Plenum sitting, 18/11/2025 at 16:00

משרד מבקר המדינה מדינת ישראל ונציב תלונות הציבור מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל דוח מבקר המדינה היבטים במענה למשרתי המילואים חשוון התשפ"ו דוח מיוחד נובמבר 2025 ביום 19.10.25 קבעה הממשלה כי שמה הרשמי של מלחמת חרבות ברזל יהיה "מלחמת התקומה". מס’ קטלוגי 012-S-2025 1948 ISSN-0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il תצלום השער: Michael Giladi, פלאש 90 תוכן העניינים היבטים במענה למשרתי המילואים פתח דבר 6 المقدمة 9 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה 1 על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים 13 המענה של מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים 2 במלחמת חרבות ברזל 83 FOREWORD III דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל היבטים במענה למשרתי המילואים פתח דבר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי המילואים ולשיפור ההסברה בנושא תגמול המילואים, בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. מפרוץ מלחמת ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול - ובכלל זה לצמצום ולפישוט חרבות ברזל באוקטובר2023ועד סיום הביקורת נקראו מאות של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי אלפי אזרחים לשירות מילואים. היקף הגיוס ומשך השירות קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, של המשרתים והמשרתות במילואים (משרתי המילואים) היה שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. כ-318,000אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, בני23-47בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לחברה הערבית היה כ-11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את לפני המלחמה. הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני המוסד לביטוח לאומי (בט"ל) מלמדים על פרופיל המשרתים - כמחציתם כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה בני 30ומטה וקרוב לחמישית מהם (כ-60,000) סטודנטים. על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. לתגמול המזערי - כ-311 ש"ח ליום (כ-9,300 ש"ח בחישוב הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם חודשי), וכ-30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל מלמד כי יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים ורובם - בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, כ-63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך של משרתי המילואים היה כ-290,000. באזורי הפריפריה תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה לשמש רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה מועמדים מקרב 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם שעומד כאמור על כ-11% בלבד. ולפגוע בתעסוקתם. אני רואה חשיבות רבה במוסד המילואים וחש אחריות כלפי נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, ולכן החלטתי להכין והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה דוח מיוחד בנוגע למשרתי המילואים. להלן סקירה של להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד פרקי הדוח: האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, יבחנו את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בעבודה של משרתי המילואים בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות פתח דבר 6-7 הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך מתחילת המלחמה עד יוני2024, לקראת סוף שנת הלימודים, יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן חישוב התגמול שירתו במילואים כ-60,000 סטודנטים, שהם כ-18% מכלל למצב שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל הסטודנטים בישראל. וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך רבים מסטודנטים אלו שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי בגלל על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים גדול ומשך השירות היה ארוך, באופן שלא נראה כמותו (כ-20מיליארד ש"ח בחודשים אוקטובר2023- יולי2024,) בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה המחדדות את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך בלבנון בספטמבר 2024והתמשכות המלחמה בשנת 2025 שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. מממצאי סקרי הסטודנטים השונים (סקר הסטודנטים שביצע כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד מבקר המדינה ביוני2024וסקרי התאחדות הסטודנטים משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, מפברואר 2024 ומפברואר 2025) עולה כי מידת שביעות משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרצון של מרבית משרתי המילואים מהמענים שהמוסדות הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות נתנו להם היא בינונית עד נמוכה. וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם בביקורת נמצא כי המועצה להשכלה גבוהה (המל"ג) וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם זו, ובעקבות זאת ימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם המוסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. עוד בנושא במהלך חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי הועלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד המילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף לימודיהם; נמצאו פערים בנוגע לפיקוח ולבקרה של המל"ג משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, על יישום המענים במוסדות הלימוד השונים; ונמצא כי נכון להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע בנושא למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם טווח לסטודנטים משרתי מילואים. וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה במלחמת חרבות ברזל להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת הלימודים המוסדות יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנט האקדמית התשפ"ד (אוקטובר 2023 - ספטמבר 2024) המשרת במילואים. עוד נמצא כי 12%ממוסדות הלימוד (3 למדו במוסדות להשכלה גבוהה כ-330,000 סטודנטים. מ-25המוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד ו-32% דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל היבטים במענה למשרתי המילואים מהמוסדות לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה לסטודנטים שלו ושל בני משפחתו ועל לימודיו במערכת ההשכלה משרתי מילואים שביטלו את הרשמתם ללימודים או הודיעו הגבוהה. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט על הפסקת לימודיהם. פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה ובלימודים במוסדות על המוסדות להשכלה גבוהה לבדוק מדוע יש פער בין הלימוד לא ייפגעו, הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את לבין מימושו. על המוסדות לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. על כן שמירה על משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל זכויותיו של איש המילואים בעבודה ובלימודים הם חובה שביכולתם כדי לצמצמה. מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת כתפיהם, וגם יש בהם צורך לשם הבטחת המשך קיומו של חרבות ברזל - על המל"ג ועל שר החינוך, העומד בראשה, מודל שירות המילואים. לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של את הדוח הכינה החטיבה לביקורת חברה ורווחה, בסיועה התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת של חטיבת המטה במשרדנו. עובדי חטיבות אלה פעלו לשם טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים כך במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות, והם ולוודא שהמענים שיינתנו להם יאפשרו את השלמת לימודיהם ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את ממש. תודתי נתונה להם. מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות רצון נמשיך להתפלל ולייחל לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון, בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנגנוני בקרה לחזרת כלל החטופים החללים והבאתם לקבורה, לרפואת סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. הפצועים ולימים שקטים ושלווים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לצורך מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים, לפעול לצמצום תופעת הנשירה של סטודנטים אלו ולבחון את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים יובטחו במלואן, וכי יוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים, אשר הקריבו ומקריבים רבות לשם הגנת מדינת ישראל ותושביה. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת מתניהו אנגלמן חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות ירושלים, חשוון התשפ"ו, מבקר המדינה השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה נובמבר 2025 ונציב תלונות הציבור פתח דבר 8-9 المقدمة منذ قيام الدولة، ُتُشكل قوات اإلحتياط عنرصا أساسيا يف قوة جيش الدفاع االحتياط أثناء الخدمة االحتياطية وُتحسني الرشح (الهسرباه) حول االرسائييل وحصانة دولة ارسائيل. منذ اندالع حرب السيوف الحديدية موضوع مستحقات االحتياط، اإلُتاحة وُتحصيل الحق باملستحقات- مبا يف أوكتوبر/ ُترشين األول 2023 وحتى انتهاء الرقابة ُتم استدعاء آالف يف ذلك ُتقليص وُتبسيط اإلجراءات البريوقراطية من أجل الحصول عىل املواطنني لخدمة اإلحتياط. كان نطاق التجنيد ومدة الخدمة لخادمي املستحقات. مع ذلك، كشفت الرقابة وجود ثغرات يف الرتُتيب املعياري وخادمات االحتياط (خادمي االحتياط) كبريا بشكل مل ُتشهده ارسائيل لدفع مستحقات االحتياط، والتي لها أهمية أكرب عند الخدمة لفرتات خالل الكثري من السنوات. طويلة، مبا يف ذلك بكل ما يتعلق مببلغ املستحقات األدىن؛ وُتعويض أصحاب العمل عن النفقات االجتامعية التي دفعوها عن موظفيهم؛ ودفع خالل أول عرش أشهر من الحرب- ُتم استدعاء حوايل 318,000 مواطن التعويضات املستحقات للمستقلني الذين ُتأثر دخلهم خالل فرتة الخدمة. لخدمة االحتياط. نسبة خادمي االحتياط من سن 23- 47 يف هذه الفرتة بخصوص جزء من الفجوات ُتم إجراء ُتعديالت ُترشيعية خالل الحرب، من مواطني ارسائيل الذين ال ينتمون للمجتمع العريب كان حوايل 11% لكن لفرتة محددة من الزمن، وبخصوص جزء منها بقي الرتُتيب الذي كان فقط. نسبة منخفضة ُتسلط الضوء عىل رضورة ُتوسيع دائرة الخادمني قبل الحرب. يف جيش الدفاع االرسائييل. ُتشري معطيات مؤسسة التأمني الوطني اىل خصائص الخادمني- حوايل النصف منهم يبلغون 30 عاما أو أقل، وما كام وسعت الدولة خالل الحرب نطاق حامية حقوق العمل ملقدمي يقرب خمسهم (حوايل- 60,000) هم من الطالب. كانت املستحقات الخدمة االحتياطية وأزواجهم وأولياء أمور أبنائهم اآلخرين، والتسهيالت املدفوعة لثلث ممن يقومون بالخدمة اإلحتياطية مساويا للحد األدىن يف العمل التي ُتم منحهم اياها. ُتم ذلك من خالل سلسلة من الخطوات من املستحقات- حوايل 311 ش.