אינו בסמכות בית המשפט. עוד עולה כי הבקשות הללו הוגשו לבית המשפט ללא פירוט המשקף את תמונת מצב העובדות בנוגע ליעד ההאזנה והנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכותו.  היקף השימוש בצווים חריגים - צווים חריגים הם צווים המאפשרים למשטרה להוסיף לאחר קבלת הצו השיפוטי פרטים שלא נכללו בצו המקורי ולא נבחנו פרטנית על ידי בית המשפט. המשטרה מבצעת האזנות באמצעות שני סוגי צווים חריגים: צו חריג א' שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר; וצו חריג ב' שכולל הקלות נוספות, לרבות האפשרות להעלות יעדים נוספים שלא נכללו בבקשה. שימוש בצווים חריגים מקנה גמישות מבצעית למשטרה מחד גיסא, ופגיעה משמעותית יותר ביעדי ההאזנה לנוכח היקף המידע וסוג המידע שניתן לאסוף לגביהם מאידך גיסא. אולם, המשטרה עשתה שימוש נרחב בצווים חריגים עד כי השימוש בצווים הללו הפך מחריג לשגרתי. מתוך 14,284 בקשות לצווים שהמשטרה הכינה בשנים 2019 - 2021 בסך הכול כ-6,300 (43% מכלל הבקשות שהוכנו) הם בקשות להוצאת צווים חריגים (צו חריג א' כ-006,0 צווים וצו חריג ב' כ-300 צווים). אמנם שיעור צו חריג ב' הוא 2% מתוך סך הצווים, אך מדובר בצו פוגעני המחייב שימוש מידתי וסביר. השיעור היחסי של הצווים החריגים מתוך הצווים להאזנה לתקשורת בין מחשבים (%89) גדול משיעורם של הצווים החריגים להאזנת סתר רגילה (39%.) אשר לצו חריג ב', נמצא כי חוות דעת משפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2017 גידרה וקבעה תנאים להוצאת הצו. אבל המשטרה לא הגבילה ולא תחמה במהלך השנים את מספר הבקשות לצו חריג ב', ומספרם מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 גדל פי שלושה בתוך שלוש שנים, וזאת אף שצוין בעבר כי היקף בקשות של כ-30 בשנה כבר מעיד על שימוש תכוף. מנגנון היתרי מפכ"ל היה אמור לתת מענה על חלק מהנסיבות המצדיקות מתן צו חריג ב', אך לא נעשה בו שימוש. כל אלו מלמדים על שימוש מופרז ובלתי מידתי בצווים מסוג זה.  קביעת תנאים מקלים לשימוש בצו חריג ב'- נמצא כי המשטרה הגישה לבתי המשפט במשך השנים בקשות לקבלת צווים חריגים לביצוע האזנות סתר בלי ליישם תבחינים חשובים שקבע מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בנושא בשנת 2017, כמפורט להלן: • סוג העבירות המצדיקות שימוש בצו החריג - המשטרה לא הקפידה על שימוש סביר ומידתי בצו החריג שכן היא הפעילה אותו בהיקף נרחב בעבירות כלכליות שספק אם חומרתן מצדיקה פגיעה בפרטיות יעדי ההאזנה. להלן הנתונים: המשטרה הגישה כ-50 (17%) מכ-300 בקשות לצו חריג ב' שבהן העבירה העיקרית היא עבירה כלכלית, עבירת רכוש או עבירת מרמה. • שימוש בצו החריג לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - המשטרה מימשה בקשות האזנה מסוג זה בלא שהן הוסדרו - סמכות הוצאתן לא הוסדרה בחקיקה, לא נדונה באופן עקרוני בייעוץ המשפטי לממשלה ולא נדונה או הוזכרה בחוות הדעת המשפטית של הייעוץ המשפטי לממשלה משנת 2017. • אישור צו חריג בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין בכיר - בשנת 2021 אישר נציג היועמ"ש למשטרה לקצין משטרה בכיר לחתום על היתרים מינהליים להוצאת צו חריג ב' להאזנת סתר כלפי חשודים מסוג מסוים. נמצא כי לאחר קבלת אישור יועמ"ש המשטרה בשנת 2021, השתמש הקצין הבכיר באופן נרחב בהיתרים המינהליים מסוג צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים - כלל ששת ההיתרים שהוצאו תחת ידיו מאז היו מסוג זה. יוער כי השימוש הנרחב מאז קבלת אישור יועמ"ש המשטרה בהיתר מינהלי מסוג זה שהינו צו חריג מעלה קושי לנוכח פערי הדרגות בין הקצין הבכיר המאשר את הבקשה לעומת הדרג המאשר אותה בנסיבות דומות - בית משפט או מפכ"ל. • תיעוד נסיבות השימוש בצו החריג - החל בשנת 2018, לכל המאוחר, המשטרה הוציאה היתר חריג ב' באופן נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים. מדובר בצווים או בהיתרים מינהליים חריגים נגד אלמונים לצורך מאבק בעבירות מסוימות הנוגעות לתופעת פשיעה חמורה. הצווים מוצאים באופן קבוע אחת לשלושה חודשים, והם מקיפים מכלול של אירועים שאינם קשורים זה בזה. פרקטיקה זו מיושמת תוך עקיפת המגבלות הקבועות בחוק להוצאת צווי האזנת סתר, בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה ובהנחיות המשטרה.  בדיקות היתכנות להפעלת האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים - בשנים 2019 - 2021 ביצעה המשטרה שש פעולות שונות לשם ביצוע בדיקות היתכנות שמטרתן להעריך את הסתברות ההצלחה למימוש האזנת הסתר. נמצא כי שתיים מבדיקות ההיתכנות התבצעו באותן שנים תוך שימוש בכלים טכנולוגיים המיועדים לביצוע האזנת סתר חייבו החזקת צו האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים. כמו כן, נמצא כי שתי פעולות נוספות מכוח חוק נתוני תקשורת חייבו החזקת צו נתוני תקשורת במקרים מסוימים בהתאם לטיב הפעולה. הביקורת ערכה דגימה אקראית של 31 מקרים שבהם בוצעו בדיקות היתכנות ונמצא כי המשטרה ביצעה 12 בדיקות היתכנות באמצעות הכלי הטכנולוגי בלא שהחזיקה צו להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים (42%). עוד יוער, כי המשטרה מסרה לביקורת המדינה כי ביצעה את אחת הפעולות לבדיקת היתכנות במשך תקופה, ללא יכולת שחזור האירועים וללא החזקת צו האזנה לתקשורת בין מחשבים. לפיכך, המשטרה לא מסרה פרטים על טיבה והיקפה של פעולה אסורה זו.  ניהול תהליך האזנת סתר במערכות הממוחשבות - בשנת 2013 החלה המשטרה לפתח את המערכת לניהול צווים במטרה לנהל באופן תקין את סמכויותיה בעידן הדיגיטלי ולטפל בנתוני העתק שמקורם בתהליכי העבודה בתחום זה. עם זאת, מנתוני המשטרה ניתן ללמוד על פערים בתיעוד המידע במערכת זו: (א) שיעור הצווים שהמשטרה מממשת בפועל גדול משיעור הצווים שסומנו במערכת ככאלו; (ב) קיימים פערים משמעותיים בתיעוד מימוש בקשות להאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לעומת בקשות להאזנת סתר לשמע; (ג) קיים חוסר עקביות במימוש הצווים לאורך השנים. היעדר הרישום התקין, המהימן והמלא של נתוני מימוש האזנות הסתר מקשה את ניתוח תהליכי העבודה של המשטרה ואת בחינת נחיצות הוצאת הצווים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרי האזנה בשלב השני בתהליך האזנת סתר, לאחר אישור הבקשות, המשטרה מבצעת התקנה של כלים טכנולוגיים על האמצעי המואזן לצורכי האזנת סתר או מבצעת האזנה לתקשורת בין מחשבים באופן ידני. לאחריה היא מבצעת פעולות איסוף של תוצרי האזנה. להלן תרשים המשקף את תהליך ההתקנה והאיסוף. שלבי התקנת כלים לצורכי האזנת סתר ואיסוף תוצרים  איגום המידע על פעולות ההתקנה - נמצא כי האופן שבו מנהלת חטיבת הסייבר את המידע על ההתקנות שהיא מבצעת באמצעות כלים טכנולוגיים או באופן ידני כלפי אמצעים מואזנים אינו מאפשר התחקות אחר הפעולות שנעשו וקבלת תמונה כוללת ומתכללת של פעולות שנעשו למול יעד האזנה ספציפי. הדבר נובע מכך שחטיבת הסייבר מבצעת התקנות שונות ובאמצעות כלים טכנולוגיים שונים, אך אינה מקפידה על כמה פעולות לאיגום המידע: • אי-הקפדה על רישום מימוש צווים במערכת לניהול צווים - אותרו 407 צווים שבהם קיימת אינדיקציה למימוש הצו שלא נרשמה במערכת. • אי-רישום פעולות ההתקנה במערכת מרכזית אחת - נמצא שהמשטרה מנהלת את המידע על ההתקנות של הכלים הטכנולוגיים השונים באופן ידני ובמערכות ממוחשבות שונות. כפועל יוצא מכך נוצרים ליקויים בניהול ההתקנות ובפיקוח עליהן שעלולים לפגוע בשרשרת הראיות בתיקי המודיעין והחקירה: אם השוטר אינו יודע מהו מכלול ההתקנות שבוצעו כלפי אמצעים מואזנים, הוא עלול להתקשות לעקוב ולקבוע מכוח איזו התקנה נאסף תוצר ההאזנה הספציפי. למגבלה זו יש השלכות גם על היכולת של מערכת האכיפה להשיב לטענות בדבר אי-חוקיות איסוף ראיות מודיעיניות ופליליות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • תיעוד חלקי של ההיערכות להתקנה וביצועה- האזנת סתר, שהיא פעולה רגישה ופוגענית, מחייבת על פי נוהלי המשטרה הכנת מסמכים קונקרטיים וניהול יומני מבצעים. נמצא כי המשטרה לא הקפידה על ניהול יומני מבצעים27 שמתעדים את השימוש בכל הכלים הטכנולוגיים וביצוע כל מתווי ההתקנה המבוצעים על ידה, ועל הכנת המסמכים הנדרשים שהולמים את סוג ההאזנה המבוצעת - שמע או תקשורת בין מחשבים ועל חתימה על מסמכים אלו. בהקשר זה יובהר כי ההנחיות הפנימיות המבססות את חובת התיעוד לעניין האזנות סתר הן בעלות חשיבות משפטית שכן הן מסייעות למשטרה לוודא שהיא הפעילה את סמכותה בהתאם למגבלות הדין ובהתאם לעקרונות היסוד של המשפט המינהלי. לפיכך, גם תיעוד פעולותיה הוא בעל חשיבות מהותית ולא עניין טכני.  אימות מספר הצו בעת הפעלת הכלים הטכנולוגיים - בשלושה מתוך ארבעה כלים טכנולוגיים להאזנות סתר שהמשטרה החזיקה אין שום ממשק עם המערכת לניהול צווים. היעדרה של בקרה טכנולוגית ואוטומטית יוצר סיכון של הפעלת כלים להאזנות סתר ללא צו מתאים שקיומו מהווה תנאי להפעלה.  ההסדרה המשפטית של פעולות ההתקנה של כלים טכנולוגיים - נמצא כי ההסדרה המשפטית של חלק מפעולות ההתקנה הייתה חלקית ולקויה. נמצא כי המשטרה השתמשה בתשעה מתווי התקנה בשנים האחרונות, זאת בשעה שדרכי הביצוע של שלושה מתווי התקנה נפסלו בדיעבד על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים או שהן מעלות קשיים משפטיים, ואלו דרשו הכנת חוות דעת משפטית ושיתוף של הייעוץ המשפטי לממשלה. להלן הפרטים בטבלה: מס"ד דרכי הכלי הטכנולוגי המצב המשפטי תדירות מתווה הביצוע שבו ניתן לעשות השימוש ההתקנה שימוש במתווה זה במתווה או הפעלה ידנית (1) שני כלים מותר תדיר (2) שלושה כלים מותר תדיר הפעלה ידנית (3) כלי אחד מותר תדיר (4) שני כלים מותר תדיר (5) ארבעה כלים מותר תדיר (6) הפעלה ידנית מותר לא ידוע28 (7) כלי אחד מעורר קושי משפטי לא ידוע הפעלה ידנית (8) (א) הפעלה ידנית מותר תדיר (ב) הפעלה ידנית מותר תדיר (ג) הפעלה ידנית מותר תדיר (ד) הפעלה ידנית מורכב משפטית לא ידוע (ה) כלי אחד אסור לא ידוע (9) (א) הפעלה ידנית מותר לא ידוע (ב) הפעלה ידנית מותר לא ידוע (ג) כלי אחד אסור לא ידוע הפעלה ידנית (ד) הפעלה ידנית מעורר קושי משפטי לא ידוע 27 יומן מבצעים- מסמךשמתעדאת כלל האירועים שמתרחשים בתחום מסוים ומאפשר לכל דרג לקבל תמונת מצב עדכנית על כלל האירועים שהתרחשו ועתידים להתרחש באותו התחום. 28 לא ידוע בשל פערים בתיעוד במשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  הסדרת השימוש בכלי עזר - נמצא כי המשטרה השתמשה בשישה כלי עזר מבצעיים לכל הפחות לביצוע מתווי התקנה ללא אישור משפטי לשימוש בהם על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה.  הסדרת השימוש במידע הנדרש להבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי - כבר בשנת 2014 ידעה המשטרה שיש מידע אסור המתקבל בכלי טכנולוגי מסוים עם ביצוע התקנה והיא אסרה להשתמש בו. עם זאת, יש מידע שניתן להתיר לאסוף אותו כדי להבטיח את ההתקנה ולאבטח את הכלי29. אולם, רק במהלך עבודת צוות מררי בשנת 2021, המשטרה גיבשה עמדה לעניין זה והציגה כמה סוגי מידע הנדרשים לה לצורך כך. על בסיס עמדה זו קבעה היועמ"שית לממשלה את סוגי המידע שניתן לאסוף לצורך כך והבהירה כי מידע זה לא יהיה חשוף לעיני אדם וייעשה בו שימוש ממוכן בלבד. עוד נמצא כי המשטרה לא פירטה בחוות הדעת המשפטיות לאישור כלים טכנולוגיים ספציפיים את הפעולות והמידע שניתן לאסוף לצורך הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי.  פערים בנהלים ובהנחיות בנושא ההתקנה - משרד מבקר המדינה סקר עשר הנחיות פנימיות של חטיבת הסייבר. להלן ממצאיו: • מתווי התקנה שלא הוסדרו בהנחיות - נמצא כי מתוך תשעה מתווי התקנה שחטיבת הסייבר מבצעת זה שנים מספר, שלושה לא הוסדרו בנהלים ובהנחיות כלל, ושלושה אוזכרו בנהלים ובהנחיות אך ללא פירוט מספק של הפעולות האסורות והמותרות לביצוע במסגרת המתווה. בהיעדר עיגון מסודר ומלא של מתווי ההתקנה בנהלים ובהנחיות פנימיות, חטיבת הסייבר קבעה הנחיות סותרות. כך למשל, הנחיה משנת 2021 המתירה התקנה משולבת נכתבה בניגוד להנחיה פנימית אחרת של החטיבה משנת 2017, שאסרה מלכתחילה להפיק את התוצרים הללו. • כלים טכנולוגיים שלא הוסדרו בהנחיות - נמצא כי מתוך שישה כלים טכנולוגיים שחטיבת הסייבר השתמשה בהם זה שנים מספר, שלושה לא מוזכרים בהנחיות הפנימיות של החטיבה כמתחייב; רק לגבי כלי אחד מהם נקבעה הנחיה שגם מפרטת אילו פעולות מותרות לביצוע במתווי ההתקנה באותו הכלי. להיעדרם של נהלים והנחיות מסודרים ומפורטים לביצוע מתווי התקנה ולשימוש בכלים טכנולוגיים יש השלכות על גורמי השטח בחטיבה ובמערך הפרוס: (א) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע במסגרת התקנה לצורך האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים; (ב) הם עלולים שלא לדעת אילו פעולות מותרות ואסורות לביצוע באמצעות הכלים שבידיהם; (ג) לא ניתן לצפות מהם לבצע התאמות בהנחיות הקיימות לגבי כלי אחד ולהחילן על כלי אחר; (ד) אין נוהל שמנחה את השוטרים כיצד לבחור באחד ממתווי ההתקנה השונים בהתאם לפוטנציאל הפגיעה של כל התקנה. משרד מבקר המדינה אף בחן את ההנחיות שגובשו במהלך הביקורת ומצא כי המשטרה לא עיגנה אותם בנהלי ראש אח"ם, וכי אין הן מפורטות כנדרש. עוד נמצא שהשוטרים משתמשים בכלים טכנולוגיים שהם מורכבים ורגישים, אבל המשטרה אינה מחזיקה במדריכים למשתמש30 לכלים אלו.  התקנות של כלים טכנולוגיים - בביקורת אותרו 19 מקרים31, מהשנים 2019 - 2021, שבהם המשטרה ביצעה התקנות אסורות או שחוקיותן מוטלת בספק (התקנה של כלי טכנולוגי כלפי יעד תמים בשל טעות אנוש, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו מתאים, התקנה של כלי טכנולוגי ללא צו תקף). נוסף על כך, אותרו בביקורת חמישה מקרים שבהם התברר בדיעבד כי המשטרה ביצעה התקנה אסורה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות (שימוש במתווה התקנה פסול, שימוש בכלים טכנולוגיים לפני אישורם המשפטי). 29 לפי סעיף 10א לחוק האזנת סתר. 30 מדריך למשתמש – מסמך שמאפשר לשוטר שעובד עם כלי טכנולוגי או מערכת ממוחשבת היכרות עם המערכות והדרכה לגבי שימוש נכון ויעיל במערכות, לרוב בליווי הוראות מפורטות כיצד להשתמש במערכת וצילומי מסך של ממשק המשתמש שלה. 31 ראו לעניין הבדיקות המקיפות שערך משרד מבקר המדינה במבוא לפרק זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מתווה ההתקנה המצב המשפטי מספר המקרים שבהם אותרה התקנה מתווה התקנה 7 פעולה שמעוררת קושי משפטי 2 מתווה התקנה 8(ה) פעולה אסורה 2 מתווה התקנה 9(ג) פעולה אסורה 1 שימוש בכלי טכנולוגי לפני פעולה פגומה שאושרה בדיעבד 2 אישורו המשפטי ורק באופן חלקי32 התקנה ללא צו האזנת סתר אסורה 2 התקנת כלי טכנולוגי כלפי האזנת סתר אסורה שנעשתה 13 יעד תמים בטעות בתום לב התקנה ללא צו מתאים האזנת סתר אסורה שנעשתה 3 בטעות בתום לב המשטרה מסרה התייחסות פרטנית למקרים שבהם אותרו התקנות אסורות. משרד מבקר המדינה מעיר כי טענות המשטרה נבחנו לגופן ונדחו. להלן הפרטים: א. המשטרה טענה שבחלק מהמקרים אין מדובר בהתקנה אלא בפעולת איסוף. משרד מבקר המדינה מעיר שאין מדובר במתווה הנועד לאיסוף תוצרים בלבד אלא במתווה לביצוע התקנה העומד בפני עצמו; ב. המשטרה טענה שבחלק מהמקרים ההתקנה לא התרחשה. משרד מבקר המדינה מעיר שטענתה אינה עומדת בקנה אחד עם מסמכי המשטרה בעת ביצוע ההתקנות ולפיהם ההתקנות בוצעו (למשל, רישומי יומני המבצעים שנערכו על ידי המפעילים הטכנולוגיים, מסמכי הנחיות להמשך פעילות של היחידות החוקרות לאחר ביצוע ההתקנות וכן תגובות המשטרה לטיוטת הדוח). ג. המשטרה מסרה בהתייחסותה לשימוש בכלי טכנולוגי אחד בטרם אושר משפטית כי "הגורמים הטכנולוגיים הפעילו את הכלי טרם ניתן אישור משפטי לעשות בו שימוש, בכפוף לצו שיפוטי המאשר פעולה זו. מבלי להקל ראש באמור, אין בכך כדי לגרוע מההליך הסדור שהתקיים בנוגע להליכי הרכש ואישור המערכת כשנה לאחר מכן". משרד מבקר המדינה מדגיש בפני המשטרה כי היא הפעילה כלי טכנולוגי פוגעני ללא אישור משפטי ובחוסר סמכות. יתרה מכך, המשטרה ומשרד המשפטים טענו בהתייחסותם למקרים שבהם אותרו ההתקנות האסורות בשל פערים בצווים (ללא צו, כלפי יעד תמים או בשל צו לא מתאים) כי מדובר בניסיונות התקנה שלא צלחו ולכן לא נאספו בעניינן תוצרי האזנת סתר. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר כי גופי אכיפת החוק מחויבים לפעול כדין בכל הפעולות שהם מקיימים כחלק מתחומי האכיפה, החל בשלב ניהול הפרשייה המודיעינית, עבור לשלבי החקירה ואיסוף הראיות ועד להגשת כתב אישום. אין זה ראוי שגופי אכיפת החוק יישענו, בבואם להתייחס למקרים שבהם נמצאו פעולות אסורות, על טענה שמגדרת את חובתם לפעול כדין רק לשלבים שבהם הוגש כתב אישום. מן הראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות האסורות שביצעה המשטרה אף אם הן לא צלחו, לא הניבו תוצרים אסורים, לא הוגשו כתבי אישום בפרשיות ולא התקיים הליך פלילי בעניינן.  ההסדרה המשפטית של איסוף תוצרי האזנה - איסוף מידע אגור במכשיר הקצה - הדין יצר הבחנה עקרונית בין המותר והאסור בתחום האזנות הסתר והחיפוש הסמוי: האזנת סתר - המותרת בחוק - היא איסוף של תוצרים שהתקבלו או נשלחו בתקשורת בין מחשבים מרגע תחילת ההאזנה, כלומר איסוף צופה פני עתיד; חיפוש סמוי - שלא הוסדר בחוק - הוא איסוף לאחור של מידע אגור. 32 השימוש בכלי הטכנולוגי לא אושר במלואו לנוכח שימוש במתווה התקנה 7 אשר עורר קושי משפטי זה שנים מספר, עוד לפני השימוש בכלי האמור. האישור המשפטי שניתן בדיעבד היה חלקי לנוכח העובדה כי מתווה התקנה7עדיין מעורר קושי משפטי, ולכן הפעולה המינהלית שביצעה המשטרה של שימוש בכלי התבצעה ללא קבלת אישור משפטי קודם ביצועה, היא לא הוכשרה בדיעבד במלואה, ולא ניתן לקבוע כי השימוש בכלי בוצע כדין. מצב זה שונה מכלי טכנולוגי אחר שפעולות ההתקנה המבוצעות באמצעותו הוכשרו בדיעבד בחוות דעת משפטית במלואן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • הכלים הטכנולוגיים שבהם נעשה שימוש בפרקטיקה של איסוף מידע אגור ממכשיר קצה-נמצא כי מטעמים טכניים-טכנולוגיים בארבעה מתוך שישה כלים שהיו בשימוש המשטרה בוצע איסוף מידע אגור על מכשיר קצה במסגרת האזנת סתר, וזאת לצורך התקנה של כלים טכנולוגיים על מכשירי הקצה וכן לאיסוף תוצרי האזנת הסתר מהמכשיר. אין די מידע בנוגע לשני הכלים הטכנולוגיים האחרים. • בחינת הפרקטיקה על ידי צוות מררי ועדכון המצב המשפטי בנושא - בשנת 2022 קבע צוות מררי כי סמכות האזנת הסתר חלה גם אם התוצר עבר בתווך התקשורת (כפי שנעשה בהאזנת סתר), אך במועד איסופו הוא כבר נאגר במכשיר הקצה (כפי שנעשה בחיפוש סמוי). חוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי בנוגע לאיסוף מידע אגור במכשיר הקצה הייתה חשובה בנסיבות שבהן ניתנה כחלק מהבדיקה הדחופה של "פרשת פגסוס". זו הניחה את אבן הבוחן לבחינת השימוש בכלים טכנולוגיים להאזנות סתר. בשלב בו חוות דעת ניתנה, עדיין לא נקבע פרק זמן ברור שבו ניתן לבצע את הפעולה החריגה שמתירה איסוף של מידע אגור במסגרת האזנת סתר. • הסדרה משפטית חלקית לאיסוף מידע מסוגים שונים - כל 14 סוגי המידע שניתנים לאיסוף באמצעות כלי טכנולוגי מסוים, איסופם מחייב העתקה של מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי) או מאפשר לבצע את האיסוף בדרך העתקה זו (חלף איסופם בעת מעבר בתווך התקשורת). עובדה זו מלמדת על צורך קריטי בהסדרה חקיקתית של סמכויות המשטרה והרחבתן לפעולות של העתקת מידע אגור על המכשיר (חיפוש סמוי), הן במסגרת חוק האזנת סתר והן במסגרת הצעת החוק המתגבשת שעברה בקריאה ראשונה בעניין החיפוש הסמוי33. לעמדת מבקר המדינה הפעלת סמכות פוגענית של רשות מינהלית אגב שימוש נרחב בשורה של כלים טכנולוגיים אינה אילוץ טכנולוגי בלבד, אלא קושי משפטי מהותי הדורש הסדרה חקיקתית ברורה. עוד נמצא כי חרף הצורך הברור בהסדרה משפטית של פעולת איסוף תוצרי ההאזנה, בשנים 2014 - 2024 הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים והמשטרה הסדירו באופן חלקי את איסופם של שלושה סוגי מידע כתוצרי האזנת סתר מתוך14 סוגי מידע. זאת, משום שהם התייחסו באופן חלקי למהות המידע, נחיצות איסופו וחוקיות איסופו. מבקר המדינה הציג לגופים המבוקרים את הנסיבות שמהן עלה כי התייחסותם לסוגי מידע אלו הייתה חלקית במהלך תקופת הבדיקה ועד לסיום הביקורת, בין היתר בזמן הכנסת הכלים לשימוש ובמהלך ההסדרה המשפטית בדוח צוות מררי. אי-ההסדרה החקיקתית, ההסדרה המשפטית החלקית וההישענות על פרשנות החוק הקיים שחסר התייחסות ברורה ומפורשת לסמכויות איסוף תוצרי האזנת סתר, עלולים לפגוע פגיעה משמעותית בעקרון חוקיות המינהל ובפרט בעקרון בהירות החוק והוודאות המשפטית של הציבור לגבי מהות המידע הניתן לאיסוף בהאזנת סתר. במצב זה נפגמת יכולת הציבור לטעון נגד החוקתיות והמידתיות של הפגיעה הנגרמת בחקיקה לנוכח התפתחות הטכנולוגיה ויכולות יצירת סוגי מידע חדשים, שונים ובלתי מוכרים שיעוגנו בחקיקה.  איסוף תוצרי האזנת סתר שחורג מהוראות הדין - נמצא כי בשנים 2018 - 2021 ביצעה המשטרה איסוף של 14 תוצרי האזנת סתר, מהם תשעה תוצרים נאספו תוך חריגה מהוראות הדין, כפי שנבדקו בכלי טכנולוגי מסוים. להלן הפרטים: 33 הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - המצאה חיפוש ותפיסה), התשע"ד-2014. מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מס"ד סוג המצב המשפטי לאורך השנים ועד המידע למועד כתיבת הדוח שיעור המטרות שמהן נאסף המידע 1 אסור%40 2 אסור%9 3 אסור%9 4 הותר, אסור בדיעבד%27 5 הותר, הותר חלקית בדיעבד לא פורט 6 נאסר, הותר חלקית בדיעבד%59 7 נאסר, הותר בדיעבד%57 8 נאסר, הותר בדיעבד%63 9 נאסר, הותר בדיעבד לא פורט 10 מותר%38 11 מותר%72 12 מותר%73 13 מותר%98 14 מותר אין מידע  סוגי מידע אסורים שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים - בנוגע ל-9 סוגי מידע מתוך 14 נמצאו פערים בין איסוף המידע בפועל להתרת האיסוף בחוות דעת משפטית. החומרה הגלומה באיסוף המידע משתנה בהתאם למצב המשפטי שהיה קיים עד לפרסום "פרשת פגסוס", לאחר דוח צוות מררי ובמהלך ביקורת משרד מבקר המדינה. להלן הפירוט: • שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופם אסור עד היום. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-40% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש בנהלי המשטרה בשנים 2014 - 2017, אך בדיעבד נמצא כי איסופו אסור. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-27% מהמטרות. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה והותר להפקה ושימוש, אך בדיעבד נמצא כי איסופו בחלק משיטות האיסוף היה אסור והותר רק באופן חלקי. • סוג מידע אחד נאסף על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה ואיסופו הותר בדיעבד אך לא ביחס לכל פריטי המידע המרכיבים את סוג המידע הזה בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. תוצר מהסוג האמור נאסף מ-59% מהמטרות. • שלושה סוגי מידע נאספו על ידי המשטרה, אף שהיה ידוע למשטרה כי חל איסור משפטי לאסוף מידע מסוג זה, ואיסופם הותר בדיעבד בחוות הדעת המשפטית שבדוח צוות מררי. שניים מתוכם הותרו בדיעבד רק לצורכי הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי, והם נאסרו לעיון לצורכי הפקת ידיעות מודיעיניות או ראיות פליליות. תוצר מהסוגים שפורטו לעיל נאסף מ-63%.  איסוף תוצרי האזנות סתר היסטוריים אסורים - תוצר היסטורי הוא מידע שנוצר ונאגר במכשיר הקצה לפני התקנת הכלי ואף לפני שאושר צו האזנת הסתר בעניינו. נמצא כי חרף האיסור לאסוף תוצרי האזנה היסטוריים, בשלושה כלים טכנולוגיים המשטרה אספה בפועל תוצרים כאלה. יצוין כי איסוף תוצרים היסטוריים נעשה בדרך של עקיפת המגבלות הטכנולוגיות על ביצוע פעולה זו.  ביצוע פעולות אסורות בכלים לצורכי איסוף תוצרים - נמצא כי המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים המאפשרים ביצוע פעולות אקטיביות ויצירת מידע יש מאין. פעולות אסורות אלו אינן חלק מהסמכויות הקבועות בחוק האזנות סתר. חלק מהפעולות נועדו להבטיח איסוף תוצרים לצורכי האזנת סתר או כחלק מהפעלת סמכויות העזר לביצוע האזנת סתר, וחלקן נועדו לסייע בביצוע פעילות מבצעית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפקת תוצרי האזנת סתר והשימוש בהם שלב ההפקה הוא השלב השלישי מבין השלבים המתוארים בדוח זה והוא שלב העיבוד וההערכה של המידע שהתקבל. הפקה מתבצעת על ידי מפיקי המשטרה, שימוש מתבצע על ידי מפעילי כלים טכנולוגיים או היחידות החוקרות. להלן ביאור המונחים הרלוונטיים לשלב זה: הפקה - פעולות המבוצעות על ידי מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמי כדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. שימוש - פעולות המבוצעות על ידי גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה החוקרת. במסגרתן נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), שכלפיו מבצעים אחת או יותר מהפעולות האלה: עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות, כגון ביצוע מתווה ההתקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספות גלויות או סמויות או כל פעולה אחרת שעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. שימוש ראייתי - הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות והנחיות פרקליט המדינה, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת במישור הדיוני והמהותי להוכחת עצם קיומו של החומר להבאתו כראיה לאמיתות תוכנו ולהעמידו במבחן מהימנות בבית המשפט. שימוש ראייתי בתוצרי האזנה מתקיים רק לאחר שגורם משטרתי עשה שימוש בתוצר ולאחר שהוגש כתב אישום בתיק חקירה. לפיכך, שימוש ראייתי אינו מתבצע בפרשיות מודיעיניות. תוצרים שהפקתם אסורה - תוצרים שנאספו ממידע אגור במכשיר הקצה (חיפוש סמוי) ונמצא כי חל איסור משפטי על איסופם, וכן תוצרים שנאספו לפי סעיף 10א לחוק האזנות סתר ומטרתם הבטחת ההתקנה ואבטחת הכלי. תוצרים אלו אינם מיועדים להפקה בידי מפיקים או לשימוש בידי מפעילים טכנולוגיים או יחידות חוקרות. בפרק זה מפורטים הממצאים שעלו מהבדיקה שנועדה לבחון האם התבצעו פעולות הפקה או שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה.  ניהול המידע על הפקת תוצרי האזנת סתר והיעדר מערכת מרכזית להפקה - נמצא כי המערכת המרכזית לניהול הפקה במשטרה אינה מקיימת ממשק לקליטת פלטי תוצרי האזנה שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים. החל בשנת 2011 הפיקה המשטרה תוצרי האזנה של תקשורת בין מחשבים, שנאספו באמצעות כלים טכנולוגיים, באופן ידני ומחוץ למערכת ההפקה המרכזית שבידה. ניהול מבוזר של ההפקה מקשה את ניהול הפעולות בפנקס האזנות סתר34, את הבקרה על זהות הגורמים שעיינו בתוצרי ההאזנה או במוצרי המודיעין שהוכנו בעניינם ואת בדיקת ההלימה בין מימוש ההאזנה ובין מגבלות הצו. התנהלות זו מגבילה את יכולת הפיקוח והבקרה על ההפקה, את ניהול שרשרת הראיות בפרשיות המודיעין ובתיקי החקירה, ואת היכולת לתחקר ולהפיק לקחים מאירועים שבהם עולה חשש שנעשתה פעולה אסורה. המשך ניהול המידע בדרך האמורה עלול להוביל להתרופפות הפיקוח על ההפקה, וזאת לנוכח ההיקפים ההולכים וגדלים של האזנות (העומדים על מאות בשנה), תוצרים (העומדים על מיליונים בשנה) וריבוי סוגי התוצרים (העומדים נכון למועד ביצוע הביקורת על 14 סוגי מידע שונים). 34 פנקס האזנות סתר - הכלי העיקרי לתיעוד פעולות ההפקה המכיל בקשות וצווים להאזנת סתר, טפסי מעקב אחר העברת חומרי האזנת סתר, מסמכי היערכות לביצוע האזנת סתר, מסמכי העברת חומרים בין רשויות חוקרות וכיו"ב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  הפקה ושימוש אסורים בתוצרי האזנת סתר - נמצא, כי המשטרה השתמשה בכלי טכנולוגי מסוים המיועד לאיסוף תוצרי האזנת סתר ככלי תומך בהפקת תוצרים, והכלי אִפשר הפקת תוצרים האסורים להפקה ושימוש בהם. להלן פירוט על מקרים שאותרו שבהם בוצעו פעולות אסורות: מספר המקרים שבהם סוג הפעולה המצב המשפטי בוצעה הפעולה ייצוא תוצרים שהפקתם אסורה כוונה להפיק תוצר אסור 7 מתוך כלי טכנולוגי עיון בתוצרים שהפקתם אסורה כוונה להפיק תוצר אסור 935 הפקה של תוצרים שהפקתם הפקה אסורה 8 אסורה שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה שימוש אסור 10 שימוש בתוצרים שהפקתם שימוש אסור 336 אסורה לצורכי התקנה של כלים טכנולוגיים מתוך 12 יעדי האזנה שמשרד מבקר המדינה בדק את השימוש בתוצרי האזנת סתר שנאספו לגביהם באמצעות כלי מסוים, בנוגע ל-11 מהם המשטרה ביצעה לכל הפחות פעולה אחת אסורה כלפי תוצרי האזנה - ייצוא התוצרים, עיון בהם, הפקתם בפועל, שימוש בתוצרי ההאזנה או ביצוע התקנה של כלי טכנולוגי תוך שימוש בתוצרי האזנה אלו. כמו כן נבחנו עוד 7 יעדים נוספים שבהם, לפי מסמכים שהחזיקה המשטרה, עלה חשש שנעשו הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור. מתוכם אותרו 3 יעדים שבהם בוצעו הפקה ושימוש אסורים בתוצרים אסורים. בסך הכול אותרו 14 יעדים שבהם נעשה שימוש בתוצרי האזנה שאיסופם אסור ב- 10 פרשיות ותיקי חקירה, ואילו ביחס ל-5 יעדים לא אותרו אינדיקציות לביצוע הפקה ושימוש אסור. עוד יצוין, כי במקרה אחד, שבו היה שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה, המשטרה עשתה שימוש ראייתי בתוצרים אלו. עקב כך, הפרקליטות החליטה על משיכת הראיות בתיק. נוסף על כך פרקליטות המדינה מסרה בתשובתה כי מאז פרוץ הפרשה היא איתרה יותר מ-30 תיקי חקירה המתנהלים בהליך פלילי שבהם הכלי הטכנולוגי הופעל על ידי המשטרה, ונאספו תוצרים שאיסופם אסור. החומרה הגלומה בשימוש אסור בכלים טכנולוגיים אינה נמדדת רק על בסיס פוטנציאל היכולת של הכלים הטכנולוגיים לחרוג מסמכויות המשטרה על פי חוק, אלא גם ביחס לעצם השימוש שנעשה בפועל על ידי המשטרה בכלים הטכנולוגיים ובמידע שנאסף באמצעותם. משרד מבקר המדינה איתר מקרים שבהם נעשו פעולות אסורות הפוגעות בזכות לפרטיות בשל הפקת תוצרים אסורים או שימוש בהם. ההקפדה בעניינים אלו נדרשת כדי להבטיח את חזקת תקינות המינהל שעליה מבססת המשטרה את פעילותה. היא עשויה להביא לריבוי הליכי גילוי ראיה, לסיכון חשיפה של כלים ואמצעים, להיפוך נטל הראיה בנוגע לתקינות הגשת ראיות בתיקים שבהם התבצעו האזנות סתר, לפסילת ראיות ולחזרה מכתבי אישום. גדולה מזו, פעולת ההפקה של תוצרים אסורים ופעולת השימוש בהם פוגעים פגיעה אנושה באמון הציבור במשטרה, וכפועל יוצא מכך - ביכולתה למצות את משאביה הגלויים והחסויים בלחימה בפשיעה.  אי-הסדרה חקיקתית של הפקה לצורכי מודיעין- הפקה לצורכי מודיעין היא הפקת תוצרי האזנהשהפקתם נאסרה על ידי בית המשפט לשימוש ראייתי או במקרים שבהם נאספו תוצרי האזנה על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי אך הפקת המידע מתבצעת לצורך גילוי עבירות או האזנה לאנשים שלא צוינו בצו. המשטרה מפיקה זה שנים רבות תוצרי האזנת סתר לצורכי מודיעין בלי שזו הוסדרה בחקיקה. 35 חמישה מתוך תשעת המקרים הם אותם מקרים שבהם התבצע גם ייצוא של התוצרים מחוץ לכלי הטכנולוגי. רק ביחס לשניים מהמקרים לא נמצא תיעוד נוסף המעיד על הפקה ושימוש בתוצרים. 36 שלושת המקרים הם אותם מקרים שבהם התבצע שימוש בתוצרים שהפקתם אסורה על ידי המפעילים.. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 • עוד בשנת 2005 המליץ צוות לבנת משיח כי הפקה לצורכי מודיעין תוסדר באופן מלא, ובשנים 2008 - 2009 הועלו שתי הצעות לתיקון חוק האזנת סתר כדי להסדיר את הפקת המידע המודיעיני. ואולם במועד סיום הביקורת הסדרת סמכות זו בחקיקה ראשית לא קודמה. • אף על פי שהפקה לצורכי מודיעין היא פעולה חריגה, החל בשנת 2005 עיגנו הנחיות המשטרה באופן חלקי בלבד את התנאים לביצוע הפקה לצורכי מודיעין. להלן כמה פערים שהועלו בקשר לתנאים שנקבעו בהנחיות: (א) הם אינם מגדירים מהי פעילות שטח מבצעית המאפשרת הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם מגדירים אילו עבירות הדורשות סיכול מיידי מאפשרות הפקה של תוצרי האזנת סתר שהפקתם הוגבלה; (ב) הם אינם קובעים מיהו הגורם המוסמך לאשר לבצע האזנת סתר לצורכי מודיעין; (ד) הם אינם מגדירים כיצד יסומנו תוצרי האזנה שהופקו באופן חריג לצורכי מודיעין, אשר אילולא צורך זה הפקתם הייתה אסורה בצו.  ביעור חומרי האזנת סתר - השימוש בכלים הטכנולוגיים הביא לאיסוף תוצרים בהיקף עצום ומאלפי יעדי האזנה. מדובר בהיקף מידע המוערך בכ-50 טרה-בייט37. יודגש, כי רוב המידע האמור אינו דרוש למניעת עבירה או לגילוי עבריינים והוא טעון ביעור על פי הדין, קל וחומר במקרים שבהם המשטרה מחזיקה בתוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים שאיסופם אסור. • הוראות חוק האזנת סתר קובעות כי ככלל, תוצר האזנת סתר שאינו דרוש למניעת עבירות או לגילוי עבריינים יימחק או יבוער. נמצא כי המשטרה לא ביערה חומרי האזנת סתר שנצברו במערכותיה הממוחשבות במשך שנים ארוכות. • עוד נמצא כי שלא בהתאם לדרישות נהליה, המשטרה כלל לא מיפתה את חומרי ההאזנה כדי לקבוע אם לבערם. עד שנת 2016 מופו סלילי ההקלטות משנות השמונים והתשעים של המאה העשרים, ובשנים 2016 - 2018 מופו עמדות הנדרשות לביעור בכמה מחוזות ויחידות במשטרה, אולם משנת 2018 ועד מועד תחילת הביקורת לא מופו ולא בוערו חומרי האזנת סתר במשטרה בהתאם לדרישות החוק והנוהל. במהלך הביקורת, יולי 2023 - דצמבר 2023 בוצע ביעור של עמדות האזנת סתר בכמה ממחוזות המשטרה (דרום, חוף ומרכז) ויחידותיה (רשויות ולהב 343.) מלבד אי-קיום הוראות הדין לעניין ביעור חומרי האזנת סתר, התנהלות המשטרה בנוגע להחזקתה בתוצרי האזנת סתר שאין הצדקה להחזיקם חושפת אותה גם לסיכונים בתחומי אבטחת המידע וההגנה על מאגרי מידע רגישים בהיקף עצום הנוגעים לזכות לפרטיות ולזכויות חשודים בהליך הפלילי. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מציין לחיוב את פעולת המשטרה לגיבוש תפיסת הפעלה בתחום הסיגינט והסייבר. 37 בייט הוא יחידה מידה של זיכרון מחשב; טרה ביית שווה בערך ל-10 בחזקת 12 (10 ואחריו 12 אפסים) יחידות בייט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הקפדה על ביצוע פעולות כדין - על המשטרה לוודא כי לא ייעשו פעולות אסורות בתחום האזנות הסתר, כפי שיפורט להלן: 1. על המשטרה לוודא שלא ייעשה כל שימוש במתווי ההתקנה של כלים טכנולוגיים לרבות תוך שימוש בכלי עזר או ביצוע פעולות באופן ידני שאינם מאושרים. על המשטרה לוודא שלא יתאפשר איסוף תוצרי האזנה היסטוריים שהם אסורים. 2. על המשטרה להקפיד שלא ייעשו כל הפקה או שימוש בתוצרי האזנה שהפקתם אסורה. 3. על המשטרה לבצע בדיקות היתכנות רק לאחר קבלת צו שיפוטי או היתר כדין, בהתאם לשיטת הפעולה בה היא נוקטת בביצוע בדיקת ההיתכנות. 4. על המשטרה להקפיד שנוסח הבקשות להוצאת צו שיפוטי בעניינם של חשודים מסוג מסוים המוגשות לבית המשפט, יהלום את סמכויות בית המשפט, ולפיכך על הנוסח לשקף את תמונת מצב הדברים כהווייתם בנוגע למאפייני יעד ההאזנה ולפרט את הנסיבות הנוספות הנוגעות במישרין לעניין סמכות בית המשפט. כמו כן על המשטרה לפרט אם תמונת המצב הזו מבוססת על ידיעות קונקרטיות או הערכה בלבד. 5. על המשטרה לפעול לביעור כלל חומרי האזנת הסתר השמורים במערכותיה בהתאם לדרישות החוק ולנהלים המפורטים שקבעה בנושא. הקפדה על שימוש בסמכויות בהתאם לעקרונות משפטיים - על המשטרה לוודא כי היא פועלת באופן מרוסן, סביר ומידתי בתחום הגשת הבקשות להאזנת הסתר, כפי שיפורט להלן: 1. מומלץ שהמשטרה, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, תנסח תפיסת הפעלה הכוללת תבחינים ברורים למקרים המצדיקים שימוש בצווים חריגים (צו חריג א' וצו חריג ב'), לרבות ביסוס ההערכה המודיעינית שמצדיקה שימוש בצווים אלו. 2. ראוי שהמשטרה תוציא היתר או צו קונקרטי ולא תשתמש בצו חריג ב' (גם אם קיים צו שכזה בתוקף), במקרה שבו הידיעה על אירוע העומד להתרחש מתקבלת בסד זמנים המאפשר הוצאת צו קונקרטי. 3. על המשטרה להימנע משימוש בצו נרחב וכוללני שאינו מוגבל לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות או לחשודים מסוימים שיש זיקה ביניהם. גם במקרים הדורשים התערבות מיידית וגמישות מבצעית וכפועל יוצא מכך הוצאת צווים חריגים, על המשטרה להגביל את הצו לפרשייה קונקרטית, לעבירות ספציפיות ולחשודים מסוימים. כמו כן, עם תפוגת תוקפו של צו חריג מסוג זה ולאחר זיהוי המעורבים בפרשייה, עליה לפעול לקבל צו מפורש וקונקרטי ולא להסתמך על צו נרחב וכוללני. הסדרה חקיקתית - על משרד המשפטים - האחראי לעבודת המטה ולקידום הסדרת תיקוני חקיקה - בתיאום עם הגורמים הרלוונטיים לקדם את כלל תיקוני החקיקה הנדרשים, לרבות תיקונו הדחוף של חוק האזנות סתר: 1. על משרד המשפטים להבהיר בחוק האזנות סתר אילו פעולות המשטרה רשאית לבצע מתוקף סמכויות העזר לצורך הבטחת התקנה המתבצעת תוך שימוש בכלי טכנולוגי או באופן ידני. בפרט יש להבהיר אילו פעולות ניתן לבצע לצורך הבטחת ההתקנה באמצעות כלים טכנולוגיים ולצורך אבטחת הכלים באופן מתמשך, ומה הקטגוריות של סוגי המידע שניתן יהיה לאסוף לצורך כך. 2. מומלץ שמשרד המשפטים יגדיר בחוק החיפוש הסמוי ובחוק האזנת סתר את סמכות איסוף המידע ואת מהות המידע החוסה תחת כל חוק באופן מפורש וברור, ואת הקטגוריות הכלליות של סוגי המידע הדיגיטלי בר האיסוף. במסגרת זו תידרש גם בחינת ההסדרה החקיקתית של איסוף סוגי מידע מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שהוסדרו עד כה בהסדרה המשפטית באופן חלקי. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יקדם את הצעות החקיקה להסדרת הסמכות להפיק מידע מודיעיני38 מתוצרי האזנת סתר ופירוט המקרים שבהם ניתן להשתמש בה. 3. מומלץ שמשרד המשפטים ישקול בשיתוף המשטרה את הצורך לעדכן את תקנות האזנת סתר בנושא הפקת תוצרי האזנת סתר כדי לעגן תפיסה סדורה בדבר האיזון בין העיון ובין המידור של גורמי המשטרה (יחידת הפקה לעומת היחידה המזמינה) בתוצרי האזנת סתר ובמידע שהושג בהאזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. 4. מוצע שהמשטרה ומשרד המשפטים יבחנו את מגבלת העבירות הקיימת בחקיקה כיום להגשת בקשה להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי. בין היתר, יש לבחון אם נדרש לקבוע מנגנון גמיש יותר ושקוף בחקיקת משנה שייתן מענה להרחבת סל העבירות המצדיקות האזנת סתר מראש לבעלי חיסיון מקצועי: עבירות חמורות נוספות, עבירות המוגדרות "מכת מדינה", עבירות הנוגעות לאמנות שישראל חתומה עליהן או עבירות המתבצעות בנסיבות של ניצול תפקיד לרעה. כמו כן, על המשטרה לבחון את נחיצות העיגון בחקיקת משנה של הליך הבדיקות המקדימות בבקשות שבהן יש פוטנציאל להאזנה לבעל חיסיון מקצועי. 5. מוצע שהמשטרה ומשרד המשפטים יערכו הסדרה חקיקתית סדורה ומובנית להגשת בקשות להאזנה ליעד האזנה שיש הסתברות גבוהה שישוחח עם בעל חיסיון מקצועי. 