ج. لليوم (حوايل- 9,300 ش.ج بحساب طوال الفرتة، بعضها يف إطار ُترشيعات بدون ُتحديد زمني، وبعضها يف إطار شهري)، وحوايل- 30% من الخادمني الذين حصلوا عىل املستحقات وفق ُترشيعات صالحة ملدة زمنية محدودة، وبعضها يف إطار أمر ُتوسيع صالح الحد األدىن هم طالب. يُظهر امللف الدموغرايف لخادمي اإلحتياط بأن أكرث هو أيضًا ملدة زمنية محدودة. قد أدى هذا إىل اإلرضار مبستوى اليقني من النصف- حوايل 55%- كانوا عازبني ومعظمهم- حوايل- 63%- بدون لدى خادمي اإلحتياط وأزواجهم وأولياء األمور اآلخرين وأصحاب العمل أطفال. عدد األطفال الشامل، ممن يبلغون 18 عاما وأقل، من خادمي بخصوص ما يتعلق باالستمرار يف ُتطبيق بعض حقوقهم يف العمل وواجبات االحتياط كان حوايل- 290,000. يف املناطق الطرفية (محافظات الجوالن، اآلخرين يف هذا الصدد. إن الرضر الذي يلحق مبستوى اليقني قد يعمل صفد، عكا، برئ السبع، طربيا ويزراعيل) ويف محافظات الرملة، الخضرية، كحافز سلبي ألصحاب العمل لتوظيف مرشحني من بني مقدمي الخدمة والضفة الغربية، بلغت نسبة الخادمني الذين ُترتاوح أعامرهم بني23-47 االحتياطية وأزواجهم وأولياء األمور اآلخرين ألبنائهم، واإلرضار بعملهم. عاماً نحو12%-28%ــ وهي نسبة ُتتجاوز النسبة الوطنية التي ُتبلغ، كام ذكرنا، نحو11%فقط. يف ضوء التوسع املتوقع للخدمة االحتياطية يف السنوات القادمة والعبء املتزايد عىل مقدمي الخدمة اإلحتياطية، ومن أجل ُتوفري حل لهم أرى أهمية كبرية يف مؤسسة الخدمة االحتياطية وأشعر باملسؤولية ُتجاه ولعائالُتهم، يوىص بأن ُتقوم وزارة الدفاع ووزارة املالية، بالتعاون مع من يحملون عبء األمن عىل أكتافهم، ولهذا السبب قررت إعداد ُتقرير مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع اإلرسائييل، بفحص الرتُتيبات الخاصة خاص بشأن مقدمي الخدمة االحتياطية. فيام ييل مسح لفصول التقرير: بدفع مستحقات الخدمة االحتياطية واملنح التي ُتتعلق مبقدمي الخدمة االحتياطية واإلستجابة املقدمة لخادمي االحتياط ومُشغليهم، مع األخذ الرتتيبات الخاصة بدفع مستحقات االحتياط وحامية الحقوق يف العمل لخادمياالحتياط بعني االعتبار الوظيفة يف الخدمة االحتياطية - مع ُترسيخ التمييز الترشيعي ُتبني مقدمي الخدمة االحتياطية يف النظام املقال وبني من ليس يف النظام منذ اندالع حرب السيوف الحديدية، عملت مؤسسة التأمني الوطني، ُتاملقال، كام هو منصوص عليه يف قرارات الحكومة بشأن املنح. يوىص أيضا ً مبشاركة جيش الدفاع االرسائييل ووزارة املالية، عىل دفع مستحقات أن يتم، وفق الرضورة، إجراء ُتعديالت ُترشيعية وُتعديل طريقة حساب דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל היבטים במענה למשרתי המילואים املستحقات مبا يتناسب مع الوضع الذي زادت فيه الخدمة االحتياطية. يف قوات االحتياط حوايل 60,000 طالب، وهو ما ميثل حوايل 18% من باإلضافة إىل ذلك، يوىص بأن ُتقوم مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع إجاميل الطالب يف إرسائيل. االرسائييل، بالتعاون مع قسم املحاسب العام يف وزارة املالية، بإنشاء واجهات ُتحكم مشرتكة لدفع مستحقات الخدمة اإلحتياطية، باستخدام لقد خدم العديد من هؤالء الطالب لفرتات طويلة، ودفعوا مثناً باهظاً من بيانات قوات جيش الدفاع االرسائييل عن فرتات الخدمة وبيانات مؤسسة حيث