6. מומלץ כי בטרם המשטרה תבקש לקדם עדכון במנגנון קבלת היתרי מפכ"ל שבחוק באזנות סתר, היא תבצע מחקר חלוץ להוצאת היתרי המפכ"ל, ולאחריו תוכל לבחון את התאמת המנגנון להליכי החקירה הדינמיים ולגבש את עמדתה בנוגע לצורך בשינויי חקיקה. 7. מומלץ כי המשטרה תבחן בשיתוף כלל הגורמים המשפטיים הרלוונטיים ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים את ההסדרה החקיקתית והמשפטית של ההיתרים הנחתמים על ידי קצין משטרה בכיר בעניינם של חשודים מסוימים. עוד מומלץ, כי המשטרה תתייעץ עם גורמים משפטיים העוסקים בנושא זה ותקבל את עמדתם משפטית ותחיל את המנגנונים הקיימים בחוק האזנת סתר, קרי הוצאת צו שיפוטי או היתר מפכ"ל. הסדרה משפטית - על המשטרה לוודא שכל פעולות הגשת הבקשות, התקנת כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר וביצוע פעולה זו באופן ידני, האיסוף וההפקה אושרו מהבחינה המשפטית. על הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לקיים את חבותו לפי הנחיית היועמ"שית לממשלה להסדיר את סמכויות המשטרה: 1. על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את מתווי ההתקנה שהיא מבקשת לבצע, המתבצעים באופן ידני, באמצעות כלים טכנולוגיים וכלי עזר - וזאת לאחר קבלת חוות דעת הנדסית-טכנולוגית המפרטת את כלל דרכי הביצוע הרלוונטיות למתווה. 2. על המשטרה לעגן בחוות דעת משפטית את כל הפעולות האקטיביות שהיא מבקשת לבצע - במהלך האזנת סתר או לצרכים מבצעיים נוספים המתבצעות בד בבד עם ביצוע האזנת סתר - וזאת לאחר סקירה של חוות דעת טכנולוגית הנדסית המפרטת את אופן ביצוע הפעולות ובחינת ההיתכנות המשפטית להסדרתן. חוות דעת זו תאושר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. 3. במצב הקיים שבו ההסדרה החקיקתית אינה שלמה, בראייה צופה פני עתיד, וגם לנוכח השינויים וההתפתחויות שיחולו בכלים הטכנולוגיים, מומלץ כי תינתן הדעת לצורך בקביעת תבחינים ברורים בחוות דעת. לפי חוות הדעת ייבחנו בעתיד יכולות טכנולוגיות, כלים ספציפיים ועדכון גרסאותיהם. בין היתר, מומלץ כי משרד המשפטים ישקול כי בחוות הדעת העוסקת בפרשנות הדין הקיים, תינתן התייחסות לפרק הזמן הנדרש בו ניתן לאסוף מידע אגור ובחינתו ביחס לסוגי המידע שנאסף. 38 הפקה לצורכי מודיעין – כאשר מתוצרי האזנת סתר שנאספו על בסיס צו האזנת סתר קונקרטי מופק מידע על עבירות או אנשים שלא צוינו בצו או מופק מידע שהפקתו נאסרה על ידי בית המשפט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 4. על המשטרה לגבש חוות דעת משפטית בנוגע לכל אחד מהכלים הטכנולוגיים שהיא מחזיקה בהם, כולל כלים שבהם הפסיקה המשטרה להשתמש, ולפרט בה את סמכויות העזר לצורך התקנת הכלי. במסגרת חוות הדעת ייקבע אילו פעולות ניתן לבצע באמצעות הכלי כדי להבטיח את ההתקנה ואת אבטחת הכלי, וכן איזה מידע ניתן לאסוף לשם כך. 5. מומלץ שהיועמ"ש למשטרה יפנה לייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים לצורך גיבוש חוות דעת משפטית קונקרטית לעניין הוצאת צו חריג ב' לצורך האזנה לתקשורת בין מחשבים. 6. מומלץ שהמשטרה תערוך חוות דעת משפטית לעניין הוצאת צו חריג ב' בהיתר מינהלי הנחתם על ידי קצין משטרה בכיר בעניינם של חשודים מסוג מסוים. מומלץ שזו תתבצע תוך התייעצות עם גורמי המשפט הרלוונטיים לנושא ובפרט הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ועם גורמים משפטיים רלוונטיים שיעבירו את עמדתם המשפטית. עוד מומלץ כי תיבחן זהות הדרג שמקבל את ההחלטה לנוכח הדרג הנדרש לאשר בקשה בנסיבות דומות - בית המשפט או המפכ"ל. 7. מומלץ שהמשטרה תסדיר חקיקתית או משפטית, בשיתוף הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, את ההגנה המוגברת על קטינים (לעומת בגירים) בתהליך האזנת סתר. עיגון והסדרת נהלים - לאחר קבלת האישורים המשפטיים לביצוע פעולות המשטרה בתחומי הגשת הבקשות, האיסוף וההפקה, מומלץ כי המשטרה תעגן את הפעולות בנוהלי אח"ם ובהנחיות החטיבה: 1. על המשטרה לעגן את הנהלים וההנחיות הנוגעים לשימוש בכלים טכנולוגיים, בהתאם לפקודת מטא"ר, לפי זהות הגורמים המורשים להשתמש בכלי: אם הפעולות מבוצעות גם על ידי המערך הפרוס במחוזות - בנוהלי אח"ם; אם הפעולות מבוצעות במטה חטיבת הסייבר בלבד - בהנחיות החטיבה. 2. על המשטרה לעגן הנחיה ייעודית לשימוש בכל אחד מהכלים הטכנולוגיים שבידה. מומלץ שהמשטרה תצרף להוראה מדריך למשתמש המפרט לשוטר את התצורה הפיזית של הכלי ואת ממשק המשתמש בתוכנה. 3. על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים לביצוע התקנה ואיסוף תוצרי האזנת סתר: ביצוע בדיקת היתכנות באמצעות כלים טכנולוגיים רק לאחר קבלת צו האזנת סתר; תיאור האופן שבו ניתן לממש את מתווי ההתקנה המותרים לביצוע באמצעות הכלי בנוהלי ההתקנה; פירוט כלל הפעולות המותרות והאסורות לביצוע בעת השימוש בו; פירוט כלל הפעולות האקטיביות ויצירת מידע יש מאין. 4. על המשטרה לעגן הנחיות מקצועיות שמאפשרות הבניה של שיקול הדעת בהכנת הבקשה להאזנת סתר: אין לרשום בראש טופס הבקשה יעדי האזנה שאין בכוונתה להאזין להם בפועל; במסגרת בחינת עילת ההאזנה יש להקפיד על סימון של עילה אחת ולא של עילות רבות; לאחר מכן יש לבחור את העבירה הספציפית בהתאם לעילת ההאזנה ובכך למקד את הבקשה ולא לייחס אותה לכלל העבירות העולות מהחקירה; כלל העבירות הנוגעות לפרשייה יירשמו בנימוקי הבקשה בלבד; ולבסוף תפורט זיקתו של יעד ההאזנה לעבירה הקונקרטית שבה עוסקת הבקשה (המבצע העיקרי, שותף עקיף, מעורב או קורבן). כמו כן, עליה לנמק את הטעמים המיוחדים המצדיקים את ההאזנה לקורבנות עבירה, קטינים ושותפים עקיפים. לצורך שמירה על אחידות בהפעלת שיקול הדעת, מוצע שהמשטרה תשקול לקבוע בנהליה שכלל הבקשות להאזנה למעורב רגיש39 יאושרו על ידי דרג יחיד במשטרה המפקח הן על חטיבת החקירות והן על חטיבת הסייבר - ראש אח"ם. 5. על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים להאזנה לבעל חיסיון מקצועי: פירוט הבדיקות המקדימות הנדרשות לפני הגשת בקשה שגלום בה פוטנציאל להאזנה לבעל חיסיון מקצועי; הסדרת תהליך האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון מקצועי; והבהרת תהליך הכנת הצווים להאזנה מראש לבעל חיסיון מקצועי בהתאם למודל ההיתרים שקבע צוות לבנת משיח. 39 מעורב רגיש - יעדי האזנה שהגשת בקשות להאזנת סתר לגביהם מצריכה אישורים נוספים, לרבות דרג מדיני, אישי ציבור ובעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת . מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 6. נוכח הרציונל שהוביל את צוות לבנת משיח וועדת החקירה לקבוע דרג מאשר להאזנה ממושכת, ולפיו פעלה המשטרה עד לשנת 2017, על המשטרה לעגן בנהליה היבטים הנוגעים להאזנה ממושכת: לקבוע קריטריון אחיד ופשוט להאזנה הטעונה אישור של ראש אח"ם ופרקליט מחוז, וזאת בהתבסס על שקלול משך ההאזנה ליעד בלבד בהתאם למניין תקופות תחולת הצווים שהוצאו בעניינו וללא תלות בזהות הפרשייה בה הוא מעורב. לשם כך עליה להשמיט מההסדר הקיים ביחס לאישור פרקליט בלבד את שקלול הפרמטר של תיק הפרשייה, וכן להימנע מהכללתו בהסדר הקיים ביחס לאישור ראש אח"ם. 7. לנוכח הפערים ביישום חוות הדעת המשפטית משנת 2017, הפערים הקיימים בהסדרה המשפטית והשימוש הבלתי מרוסן במנגנון הצווים החריגים, על המשטרה לעגן בנהליה את ההיבטים האלה: אמות המידה לשימוש בצו חריג ב'; התבחינים הנדרשים להוצאת צו חריג ב', לרבות פירוט סוג העבירות שניתן להוציא בעניינן צו זה; חידוד הנסיבות המפורטות בחוות הדעת המשפטית משנת 2017 שבהן ניתן להוציא את הצו; תיעוד הנסיבות הללו בבקשות; חובת ביצוע בדיקה נוספת לאפשרות הוצאת צו או היתר קונקרטי לפני מימוש ההאזנה לפי צו חריג ב'; וקביעת מנגנוני בקרה מבוססי מאגרי מידע כדי לוודא שדחיפות הבקשות ואישורן כבקשות חריגות עולה בקנה אחד עם אופן מימושן. לנוכח רגישות הנוהל, מוצע כי היועמ"שית לממשלה תאשרו. 8. מומלץ שהמשטרה תעגן בנהליה היבטים הנוגעים להפקה, ובכלל זה תפרט בנהלים ובהנחיות את התנאים לאישור הפקת התוצרים לצורכי מודיעין, לרבות את זהות הגורם המאשר את ההפקה ואת סוגי העבירות והפעולות המבצעיות המצדיקות אותה. כמו כן, מומלץ שהיא תפרט את התנאים להפקתם בפועל לצורכי מודיעין. ממשקים ממוחשבים ומיכון תהליכים 1. מומלץ כי המשטרה, באמצעות המערכת לניהול צווים, תאכוף את החובה לבדוק כי התקבל אישור הפרקליט בעבירות רגישות עוד לפני הגשת הבקשה להאזנת סתר, ואילו הפרקליטות תוודא בדיעבד את קיומם של אישורי הפרקליט לפני הגשת כתב אישום. 2. מומלץ שהמשטרה תבחן כיצד להתנות במערכת לניהול צווים את האפשרות להנפיק ולהגיש את הבקשה להאזנת סתר ממושכת, בקבלת האישורים של ראש אח"ם ופרקליט המחוז. 3. מומלץ כי המשטרה תקים ממשקים בין המערכת לניהול צווים ובין הכלים הטכנולוגיים. אף שאלו דורשים מהמשטרה להתמודד עם המורכבות הטכנולוגית או התהליכית הכרוכה בהקמתם. הממשק יאפשר לבצע אימות ללא התערבות יד אדם בדבר התקינות והחוקיות של השימוש בכלי. זאת על בסיס קביעה כי הפעלת כלים טכנולוגיים תחייב עמידה בתנאי סף - קיומו של צו חתום כדין הרשום במערכת תחת הסטטוס "מאושר למימוש". 4. מומלץ כי המשטרה תְּמַכֵּן, ככל הניתן, את פעולות ההתקנה שמבוצעות באופן ידני. כלומר, ששלב ההתקנה המבוצע באופן ידני או על ידי שימוש בכלי עזר יעבור תהליך של כימוס40, באופן שהפעולות יבוצעו באופן אוטומטי ואחיד, תוך הפחתת התערבות יד אדם, בכל מתווה התקנה שנבחר. 5. מומלץ שהמשטרה תנהל את ההפקה של תוצרי האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים במערכת ממוחשבת אחת. עוד מוצע שמערכת ההפקה המרכזית תאכוף את תפיסת המשטרה בנושא עיון ומידור של תוצרי האזנת סתר, לרבות מתן הרשאות קונקרטיות במערכת ההפקה לבעלי תפקידים הרשאים לעיין בתוצרים לצורך מילוי תפקידם, באופן שהרשאתם ועצם צפייתם בתוצרים תירשם במערכת ללא אפשרות עריכה בדיעבד. עוד מוצע שמערכת ההפקה המרכזית תתמשק עם המערכת המרכזית לניהול מודיעין במשטרה בהתאם לחזון "הרצף המודיעיני". 40 כימוס - Encapsulation, "אריזה" של פעולות לתוך מודול (תוכנה עצמאית) שמכיל את הנתונים והפעולות הנדרשות לביצוע. כך המפעיל אינו יכול לשנות את הפעולות האוטומטיות שמבוצעות על ידי המודול, והשליטה על הרחבת המודול או שינוי של הפעולות שהוא מבצע מתבצעת על ידי גורמי פיתוח מורשים בלבד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 6. מומלץ כי המשטרה תשלים את תהליך הסבת פנקס האזנות הסתר מתיק פיזי שהשוטרים ממלאים באופן ידני למערכת ממוחשבת מקיפה המתעדת את שרשרת הראיות ושומרת על מהימנות התוצרים וכן מאפשרת מעקב על העיון בהם, הפקתם והשימוש בהם. איגום מידע, רישום ותיעוד - עקרונות מינהל תקין מחייבים כי האזנת הסתר על כלל שלביה תתועד, ובייחוד לנוכח קיומן של דרכים חלופיות להתקנה של כלים טכנולוגיים וביצוע האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים באופן ידני, ולאיסוף של תוצרי האזנת סתר, מותרות ואסורות. להלן ההמלצות בנושא איגום מידע על האזנות סתר: 1. מומלץ שהמשטרה תקפיד על רישום הנתונים האלה: נתוני מימוש האזנות סתר במערכת לניהול צווים ורישום האזנות סתר שאינן טעונות היתר במערכת ייעודית; סימון יעדי האזנה שהם קטינים במערכת לניהול צווים; סימון תוצרי האזנת סתר שהופקו לצורכי מודיעין בניגוד למגבלות הצו; רישום ברור בכלי הטכנולוגי של דרך האיסוף של כל אחד מפריטי המידע שנאספו באמצעותו. 2. מומלץ שהמשטרה תתעד את המסמכים האלה במערכת לניהול צווים: אישורי הפרקליט להאזנת סתר בעבירות רגישות; אישור או מזכר ידיעה של ראש אח"ם על האזנה לאישי ציבור בדרג ב' וג'; אישור ראש אח"ם ופרקליט מחוז בבקשה להאזנה ממושכת; ומסמכי היערכות להתקנת כלים טכנולוגיים המתאימים לסוג ההאזנה העתידה להתבצע. כמו כן, מומלץ כי היא תתעד במערכות המתאימות את המסמכים האלה: מסמכי היערכות להתקנת כלים טכנולוגיים חתומים ויומני מבצעים סדורים. 3. מומלץ כי פרקליט המדינה יוודא שאישור פרקליט לפתיחה בחקירה בעבירה רגישה ואישור פרקליט מחוז להאזנה ממושכת מתועדים כנדרש במערכת ממוחשבת מסווגת לניהול תיקי התביעה בפרקליטות. מומלץ כי המשטרה תאגם את הניהול האופרטיבי של ההתקנות במערכת ממוחשבת אחת. מומלץ כי נתוני ההתקנות במערכת זו יהיו בני אחזור ויתממשקו עם נתוני המערכת לניהול צווים לצורך בקרה על חוקיות פעולת ההתקנה. 4. מומלץ שהמשטרה תנהל יומן מבצעים ייעודי בכל אחד ממתווי ההתקנה, ובו יבוצע רישום ברור וגלוי של הפעולות שבוצעו, מועד ביצוען ומקור המידע של כל אחד מפריטי המידע שנעשה בהם שימוש בעת ההתקנה. טיוב ממשקי עבודה בין הפרקליטות למשטרה - אשר לממשקי העבודה בין המשטרה לפרקליטות שתכליתם בקרה על עבודה בהתאם לדין: 1. מומלץ כי הפרקליטות תקבע שאישור פרקליט לגבי עבירות רגישות יתקבל במועד אחיד הן בפרשיות מודיעיניות והן בתיקי חקירה- לפני הגשת הבקשה לצו האזנת סתר. מומלץ כי הפרקליטות תבחן ותעגן את מדיניות סדורה ומנומקת למתן היתרי האזנה מראש כך שיעמדו בדרישות הדין- במקרים שבהם יעד ההאזנה הוא בעל חיסיון או יעד ההאזנה הוא אדם מן השורה אשר צפוי בבירור לשוחח עם בעל חיסיון. 2. מומלץ כי מידע על אודות דרך האיסוף של כל אחד מתוצרי האזנת הסתר יהיה גלוי לנציגי המשטרה ולפרקליטות וזמין ככל שיידרש לניהול ההליך הפלילי. 3. מומלץ כי המשטרה תאתר את המקרים שבהם נאספו סוגי מידע אסורים בהאזנת סתר, וכי היא תבחן, בשיתוף הפרקליטות בתיקים הרלוונטיים את השלכות איסוף תוצרים אלו על ניהול פרשיות מודיעין ותיקי חקירה פליליים. בקרה, תחקירים והפקת לקחים 1. מוצע שהמשטרה תנהיג מדיניות תחקיר והפקת לקחים בנוגע לכל פרשייה שבה התבקש אישור האזנה אגב אורחא לבעל חיסיון, וכי תוצריה יוצגו לפני המפכ"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 2. מוצע כי בעת בחינת תיק חקירה לצורך הגשת כתב אישום, הפרקליטות תערוך בקרה על ביצוע האזנת סתר לאישי ציבור. 3. מוצע כי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים יפקח על הוצאת צו חריג ב' בדומה לפיקוח על הוצאת היתר מפכ"ל, באמצעות קביעת מנגנון מתואם לדיווח מידי ליועמ"שית לממשלה על כל צו כאמור עם הוצאתו. 4. מומלץ כי במסגרת הבקרה בתחומי האזנות הסתר, הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםיעשה בקרה קבועה וסדורה בעניין הוספת יעדי האזנה ואמצעים מואזנים בדיעבד על ידי המשטרה ולגבי כל סוגי הצווים החריגים. 5. מומלץ כי היועמ"ש לממשלה ומפכ"ל המשטרה ידונו אחת לשנה בממצאי הבקרות בנושא הצווים החריגים כדי לבחון שינויים בתפיסת ההפעלה בנושא (לרבות היקף הבקשות לצווים חריגים, התבחינים המצדיקים שימוש בהן וסוגיית העדפתן על פני מנגנון היתרי המפכ"ל) או שינויים בסמכויות המעוגנות בחוק להוצאת היתרים להאזנות סתר. 6. מומלץ שהמשטרה תעשה בקרה על היקף השימוש בתוצרי האזנת סתר במסגרת הפקה לצורכי מודיעין. מסקירת תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה עולים פערים תפקודיים משמעותיים ויסודיים בעבודת המשטרה. פערים אלו הביאו לביצוע פעולות חמורות ופוגעניות בתחומי הגשת בקשות, התקנה של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה וביצוע הפעולה באופן ידני, איסוף תוצרי האזנת סתר, הפקת התוצרים השימוש בהם, וביעור התוצרים. ניתוח תהליכי העבודה בתחום האזנות הסתר במשטרה העלה כי בחלק מהמקרים המשטרה ביצעה פעולות אסורות בשלבים שונים של התהליך. ביסודם של הפערים שהובילו לתוצאה זו עומדים פערים משמעותיים בתחום האסדרה ופרקטיקות שיושמו במציאות של אסדרה לקויה. להלן הפרטים: 1. החקיקה בתחום האזנות סתר אינה מסדירה את סמכויות המשטרה בעידן הטכנולוגי הנוכחי אף על פי שאלו נחוצות לה באופן קריטי כדי למלא את תפקידה. 2. לאורך השנים נעשתה על ידי המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים הסדרה משפטית חלקית, הנשענת על תשתית חקיקתית רעועה ושאינה סוקרת את מכלול הכלים הטכנולוגיים והפעולות שאותן מבקשת המשטרה לבצע בתחום האזנות הסתר. 3. נוצרו מנגנונים עוקפים לתהליך התקין של הוצאת בקשות, כך שאלו אינם מחייבים עוד אישור של דרגים בכירים במשטרה, בפרקליטות ובחינה של בתי המשפט. המנגנונים העוקפים מאפשרים קבלת אישור לביצוע האזנות סתר ושימוש בכלים טכנולוגיים בפיקוח הולך ומתרופף וללא בקרה חיצונית לגורמי הביצוע שבמשטרה. 4. קיים מחסור בנהלים ובהנחיות שיתוו את המותר והאסור לביצוע בהליכי הגשת הבקשות, בפעולות ההתקנה של כלים טכנולוגיים לצורכי האזנת סתר וביצוען באופן ידני, ובהליכי האיסוף וההפקה. 5. קיימים פערים במילוי בקשות, בתיעוד פעולות המבוצעות על ידי המשטרה ובניהול ובאיגום של המידע על אודות פעילותה אשר מונעים מהמשטרה לשקף את תמונת המצב לבית המשפט ולהפריד בין פעולות מותרות ואסורות. לנוכח תשובות משרד המשפטים והמשטרה, משרד מבקר המדינה מעיר שמחויבותם של גופי אכיפת החוק לפעול כדין היא מוגברת מתוקף תפקידם. הם מחויבים לפעול בהתאם למגבלות הדין בכל שלבי אכיפת החוק (ניהול הפרשייה המודיעינית, שלבי החקירה ואיסוף הראיות, וכן הגשת כתב אישום). לפיכך, מבקר המדינה מדגיש כי אין זה ראוי להגביל את הדיון בנושא השלכות הפעולות האסורות (ביצוע התקנות אסורות, הפקת תוצרים אסורים ושימוש בהם) רק למקרים שבהם פעולות אלו השפיעו על הליך פלילי ספציפי, כגון, משיכת הראיות בתיק הפלילי שנוהל בפרקליטות בשנת 2023. הגבלת הדיון באופן זה מפחיתה מהשלכות הפעולות האסורות, ובפרט מפחיתה מן הפגיעה הנגרמת לאמון הציבור במערכת אכיפת החוק. יוצא אפוא כי ראוי שגופי אכיפת החוק יתייחסו בחומרה לפעולות אסורות בכל מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מצב: במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא צלחה; במקרים שבהם ההתקנה האסורה לא הניבה איסוף תוצר אסור; ובמקרים שבהם בוצעו הפקה או שימוש אסור בזמן ניהול הפרשייה המודיעינית אבל לא הוגש כתב אישום או לא התנהל הליך פלילי. כל הפערים הללו הובילו לאורך שנים רבות לכרסום הולך וגובר בעקרון ריסון הכוח בתחום האזנות הסתר. יתרה מכך, הפערים בעיגון הוראות מחייבות - בחקיקה, בחוות דעת משפטיות בנהלים ובהנחיות - מערערים את יסודות חזקת המינהל התקין שאמורה לעמוד למשטרה: אם אין עיגון של הפעולה בהוראה מחייבת, אין נורמה בסיסית, ברורה, ודאית ומוסכמת המפרטת מהי הפעולה התקינה שאותה המשטרה מוסמכת לבצע. הפערים הקריטיים בתחום האזנות הסתר מחייבים את המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים במתן מענה יסודי ומקיף לצורכי המשטרה בתחום אכיפת החוק והמאבק בארגוני הפשיעה באמצעות כלים טכנולוגיים והגדרת סמכויות ברורות ומפורשות. עם זאת, המשטרה נדרשת לבחינת עומק של תהליכי העבודה, ועליה להגביר בשיתוף משרד המשפטים את הפיקוח על פעולותיה בתחום. כמו כן, עליה לפעול להידוק משמעותי של מנגנוני הבקרה והריסון של הפעולות שהיא מבצעת בכל מקרה ומקרה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בנתוני תקשורת נתוני התקשורת שהמשטרה רשאית לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלושה סוגים: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. נתונים אלה נוגעים לשימוש של אדם במכשירי קצה (כגון טלפונים ניידים ומחשבים). מדובר בנתונים המשמשים לצורך מאבק בפשיעה ושבאמצעותם המשטרה יכולה לאתר מיקום של אדם באמצעות מכשיר הקצה שלו ולנתח מידע על קשריו ושיחותיו. עם זאת, נתונים אלו אינם כוללים את תוכני השיחות או ההודעות של המנוי, ולמעשה, נתוני התקשורת הם "מטא-דאטה" ונוגעים לאמצעי התקשורת ולשימוש בו41. מטבע הדברים, קבלת הנתונים כרוכה בפגיעה בפרטיותו של האדם. להלן בתרשים פירוט נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה. נתוני התקשורת המתקבלים במשטרה לפי סוגים חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח-2007, מסמיך את בית המשפט להתיר למשטרה לקבל לידיה, בהתאם לבקשתה, נתוני תקשורת ממאגר מידע של ספקים מורשים - בעלי רישיון בזק - באמצעות צו שיפוטי, אם שוכנע שהדבר נדרש לאחת המטרות המפורטות בחוק, ובלבד שאין בקבלת נתוני התקשורת כדי לפגוע, 41 מטא-דאטה הוא מידע על המידע. בענייננו, מדובר בנתונים ומידע בין היתר על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 במידה העולה על הנדרש, בפרטיותו של אדם. נוסף על כך, במקרים שאינם סובלים דיחוי וכאשר אין בידי המשטרה שהות מספקת לפנות לבית המשפט לצורך הוצאת צו משפטי, קצין מוסמך42 רשאי לתת היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מספק מורשה שתוקפו עד 24 שעות43 אם שוכנע כי הדבר נדרש לשם מניעת עבירה מסוג פשע או גילוי מבצעה או לשם הצלת חיי אדם. בשנים 2017 - 2021 חל גידול מתמיד בסך היקף הצווים השיפוטיים וההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו בכל שנה: משנת 2017 עד לשנת 2021 גדל מספר האישורים ב-40% בסך הכול (מ-40,783 אישורים ל- 57,283). כמו כן, לאורך השנים הללו ההיתרים המינהליים היוו כשליש מסך האישורים לקבלת נתוני תקשורת, ורובם ניתנו למטרת הצלת חיי אדם. 176,899 77,705%40%131 צווים לקבלת נתוני היתרים מינהליים שיעור הגידול הכולל הגידול בהיקף נתוני תקשורת אושרו על ידי לקבלת נתוני תקשורת בצווים שיפוטיים המיקום שקיבלה בית המשפט בשנים אושרו על ידי קציני והיתרים מינהליים המשטרה באמצעות צווי 2017 - 2021, מתוך משטרה מוסמכים לקבלת נתוני תקשורת בית משפט בשנים 177,654 בקשות שהוגשו בשנים 2017 - 2021 בשנים 2017 - 2021 (%0.42 בקשות נדחו) 2017 - 2021 כ-630 ב-98%%99 7 בקרות בלבד היתרים מינהליים מהבקשות לצו בית מהדיווחים של קצינים ביצעה חטיבת הסייבר מהשנים 2019 - 2021 משפט לקבלת נתוני מוסמכים על ההיתרים בשנים 2017 - 2021 (מתוך 3248,3 היתרים תקשורת עתידיים המינהליים שנתנו בנושא הדיווח של מינהליים) ניתנו בתוך 3 המשטרה מבקשת את לשימוש בחירום היו הקצינים המוסמכים על עד 72 שעות ממועד מתן פרק הזמן המרבי לא תקינים (273 מתוך מתן היתרים מינהליים ההיתר הראשון, דהיינו המותר בחוק - עד 30 275 דיווחים שנבחנו לשימוש בנתוני במסגרת הזמן שבו יום בבדיקה מדגמית), תקשורת. בשנת 2021 ההיתר הקודם עדיין היה וחסרו בהם פרטים נבחנו בחמש בקרות תקף או בסמוך לפקיעתו נדרשים, כגון אי-ציון הדיווחים על 126 יעד הבקשה ומספר היתרים מתוך 16,076 הטלפון הנייד שלגביו היתרים שניתנו בשנה זו. ניתן ההיתר ב-83% מהדיווחים עלו ליקויים יסודיים 42 בהתאם לסעיף 1 בחוק נתוני תקשורת, "קצין מוסמך" הוא קצין ממערך האח"ם בדרגת סנ"ץ מעלה, או מפקד משל"ט, אשר הוסמכו בכתב על ידי מפכ"ל המשטרה מכוח תפקידם. 43 חוק נתוני תקשורת, סעיף 4. מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת - השימוש בנתוני תקשורת הוא פעולה רגישה המחייבת הקפדה על קיום הליכי בחינה ואישור תקינים. מסמך הבקשה מהווה בסיס לקיומו של הליך תקין בנושא זה. בשנים 2017 - 2021 אושרו על ידי קציני משטרה מוסמכים 77,705 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. • אף שבחוק נתוני תקשורת נקבע כי ההיתר המינהלי יינתן "ככל הניתן בכתב", הרי שבפועל האישורים של הקצינים המוסמכים למתן היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת ניתנים רק בעל פה, וכלל הבקשות וההיתרים מתועדים רק בדיעבד על ידי הקצינים המוסמכים באמצעות טופס ייעודי. דפוס תפקודי זה אינו מתיישב עם הוראות החוק ואף לא עם העובדה שמדובר באישור מהותי ורגיש, המחייב הפעלת שיקול דעת מעין שיפוטי. במועד סיום הביקורת לא החל פיתוח טכנולוגי שיאפשר ליחידה המבקשת היתר מינהלי או למרכז השליטה להעביר את הבקשה בזמן אמת לקצין המוסמך בממשק דיגיטלי ויאפשר לקצין המוסמך לרשום במערכת ממוחשבת את החלטתו, לרבות את נימוקיו להחלטה. • בבדיקה מדגמית44 שביצע משרד מבקר המדינה לגבי הדיווח של קצינים מוסמכים במשטרה על 275 מקרים שבהם נעשה שימוש בנתוני תקשורת על סמך היתרים מינהליים (שניתנו ככלל בעל פה) - התגלו ליקויים בכ-99% מהדיווחים שנמסרו (273 מתוך 275 דיווחים). • בבדיקה שביצע כאמור משרד מבקר המדינה נמצאו ליקויים יסודיים באופן הדיווח בדיעבד, כך שפרטים הכרחיים לבחינת ההיתר המינהלי היו חסרים: ב-235 טפסים היה חוסר של בין 2 ל-11 פרטים, וב-38 טפסים היה חוסר של פרט אחד. הפרטים החסרים היו בנושאים האלה: אי-ציון יעד הבקשה ומספר הטלפון הנייד שלגביו ניתן ההיתר; היעדר חתימה של השוטר המבקש את ההיתר המינהלי או פרטים מזהים לגביו; היעדר חתימה או חותמת של הקצין המוסמך על ההיתר; אי-ציון סוג נתוני התקשורת שלגביהם ניתן ההיתר; אי-ציון מועד קבלת האירוע במשטרה; אי-ציון מועד החתימה על ההיתר; אי-ציון מטרת ההיתר; היעדר הסבר ופירוט הדחיפות למתן ההיתר; זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה לשעת הבקשה (הטלפונית), לשעת מתן ההיתר (בעל פה) ולשעת חתימת הטופס בדיעבד. בדיקת משרד מבקר המדינה בדבר תקינות הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, כמתחייב מנוהלי המשטרה, העלתה ליקויים מהותיים. מדובר בשימוש בנתוני תקשורת מכוח היתר מינהלי שניתן בעל פה ושלא במסגרת הליך שיפוטי. התברר כי מרבית הדיווחים חסרים מידע בסיסי הנוגע לקבלת הנתונים והשימוש בהם. תמונת מצב זו משקפת ליקוי יסודי בטיפול המשטרה בנושא, שאף מונע אפשרות של פיקוח ובקרה ראויים על היבטים מרכזיים בתהליך מתן ההיתרים המינהליים והדיווח עליהם, כפי שנקבעו בחוק נתוני תקשורת ובנוהלי המשטרה. בתרשים שלהלן ריכוז הממצאים העיקריים: 44 משרד מבקר המדינה ביצע בדיקה מדגמית של תקינות הדיווחים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת באמצעות הטפסים הייעודיים לכך. נבדקו 275 טפסים שמולאו על ידי חמישה קצינים במחוז ירושלים, בתקופה שמינואר 2022 ועד מרץ 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ריכוז הליקויים לגבי תקינות הדיווחים של קצינים מוסמכים במשטרה בדבר מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת  היתר מינהלי חוזר לגבי יעד שהתבקש בעניינו היתר מינהלי קודם - היתר מינהלי מוגבל לפרק זמן של 24 שעות. לאחר מכן, ואם יש למשטרה צורך בהמשך קבלת נתוני תקשורת, עליה לפנות לבית המשפט בבקשה לצו ולא להוציא היתר מינהלי חוזר. בשנים 2019 - 2021 מתוך 48,332 היתרים מינהליים, כ-630 היתרים היו היתרים מינהליים חוזרים משום שהתבקשו בתוך תקופה של 3 עד 72 שעות שבהן ניתן ההיתר המינהלי הראשון. מצב זה מעלה חשש כי המשטרה עקפה את הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין באמצעות הוצאת היתר מינהלי חוזר ונוסף.  היתרים מינהליים שמועד הוצאתם קודם למועד האירוע - נמצאו 269 היתרים (מתוך 48,332 היתרים) מהשנים 2019 - 2021 שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו. פער זמנים שבו מועד פתיחת ההיתר המינהלי מוקדם למועד שבו התקבל הדיווח על האירוע במשטרה מעיד לכל הפחות כי התיעוד אינו מדויק ואינו נכון45.  מגמת הארכה בבקשות לנתוני תקשורת היסטוריים ועתידיים - נתוני תקשורת היסטוריים הם נתוני מיקום או נתוני תעבורה של המנוי מתקופות שקדמו למועד מתן הצו שנשמרו אצל ספק מורשה. בשנים 2017 - 2021 הסתמנה מגמה של המשטרה להאריך את פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת צו לקבלת נתוני תקשורת 45 המשטרה מסרה כי ההיתרים החוזרים התרחשו בשל תקלות טכניות, שרובן אירעו עם עליית המערכת לפעילות, והתקלות תוקנו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 היסטוריים- שיעור הבקשות שהגישה המשטרה לקבלת נתוני תקשורת היסטוריים לפרקי זמן של30יום ומעלה גדל מ-57% בשנת 2017 ל-71% בשנת 2021; נוסף על כך, באותן שנים בקשות המשטרה לצו בית משפט לקבלת נתוני תקשורת עתידיים כללו כמעט באופן מוחלט את פרק הזמן המרבי המותר בחוק - עד 30 יום ממועד מתן הצו (כ-98% מכלל הצווים לקבלת נתוני תקשורת עתידיים). שיעור זה מעלה חשש כי המשטרה אינה בוחנת אם פרק הזמן המרבי אכן דרוש לה בכל המקרים.  בקרות המשטרה על תקינות הדיווחים למתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת - בשנים 2017 - 2021 נתנו קצינים מוסמכים במשטרה כ-78,000 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת, אולם המשטרה ביצעה בקרה מצומצמת מאוד על טיפול הקצינים המוסמכים בנושא: בשנים 2017 - 2020 חטיבת הסייבר ביצעה שתי בקרות בלבד בנושא הדיווח של הקצינים המוסמכים על מתן היתרים מינהליים לשימוש בנתוני תקשורת. נוסף על כך קציני אח"ם מחוזיים לא ביצעו בקרה על הדיווחים בנושא; בשנת 2021 נעשו חמש בקרות שבמסגרתן נבחנו דיווחים על 126 היתרים בלבד, מתוך 16,076 היתרים שניתנו בשנה זו. בבחינת ההתאמה בין ההיתרים המינהליים שניתנו ובין הדיווחים שנמסרו באמצעות טופס ייעודי לא נמצאו 48 מהדיווחים. ב-83% מהדיווחים על ההיתרים שכן נמצאו לגביהם הטפסים (104 מתוך 126) עלו ליקויים יסודיים.  הכשרה והסמכה של קצינים למתן היתרים מינהליים - בביקורת עלה חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים לצורך הסמכתם למילוי התפקיד הרגיש של מתן היתרים מינהליים. הקצינים לא נדרשו להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה לשם מתן ההיתרים המינהליים אלא הכשרתם הסתכמה בצפייה במצגת. הדבר אינו הולם את מורכבות תפקידם - פעולה המחליפה למעשה את שיקול הדעת השיפוטי שאמור לאזן בין הצורך המבצעי ובין הפרטיות של האזרחים. על הקצינים המוסמכים להקפיד על מתן ההיתר המינהלי מראש ובכתב, ככל שהדבר ניתן בנסיבות המבצעיות. נוסף על כך, על ראש אח"ם ועל גורמי חטיבת הסייבר לוודא כי הקצינים המוסמכים ממלאים את דרישות החוק והנוהל בכל הנוגע לאופן מתן ההיתר המינהלי והדיווח עליו. על המשטרה להשתמש בהיתר המינהלי בהתאם לתנאי החוק ולא כאמצעי המייתר פנייה אל בית המשפט. מומלץ למשטרה להקים ממשק דיגיטלי בין מערכותיה הממוחשבות שבהן מתעדות יחידותיה את קבלת הדיווח על האירוע לראשונה ובין מערכת ניהול הצווים. באופן זה תיעוד שעת קבלת האירוע יועבר באופן ממוחשב למערכת ניהול הצווים ולא יהיה תלוי ברישום ידני, דבר שיכול למנוע מקרים של רישום פתיחת האירוע במשל"ט עוד קודם קבלת הדיווח על האירוע במשטרה. מוצע למשטרה לאמץ מתכונת פעולה דיגיטלית שבמסגרתה כלל השלבים בהליך מתן ההיתר המינהלי יתועדו בזמן אמת במערכות ממוחשבות ולא באמצעות טופס פיזי. באופן זה תיעוד הליכי אישור ההיתר המינהלי וכן העברתו לגורמים המוסמכים מכוח חוק יהיו מהירים יותר וסמוכים למועד מתן ההיתר כנדרש בחוק. על חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע בקרה רציפה וקבועה בנושא דיווחי הקצינים המוסמכים על ההיתרים המינהליים. על קציני האח"ם המחוזיים לבצע בקרות על דיווחי הקצינים המוסמכים המועברים אליהם לאישור, בהתאם לחובתם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מומלץ כי חטיבת הסייבר תשקול להרחיב במידה ניכרת את ההכשרה והחניכה של הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים באופן שיהלום את היקף הסמכות ואת מידת האחריות המוקנות להם מכוח החוק, וכן תוודא שכל הקצינים המוסמכים עוברים את ההכשרה שנקבעה עם כניסתם לתפקיד. מומלץ כי המשטרה תנתח את הנתונים ותבחן אם המגמה של הארכת פרקי הזמן שלגביהם היא מבקשת נתוני תקשורת היסטוריים מקורה בשינוי בצורך מבצעי או בצורך חקירתי, ואם מגמה זו משקפת גם עלייה בתרומת נתוני התקשורת לצורכי החקירה או הצרכים המבצעיים. קבלת נתוני תקשורת כגון נתוני מיקום ונתוני המנוי מחייבים צו שיפוטי שניתן לאחר שבית המשפט בוחן את הנחיצות בקבלת הנתונים. עם זאת, בנסיבות חירום שבהן אין למשטרה די זמן כדי לפנות לבית המשפט לקבלת צו שיפוטי, באפשרות המשטרה לקבל נתוני תקשורת בהליך מינהלי באמצעות קבלת היתר מקצין מוסמך שתוקפו עד 24 שעות. הליך זה מייתר את הצורך בהוצאת צו שיפוטי. על כן הליכי הבחינה והאישור של ההיתרים המינהליים מחייבים הפעלת שיקול דעת בכובד ראש וניהול קפדני. הביקורת שביצע משרד מבקר המדינה על תהליכי העבודה בתחום נתוני התקשורת העלתה פערים הנוגעים למתן ההיתרים המינהליים על ידי הקצינים המוסמכים, ופערים הנוגעים לדיווח שלהם על ההיתרים שנתנו. מדובר בין היתר בממצאים האלה: 1. מתן אישורים לקבלת נתוני תקשורת בידי הקצינים המוסמכים במשטרה בעל פה באופן גורף. 2. אי-מילוי פרטים הכרחיים בטופסי הדיווח של קציני משטרה מוסמכים על מתן היתר מינהלי לשימוש בנתוני תקשורת, לרבות רישום זמנים בלתי סבירים בהיתר - ציון שעה זהה עבור מועד קבלת האירוע במשטרה, מועד מתן ההיתר (בעל פה) ומועד מילוי הטופס בדיעבד. 3. קיום בקרות ספורות על הדיווחים של הקצינים המוסמכים בעשרות אלפי ההיתרים המינהליים שניתנו בכל שנה. 4. חסר משמעותי באופן הכשרת הקצינים המוסמכים למתן היתרים מינהליים - הם אינם נדרשים להשתתף בקורס ייעודי או לעבור חניכה. 5. מתן היתר מינהלי חוזר לגבי יעד שכבר ניתן בעניינו היתר מינהלי קודם בטווח זמן של 3 עד 72 שעות ממועד מתן ההיתר המינהלי החוזר, דהיינו במסגרת הזמן שבו ההיתר הראשון היה תקף או סמוך לפקיעתו, באופן המעלה חשש כי המשטרה עקפה את הליך הוצאת הצו השיפוטי הנדרש בדין באמצעות הוצאת היתר מינהלי נוסף. 6. היתרים מינהליים שמועד הוצאתם קדם למועד האירוע שבגינו הוצאו, עובדה המעידה לכל הפחות כי התיעוד שנעשה אינו מדויק ואינו נכון. על המשטרה לפעול לתיקון ולטיוב הממצאים ותהליכי העבודה האמורים. דפוסי עבודה אלה דורשים הקפדה ניכרת על תיעוד תקין של השיקולים שמביאים בחשבון הקצינים המוסמכים ובקרה משמעותית על עבודתם ועמידתם בדרישות הדין. על המשטרה למכן את תהליכי הוצאת ההיתרים המינהליים לרבות דיווחי הקצינים המוסמכים. הדבר יתרום לשקיפות תהליך קבלת ההחלטות של הקצין המוסמך שבאחריותו לאזן בין הצורך במענה מבצעי מיידי לקבלת נתוני תקשורת ובין השאיפה להימנע מפגיעה בזכויות הפרט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפיקוח והבקרה של המשטרה על שימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לביצוע האזנות סתר46 ולשימוש בנתוני תקשורת47 נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. הפיקוח והבקרה הם נדבך הכרחי שאמור לשמש את הדרג הממונה כדי להבטיח שהשוטרים עושים שימוש במערכות בעלות פוטנציאל פגיעה משמעותי בזכויות הפרט באופן מקצועי, וכי הפקודות, התקנות, ההנחיות וההוראות מקוימות כנדרש לצורך קידום פעולות האכיפה. אח"ם וחטיבת הסייבר קבעו בכמה נהלים והנחיות את החובה לבצע פעולות פיקוח ובקרה בתחומי האזנות סתר ונתוני תקשורת, והחטיבה אף ייחדה הנחיית עבודה חטיבתית לנושא זה. בהתאם לנוהלי החטיבה, את פעולות הפיקוח והבקרה נדרשים לבצע הן גורמים מקצועיים מנחים בחטיבה והן גורמים פיקודיים. כמו כן נעשות בקרות בתחומי והאזנות סתר ונתוני תקשורת על ידי גורם ביקורת חיצוני לחטיבה - מדור הביקורת במשטרה. רק ב-130 מתוך רק 3 מתוך 259 בקרת מעקב 1 359 (%36) לכ-30% בקרות שבוצעו על ידי נעשתה לשם בחינת מההיתרים המינהליים ממורשי הגישה מטה חטיבת הסייבר תיקון ליקויים שהתגלו שניתנו לצורך שימוש למערכות חטיבת בשנים 2019 - 2021 בבקרות קודמות, זאת בנתוני תקשורת הסייבר בשנת 2022 בנוגע לנתוני תקשורת מתוך מאות בקרות ושנבדקו בבקרה נדרש לעדכן או להסיר והאזנות סתר נעשו שנעשו במהלך השנים שנעשתה בשנת 2021 את הרשאות הגישה. ביחידות המבצעיות בנוגע לביצוע האזנות היה חסר מידע מלא הותרת הרשאות שאינן בחטיבת הסייבר סתר ולשימוש בנתוני ותקין, כגון: לא נמצא נדרשות עוד מאפשרת שעוסקות בפעילות תקשורת ושבמסגרתן מסמך המתעד את עצם פגיעה בפרטיות הרגישה ביותר בתחומים עלו ליקויים רבים, מתן ההיתר המינהלי; בהיקף נרחב ביותר אלה. יתר הבקרות חלקם מהותיים, לא נמצא דיווח המתעד התבצעו ביחידות בתחומים כגון אי-הזנת את הקשר בין היעדים המערך הפרוס היתרי האזנות סתר שלגביהם התבקשו קודמים; הוצאת צווי נתוני התקשורת ובין האזנת סתר שלא האירוע שלגביו ניתן לצורך אשר אינם ההיתר; ולא נמצא דיווח ממומשים; והיעדר המתעד את כל היעדים תיעוד לפעולות תחקור שהמשטרה קיבלה את של נתוני תקשורת נתוני התקשורת שלהם 46 סעיף 6(ו) לחוק האזנות סתר קובע כי המפכ"ל יגיש דוח חודשי ליועמ"ש לממשלה על האזנות סתר שעשתה המשטרה לפי היתר מבית המשפט; סעיף 6(ז) לחוק האזנות סתר קובע כי השר הממונה על המשטרה יגיש דוח שנתי לכנסת בנוגע להאזנות הסתר שביצעה המשטרה. 47 סעיף 4(ה) לחוק נתוני תקשורת קובע כי ראש אח"ם יגיש דוח ליועמ"ש לממשלה בכל רבעון על השימוש שעשתה המשטרה בהיתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת. תקנה4לתקנות מאגר נתוני זיהוי תקשורת קובעת כי מנהל המאגר יבצע פעולות פיקוח ובקרה מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. תקנה 5 קובעת הנחיות לעניין כלי בקרה מקוונים למערכות המחשב שבהן יוחזקו המאגרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  מיעוט הבקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר - במטה חטיבת הסייבר פועלות יחידות מבצעיות שעוסקות בתחומי נתוני תקשורת, האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים. יחידות אלה עוסקות בתחומים הרגישים ביותר הנוגעים לביצוע האזנות סתר ולשימוש בנתוני תקשורת. זאת לצד הפעילות בתחומים אלה המתקיימת במערך הפרוס-תחנות משטרה, ימ"רים48, להב43349 ויחידות מקצועיות מרחביות50. נמצא כי כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר בתחומים האמורים (למעט שלוש בקרות והבקרות על המשל"ט), וכי רובן המוחלט של הבקרות (256 בקרות מתוך 259) שנערכו על ידי הגורמים המקצועיים בחטיבת הסייבר בשנים 2019 - 2021 התבצעו ביחידות המערך הפרוס.  היעדר מעקב אחר תיקון הליקויים שעלו בבקרות - במאות בקרות שנעשו במהלך השנים על פעילות המשטרה בתחום השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר עלו ליקויים רבים, חלקם מהותיים, הנוגעים בשלבי העבודה השונים לאיסוף מידע, להפקתו ולתיעודו. שלא בהתאם לנהלים, חטיבת הסייבר לא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא שהליקויים והממצאים שהתגלו בבקרות אכן תוקנו. נמצא שבמקרה יחיד, בשנת 2021, שבו עשתה חטיבת הסייבר בקרה לבחינת תיקון הליקויים שעלו בבקרה קודמת בתחום האזנת סתר משנת 2020, למעט ליקוי אחד, כל הליקויים שהתגלו בבקרה הקודמת לא תוקנו51 (בשישה מתוך שבעה תחומים לא תוקנו הליקויים).  תוצאות הבקרה על מימוש נתוני תקשורת על ידי יחידות השטח - מבקרה שעשתה החטיבה בשנת 2021 על מימוש ההיתרים המינהליים בידי יחידות השטח עלה כי ב-36% מההיתרים (130 היתרים מתוך 359) חסר מידע מלא ותקין לגבי שורה של תחומים, לרבות מקרים שבהם לא נמצא ביחידות השטח מסמך המתעד את עצם מתן ההיתר המינהלי לקבלת נתוני תקשורת; לא נמצא דיווח המתעד את הקשר בין היעדים שלגביהם התבקשו נתוני התקשורת ובין האירוע שלגביו ניתן ההיתר; ולא נמצא דיווח המתעד את כל היעדים שהמשטרה קיבלה את נתוני התקשורת שלהם. בהיעדר דיווח מלא ותקין המתעד את ההיתרים המינהליים ופרטי היעדים, לא מתאפשרת בחינה ממשית של עמידת המשטרה בהוראות החוק והנוהל. כמו כן, במקרה בו ביקשה המשטרה להוסיף עוד נתונים להיתר המינהלי, לא ניתן לקבוע בוודאות את תקינותו של הצורך המבצעי להוספה זו ואת העמידה בקריטריון המידתיות להוצאת ההיתר המינהלי.  היעדר בקרה מספקת על הצוות הסיגינטי הארצי (צס"ם)52 בתחום האזנות סתר - הצס"ם הארצי מבצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות הסתר. נמצא כי הבקרות שקיימה חטיבת הסייבר בשנים 2018 עד 2021 לגבי הפעילות של הצס"ם הארצי לא היו מעמיקות ומשמעותיות שכן הן כללו בעיקר איסוף של נתונים אינפורמטיביים לגבי ההפעלה של עמדות האזנות סתר. במקרה יחיד, בדצמבר2017, נעשתה בקרה ממשית שבחנה את כל שלבי תהליך העבודה ואת עמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת 48 ימ"ר - היחידה המרכזית בכל מחוז משטרתי לטיפול בפשיעה חמורה. 49 לה"ב 433- היחידה הארצית לטיפול בפשיעה חמורה. 50 יחידות מקצועיות בתחומי השימוש בנתוני תקשורת וביצוע האזנות סתר הפרוסות במחוזות ובמרחבים ונותנות מענה מקצועי בתחומים אלו לפעילות החקירות והמודיעין של יחידות המשטרה במרחב ובמחוז. 51 הבקרה שנעשתה בשנת 2020 בחנה את תחום האזנות הסתר באחת מיחידות השטח, והיא העלתה ליקויים חוזרים בכל הצווים שנבדקו. ואלה הנושאים שנבדקו בבקרה: אופן כתיבת הנימוקים בבקשות לצו בית משפט; פירוט ששת השיקולים הנדרשים להיבחן; רישום מספר תיק בית משפט וחותמת שופט על צו האזנת הסתר; סריקת הנספחים והאסמכתאות שהוצגו לשופט; דוח הכולל את הגורמים שלהם הועברו מידעים מתוך תיק האזנת הסתר; אופן הסיווג והמיון של השיחות שהוקלטו; ואופן זיהוי הדוברים. בכל הצווים שנבדקו נמצאו ליקויים בכל אחד מהנושאים שנבחנו בבקרה. הליקוי היחיד שתוקן הוא אופן זיהוי הדוברים. 52 הצס"ם הארצי בחטיבת הסייבר פועל מול המערך הפרוס בתחום האזנות סתר ותקשורת בין מחשבים הן כגורם מטה מקצועי והן כגורם מטה תפעולי מבצעי, והוא מרכז את הפעלת הכלים הטכנולוגיים הרגישים ביותר מהבחינה המודיעינית ומהבחינה המבצעית-טכנולוגית בתחום זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בקרות אלו לא הייתה התייחסות משמעותית לפערים יסודיים שעלו בהן, כגון איסוף חומרים האסורים לאיסוף על פי חוק.  היעדר בקרות של ראש חטיבת הסייבר על פעילות חטיבת הסייבר ("בקרת מפקד")-במסגרת פקודות המטה הארצי נקבעה חובת המפקד לבצע בקרה שנתית בכל אחת מהיחידות הכפופות לו במישרין. בקרות ראש חטיבת הסייבר רלוונטיות לתחומי האזנות סתר וקבלת נתוני תקשורת שהן פעילויות ליבה של חטיבת הסייבר. בשנים 2018 - 2022 (כולל) לא נעשתה בחטיבת הסייבר בקרת ראש החטיבה למעט בקרה אחת בשנת 2020.  חוסר בבקרות אבטחת מידע על מאגרי מידע בחטיבת הסייבר - חוק נתוני תקשורת מתיר למשטרה להחזיק בשני מאגרי מידע: מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות. בשנים 2017 - 2022 לא קיימה המשטרה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של מאגר הבעלויות ומאגר האנטנות כמתחייב בתקנות מאגר נתוני תקשורת, והיא הסתפקה בתיעוד אוטומטי של הפעולות המבוצעות במאגרי המידע הללו. תיעוד הפעולות באמצעות כלי בקרה מקוונים אינו נותן מענה שלם לחובות הפיקוח והבקרה המוטלות על המשטרה בהתאם לקבוע בתקנות.  בקרת הרשאות הגישה למאגרי המידע ולמערכות - בחטיבת הסייבר שתי מערכות מידע מרכזיות - מערכת ניהול צווים ומערכת תחקור נתוני תקשורת וכן שני מאגרי מידע עיקריים- מאגר בעלויות ומאגר אנטנות. מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. להלן הממצאים בתחום זה: • נוהל אח"ם אינו קובע הנחיות המחייבות ביצוע פעולות פיקוח ובקרה על הרשאות הגישה למערכת ניהול צווים ולמערכת תחקור נתוני התקשורת, ואף אינו מגדיר את הגורמים שעליהם מוטלת האחריות לביצוע הפיקוח והבקרה בהיבט זה. בהיעדר חובה לביצוע הבקרות, מדור מחשוב אח"ם אינו מבצע בקרות בנושא מורשי הגישה למערכות הסייבר. • המדור נוהג לקבל בקשות למתן הרשאות גישה של משתמשים או לעדכונן, והוא מעדכן את ההרשאות בהיבט הטכני, ללא בחינת הבקשות לגופן וללא בחינה של עמידת הבקשות בנהלים שנקבעו בנושא. • חטיבת הסייבר אינה מבצעת בקרות רציפות ייעודיות לבחינת כלל מורשי הגישה למערכות ולמאגרים לצורך הסרת הרשאות שאינן נדרשות עוד. היעדר בקרה מתמדת להסרת מורשי גישה שהרשאתם אינה הכרחית עוד מאפשר פגיעה בפרטיות בהיקף נרחב ביותר. • בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2016 לצורך הסרת הרשאות של מורשי גישה שאינן נדרשות עוד נמצא כי יש להסיר את הרשאותיהם של כ-23% ממורשי הגישה למאגר הבעלויות (40מתוך176). בבקרה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2022 לבחינת הרשאות הגישה לארבע מערכות מרכזיות של החטיבה נמצא כי יש להסיר או לשנות את ההרשאות לכ-30% ממורשי הגישה (1,216 מתוך 4,067.) הצס"ם הארצצע את הפעילות הרגישה ביותר בתחום האזנות הסתר. נמצא כי ה משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הבקרה המעמיקה שביצעה חטיבת הסייבר בשנת 2017, אשר בחנה את תהליך העבודה בתחום האזנות הסתר על מרכיביו השונים ואת תהליך הפקת התוצרים, וכן בחנה את עמידת הצס"ם הארצי בדרישות הקבועות בנהלים ובהנחיות שקבעה חטיבת הסייבר. יביים ל מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 על חטיבת הסייבר לתקן את הנחיותיה כך שיכללו חובת פיקוח ובקרה גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה ולבצע בקרות סדירות גם ביחידות אלה. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות מעקב באופן קבוע ושוטף, כנדרש בנהלים, לבחינת תיקון הליקויים שהתגלו בבקרות הקודמות על יחידות השטח. על חטיבת הסייבר להקפיד על תיעוד מלא של כלל המידע הרלוונטי להיתרים מינהליים, אישורם והשימוש בהם. כמו כן עליה להמשיך לבצע בקרות על יחידות השטח כדי לוודא שהן פועלות בהתאם לדרישות החוק ולנוהלי החטיבה. נוסף על כך מוצע לחטיבה לעשות התאמות טכנולוגיות במערכות הרלוונטיות שבהן מתבצע תיעוד של הוצאת ההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת ומימושם כך שכל השדות שבהם נדרש תיעוד הכרחי יהיו שדות חובה. כך, אם היחידה לא תמלא שדה מסוים, המערכת תחסום את האפשרות של מימוש בקשה לקבלת נתוני תקשורת, וכן יהיה ניתן להוציא באופן מקוון ושוטף דוחות בנוגע להיתרים חריגים. מוצע כי חטיבת הסייבר תקבע מתודולוגיה שתבטיח קיום בקרות מעמיקות ומשמעותיות על פעילות הצס"ם הארצי בכל הנוגע לעיסוקיו הרגישים בקשר לביצוע תהליך האזנות הסתר על מרכיביו השונים ולתהליך הפקת התוצרים. לצורך כך ניתן להתבסס על הבקרה המעמיקה שנעשתה בסוף שנת 2017. כמו כן על חטיבת הסייבר לקבוע נוהל לטיפול מוקפד בליקויים יסודיים שעלו בבקרות, כגון איסוף מידע ונתונים האסורים לאיסוף לפי החוק. על ראש חטיבת הסייבר להקפיד על ביצוע הבקרה השנתית שהוא מחויב לבצע על פי פקודת המטה הארצי ולוודא את תיקון הליקויים שנמצאו במסגרתה. כמו כן מומלץ שראש החטיבה יבחן במסגרת הבקרה השנתית את עמידת החטיבה ביעדים ובמטרות שהוגדרו לשנה זאת. תקנות מאגר נתוני תקשורת מחייבות ביצוע בקרות על אבטחת הגישה למאגר בעלויות ומאגר האנטנות רק על ידי מורשים וכן על השימוש החוקי במאגרי המידע ועל עדכניותם. על חטיבת הסייבר לעמוד בדרישות התקנות ולבצע גם פעולות פיקוח ובקרה מדגמיות מזמן לזמן ולפחות אחת לשלושה חודשים. על חטיבת הסייבר לבצע בקרות ייעודיות סדירות וקבועות לשם בחינת הליך מתן ההרשאות למאגרי זיהוי נתוני תקשורת ולשם הסרת הרשאות למאגרים ממורשי גישה שהרשאתם אינה נדרשת עוד. ביצוע האזנות סתר ושימוש בנתוני תקשורת הן סמכויות הכרחיות למשטרה לצורך מילוי תפקידיה בעולם טכנולוגי ולמאבקה בפשיעה. עם זאת, הן עלולות להביא לפגיעה בזכויות אדם הנוגעת לאורחות חייהם ולפרטיותם של ישראלים רבים. החובה לקיים פיקוח ובקרה על פעולות המשטרה בכל הנוגע לשימוש בנתוני תקשורת ולביצוע האזנות סתר נקבעה בחקיקה ובתקנות שהותקנו מכוחה. חשיבות הבקרות בזיקה לתחום פעילות זה מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה כי מאגרי המידע של חטיבת הסייבר כוללים מידע אישי רגיש על כלל אזרחי מדינת ישראל. פרק זה העלה פערים משמעותיים בנוגע לפעולות הבקרה שמקיימת המשטרה על פעילותה בתחום רגיש זה: מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 1. כמעט שלא בוצעו בקרות על פעילות היחידות המבצעיות בחטיבת הסייבר אף שהן אלה שמקיימות את הפעילות הרגישה והמורכבת ביותר בתחום זה. כמו כן בקרות שהתקיימו על פעילותה של יחידה מבצעית (צס"ם ארצי) שמבצעת פעילות רגישה ביותר בתחום האזנות הסתר לא היו מעמיקות ומשמעותיות. 2. חטיבת הסייבר כמעט שלא קיימה במשך השנים בקרות מעקב כדי לוודא כי הליקויים שהתגלו בבקרות קודמות שערכה אכן תוקנו. 3. בשנים 2018 - 2022 לא התקיימו בקרות שנתיות של ראש חטיבת הסייבר (למעט בקרה אחת בשנת 2020.) 4. בקרות שנעשו בתחום ההיתרים המינהליים לשימוש בנתוני תקשורת מצביעות על פערים בהליך מימוש ההיתרים. 5. המשטרה לא קיימה חלק מהפעולות הנדרשות לפיקוח ובקרה בנוגע לאבטחת המידע של שני מאגרי מידע כמתחייב בתקנות; והיא לא ביצעה בקרות ייעודיות וסדירות בתחום בקרת הרשאות הגישה לשתי מערכות מידע מרכזיות בחטיבת הסייבר. שורה של פערים אלו מחייבת נקיטת פעולות משמעותיות מצד המשטרה אשר יבטיחו קיום בקרות שוטפות בכל שנה על כלל הפעילויות המתקיימות בתחומים אלה, תוך תיעדוף ומיקוד של הבקרות בקרב היחידות המקיימות את הפעילויות הרגישות ביותר. על חטיבת הסייבר לעגן תהליכי פיקוח ובקרה סדורים גם על היחידות המבצעיות הפועלות בחטיבה וכן על מאגרי המידע והרשאות הגישה למערכות הרגישות של החטיבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 הפיקוח בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת במסגרת הליך החיסיון של חומרי החקירה בכל תיק בית משפט שבו נעשה שימוש בהאזנות סתר ובנתוני תקשורת ונדרש לחסות את שיטת האזנה ותוצריה או את שיטת קבלת הנתונים מוצאות תעודות חיסיון. תעודת חיסיון היא תעודה הנוגעת לחומר חקירה אשר יש לנאשם זכות לעיון בו אך חומר חקירה זה הוכר כחסוי. חומר חקירה זה שנדרש לחסותו יכול להיות גם מידע הנוגע לשימוש שעושה המשטרה בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר ולהפקת נתוני תקשורת והתוצרים שהתקבלו מהם. על התעודה חותם השר לביטחון לאומי או הממונה על החסיונות אשר השר אצל לו את סמכותו לעניין זה, והוא חווה בה את דעתו אם גילוי או מסירה של המידע המתואר בתעודה עלולים לגרום לפגיעה בעניין ציבורי חשוב. הקריטריונים לעניין ציבורי חשוב הם בין היתר פגיעה בחיי אדם; פגיעה בשיתוף הפעולה שבין הציבור למשטרה; חשיפת שיטות פעולה ואמצעים של המשטרה; סיכול פעולות חקירה עתידיות; ופגיעה בשיתוף הפעולה שבין המשטרה ובין גופים ציבוריים בארץ ובחו"ל. הוצאת התעודה מותנית בכך שהמידע שבה אינו כולל ראיה חיונית להגנת הנאשם. מבדיקה מדגמית שערך משרד מבקר המדינה עולה שבכ-39% מכתבי האישום שמגישה הפרקליטות מוצאות תעודות חיסיון; בכ-47% מהתעודות המידע החסוי נוגע לנתוני תקשורת ובכ-12% מהתעודות נחסה מידע על האזנות סתר. זכותו של נאשם בפשע או בעוון לעיין בחומרי החקירה ולקבלם לידיו מעוגנת בסעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982. זכות זו מתבססת, בין היתר, על זכותו של נאשם לחירות ולהליך פלילי הוגן, והיא אף הוכרה כזכות יסוד בעקבות חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המשפט אינו דן ואינו פוסק על סמך חומר חסוי שאינו בידיעתו של הנאשם, ולכן כאשר מוצאת תעודת חיסיון, התביעה אינה רשאית להשתמש בחומר החסוי, ובית המשפט אינו נחשף אליו, ואף אם הוא נחשף לראיה החסויה, הוא אינו רשאי להסתמך עליה. ככלל, ועוד לפני הגשת כתב אישום, מתקיימת ישיבת חסיונות בראשות פרקליט המחוז או גורם בכיר אחר בתביעה שהוסמך לכך, ובה מוצגת עמדת הפרקליטות בנוגע לסיווג החומרים ולהוצאת התעודה. עמדה זו היא המסכמת את עמדת הפרקליטות בעניין זה, ועל פיה ינהג התובע בתיק. כ-8,000 בכ-39% 6 שנים תעודות חיסיון בשנה אושרו מכתבי האישום שמגישה חלפו מאז דרש בית המשפט ונחתמו על ידי הממונה על הפרקליטות מוצאות תעודות להסדיר את הליכי הטיפול החסיונות במשרד לביטחון חיסיון; וב-47% מהתעודות והפיקוח בתחומי האזנות סתר לאומי בשנים 2019 - 2022 המידע החסוי נוגע לנתוני ונתוני תקשורת במסגרת תקשורת, ובכ-12% מהתעודות הליך חיסיון. הפרקליטות לא נחסה מידע על האזנות סתר. סיכמה ואישרה הנחיה בנושא נתונים אלו אינם נאספים על ידי הפיקוח שלה בנושא הפרקליטות והמשרד לביטחון לאומי ואינם מגולים לציבור מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026  ישיבות חסיונות ללא יומני הפקה של האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים - הפרקליטים בפרקליטות המדינה נדרשים לקבל החלטות בדבר חיסיון של חומרי חקירה לרבות האזנת סתר ותקשורת בין מחשבים. כפועל יוצא מכך הם גם נדרשים לקיים פיקוח על הפעולות שביצעה המשטרה ואשר הובילו להישענות על הראיות שהופקו מתהליכים אלו. נמצא כי הפרקליטות לא בחנה את הרחבת הנחיית המשנה ליועמ"ש משנת 2010, המחייבת כי כל הפרקליטים בפרקליטויות המחוז יהיו חשופים ליומני ההפקה הפרטניים של האזנות סתר לאמצעי תקשורת קוויים או סלולריים, כך שתותאם גם להאזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. במצב דברים זה הפרקליטים אינם יכולים לממש את תפקידם - ביצוע פיקוח יעיל ואפקטיבי על פעולת המשטרה בתחום האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים, וניטל מידי גורמי התביעה מידע מפורט ורלוונטי לישיבות החסיונות. כמו כן נמצא כי העברת יומני ההפקה למחוזות הפרקליטות אף לא עוגנה בנוהל כפי שהנחה המשנה ליועמ"ש לממשלה.  הפיקוח והבקרה של התביעה על סיווג המידע הנוגע להאזנות סתר על ידי המשטרה לצורך קבלת החלטה על גילויו או חיסויו - לפעולת הסיווג של תוצרי האזנות הסתר השלכות ניכרות על זכויות הנאשמים במסגרת הליכים פליליים, ובייחוד על זכותם לעיין בחומרי החקירה הרלוונטיים להגנתם. • נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשש שנים מאז דרש בית המשפט להסדיר את הליכי הטיפול והפיקוח בנושא זה, הפרקליטות לא סיכמה ואישרה הנחיה בנושא הפיקוח שלה בנושא. בהיעדרה של הסדרה נוהלית מפורטת בנושא פיקוח הפרקליטות על המשטרה לא ניתן לבחון אם הפרקליטות מבצעת הליכי פיקוח ממשיים על טיפול המשטרה בנושא ואם המשטרה מבצעת כראוי את תהליך סיווג השיחות. • בביקורת עלה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים שהשתמשו בהן במשטרה, אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותן. בפועל, המשטרה לא נהגה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בנוגע לשימוש שהיא עשתה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים ולצורך הפקת תוצרים המשמשים חלק מחומרי החקירה. הדבר פגע ביכולת של פרקליטי המחוז לבחון את חומרי החקירה, את דרך קבלתם וחוקיותה ואת נחיצות הטלת החיסיון עליהם תוך שקילת שיקולים של הגנת הנאשם.  מעקב אחר הנתונים בדבר הטלת החסיונות בתיקי הפרקליטות ובתיקי חטיבת התביעות - נמצא כי המשרד לביטחון לאומי, המשטרה ומשרד המשפטים לא ריכזו וניתחו נתונים בדבר תעודות החיסיון שהוצאו, ובכלל זה נתונים על מספר התעודות שהוצאו, על העבירות שעליהן נסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות חיסיון ועל גורם התביעה שהוציא את תעודות החיסיון (התביעה המשטרתית, הפרקליטות או גורם אחר). עוד עלה כי המידע בתחום זה אינו נשמר כמסד נתונים במערכת ממוחשבת באופן המאפשר לנתחו ולעקוב אחר הנתונים והמגמות בעניינו. איסוף הנתונים, עיבודם וניתוחם יש בהם כדי להבטיח שהוצאת תעודות חיסיון לא תפגע בזכותם של נאשמים להליך פלילי הוגן. כמו כן ניתוח הנתונים והמגמות בתחום זה יאפשר קיום דיון ציבורי בנושא. העבודה ועמידת הצס"ם הארצי בנוהלי החטיבה. זאת ועוד, במסגרת בקרות א מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות על הכלי הטכנולוגי שבו בוצעה האזנת סתר, על היכולות שלו ועל התוצרים שהיא השתמשה בהם בתיק הנדון, וזאת כדי שבמסגרת קבלת החלטתה של הרשות התובעת אם יש להוציא תעודת חיסיון, ואם כן - באילו תנאים, יעמוד לרשותה מלוא המידע הרלוונטי. על הפרקליטות והמשטרה להשלים את כתיבת הנחיית פרקליט המדינה בנוגע לאופן הפיקוח של התביעה על עבודת המשטרה בנושא האזנות סתר ולתקפה באופן שיכלול את חובת הצגת יומני ההפקה גם בנוגע להאזנות הסתר לתקשורת בין מחשבים במסגרת ישיבת חסיונות. על המשטרה לוודא כי כל שימוש בכלים טכנולוגיים להאזנת סתר מתועד באמצעות יומני הפקה מלאים. פיקוח כאמור מצד הרשות התובעת יבטיח כי השימוש שנעשה בכלי טכנולוגי אינו חורג מסמכות המשטרה, וכי מלאכת המיון והסיווג של חומרי האזנות הסתר נעשית בהתאם לכללים שנקבעו בפסיקה, תוך שמירה על זכותו של הנאשם לעיין בתוצרי האזנות הסתר הרלוונטיים לאישום המיוחס לו ולהגן על עצמו. מוצע כי המשטרה והמשרד לביטחון לאומי יקימו וינהלו מסד נתונים ממוחשב מלא ואמין שבו ירוכז כל המידע בדבר תעודות החיסיון שהוצאו, סוגי החסיונות, העבירות שעליהן נסבו התיקים שבהם הוצאו תעודות חיסיון ונתונים על גורמי התביעה שהוציאו את התעודות. מסד נתונים זה יוכל לשמש את מקבלי ההחלטות בתחום במדור חסיונות באח"ם, את הממונה על החסיונות במשרד לביטחון לאומי ואת פרקליטי המחוזות. כמו כן מומלץ כי נתונים בדבר שיעור כתבי האישום שבהם מוצאות תעודות חיסיון ובדבר סוגי החסיונות יפורסמו לציבור. מממצאיו של פרק זה עולה כי עד לפרסום "פרשת פגסוס" בינואר 2022 לא זו בלבד שהפרקליטים המטפלים בתיקים שבהם התבקשו חסיונות לא הכירו את מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים אלא שגם פרקליטי המחוזות לא הכירו אותם. על המשטרה לעדכן את פרקליטי המחוז במסגרת ישיבת החסיונות בשימוש שהיא עושה בכלים טכנולוגיים להתקנתם במכשירי קצה לצורך ביצוע האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים. אם פרקליטי המחוז יכירו את יכולותיהם של הכלים הטכנולוגיים ובפרט את מגבלותיהם, הם יוכלו למלא כראוי את תפקידם כנדרש במסגרת ישיבת החסיונות, ובכלל זה להביא לידיעת הנאשם מידע אשר יכול לשמש להגנתו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סיכום כללי דוח ביקורת זה עוסק בהשפעות השימוש ההולך וגובר בכלים טכנולוגיים על ידי משטרת ישראל במיקוד על האזנות סתר ונתוני תקשורת, בין היתר בהתאם לתפיסה שהתגבשה במשטרה בעשור האחרון. הדוח עוסק בשורה ארוכה של כלים טכנולוגיים בעלי יכולות מורכבות; במאות אלפי בקשות, צווים שיפוטיים והיתרים מינהליים המקנים למשטרה את הסמכות לפעול בתחומים אלו; באלפי התקנות של כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה לצורכי האזנת סתר; באיסוף והפקה של מיליוני תוצרי האזנות סתר; במאות אלפי פעולות לקבלת נתוני תקשורת ולשימוש בהם; ובעשרות דיונים שהתקיימו לאורך השנים במשטרה ובמשרד המשפטים בנושאים אלו. כפועל יוצא מכל אלו, הדוח נוגע למאות תיקי חקירה ופרשיות מודיעיניות שטופלו על ידי המשטרה בשנים האחרונות. בחברה דמוקרטית המשטרה היא הגורם המרכזי לאכיפת החוק ולשמירה על ביטחון אזרחי מדינת ישראל, והיא נמצאת כל העת במאבק מול גורמי פשיעה וטרור שמסכנים את שלום הציבור וביטחון המדינה ומנצלים לרעה את התקדמות הטכנולוגיה. המשטרה נדרשת להיאבק בפשיעה בדרכים שונות - איסוף מודיעין, ניהול הליכי חקירה, גיבוש ראיות ועבודה משותפת עם הפרקליטות בגיבוש כתבי אישום. גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים ובכלל זה היועצת המשפטית לממשלה הם הגורם המקצועי הנדרש לסייע למשטרה לבסס את התשתית החוקית לפעילותה ולוודא שהיא עומדת בדרישות החוק והמגבלות החלות עליה. פרקליטות המדינה וחטיבת התביעות במשטרה הן הנדבך המשפטי של המאבק בפשיעה באמצעות ניהול הליכים פליליים מורכבים, ובייחוד נגד ארגוני הפשיעה. ההתייחסות לדוח ביקורת זה ראוי כי תתקיים בהלימה למטרתו לסייע לגופי אכיפת החוק לקיים בחינה מערכתית ומעמיקה של עבודתם כדי לחזק את היסודות הדמוקרטיים שעליהם מתבססות סמכויות המשטרה; להגביר את אמון הציבור במוסדות אלו; להוביל לשיפור מערכתי ומקצועי בנושא; ולהבטיח את תקינות עבודת גורמי אכיפת החוק בבואם להשתמש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת. במסגרת הביקורת נבחנו תהליכי העבודה, מנגנוני הבקרה וההתנהלות המערכתית של המשטרה, גורמי הייעוץ המשפטי ופרקליטות המדינה. הדוח סוקר תהליכים שהתנהלו בגופים אלו משנת 2009, תקופה שבמהלכה התחלפו בהם בעלי תפקידים בכירים וזוטרים. הדוח, שכאמור מטרתו לבחון את הנושא באופן מערכתי ומעמיק, אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי עבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. לפיכך, המלצותיו מבטאות תפיסה זו. יודגש כי אין בממצאים ובפערים שעלו בדוח הביקורת כדי להפחית מההערכה הרבה לשוטרי משטרת ישראל ומפקדיה, הפועלים במסירות אישית ומקצועית, בכל שעות היממה ובכל ימות השנה, לשם ההגנה והשמירה על ביטחון אזרחי ישראל ומדינת ישראל ולשם אכיפת החוק, וכן לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה הפועלים גם הם במסירות ומקצועיות לשם שמירת החוק ואכיפתו. מבקר המדינה החליט בדצמבר 2020 לכלול את דוח ביקורת זה, בנושא השימוש של המשטרה בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022. כשנה לאחר מכן, ובעקבות פרסומים בתקשורת ולפיהם המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע החורג מהמותר על פי חוק האזנות סתר, החליט היועץ המשפטי לממשלה (דאז) בינואר 2022 על הקמת צוות בדיקה - צוות מררי. כמו כן, באוגוסט 2023 החליטה הממשלה על הקמת ועדת חקירה ממשלתית בראשות השופט בדימוס משה דרורי לבדוק את הנושא. דוח ביקורת זה מניח נדבכים נוספים שנוגעים לנושא הנבדק אשר לא נבחנו עד הביקורת הנוכחית: א. נבחנו כלים טכנולוגיים שלא נבחנו בעבר. ב. נבדקו הליכי הגשת הבקשות להאזנת סתר או לנתוני תקשורת. ג. אותרו מקרים נוספים של ביצוע פעולות אסורות בתחומי ההתקנה, השימוש בתוצרים אסורים והפקתם. ד. נבדקו הליכי הפיקוח והבקרה בתחומי האזנות הסתר ונתוני התקשורת. ה. נבדקו תהליכי הכנת חוות דעת משפטיות במשטרה ובייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ו. נבחנו הליכי הסדרה משפטית וחקיקתית של סמכויות המשטרה בתחומי ההתקנה ואיסוף התוצרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ז. נבחנו פעולות התקנת כלים טכנולוגיים על מכשירי קצה של יעדי האזנה ופעולות איסוף תוצרי האזנה באמצעות כלים טכנולוגיים. דוח ביקורת זה העלה עשרות רבות של ממצאי ביקורת יסודיים ומשמעותיים בעבודת המשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. ממצאים אלו וההמלצות הנגזרות מהם הובאו באופן מפורט בגוף הדוח ובתקציר זה. ואולם, ניתן להצביע על כמה כשלים ופערים מערכתיים המשליכים ישירות על מושכלות היסוד של האופן שבו גורמי אכיפת החוק מפעילים את כוחם ואת סמכויותיהם, ועל האיזון הראוי בין חובת המשטרה להיאבק בפשיעה לבין מחויבותה לצמצם ככל הניתן פגיעה בזכות לפרטיות. להלן עיקרי הפערים המערכתיים: 1. היעדר הסדרה חקיקתית ומשפטית: שימוש בכלים טכנולוגיים וביצוע פעולות בתחום האזנות הסתר והשימוש בנתוני תקשורת ללא עיגון הולם של הבסיס החוקי והמשפטי הדרוש לשם כך. 2. ליקויים בתהליכי קידום החקיקה: חלק מממצאי הדוח מלמדים על עיכובים ממושכים במתן חוות דעת משפטיות ובקידום חקיקה עד להבאתה לפני הרשות המחוקקת. שורש התופעה מצוי בהיעדר הסדרה של תהליכי עבודה: היעדר פעולות ניהול יזומות ופעילות אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה והייעוץ המשפטי למשטרה במקרים המתאימים; היעדר קביעת לוחות זמנים להגשת חוות דעת והגשת נוסח לחקיקה וכן אי-קיום מעקב אחר פיגורים בלוחות הזמנים לביצוע במקרים הספורים שבהם אלו נקבעו. חשיבות הסדרת תהליכי העבודה של גורמי הייעוץ המשפטי מתגברת לנוכח הפגיעה בזכות לפרטיות הנגרמת במהלך הטיפול בהאזנות סתר, השימוש בנתוני תקשורת והשימוש בכלים טכנולוגיים. 3. פרקטיקות עבודה שמעוררות קשיים במשטרה: אימוץ של דרכי פעולה עוקפות לתהליך התקין בשלבי מימוש הסמכויות של המשטרה בתחומים אלו - משלב הגשת הבקשה ועד לשימוש בנתוני התקשורת או בתוצרי האזנת הסתר. אלו מפחיתות מן הצורך בקבלת אישורים פנימיים-פיקודיים במשטרה, מהפרקליטות, מגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ומבתי המשפט, ומפחיתות את הליכי הבקרה הפנימית והחיצונית על פעולות המשטרה. 4. קשיים בממשקי העבודה בין משטרת ישראל למשרד המשפטים: חלק מממצאי הדוח נוגעים לשימוש המשטרה בסמכויותיה, חלקם נוגעים לליווי המשפטי שניתן על ידי גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים וחלקם נוגעים לעבודת הפרקליטות. ממצאים אלו כרוכים אלה באלה, שכן ביסודם עומדת חולשה בקשרי הגומלין שקיימו הגופים הללו. חולשה זו באה לידי ביטוי באי-העברת מידע מספק מהמשטרה למשרד המשפטים מחד גיסא, ובהיעדר פעולה יזומה של משרד המשפטים לקבל את המידע על מלוא היכולות של הכלים הטכנולוגיים, מאידך גיסא. 5. חולשה מקצועית בתחומי הטכנולוגיה והמשפט: ביסוד חלק ניכר מממצאי הדוח עומדת חולשה מקצועית הנובעת מהיעדר כוח אדם בעל המומחיות המיוחדת הנדרשת לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, הייעוץ המשפטי למשטרה ולחטיבת הסייבר, לטיפול בתחומים שבלב הדוח. המומחיות המיוחדת נשענת על תשתית מקצועית דואלית: משפטית וטכנולוגית, המחייבת הכשרה פורמלית ומעשית המתבצעת באופן רציף וממושך. במועד שבו מתפרסם הדוח מדינת ישראל נמצאת בעיצומה של מלחמה עם אויבים המבקשים להשמיד אותה, ובו-זמנית סוגיות אזרחיות שונות נמצאות במחלוקת קשה בתוך החברה הישראלית, לרבות בנושאי מערכת האכיפה ומערכת המשפט. תפקידו של דוח ביקורת זה הוא להאיר את המורכבות שבשימוש בכלים הטכנולוגיים ולהעיר על פערים שנמצאו ודורשים טיפול בפעילות המשטרה ומשרד המשפטים. בזיקה לכך נודעת חשיבות לתובנה ולפיה תכליתו של מסמך זה הוא תיקון, שיפור וטיוב המערכים התפקודיים העוסקים בתחום, ובכך להביא לחיזוק בתפקודם ובמעמדם של גופי אכיפת החוק ושומרי הסף שנושאים לאורך שנים בתפקיד מרכזי וחשוב בחברה הישראלית. יישום תובנה זו הלכה למעשה יבטיח את חיזוק יכולתה של המשטרה למלא את תפקידה בתחום המאבק בפשיעה תוך שמירה על ריסון כוחה ועל זכויות הפרט וכן יגביר את יכולותיהם של הפרקליטות וגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה לפקח על עבודת המשטרה בתחום זה. על שר המשפטים, השר לביטחון לאומי, היועצת המשפטית לממשלה, פרקליט המדינה, מפכ"ל המשטרה וראש אגף חקירות ומודיעין להבטיח את תיקון הליקויים העולים בדוח זה. תיקון הליקויים ישרת הן את המשטרה, הן את משרד המשפטים ומעל הכול - את אזרחי מדינת ישראל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה - האזנות סתר ונתוני תקשורת הדוח המלא קיצורים ומונחים קיצורים אח"ם אגף החקירות והמודיעין. דוח ברנר משרד המשפטים, דוח בדיקהשל כב' השופט (בדימוס) שלום ברנרבנושא "העברת תוצרי האזנת סתר בת"פ 5461/06 מ"י נ'ח"כ חיים רמון, מ-12.7.07. דוח מבקר המדינה משנת 2004 מבקר המדינה, דוח שנתי 54ב (2004), "האזנות סתר", עמ'279 - 304. דוח צוות מררי דוח הצוות לבדיקת האזנותסתר לתקשורת בין מחשבים, אוגוסט 2022. צוות בראשותה של המשנה ליועמ"ש לממשלה דאז, עו"ד עמית מררי. הנחיית היועמ"ש לממשלה הנחיית היועמ"ש לממשלה מספר 9.1000 בנושא "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", עדכון אחרון, מאי 2015. ועדת החקירה כנסת ישראל, ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ינואר 2009. חברת תקשורת ספק מורשה בעל רישיון בזק, לפי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח-2007. חוות דעת מבקר המדינה משנת מבקר המדינה, חוות דעת האזנות סתר בחקירות פליליות (2010). 2010 חוות דעת פרשיית חיים רמון משרד המשפטים, המשנה ליועמ"ש לממשלה, חוות דעת בהמשך לחוות דעת מבקר המדינה בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות, 2010. חוק האזנת סתר חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979. חוק החיפוש הסמוי הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-המצאה, חיפוש ותפיסה), התשע"ד-2014. חוק חסינות חוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. חוק נתוני תקשורת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), התשס"ח- 2007. חסד"פ חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982. יועמ"ש יועץ משפטי. מחת"ק מחקרי תקשורת. שם כללי לחקירה מאוחרת או עכשווית של סך נתוני התקשורת של היעד. משל"ט מרכז שליטה, בדוח זה: מרכז שליטה סיגינטי המשתייך למחלקת המבצעים של חטיבת הסייבר. המשל"ט אמון על הטיפול באירועי חירום להצלת חיי אדם ואירועים מסוג פשע מתוקף חוק נתוני תקשורת. נתק"ש נתוני תקשורת. פקודת המשטרה פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971. פקודת הראיות פקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971. מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 צוות לבנת משיח או דוח לבנת משרד המשפטים, דוח צוות הבדיקה בנושא האזנות סתר בראשות עו"ד משיח לבנת משיח, אפריל2005. תקנות בקשה להיתר האזנה תקנות האזנת סתר (בקשה להיתר האזנה), התשס"ז-2007. תקנות האזנת סתר תקנות האזנת סתר, התשמ"ו-1986. תקנות מאגרי נתוני תקשורת תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת) (מאגר נתוני זיהוי תקשורת), התשס"ט-2008. מונחים איכון זיהוי המיקום גיאוגרפי של מכשיר המשמש לתקשורת באמצעות רשתות ומערכות של חברות תקשורת. אישור משפטי לכלי טכנולוגי חוות דעת של יועץ משפטי המתירה את השימוש בכלי טכנולוגי על ידי רשות מינהלית לאור העובדה כי השימוש מצוי בגדרי סמכותה כפי שנקבעו בחוק. אמצעי מואזן המכשיר או המקום הפיזי שכלפיו מופעלת ההאזנה. בדיקת היתכנות סדרת פעולות שמטרתן להעריך את הסתברות הצלחת האזנת הסתר באמצעות כלי טכנולוגי ובחירת מתווה ביצועה. האזנת סתר האזנה, קליטה או העתקה של שיחת הזולת באמצעות מכשיר וללא הסכמה של אף אחד מבעלי השיחה. שיחה יכולה להיעשות בדיבור, לרבות בטלפון, ברדיו, במכשירי קשר, בפקס או בתקשורת בין מחשבים. היתר מינהלי אישור שמוציאה רשות מינהלית בדבר סמכותה לפי חוק לבצע פעולה - בדוח זה הכוונה לפעולת האזנת סתר או קבלת נתוני תקשורת. הפקת תוצרי האזנה פעולותשמבצע מפיק מוסמך שמטרתן עיבוד מידע מודיעיני גולמיכדי שניתן יהיה לעשות בו שימוש: עיון בתוצרי ההאזנה (צפייה או האזנה); מיון וסיווג של התוצר לשם קביעת מידת הרלוונטיות שלו לחקירה; הכנת תקציר של התוצר ותמלולו - הפיכת תוצר ההאזנה שהוא חומר גולמי לידיעה מודיעינית שניתן לעבד אותה; עיבוד הידיעה המודיעינית לכדי מוצר מודיעין באמצעות ניתוח, הערכה והעשרה של הידיעה ; הכנת פרפרזה של מוצר המודיעין שהיא תמצית של המידע הרלוונטי שעולה ממנו לשימוש של צרכן מידע מסוים ותוך השמטה של מידע שחשיפתו לצרכן תסכן מקורות או מבצעים; ואיגום כמה מוצרי מודיעין לכדי תמונת מודיעין שמגובשת בדוח תובנות. חיפוש סמוי איסוף שלמידע אגורבמכשיר קצההמתבצע ללא ידיעת בעל המכשיר, ובשונה מהאזנת סתר הוא צופה פני עבר. טופס ייעודי טופס שבאמצעותו מדווח הקצין המוסמך על היתר מינהלי שנתן לקבלת נתוני תקשורת. יומני הפקה תרשומת של תוצרי ההאזנה והעיבוד שלהם על ידי גורמי ההפקה. יחידה מזמינה יחידת חקירות המבקשת לבצע האזנת סתר במסגרת חקירה המתנהלת על ידה או יחידת מודיעין (גורם הערכה) המבקשת לבצע האזנת סתר במסגרת פרשיה מודיעינית. יעד הבקשה אדם, מכשיר או מקום גיאוגרפי שבנוגע אליו מוגשת בקשה להפקת נתוני תקשורת. יעד האזנה האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מונחים כלי טכנולוגי מערכת ממוחשבת, תוכנה או מכשיר המשמש לאיסוף מידע סיגינטי הדורש מומחיות לנוכח מורכבות איתור המידע, קבלתו או העתקתו תוך הסוואה וטשטוש של עקבות פעולת האיסוף. מכשירי הקלטת שמע נפוצים אינם כלולים בהגדרה זו. מאגרי נתוני תקשורת שני מאגרי מידע הכוללים מידע שחברות התקשורת מחויבות להעביר למשטרה. "מאגר בעלויות"כולל את נתוני הזיהוי של מנויי החברה ואת מספרי הזיהוי של מכשירי הטלפון או של רכיבי הטלפון. "מאגר אנטנות"כולל את מפת מקום הימצאן של האנטנות המשמשות את החברה ואת אזורי הכיסוי שלהן. מטא-דאטה מידע על המידע. בענייננו מדובר בנתונים ובמידע בין היתר על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. מטה החטיבה מטה חטיבת הסייבר הכולל גורמים מנחים מקצועית בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת,וכןכולליחידותמבצעיותשפעילותבתחומים אלה. מטרה רישום של יעדהאזנה שהמשטרה תתקין על מכשיר קצה שברשותו כלי טכנולוגי, וזיהויו מתבסס על נתון זיהוי חד-ערכי מסמך א,'מסמך ב'טפסים שהמשטרה מכינה לצורך היערכות לביצוע האזנת סתר, לרבות האזנת סתר לשמע והאזנת סתר לתקשורת בין מחשבים המצריכה התקנת כלים טכנולוגיים. מתווה התקנה הדרך הטכנית-טכנולוגית המבוססת על שימוש בקוד מחשב המאפשרת השתלטות מרחוק על מכשיר קצה כלשהו או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת מידע שמקורו במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. פעולה זו מתבצעת באמצעות כלי טכנולוגי או באופן ידני. נימוקי הבקשה מסמך המצורף לטופס בקשה להאזנת סתר, והוא חלק בלתי נפרד ממנה, ובו מפורטת התשתית העובדתית שעליה מבוססת הבקשה וטעמי הבקשה וכן הנימוקים והשיקולים שנדרש לשקול לבחינת הצורך בביצוע ההאזנה מול הפגיעה הצפויה ביעד ההאזנה וסביבתו. מסמך זה מצורף לבקשה המוגשת במעמד צד אחד, ולאחר הגשת כתב אישום נבחנת הטלת חיסיון על כולו או על חלקו1. נתוני מיקום קבוצת נתוני התקשורת שכוללת את נתוני האיכון של מכשיר הקצה. נתוני מנוי קבוצת נתוני התקשורת שכוללת פרטים מזהים של המנוי, כגון שם, כתובת ומספר הזיהוי של המנוי; פרטי אמצעי התשלום של המנוי; נתונים מזהים של המכשיר הנמצא בידי המנוי כגון מספר הטלפון של המנוי; סוג שירות התקשורת הניתן למנוי; הכתובת שבה הותקן אצל המנוי השירות. נתוני תקשורת נתוני תקשורת הם מטא-דאטה של אמצעי התקשורת והשימוש בו. נתוני התקשורת שאותם רשאית המשטרה לקבל מחברות התקשורת נחלקים לשלוש קבוצות: נתוני מנוי, נתוני תעבורה ונתוני מיקום. נתוני התקשורת אינם כוללים את תוכני השיחות או ההודעות של המנוי. נתוני תעבורה קבוצת נתוני התקשורת שכוללת את סוג המידע המועבר בין מכשיר המנוי בין חברת התקשורת; נתונים מזהים על המכשיר המשמש להעברתו או לקבלתו של המידע או שדרכו מועבר המידע; נתונים מזהים של המנוי שהוא המקור או היעד של המידע המועבר; מועד 1 בהתאם להסבר המשטרה בנושא זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מונחים השידור או הקבלה של המידע המועבר; משכו, נפחו והיקפו של המידע המועבר. סיגינט מודיעין אותות, נגזר מראשי התיבות nalsSig - (SIGINT elligence)Intהוא ענף של מודיעין העוסק באיסוף מידע על ידי יירוט תשדורות של אותות אלקטרוניים והפקת מידע מודיעיני מתוכן. עבירת פשע עבירה שנקבע כי העונש המרבי שיוטל על מבצעיה חמור ממאסר של שלוש שנים. צו הוראה שמוציאה הרשות השופטת בדבר סמכות של רשות מינהלית לבצע פעולה. צו האזנה לשמע צו האזנת סתר המאפשר קליטה והעתקה של שיחות המתבצעות, בין היתר, באמצעות מכשיר (כגון, טלפון קווי או טלפון סלולרי). צו האזנה לתקשורת בין צו האזנת סתר המאפשר קליטה והעתקה של מכלול המידע העובר מחשבים בתקשורת בין מחשבים, לרבות שיחות, הודעות, וכיו"ב. היקף וסוג המידע העובר בתקשורת בין מחשבים עשוי להשתנות במידה ניכרת בהתאם לאורחות חייו הדיגיטליים של יעד ההאזנה. צו חריג א'צו האזנת סתר שאינו מוגבל רק למספר הטלפון המסוים שצוין בבקשה להיתר. צו חריג ב'צוהאזנתסתרנרחבשכולל הקלות נוספות, לרבותהאפשרותלהוספת יעדים נוספים להאזנה אם יעלה כי הם מעורבים באותה פרשייה הנחקרת וכי הם אינם ידועים בשלב זה. צס"ם צוות סיגינטי משולב - אגד של שוטרים העוסקים בתחומי הסיגינט והסייבר השונים לטובת איסוף, ניתוח ועיבוד מעמיק של נתונים ותכנים מורכבים, לשם גילוי וסיכול פשיעה חמורה. בחטיבת הסייבר יש צס"ם ארצי האחראי להפקת תוצרים שמקורם בכלים טכנולוגיים מסוימים (להלן - צס"ם ארצי). כמו כן, בכל מחוז יש צס"ם מחוזי הכפוף מהבחינה הפיקודית לימ"ר המחוזי. כלי טכנולוגי להאזנת סתר כלי טכנולוגי המבוסס על קוד מחשב (spyware) המותקן במחשב ומקנה גישה לאמצעי המואזן. שימוש בתוצרי האזנה פעולות שמבצע גורם משטרתי שאינו המפיק המוסמך, כגון, מפעיל כלים טכנולוגיים או נציגי היחידה המזמינה. במסגרת הפעולות נוטלים תוצר האזנה גולמי, או מידע מודיעיני שמקורו בתוצר האזנה (ידיעה מודיעינית, מוצר מודיעיני, פרפרזה או דוח תובנות שמתבססים על תוצר האזנה), ומבצעים אחת או יותר מהפעולות הבאות: עיון, צפייה, אזכור במסמך אחר, עיבוד, העברה לגורם נוסף שאינו האדם האחראי על הפקת תוצרי ההאזנה שהתקבלו, העתקת המידע לצורך ביצוע פעולות אחרות כגון ביצוע מתווה התקנה, הגשת בקשות לביצוע פעולות חקירה נוספות גלויות או סמויות, או כל פעולה אחרת שעשויה להביא ליצירת מידע מודיעיני חדש או להוליד ראייה פלילית. שימוש ראייתי הגשת חומר כראייה בהליך פלילי בהתאם לפקודת הראיות2 והנחיות פרקליט המדינה3, כדי לבסס עליו פסק דין. הגשת החומר נדרשת 2 בין היתר, סעיף56לפקודת הראיות. 3 בין היתר, פרק7להנחיות פרקליט המדינה בנושא עדויות וראיות: הנחית פרקליט7.9שימושבראיותלאקבילות במשפט הפלילי, עודכן ביום 7.4.19; הנחית פרקליט 7.4 הקשבה או עיון בהאזנת סתר שלא כדין ושימוש בה כראייהבמשפט, עודכן ביום18.7.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מונחים במישור הדיוני והמהותי לשם הוכחת עצם קיומו של החומר, העמדתו במבחן מהימנות בפני בית המשפט, וכהבאתו כראיה לאמיתות תוכנו4. לעניין שימוש ראייתי בתוצר האזנת סתר, יובהר כי הוא עשוי להתקיים לאחר שנעשה שימוש בתוצרי ההאזנה על ידי גורם משטרתי ורק לאחר שהוחלט על הגשת כתב אישום בתיק חקירה. תוצר האזנה פלט של פעולת ההאזנה המכיל תוכן שיחה לפי חוק האזנת סתר. תיקוף ראייתי חוות דעת משפטית של מומחים בתחום המשפטי והטכנולוגי בפרקליטות המתירה את השימוש בתוצר שמקורו בכלי טכנולוגי כראיה בהליך הפלילי. תעודת חיסיון תעודה חתומה בידי השר לביטחון לאומי ולפיה מסירת מידע המוזכר בה עלול לפגוע בעניין ציבורי, משום כך ולנאשם אין זכות עיון בו. תפקידן מחת"ק שוטר העוסק במיצוי המידע ותחקור נתוני התקשורת ופועל בחוליית המחת"ק בחטיבת הסייבר או במערך הפרוס במחוזות. תפיסת הפעלה מסמך המרכז את הנחות היסוד ודרכי הפעולה העיקריות של הגוף, המפרט את העקרונות המכוננים והבסיס החוקי לפעילות הגוף, ייעודו ותפקידיו בתחומי העשייה השונים, חלוקת הסמכות והאחריות לביצוע בין הגורמים בגוף5. התקנה לצורכי האזנת סתר שימוש בקוד מחשב המאפשר השתלטות מרחוק על מכשיר קצה כלשהו או ביצוע פעולה אחרת על מכשיר כלשהו לצורך קבלת מידע שמקורו במכשיר הקצה שהוא יעד ההאזנה. תקשורת בין מחשבים תהליך שבו מידע שמופק על ידי מחשב נשלח כפלט6 ממכשיר קצה אחד, עובר דרך חומר מתווך (כבל תקשורת פיזי, גלי רדיו וכיו"ב), ונמסר כקלט במכשיר קצה אחר. המערך הפרוס שוטרים או יחידות שתפקידם המקצועי הינו בתחומי הפעילות של חטיבת הסייבר, ופעילותם נערכת תחת מחוזות המשטרה. 4 ראו לעניין זה, יעקב קדמי, על הראיות-חלק ראשון-הדין בראי הפסיקה, עמ'349-351. 5 ראו לעניין זה, טיוטת תפיסת ההפעלה של משטרת ישראל. 6 ראו לעניין זה הגדרת "פלט" בחוקהמחשבים, התשנ"ה-1995: "נתונים, סימנים, מושגים או הוראות המופקים, בכל דרך שהיא, על ידי מחשב". מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 מבוא כללי משטרת ישראל אמונה, על פי ייעודה, על אכיפת החוק; על מניעת עבירות וגילוין; על תפיסת עבריינים והעמדתם לדין; על קיום הסדרהציבורי ועל השמירה על ביטחון הנפש והרכוש7. לעיתים במסגרת מילוי תפקידיה נדרשת המשטרה לבצע פעולות הכרוכות בפגיעה בזכויות הפרט, כגון הזכות לחירות או הזכות לפרטיות. אין חולק על חשיבות עבודת המשטרה ועל נחיצות חיזוקה כגוף האמון על הלחימה בפשיעה בעולם משתנה ודינמי המחייב אותה להתמודד עם שינויים והתפתחויות טכנולוגיות המנוצלות על ידי מחוללי פשיעה. לכן, המשטרה נדרשת להשתמש בכלים טכנולוגיים שונים המסייעים לה לעמוד בייעודה כגוף אכיפת חוק. עם זאת, הפעלת הכוח על ידי המשטרה אינה בלתי מוגבלת, והיא כפופה לדינים ולנורמות החלים על המשטרה8. בהתאם למושכלת יסוד ולעיקרון בסיסי של המינהל הציבורי (עקרון חוקיות המינהל), רשות מינהלית רשאית לבצע רק פעולות שהיא הוסמכה לבצע בתוקף החוק. עם השנים התגבשה בפסיקה ובספרות המשפטית העמדה כי מדובר בתנאי סף בלבד, וכי גם אם הרשות המינהלית קיבלה הסמכה חוקית להפעלת סמכות, עליה להפעיל סמכות זו באופן מידתי, ראוי והוגן ותוך יצירת איזון נאות בין הפגיעה הפוטנציאלית בזכויות הפרט במסגרת הפעלת סמכות זו ובין הצורך הציבורי בהפעלתה9. טלפונים סלולריים חכמים ומחשבים משמשים רבות את הפרט בחברה המודרנית ומהווים כלי מרכזי להתנהלותו בחייו התעסוקתיים והאישיים. בכלים אלו נאגר מידע עצום לרבות מידע אישי של בעל המכשיר וכן מידע על צדדים שלישיים. החשיפה למידע זה מאפשרת התחקות אחר אורח חייו של הפרט על היבטיו השונים וחשיפה ממשית להתנהלותו ופעולותיו. בשנת 2017 גיבשה המשטרה תוכנית עבודה שנתית לבניין כוח המשטרה10, ולפיה משימות המשטרה יתבססו על כיווני פעולה חדשים, ובהם 'השיטור הגבוה' ו'השיטור החכם'. תכלית 'השיטור הגבוה' היא לבסס את עבודת המשטרה על הכוונת המודיעין, ולשם כך נדרש חיזוק דרמטי של היכולות הטכנולוגיות לצורך ייצור מודיעין אפקטיבי יותר; תכלית 'השיטור החכם' היא מימוש קפיצת מדרגה ביכולות הטכנולוגיות של המשטרה. נושא האזנות הסתר נדון בעבר במסגרת דוחות מבקר המדינה (בשנים 1991, 2004 ו-2010)11 וכן נדון בצוותים ממשלתיים (בשנים 2005, 2007 ו-2010)12 ואף בוועדת חקירה פרלמנטרית (בשנת 2009.) 7 סעיף3לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971. 8 בג"ץ2605/05המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר(פורסם במאגר משפטי,19.11.09.) 9 ראו גם: יצחק זמיר,הסמכות המנהלית, עמ'73-82,169-171,230-232; יצחק זמיר,שיקול הצדק בהחלטות מנהליות, משפט וממשל ז' (תשס"ה), עמ'623 - 667; בג"ץ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלתישראל, פ"ד מז(5)404(1993;)עע"מ2398/08מדינת ישראל-משרד המשפטים נ' אליצור סגל, פ"ד סד (3)66( ,2011); דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי( ,2010), "שער רביעי - שיקול הדעת המינהלי, מידתיות", עמ'722 -792. 10 משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון, מגדלור - תכנית העבודה השנתית לבניין הכוח, משטרת ישראל, שנת 2018,ינואר2018, עמ'31-32. 11 מבקר המדינה, דוח שנתי 41 (1991), עמ'340 - 358; דוח מבקר המדינה משנת 2004, עמ'279 - 304; חוות דעת מבקרהמדינהמשנת2010. 12 דוחלבנתמשיח;דוחברנר; חוותדעתפרשייתחייםרמון. מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 סמכויות המשטרה מכוח החוקים הרלוונטיים 1. חוק האזנת סתר נועד להגן על אדם מפני פגיעה בפרטיותו על ידי קביעת איסור להאזנה לשיחותיו ללא הסכמתו. לצד זאת החוק קבע חריגים לכך, המתירים למשטרה לבצע האזנות סתר לאחר קבלת צו שיפוטי בעילות האלה: גילוי, חקירה או מניעה של עבירות מסוג פשע13; גילוי או תפיסה של עבריינים שעברו עבירות מסוג פשע; חקירה לצורכי חילוט רכוש הקשור בעבירה שהיא פשע14. בצו של בית המשפט המחוזי המתיר למשטרה לבצע האזנת סתר יפורטו זהות האדם אשר הותרה האזנה לשיחותיו15 או זהות האמצעי המיועד לשדר או לקבל את המסר (קו או מכשיר); ומקום השיחות או סוג השיחות16 - הכול אם הם ידועים מראש. בכך החוק מקיף את כל שיטות השיחה המודרניות: בדיבור פנים אל פנים, בדיבור באמצעות מכשיר או בתשדורת של מסרים בין מחשבים. בשנים 2019 - 2021 הכינה המשטרה 14,284 בקשות לקבלת צווי האזנת סתר מסוגים שונים -12,937מהן אושרו17. בתרשים שלהלן מוצגות בקשות המשטרה שאושרו בחלוקה לפי שנים. תרשים 1: מספר בקשות המשטרה לקבלת צווי האזנות סתר שאושרו, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 2. חוק נתוני תקשורת מאפשר למשטרה קבלת נתוני תקשורת מחברות התקשורת בשני מסלולים: מסלול שגרה ומסלול חירום. בעת שגרה נדרשת המשטרה להגיש לבית משפט השלוםבקשה לקבלתנתוני תקשורתמחברות תקשורת, ובית המשפטרשאי לתתלהצולצורך זה שתוקפו עד 30 ימים. העילות שנקבעו בחוק לשם קבלת צו שיפוטי הן הצלת חיי אדם או הגנה עליהם; גילוי עבירות, חקירתן או מניעתן; גילוי עבריינים והעמדתם לדין וכן חילוט רכוש על פי דין. אשר למסלול החירום: במקרים שאינם סובלים דיחוי ובהם אין למשטרה שהות מספקת להגיש לבית המשפט בקשה לקבלת נתוני תקשורת, קצין מוסמך רשאי לאשר היתר מינהלי לקבלת נתוני תקשורת מחברות תקשורת לפרק זמן של עד 24 שעות. 13 עבירת פשע-עבירה שנקבע כי העונש המרבי שיוטל על מבצעיה חמור ממאסר של שלוש שנים. ראו סעיף24לחוק העונשין. 14 סעיף6(א) לחוק האזנת סתר. 15 יעדהאזנה-האדם שכלפיו מופעלת ההאזנה. 16 סעיף6(ד) לחוק האזנת סתר. 17 יתרת הצווים לא אושרו, ראו פירוט בעניין זה בפרק בנושא "הליכי הגשת בקשות להאזנות סתר." מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בשנים 2019 - 2021 אישרו בתי המשפט 118,152 בקשות לקבלת נתוני תקשורת. באותן שנים קצינים מוסמכים אישרו 48,966 היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. בתרשימים שלהלן מוצגיםמספרבקשות המשטרה לקבלת צו לנתוני תקשורתשאושרוומספר ההיתרים המנהליים שאושרו לקבלת נתוני תקשורת בחלוקה לפי שנים. תרשים 2: מספר בקשות המשטרה לקבלת צווים לנתוני תקשורת שאושרו, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 3: מספר ההיתרים המינהליים לקבלת נתוני תקשורת שאושרו, 2019 - 2021 על פי נתוני המשטרה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. החוקים האמורים מבחינים בין סוגי המידע שניתן לקבל באמצעותם - נתוני תקשורת ותוצרי האזנה; וכן בין הדרכים לאיסוף המידע ולקבלתו. שורש ההבחנה נעוץ בכך שבהאזנת סתר מתקבל תוכן השיחה (בכל שיטות השיחה המודרניות), לעומת נתוני תקשורת שהם נתוני מנוי, נתוני מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 תעבורה ונתוני מיקום. נתונים אלו אינם כוללים את תוכן השיחה, והם למעשה מטא-דאטה שנוגע לאמצעי התקשורת ולשימוש בו18. בחינה והסדרה של השימוש בכלים טכנולוגיים כדי למלא את ייעודה ותפקידיה משתמשת המשטרה בכלים טכנולוגיים שונים לצורכי האזנה לשיחות והפקת נתוני תקשורת. כלי איסוף המידע העומדים לרשות המשטרה לצורך כך הם, בין היתר,כליםלהאזנה לשמע,כליםלקליטת מידע המועבר בתקשורת בין מחשבים וכן כליםלאיסוף נתוני תקשורת. חלק מהכלים הטכנולוגיים מותקנים על מכשירי קצה ומאפשרים קבלת גישה למידע האגור בהם ולמידע המועבר בזמן אמת ממכשיר הקצה באמצעות תקשורת בין מחשבים. זאת, ללא ידיעת יעדי ההאזנה. השימוש בכלים טכנולוגיים לצורך האזנות סתר הוגדר על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה כנקודת מפנה19. דוח ביקורת זה עוסק בכלים הטכנולוגיים מתחום האזנות סתר ונתוני תקשורת שבהם השתמשה המשטרה במסגרת המאבק בפשיעה. האזנת סתר לשיחה של אדם ללא ידיעתו פוגעת בזכותו לפרטיות, ופגיעה זו מתעצמת כאשר פעולת ההאזנה אינה מוגבלת לשמע אלא מורחבת לקליטת סוגי מידע שונים ומגוונים העוברים בתקשורת בין מחשבים. הפעלת סמכותה של המשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים, כהפעלתן של שאר סמכויות המשטרה, מותנית בכך כי הפעולה תתבצע על פי דין. ראשית, על המשטרה להשתמש בכלי הטכנולוגי או להפעיל יכולת מסוימת של הכלי רק לאחר שנמצא כי בסמכותה להשתמש בכלי לצרכיה ולממש את יכולותיו. שנית, נדרש כי הסמכות תופעל באופן מידתי וסביר - תוך איזון בין הצורך של המשטרה להשתמש בכלי טכנולוגי במסגרת מילוי תפקידה לבין השאיפה להפחית את הפגיעה האפשרית בזכויות הפרט עקב השימוש בו. זכויות הפרט העיקריות העלולות להיפגע כתוצאה מהשימוש בכלים טכנולוגיים הן הזכות לפרטיות וזכויות חשודים בהליכים פליליים. במסגרת ההחלטה אם לאשר למשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים נשקלים, בין היתר, אופי הכלי ומאפייני איסוף המידע באמצעותו, כדי להעריך את מידת הפגיעה הפוטנציאלית בפרטיותו של האדם שלגביו נאסף המידע באמצעות השימוש בכלי זה. לפיכך על המשטרה לוודא כי השימוש בכלים נעשה רק לאחר שהתקיימו כלל הבחינות המשפטיות, וכי מסקנתן של הבחינות המשפטיות היא כי המשטרה מוסמכת לעשות בכלים שימוש. במסגרת פעילותה של המשטרהלמאבקבפשיעה ולסיכולההיא נמצאת ב'מרוץ חימוש בלתי פוסק' ועליה להצטייד במיטב הכלים החדישים ביותר כדי להתמודד עם ארגוני פשיעה ועם עבריינים המשתמשים באמצעי תקשורת מורכבים, מוצפנים ואנונימיים כדי להסוות את פעילותם הפלילית ולהימלט מאימת הדין. לנוכח זאת חיוני לאפשר למשטרה להשתמש בכלים טכנולוגיים מהמעלה הראשונה. עם זאת, לא די בהטמעת השימוש בכלים טכנולוגיים מתקדמים; יש להתאים את ההסדרה החוקית לשינויים בתחום זה. כמו כן, על המשטרה לוודא כי במסגרת השימוש בכלים, הלכה למעשה, היא שומרת על זכויות האדם ועומדת במגבלות הדין. משרד מבקר המדינה בחן אתהכליםהטכנולוגיים שהיו בהחזקת המשטרה ושימשו לצורכי האזנת סתר או איסוף נתוני תקשורת במהלך תקופת הבדיקה, החל משנת 2014 ועד לסוף שנת 2021. 18 מטא-דאטה-מידע על המידע. בענייננו מדוברבנתונים ובמידעהנוגעיםלשימוש באמצעי התקשורת והשימוש בו לצורך ביצוע שיחה, בין היתר, נתונים על אמצעי התקשורת, השימוש בהם והבעלות עליהם. 19 דוח צוות מררי, עמ'6. מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 בחלוף הזמן, מספר הכלים הטכנולוגיים שבהחזקת המשטרה השתנה, יכולות הכלים השתנו ואף היקף השימוש בהם.יוצא אפואכי מספר הכלים הטכנולוגיים המוזכרים בדוח זה, וכן מספר מתווי ההתקנה וסוגי המידע הנאסף במסגרת סמכויות המשטרה לפי חוק האזנות סתר וחוק נתוני תקשורת השתנו במהלך תקופת הביקורת ואף לאחריה. ולכן, מוצע לראות במספרי הכלים, מתווי ההתקנה וסוגי המידע כאמות מידה לבחינת פעילות המשטרה באותן השנים, אך אין הם מצביעים בהכרח על יכולות המשטרה במועד פרסום הדוח. דוח ביקורת זה נעשה בראייה מערכתית של הנושא, והוא אינו מתמקד בבעלי תפקידים ספציפיים אלא בליקויים במבנה הארגוני, בתהליכי העבודה, במנגנוני שיתופי הפעולה ובתפקוד המתמשך של הגופים. בהקשר זה ראוי להדגיש כי בנוגע לפעולות האסורות שביצעה המשטרה בחוסר סמכות או תוך חריגה מסמכות, עולה כי סיבות השורש שהובילו לכך הן היעדר הסדרה חקיקתית, ליקויים בהסדרה המשפטית ופערים בתהליכי העבודה של הגופים. בהקשר זה יצוין כי נציגי משרד מבקר המדינה נפגשו עם מספר רב של שוטרים והתרשמו באופן בלתי אמצעי מהפער בין שאיפתם של שוטרים אלו לבצע את המשימות המוטלות עליהם במסגרת הלחימה בפשיעה הגוברת לבין מחסור בהנחייתם המקצועית כמפורט בדוח זה. הגורמים המעורבים בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים שני מערכים עיקריים במשטרה עוסקים בלחימה בפשיעה - מערך החקירות ומערך המודיעין. מערך החקירות מטפל בפשיעה המדווחת, באיתור ראיות ובקשירתן לעבריינים. מערך המודיעין מטפל בפשיעה הלא מדווחת, בסיכול פעילות עבריינית, בסיוע בטיפול בפשיעה המדווחת ובהצגת תמונת מצב של תופעות הפשיעה השונות. זאת בין היתר באמצעות איסוף ראיות הכרחיות לקשירה בין העבירות לעבריינים וכן באמצעות שימוש בכלים ובשיטות ייחודיים שאינם עומדים לרשות מערך החקירות. חטיבת הסייבר באח"ם היא גורם המטה המקצועי המנחה בכל הנוגע לשימוש המשטרה בכלים להאזנות סתר ולקבלת נתוני תקשורת. חלק מהיכולות הטכנולוגיות של החטיבה בוזרו ליחידות השטח של המשטרה, וחלקן מופעלות על ידי יחידות החטיבה בלבד. באחריות החטיבה להנחות ולהכווין מהבחינה המקצועית את יחידות השטח המשתמשות בכלים הטכנולוגיים וכן לבצע פעולות פיקוח ובקרה עליהן. היועמ"שית לממשלה היא הגורם המייעץ והפרשן המוסמך של החוק עבור הרשות המבצעת וגופי המדינה, והיא גם עומדת בראש מערכת התביעה של המדינה. מתוקף תפקידה, כאשר מתקבלת אצל גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה אינדיקציה בדבר פעולה של הרשות המבצעת החורגת מסמכות או בדבר כל פעולה אחרת שעשויה אסורה, מחובתה להעמיק את הבחינה בנושא. היועמ"ש למשטרה אחראי למתן האישור המשפטי להשתמש בכלים טכנולוגיים.עם זאת,בהתאם להמלצת דוח צוות מררי20, אם המשטרה רוצה לרכוש, לפתח בעצמה או להכניס לשימוש כלי טכנולוגי שיש לו יכולת לאיסוף או עיבוד מידע, והוא בעל פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה להשתמש בו, המשטרה אינה יכולה להסתפק באישורו שלהיועמ"שלמשטרה;עליה למסור פרטים על הכלי הטכנולוגיליועמ"ש לממשלהולבקש את אישורו. בבקשהלאישור על המשטרה לפרט את מאפייני הכלי ואת התנאים להפעלתו ולצרף גם חוות דעת משפטית בדבר מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בו21. הפרקליטות והתביעה המשטרתית הן הזרועות העיקריות של התביעה הכללית. הפרקליטות פועלת במשרד המשפטים באמצעות המטה שלה ובאמצעות פרקליטויות המחוז, והתביעה המשטרתית פועלת באמצעות יחידות התביעה, הכפופות לראש יחידת התביעות במשטרה. אופן 20 על הנסיבות שבהן הקים היועמ"ש לממשלה דאז את הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים (צוות מררי) ראו פירוט בהמשך בפרק "פרשת פגסוס". 21 דוח צוות מררי, סעיף10.2. מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 חלוקת התיקים בין הפרקליטות לבין המשטרה קבוע בחסד"פ,והוא מתבסס על חומרת העבירה22. גורמים אלו אחראים להגשת כתבי אישום, וכפועל יוצא מכך הם אחראים לסקירתם של חומרי החקירה והראיות שמקורן, בחלק מהמקרים, בכלים טכנולוגיים. כמו כן, אם המשטרה נדרשת להגיש תוצרי האזנת סתר או נתוני תקשורת כראיה קבילה בהליך הפלילי, היא צריכה לקבל אישור לקבילות התוצר שמקורו בכלי הטכנולוגי ולבחינת משקלו הראייתי של התוצר. על פי רוב, התיקוף הראייתי מתבצע על ידי מומחים בתחומי המשפט והטכנולוגיה בפרקליטות. מכוח חוק האזנת סתר וחוק נתוני תקשורת נדרשת המשטרה לדווח ליועמ"ש לממשלה על צווים שהיא קיבלה לביצוע האזנות סתר וכן על היתרים מינהליים לקבלת נתוני תקשורת במקרים דחופים. ככלל, אחת לחודש מתקיימת פגישה בין נציגי המשטרה לנציגי הייעוץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטיםשבה מוצג דיווח על הבקשותשהוגשו. בפגישות אלה מתקייםדיון כללי בסוגיות רוחב וכן דיון פרטני בתיקים ספציפיים. בעקבות פגישות אלה לעיתים עולות סוגיות עקרוניות, ואם נדרש, ניתנות הנחיות על ידי המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי). אחת לתקופה מתקיימת ישיבה בראשות היועמ"ש לממשלה שבה מועלות סוגיות עקרוניות להכרעה. הדבר מאפשר ליועמ"ש לממשלה לבצע פיקוח ובקרה בדיעבד על היתרים שניתנו למשטרה. נוסף על כך היועמ"ש לממשלה או פרקליט המדינה נדרשים לאשר מראש את בקשות המשטרה לבצע האזנת סתר לאישי ציבור23 או לשיחות של בעלי מקצוע ששיחותיהם חסויות על פי דין - עורך דין, רופא, פסיכולוג, עובד סוציאלי או כהן דת24. "פרשת פגסוס" בחודש דצמבר 2020 החליט מבקר המדינה לכלול בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2022 מטלת ביקורת בנושא שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה. בינואר 2022 התפרסמה בעיתון "כלכליסט" סדרת כתבות ולפיהן המשטרה מבצעת שימוש בכלי טכנולוגי שבאמצעותו מתקבל מידע אשר חורג מהמותר על פי חוק האזנת סתר. נוכח חומרת הטענות ולאור הבחינה המקדימה שנערכהבמשרד מבקר המדינה בנושאזה,הודיע מבקר המדינה על פתיחתביקורת בנושא25. לאחר הודעת מבקר המדינה הודיע אף היועמ"ש לממשלה (דאז) על הקמת צוות לבדיקת הטענות וב- 31.1.22 הוא מינה צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) (דאז)26. בד בבד היועמ"ש לממשלה הורה באותה עת למשטרה להשעות את השימוש בכלי טכנולוגי מסוים עד שייקבע כי אין מניעהמלשוב ולהשתמש בו.נכון למועד סיום הביקורת טרם קיבלה המשטרה את אישור היועמ"שית לממשלה להשתמש בכלי הטכנולוגי. ב-21.2.22 פרסם משרד המשפטים ממצאי ביניים - "ממצאי צוות הבדיקה בעניין האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים לעניין הפרסום באתר 'כלכליסט' מיום 7.2.22". באוגוסט 2022 פרסם משרד המשפטים את "דין וחשבון הצוות לבדיקת האזנות סתר לתקשורת בין מחשבים"- הוא דוח צוות מררי. דוח צוות מררי מחולק לשניים: 22 הפרקליטות הפלילית מטפלתבכ-10%מהתיקים הפליליים בישראל הנוגעים לעבירות החמורות שבספר החוקים, ובכללן עבירות המתה, עבירות הונאה, עבירות מין ועבירות אלימות חמורות. 23 דרג מדיני - חברי כנסת, שרים או סגני שרים. סעיף 2א לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951. איש ציבורדרג א'-אדם הנמצא במעמד ציבורי חשוב בגין משרתו או תפקידו הציבורי.עם דרג זה נמניםשופטים, דיינים ברמה הארצית,קאדים,אנשי דת בכירים (רב ראשי, קאדי-בכירות ברמה הארצית), ראשי כוחות הביטחון וסגניהם (שב"כ, מוסד, צה"ל, שב"ס), מבקר המדינה. לעניין עיגון החובה לקבל את אישור היועמ"ש לממשלה בכתב לצורך האזנה לשופטים, ראו גם סעיף12לחוק יסוד: השפיטה. 24 לפי סעיף9לחוק האזנת סתרוסעיפים48-51 לפקודת הראיות [נוסח חדש],התשל"א-1971. 25 הודעה על איסוף מידע לצורכי ביקורת נשלחה למשרד המשפטים ב-12.1.22והודעה על ביקורת נשלחה למשטרת ישראל ב-20.1.22. 26 כתבמינוימאתהיועמ"ש לממשלהלמשנה ליועמ"ש לממשלה (משפט פלילי) ולשני חברי צוות, "כתב מינוי-צוות לבדיקת האזנות סתר בדרך של תקשורת בין מחשבים",31.1.22. מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 1. בדיקות שבוצעו על ידי צוות מררי ובהן בחינה של כלים טכנולוגיים ספציפיים שהופעלו על ידי המשטרה; בדיקה אם בוצעו האזנות סתר באמצעות כלים טכנולוגיים ללא צו; ובדיקה קונקרטית אם בוצעה האזנת סתר שלא כדין לכמה גורמים בכירים ששמותיהם פורסמו. צוות מררי קבע כי לא נמצאה אינדיקציה לכך שהמשטרה התקינה את הכלי בטלפונים ניידים ללא היתר כדין, למעט ארבעה מקרים שבהם ניסיונות ההתקנה לא צלחו ולא התקבלו תוצרים. 2. חוות דעת משפטית מאוגוסט 2022 שהוכנה על ידי הייעוץ המשפטי לממשלה ואושרה על ידי היועמ"שית לממשלה (להלן - העמדה המשפטית) לעניין גדרי הסמכות לביצוע האזנת סתר באמצעות כלים טכנולוגיים. בחוות הדעת המשפטית נקבע, בין היתר, כי ניתן לפרש את חוק האזנת סתר כמתיר חדירה למכשיר טלפון לצורך התקנת כלים טכנולוגיים להאזנת סתר, אך עם זאת נקבע כי יש לבחון כל כלי טכנולוגי לגופו מבחינת היקף הפעולות שהוא יכול לבצע והיקף המידע שביכולתו לאסוף. בנוסף, הצוות מצא כי קיימות חריגות ביכולות של הכלים הטכנולוגיים המאפשרות לקבל סוגי תוצרים שלמשטרה אסור לקבלם לפי חוק האזנת סתר ושהמשטרה אספה מידע אגור מהטלפונים הניידים שהודבקו אף שאסור היה לה לפעול כך. כמו כן המליץ הצוות לבצע תיקוני חקיקה לחוק האזנת סתר כדי להתאימו למציאות הטכנולוגית המודרנית27. בעקבות דוח צוות מררי הורה המפכ"ל דאז ליישם את המלצות הצוות ומינה לצורך כך צוות בראשותו של סגן ראש אח"ם. בחטיבת הסייבר הוקמו ארבעה צוותי משנה לטיפול בנושאים האלה: (א) ביצוע התאמות טכנולוגיות למערכות וכתיבת הנחיות מתאימות; (ב) ביצוע התאמות של תהליך הפיתוח והרכש הטכנולוגי למערכות רגישות; (ג) שינוי הפירוט בדיווחים ליועמ"ש הממשלה על אודות היתרי האזנות סתר; (ד) התאמת תוכניות העבודה בנוגע לשרשרת האזנה, נוסחי צווים ובקרות מקצועיות. ב-27.8.23 התקבלה החלטת ממשלה בנושא "הענקת סמכויות של ועדת חקירה לוועדת הבדיקה הממשלתית בעניין רכש, מעקב ואיסוף מידע בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה המבוצעים על ידי גורמי אכיפה"28. הוועדה הוקמה כדי לבדוק את "התנהלות גורמי המשטרה, פרקליטות המדינה, הייעוץ המשפטי לממשלה והמחלקה לחקירות שוטרים בכל הקשור לביצוע פעולות רכש, מעקב ואיסוף בכלים קיברנטיים אחר אזרחים ונושאי משרה, לרבות מעקב טכנולוגי אחר אנשים באמצעות תוכנת פגסוס". עוד הוחלט כי הוועדה תקבע ממצאים ומסקנות בכל המישורים בנוגע לעבר וכן המלצות לעתיד. נכון לתקופת הביקורת, הוועדה טרם סיימה את עבודתה. פעולות התיקון, העדכון והשיפור שנקטו המשטרה ומשרד המשפטים מאז הפרסומים בינואר 2022 המשטרה נתונה לבדיקה הנוגעת לנושא זה בידי כמה גורמים, ובכלל זה משרד מבקר המדינה; צוות שמינה היועמ"ש לממשלה דאז בראשות המשנה ליועמ"ש לממשלה (פלילי) דאז (צוות מררי); וועדת בדיקה ממשלתית שהוקמה בעקבות החלטת ממשלה בנושא. להלן פירוט פעולות התיקון, העדכון והשיפור שהמשטרה ומשרד המשפטים ביקשולמסור למשרד מבקר המדינה לאחר קבלת טיוטת דוח ביקורת זה: 27 להלן המלצות צוות מררי: (א) על המשטרה להביא לאישור הייעוץ המשפטי לממשלה טכנולוגיות מסוג חדש שהן בעלות פוטנציאל לחריגה מהסמכות הקבועה בדין. זאת קודם רכישתן או פיתוחן ובוודאי קודם הפעלתן; (ב) הבניה שלמנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים - טכנולוגיים ותהליכיים; (ג) בחינה מחדש של מבנה הייעוץ המשפטי של המשטרהד) ה( ;עמקת הידע המשפטי הטכנולוגי של גורמי הפיקוח והבקרה במשרד המשפטים; (ה) קידום תיקוני חקיקה; (ו) התאמה מלאה של הכלים לסמכויות המשטרה לפי חוק (חסימה טכנולוגית של היכולות העודפות); (ז) להבטיח שהשימוש בכלים ייעשה בכפוף לקיומם של נהלים ברורים אשר יאושרו על ידי הייעוץ המשפטי למשטרה והייעוץ המשפטי לממשלה; (ח) ולהבטיח פעולות פיקוח אפקטיביות - אנושיות וטכנולוגיות תוך הקפדה על ביצוע פיקוח שוטף. 28 החלטת הממשלה897. מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ה י י ע ו ץ ה מ ש פ ט י ל מ מ ש ל ה: משרד המשפטים כתב בדצמבר 2025 כי בשנים האחרונות ביצעו הייעוץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה כמה פעולות משמעותיות לשיפור יכולות הליווי המשפטי, הפיקוח והבקרה על השימוש של גופי ממשל, לרבות המשטרה, בכלים טכנולוגיים: 1. ג י ב ו ש ד ו ח צ ו ו ת מ ר ר י: היועץ המשפטי לממשלה (דאז), הניע עם פרסום הפרשה את הבדיקה במטרה לבחון האם יש אמת בפרסום לפיו המשטרה הפעילה כלים טכנולוגיים ללא סמכות. הבדיקה כללה בחינה משמעותית של פעולות שבוצעו במשרד המשפטים ובמשטרה מתוך תפיסה לפיה קיימת חשיבות עליונה לבחינה האם המשטרה השתמשה בכלים טכנולוגיים ללא צווים. על רקע ממצאי הדוח, גיבש צוות הבדיקה שורה של המלצות הנוגעות להיבטי אישור כלים טכנולוגיים; פיקוח ובקרה על השימוש בכלים בפועל; שינוי במערך הייעוץ המשפטי של המשטרה; העמקת ידע טכנולוגי במשרד המשפטים; תיקוני חקיקה; התאמות בכלים הטכנולוגיים הקיימים; וטיוב נוסח הבקשות המוגשות לבית המשפט. 2. ל י ו ו י ה פ ק ת ה ל ק ח י ם ש ל ה מ ש ט ר ה ו י י ש ו ם ד ו ח צ ו ו ת מ ר ר י: הייעוץ המשפטי לממשלה ליווה את הפקת הלקחים שביצעה המשטרה במספר מישורים: (א) ליווי משפטי של מיסוד הליכי הרכש והפיתוח של הכלים הטכנולוגיים במשטרה והכנת הנהלים המשטרתיים בנושא זה; (ב) בקרה על שיפור הדיווחים העתיים על האזנות סתר אותם מגישה המשטרה לייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות אזכור שמות הכלים בהם התבצעה ההאזנה)ג( ; בקרה על התקדמות הליכי הניוון של הכלים הטכנולוגיים; (ד) בקרה על השינוי הארגוני ביועמ"ש המשטרה; (ה) אישור נהלים מעודכנים של המשטרה בנושא האזנות סתר ושימוש בכלים.נכון לדצמבר2025, מלאכת ליווי הפקת הלקחים ויישום המלצות הדוח עדיין לא תמה. 3. ש י נ ו י י ם ב ה ל י כ י א י ש ו ר ה ש י מ ו ש ב כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם: הייעוץ המשפטי לממשלה פעל לשינוי הסטנדרט הנדרש מגופי ממשל לקבלתאישורו להפעלת כלים טכנולוגיים. בין היתר, נקבע כי בקשה לאישור הפעלת כלים טכנולוגיים תכלול חוות דעת משפטית מסודרת של הייעוץ המשפטי של גוף הממשל בצירוף חוות דעת הנדסית-טכנולוגית, וכן הדגמה של השימוש בכלים במקרה הצורך; הייעוץ המשפטי פועל להגברת האוריינות הטכנולוגית של עובדי המחלקה, ובכך, שיפר את הייעוץ המשפטי הניתן בתחום זה, את הליכי בירור העובדות והבקרה על חוות הדעת המשפטיות של היועצים המשפטיים לגופי הממשל. כל זאת, במטרה לשפר את יכולות גורמי הייעוץ המשפטי ללוות הליכי אישור מורכבים אלו. 4. ק י ד ו ם ע ב ו ד ת מ ט ה ל ת י ק ו נ י ח ק י ק ה: בין היתר, תיקון לפקודת המשטרה בנושא חיפוש סמוי, תיקון חוק האזנת סתר, ותיקון חוק נתוני תקשורת. יחד עם זאת, נכון לדצמבר 2025, תיקוני החקיקה לא הושלמו. 5. ש י נ ו י י ם ב ל י ו ו י ה מ ש פ ט י ל מ ש ט ר ה ב ת ח ו מ י ה א ז נ ת ה ס ת ר ו נ ת ו נ י ה ת ק ש ו ר ת: משרד המשפטים פעל לשיפור הליווי המשפטי הניתן בתחומי האזנת סתר ונתוני תקשורת לנוכח השימוש בכלים טכנולוגיים במספר חזיתות: א. הייעוץ המשפטי לממשלה: נוסף על הבקרה שבוצעה על שיפור הדיווחים העיתיים של המשטרה, הייעוץ המשפטי לממשלה הגביר את הליכי הפיקוח על דיווחי המשטרה על האזנות סתרבאמצעות:גיבוש נוהל משותף עם המשטרה בנושא סדרי פיקוח על הדיווחים (עדיין לא הסתיים); הקצאת משאבים נוספים לביצוע הבקרה על דיווחי המשטרה; הגדלת הבקשות להשלמת התייחסות והבהרות ביחס לתיקים בהם דווח על שימוש בהאזנות סתר; וקיום שיח שוטף ורציף עם נציגי המשטרה בנוגע לתיקים אלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 80 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 ב. הפרקליטות: הפרקליטות, בהנחיית פרקליט המדינה, ביצעה מהלך מורכב של איתור ובדיקה של תיקים פליליים המתנהלים בבית משפט ובהם בוצעו האזנות סתר, כדי לאתר מקרים בהם נעשה שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי האזנת הסתר. לאחר איתור תיקים מסוג זה ערכה הפרקליטות מול המשטרה בדיקה באשר לאופי השימוש שנעשה בכלים הטכנולוגיים, ומצאה כי התקבל מידע חורג בכלים בכל ההליכים. עקב כך, הכינה הפרקליטות פרפראזה גלויה לסניגורים בדבר ממצאי הבדיקה ואף תוקנו תעודות חיסיון. עוד בחנה הפרקליטות אם נעשה שימוש ראייתי בתוצרים אסורים, ופעלה למשיכת ראיות מתיק פלילי אחד בו נמצא שימוש ראייתי שכזה. בנוסף, הפרקליטות בחנה האם יש תוצרים שהופקו ועשויים לסייע להגנת הנאשם ואף ניהלה עתירות לגילוי ראיה בשמונה הליכים פליליים מתנהלים. בהמשך, הבחינה הורחבה להליכים פליליים שהסתיימו בהרשעה והפכו חלוטים. כמו כן, הפרקליטות פועלת לשפר את הליכי בדיקת תיקי החקירה שכוללים האזנות סתר תוך שימוש בכלים טכנולוגיים עם קבלתם בתביעה ואת הטיפול בדיוני החיסיון, בין היתר על ידי שיפור אוריינות פרקליטים וגיבוש הנחיות פרקליט בנושא29. מ ש ט ר ת י ש ר א ל : המשטרה כתבה בתשובותיה מיוני 2024, מפברואר 2025 ומיולי 2025 למשרד מבקר המדינה כי קיימת הכרה ארגונית כי על המשטרה לעמוד כל העת על המשמר בהקפדה על זכויות הפרט. כך גם בתחום הסייבר בו נערכים הליכי חשיבה ותכנון מתמידים להתאמת עבודת המשטרה ואתגריה בעולם הטכנולוגי המתפתח. למשך זמני הבדיקות בד בבד עם השעיית השימוש בכלי הטכנולוגי יש השפעות ישירות על יכולתה של המשטרה להמשיך ולהילחם בפשיעה החמורה בכלל ולטפל בפשיעה הגואה במגזר הערבי בפרט. בשנים האחרונות היא נקטה מגוון פעולות לתיקון עבודתה, לעדכונה ולשיפורה בכלים הטכנולוגיים. בין היתר, הוקם במשטרה צוות בראשות סגן ראש אח"ם (דאז) ליישום המלצות דוח צוות מררי ולצורך הטמעת תהליכי העבודה לשימוש בכלים טכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר בהתאם לסמכותה על פי דין. עוד מסרה המשטרה כי ההמלצות המקצועיות של צוות מררי יושמו למעט שתי המלצות. לגבי שתי המלצות אלו מסרה המשטרה כי משרד המשפטים קיבל את טענתה שהן לא ניתנות ליישום. הטמעת השינויים ותהליכי העבודה במשטרה לוותה בכתיבת נהלים והנחיות מתאימים. להלן פעולות התיקון העדכון והשיפור שערכה המשטרה כפי שמסרה למשרד מבקר המדינה: 1. ש י נ ו י י ם ב מ ע ר ך ה י י ע ו ץ המ ש פ ט י ש ל ה מ ש ט ר ה: במחלקת הייעוץ המשפטי של המשטרה נוספו תקנים למשפטנים העוסקים בתחום הסיגינט-סייבר; במערך הייעוץ המשפטי הוקמה מחלקת אח"ם וטכנולוגיות ובה חולייה ייעודית לייעוץ בתחום הסייבר וזו עוסקת באישור כלים ובבדיקה של כלים ותוצריהם; והיועצים המשפטיים החטיבתיים הוכפפו ליועמ"ש המשטרה. כמו כן, מערך הייעוץ המשפטי של החטיבה הורחב, ויש בו שלושה תקנים. כפועל יוצא מכך, שיתוף הפעולה בין הייעוץ המשפטי למשטרה לחטיבת הסייבר התהדק ומתקיימות ישיבות משותפות תכופות והתייעצויות מקצועיות על בסיס יומיומי. 2. מ י ס ו ד ה ל י כ י ר כ ש ו פ י ת ו ח ש ל כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם: הייעוץ המשפטי של המשטרה, ובמקרה הצורך הייעוץ המשפטי לממשלה, מעורבים כבר בשלב הרכש או הפיתוח של הכלי הטכנולוגי. לשם כך עיגנה המשטרה נהלים חדשים בנושא, לרבות נוהל כלל ארגוני המסדיר הכנסת מערכות טכנולוגיות לשימוש המשטרה. 3. א י ש ו ר ש י מ ו ש ב כ ל י ם ט כ נ ו ל ו ג י י ם: אישור השימוש בכלים טכנולוגיים מועבר לבחינת נציגי יועמ"ש המשטרה בצירוף חוות דעת טכנולוגית, חוות דעת משפטית ובה פירוט מקור הסמכות של המשטרה להשתמש בכלי, הנחיות עבודה למפיק התוצר ולמפעילי הכלי. 29 הנחיית פרקליט המדינה 7.17 "אופן הפיקוח והבקרה של התביעה על עבודת המיון והסיווג של רשויות החקירה בנושא האזנות סתר", מיום3.11.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 81 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 לאחר קבלת האישור המשפטי המשטרתי כי השימוש בכלי הוא בהתאם לסמכותה של המשטרה, מועבר עדכון על כך לגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. אם בכלי הטכנולוגי קיים פוטנציאל לחריגה מסמכות המשטרה או שמתעורר קושי משפטי אחר, מועברים המסמכים בצירוף חוות הדעת של יועמ"ש המשטרה לאישור גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה. 4. ש י פ ו ר הל י כ י ה ב ק ר ה ע ל ה פ ע ל ת ה כ ל י ם:במטרהלוודאשהפעלתהכליםתיעשה בגדרי סמכותה וכדי לצמצם את מרחב התקלה האפשרית בשימוש בכלי הטכנולוגי. המשטרה מסרה בעניין זה כי תפיסת הבקרה המשולבת (טכנולוגית ומתודולוגית)גובשהמתוך הבנה של המשטרה כי לא ניתן להתאים באופן מוחלט את כלל המערכות הטכנולוגיות הנרכשות באופן שימנע כל אפשרות לחריגה מסמכויות המשטרה. להלן פירוט על הליכי הבקרה ששופרו: א. בקרה מאתרת: המשטרה מבצעת בקרות פיקודיות וטכנולוגיות במטרה לאתר תקלות או חריגות בשימוש בכלים. בין היתר, המשטרה פעלה לשיפור מסדי הנתונים המשמשים לבקרה על הכלים הטכנולוגיים (AUDIT TRAIL) וגיבשה הליכי בקרות יזומות נוספות למול הכלים ומפעיליהם. ב. בקרה מונעת: המשטרה מבצעת פעולות משולבות למניעת תקלות או חריגות באמצעות גידור מקדים של פעולות הכלים: (1) גידור טכנולוגי: המשטרה ביצעה התאמות טכנולוגיות וניוונים של יכולות בכלים הטכנולוגיים בתחום הסיגינט-סייבר כדי שהשימוש העתידי בכלים אלו לא יחרוג מסמכויות המשטרה ולא יכלול פעולות אסורות. (2) גידורמתודולוגי:המשטרה פועלת לעדכון הנחיות עבודה למפיקי תוצרי האזנת הסתר המתקבלים מהכלים הטכנולוגיים ולכתיבת הנחיות למפעילי הכלים הטכנולוגיים. כמו כן, המשטרה עדכנה הנחיות ונהלים בתחום אבטחת המידע של חטיבת הסייבר. 5. ד י ו ו ח עית י ל י ו ע מ" ש ל מ מ ש ל ה: המשטרה הרחיבה את הפירוט בדיווח העיתי ליועמ"ש לממשלה כך שיכלול גם את שם הכלי הטכנולוגי שבאמצעותו בוצעה ההאזנה. כמו כן, המשטרה עיגנה בקרה נוספת של נציגי היועמ"ש למשטרה קודם העברת הדיווח ליועמ"ש לממשלה. עוד מסרה המשטרה כי נוהל עבודה משותף למשטרה ולמשרד המשפטים ביחס להליך הפיקוח והדיווח נמצא בהליכי כתיבה. 6. ה ז נ ת מ ו ע ד י ה צ ו ל ה א ז נ ת ס ת ר: המשטרה מזינה את מועדי הצו השיפוטי להאזנת סתר במערכת לניהול צווים. 7. פ י ת ו ח מ ע ר כ ו ת ע ז ר נ ו ס פ ו ת ל נ י ה ו ל ה א ז נ ו ת ס ת ר א. המשטרה פיתחה מערכת לניהול יומן מבצעים אשר תלווה את התהליכים המבוצעים במהלך האזנת הסתר ואת השימוש בכלים הטכנולוגיים. ב. המשטרה אפיינה את הדרישות לגבי מערכת ניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לכלי טכנולוגי מסוים בדומה למאפייני המערכת לניהול האזנת סתר לתקשורת בין מחשבים לטלפונים סלולריים. מומלץ כי הייעוץ המשפטי לממשלה יבחן את פעולות התיקון שביצעה המשטרה בהתאם להודעותיה, כפי שפורטו בהתייחסותה לדוח ביקורת זה, ובכלל זה ההתאמות הטכנולוגיות וניוון מבקר המדינה | דוח מיוחד 82 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 היכולות בכלים הטכנולוגיים הנדרשים כדי להבטיח כי השימוש בכלים אלו נעשה כדין. לאחר מכן יוכל הייעוץ המשפטי לממשלה לבחון את האפשרות לאשר למשטרה לחזור להפעלה מבצעית של הכלי הטכנולוגי אשר השימוש בו הושעה. זאת, בכפוף לשיקול דעתו באשר לדרך ההסדרה הנדרשת - הסדרה משפטית או הסדרה חקיקתית, ובהתאם להחלטות בג"ץ בנושא. לצד האמור, אין הדבר גורע מאחריות כלל הגורמים-משטרת ישראל והייעוץ המשפטי לממשלה - להשלים את פעולות התיקון של כלל הליקויים שעלו בדוח זה. שימוש בכלים טכנולוגיים יאפשר למשטרה למלא את תפקידה וייעודה למנוע עבירות, להעמיד עבריינים לדין ולעמוד באתגרי הפשיעה החמורה בדגש על הפשיעה במגזר הערבי, ולצמצם את פערי הטיפול בפשיעה הגואה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 83 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026 1. ההסדרה המשפטית של השימוש בכלים טכנולוגיים בתחום האזנות הסתר ונתוני התקשורת 1.1 מבוא על המשטרה מוטלת האחריות להבטחת הביטחון והסדר הציבורי, ולצורך מילוי תפקידה היא נאלצת להפעיל כוח ולעיתים לפגוע, מתוקף סמכותה, בזכויות הפרט ובהן הזכות לפרטיות. עם זאת, הפעלת הכוח השלטוני באמצעות המשטרה והפגיעה בזכויות הפרט אינן בלתי מוגבלות, והן כפופות לדינים ולנורמות החלים עליה, ויש בכך כדי להפחית משמעותית את הסכנה כי הכוח הרב הנתון בידה ינוצל לרעה ויופעל באופן שרירותי או לקידום מטרות זרות30. כדי למלא את ייעודה ותפקידיה המשטרהמשתמשתבכלים שוניםומגווניםלצורך האזנה לשיחות ולהפקת נתוני תקשורת. עם זאת, לנוכח הפגיעה החריפה בפרטיותו של האדם31, אשר קיימת כבר בעצם האיסוף והאגירה של מידע הנוגע לו32, עליה לקבל אישור משפטי שהשימוש שהיא עושה בכלים אלו הוא בגדרי סמכותה כפי שנקבעו בחוק. את האישורים האלו נותן הייעוץ המשפטי למשטרה ובנושאים מסוימים - נותנים אותם גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, כפי שיפורט בהמשך. המשטרה היא זרוע ביטחונית של המדינה, וחלים עליה חוקי המדינה וכללי המשפט המינהלי.אחד מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי הוא עקרון חוקיות המינהל ולפיו לרשות מינהלית "אין לה סמכות אלא אותה סמכות שהוענקה לה לפי חוק"33. עיקרון זה נובע מעיקרון רחב יותר - עקרון שלטון החוק, קרי - כולם חייבים לפעול בהתאם לחוק. בהתאם לעיקרון זה, המשטרה, ככל רשות מינהלית, היא גוף משפטי שנוצר על ידי החוק, אין לו קיום אלא על פי החוק, היקף סמכויותיו מוגדר על פי החוק, וכל פעולה שהוא מבצע החורגת מד' אמותיו של החוק בטלה ומבוטלת34. עיקרון זה של שלטון החוק גובר על אינטרסים ציבוריים אחרים ואף גובר על האינטרס הביטחוני35. עקרון שלטון החוק ועקרון חוקיות המינהל מחייבים להסדיר בחקיקה את סמכויות המשטרה להשתמש בכלים הטכנולוגיים המגלמים את רמת הפגיעה המשמעותית והעמוקה ביותר בזכויות האדם, בדגש על הזכות לפרטיות. חוק האזנת סתר נועד להגן על האדם מפני פגיעה בפרטיותו באמצעות האזנה לשיחותיו ללא ידיעתו. לצד זאת החוק קובע חריגים לאיסור המתירים למשטרה לבצע האזנות סתר ולקבל נתוני תקשורת בנסיבות שבהן הפגיעה בזכות לפרטיות מוצדקת לשם הגנה על הציבור או על ביטחון המדינה. החוק תוקן בשנת 1995 לעניין תחום התקשורת בין מחשבים אולם הוא אינו נותן מענה לכלל ההיבטים הייחודיים הנובעים מהשינויים הטכנולוגיים המהירים המתרחשים בתחום זה. על הפער שבין המצב החקיקתי לבין קצב התפתחות הטכנולוגיה עמד בית המשפט העליון: "המשפט משתרך - הולך לו בעקבות חידושי המדע והטכנולוגיה. כך היה בעבר, כך הוא בימינו, וכך יהיה בימים יבואו. פיגור זה שבזמן טבוע במהותם של דברים"36. בפרק שיובא בסוף הדוח 30 בג"ץ2605/05המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצרפ"ד סג(2)542(2009.) 31 "האזנת סתר היא התערבות חריפה בזכותו של אדם להיות עם עצמו. היא מהווה חדירה קשה לפרטיותו של האדם. היא שוללת מהאדם את מנוחת נפשו, את ביטחונו בחופש רצונו. היא הופכת את מבצרו לכלאו... עם זאת, הזכות לפרטיות אינה מוחלטת. ניתן לפגוע בה לשם מניעת עבירות, אשר סופן הגנה על הפרטיות של אחרים, ועל כבודם וחירותם."ע"פ1302/92מדינת ישראל נ' נחמיאספ"ד מט(3)309(1995.) 32 בג"ץ 6732/20 האגודה לזכויות האזרח נ' הכנסת (פורסם במאגר ממוחשב, 1.3.21), פסקה 12 לפסק דינה של השופטת דפנה ברק-ארז. 33 יצחקזמיר,הסמכות המינהלית, הוצאת נבו, מהדורה שנייה, כרך א'(2010), עמ'73. 34 שם, זמיר,הסמכות המינהלית,עמ'75. 35 "דין וחשבון של ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות חבלנית עוינת" (ועדת לנדוי) (1987). שם הועלתה הטענה כי השירות עושה עבודת קודש בהגנה על חיי אדם מפני מעשי טרור. הוועדה קבעה כי "צמרת השירות נכשלה בכך שלא הבינה ששום עשייה ביטחונית, חשובה ככל שתהיה, איננה יכולה להעמיד את עושיה מעל לחוק" (הציטוט של דברי הוועדה מספרו של יצחק זמיר, עמ'76,הערתשוליים11). 36 בג"ץ5785/03גדבאן נ' מדינת ישראל(פורסם במאגר משפטי29.10.03.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 84 שימוש בכלים טכנולוגיים לצורכי אכיפה-האזנות סתר ונתוני תקשורת שבטהתשפ"ו ▪ ינואר2026