الجوانب العائلية واملالية بسبب الخدمة االحتياطية. لقد كان نطاق التأمني الوطني بشأن دخل األشخاص الذين يخدمون. يأيت ذلك يف ضوء ُتجنيد جنود االحتياط واسعاً، ومدة الخدمة طويلة، عىل نحو مل ُتشهده فرتات الخدمة االحتياطية الطويلة واإلنفاق العام املرُتفع عىل مستحقات إرسائيل منذ سنوات طويلة، حتى قبل ُتصاعد القتال يف لبنان يف سبتمرب/ االحتياط (حوايل 20 ُتمليار شيكل يف شهري أكتوبر/رشين األول 2023 أيلول2024واستمرار الحرب يف عام2025. ويوليو/متوز2024)، مام يربز الحاجة إىل ُتشديد الرقابة عىل هذا اإلنفاق، بالتعاون بني مؤسسة التأمني الوطني وجيش الدفاع اإلرسائييل. ُتشري نتائج استطالعات الرأي املختلفة للطالب (استطالع الرأي الذي أجراه مكتب مراقب الدولة يف يونيو/ حزيران 2024 واستطالعات الرأي التي كام يوىص بأن ُتدرس وزارة العمل من منظور شامل - بالتعاون مع وزارة ُتأجراها احاد الطالب من فرباير/ شباط 2024 وفرباير/شباط 2025) إىل العدل ووزارة املالية ووزارة االقتصاد والصناعة ووزارة األمن ومنظامت أن درجة رضا معظم خادمي اإلحتياط عن الخدمات املقدمة لهم من أصحاب العمل والعامل ذات الصلة واملنظامت اإلضافية حسب الرضورة املؤسسات متوسطة إىل منخفضة. - نطاق الحقوق والحامية يف العمل التي يجب منحها لخادمي اإلحتياط وأزواجهم وأولياء أمور أطفالهم اآلخرين، وكذلك ملن أصيب أثناء الخدمة وجدت الرقابة أنه عىل الرغم من أن مجلس التعليم العايل ومؤسسات االحتياطية، وُتم ُترسيحه الحقًا من الخدمة لتلقي العالج الطبي أو ُتالتعليم العايل قد اخذوا العديد من اإلجراءات ملساعدة الطالب الذين التأهييل، وبسبب اإلصابة ال ميكنه العودة إىل العمل خالل هذه الفرتة، يخدمون يف الخدمة االحتياطية، إال أن رضا الطالب عن الحلول املقدمة وُتقديم ُتوصيات بعد ذلك إىل وزير العمل من أجل ُتعزيز ُتنظيمهم، إذا لزم لهم من املؤسسات كان يف املامرسة العملية منخفضًا إىل متوسط، وهو األمر؛ وهذا يف ضوء االحتياجات التي نشأت حول هذا املوضوع خالل فرتة ما ينبغي أن يثري ضوء التحذير عند مجلس التعليم العايل واملؤسسات السيوف الحديدية والزيادة املتوقعة يف عدد مقدمي الخدمة االحتياطية التعليمية املختلفة. كام متت اإلشارة اىل أن مجلس التعليم العايل مل وعدد األيام التي سيخدمون فيها يف عامي2025-2026والسنوات الالحقة. كام يوىص بأن يواصل جيش الدفاع اإلرسائييل، بالتعاون مع وزارة العمل يضع مبادئ ُتوجيهية بشأن اسرتجاع الرسوم الدراسية للطالب الذين ُتم ووزارة الدفاع ومفوضية ُتكافؤ الفرص، ُتشغيل مركز هيئة األركان العامة استدعاؤهم للخدمة االحتياطية وأُجربوا عىل إلغاء دراستهم؛ وُتم العثور بهدف جعل املعلومات حول املوضوع متاحة ولرتكيز الطلبات املُقدمة من عىل ثغرات فيام يتعلق بإرشاف مجلس التعليم العايل عىل ُتطبيق التدابري قبل مقدمي الخدمة االحتياطية وعائالُتهم وُتوجيهها إىل الهيئات املخولة يف املؤسسات التعليمية املختلفة؛ وُتبني أنه حتى ُتاريخ االنتهاء من الرقابة، بالتعامل معها. مل يناقش مجلس التعليم العايل صياغة حل طويل األمد للطالب الذين يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية. استجابة نظام التعليم العايل للطالب االحتياطيني خالل حرب السيف الحديدي ُتبني أن مؤسسات التعليم العايل مل ُتستغل جميع امليزانيات املخصصة لها بحسب بيانات الجهاز املركزي لإلحصاء، بلغ عدد الطالب الدارسني يف للمساعدة يف ُتوفري نظام ُتعليمي للطالب الذين يخدمون يف االحتياط، مؤسسات التعليم العايل يف العام الدرايس هتشب"د (أكتوبر/ ُترشين وأن هناك ُتباينا ً كبريا ً بني املؤسسات يف متوسط االستثامر للطالب الذي األول 2023 - سبتمرب/ أيلول 2024) نحو 330,000 طالب. منذ بداية يخدم يف االحتياط. كام ُتبني أن 12% من املؤسسات التعليمية (3 من الحرب وحتى يونيو/حزيران 2024، مع اقرتاب نهاية العام الدرايس، خدم أصل 25 مؤسسة) مل ُتقدم اسرتجاعا كامال ً للرسوم الدراسية، كام أن 32% פתח דבר 10-11 من املؤسسات مل ُتقدم اسرتجاعا كامال ً لرسوم التسجيل للطالب الذين العديد من األمور، عىل قدرُته عىل العمل وكسب لقمة العيش، وكذلك قدموا الخدمة االحتياطية الذين ألغوا ُتسجيلهم للدراسة أو أعلنوا إيقاف عىل دراسته يف نظام التعليم العايل. إن ُتوفري مستحقات عادلة عن دراستهم. ُتالخدمة االحتياطية، وخاصة التعويض عن فقدان الراب أو الدخل من العمل، وضامن عدم املساس بحقوق الخادم االحتياطي األجري يف العمل يجب عىل مؤسسات التعليم العايل أن ُتدرس سبب وجود فجوة بني والدراسة يف املؤسسات التعليمية، من الرشوط األساسية الستمرار وجود امليزانية املخصصة لها لتوفري ردود لخادمي اإلحتياط وُتحقيقها. يجب منوذج الخدمة االحتياطية، خاصة يف ضوء الحاجة املتوقعة إىل زيادة نطاق عىل املؤسسات جمع بيانات الترسب الدرايس للطالب الذين يخدمون الخدمة االحتياطية يف السنوات القادمة. من هنا فإن حامية حقوق جنود يف الخدمة اإلحتياطية، وُتحليل أسباب الترسب الدرايس، وبذل كل ما يف االحتياط يف العمل والدراسة هو التزام أخالقي يقع عىل الدولة ُتجاه من وسعها لتقليصه. يتحملون عبء األمن عىل أكتافهم، كام أنه رضوري لضامن استمرار وجود منوذج الخدمة االحتياطية. بعد مرور ما يقرب من عامني عىل الدراسة األكادميية يف ظل حرب السيوف الحديدية، يتعني عىل مجلس التعليم العايل وعىل وزير الرتبية، الذي ُتم إعداد التقرير من قبل قسم الرقابة عىل الشؤون االجتامعية والرفاه، يرأسه، إجراء فحص عميق لإلحتياجات املستقبلية للمؤسسات والطالب مبساعدة قسم املقر الرئييس يف مكتبنا. لقد عمل موظفو هذه األقسام عىل حد سواء، مع ُتحليل بيانات التنفيذ الفعيل للميزانية املحولة إىل لتحقيق هذا الهدف مبهنية كاملة ودقة وإنصاف وحرص وهم يؤدون املؤسسات. من أجل صياغة خطة طويلة املدى بشأن الردود التي ستقدم دورهم العام من منطلق إحساسهم الحقيقي بالرسالة. فأنا ممنت لهم. للطالب ممن يخدمون يف الخدمة اإلحتياطية والردود التي ستسمح لهم بإكامل دراستهم بأفضل طريقة ممكنة. لتحقيق هذا الهدف، يتعني عىل سنواصل الصالة واألمل من أجل انتصار جيش الدفاع اإلرسائييل واملؤسسة مجلس التعليم العايل، من بني أمور أخرى، ُتوجيه املؤسسات التعليمية األمنية، ومن أجل عودة جثامني جميع املختطفني ودفنهم، ومن أجل شفاء إلجراء استطالعات رضا من وقت آلخر بني طالب الخدمة االحتياطية الجرحى، ومن أجل أيام هادئة وسلمية. وإنشاء آليات مراقبة منتظمة لتنفيذ القواعد وُتوفري الردود يف املؤسسات املختلفة. أضف اىل ذلك، يجب عىل مجلس التعليم العايل مراقبة استخدام امليزانيات املحولة إىل املؤسسات لغرض ُتقديم الردود للطالب الذين يخدمون يف خدمة اإلحتياط، والعمل عىل ُتقليص معدل الترسب الدرايس لهؤالء الطالب، ودراسة إمكانية وضع مبادئ ُتوجيهية ُتُلزم املؤسسات التعليمية بإعادة رسوم التسجيل والرسوم الدراسية للطالب الذين ُتم استدعاؤهم للخدمة االحتياطية وألغوا ُتسجيلهم أو ُتوقفوا عن الدراسة. يجب عىل مؤسسات التعليم العايل ضامن حقوق الطالب الذين يخدمون يف خدمة اإلحتياط بشكل كامل، وُتخصيص املوارد الالزمة لهذا الغرض. ستعكس هذه الخطوات التزام الدولة ُتجاه مقدمي خدمة اإلحتياط الذين ضحوا ويواصلون التضحية بالكثري من أجل حامية دولة إرسائيل وسكانها. متنياهو أنـچلمان غالب ُتًا ما ينفصل املواطن الذي يخدم يف االحتياط عن حياه الروُتينية القدس، مراقب الدولة ويُكرس نفسه للخدمة العسكرية. وقد يكون لهذا ُتأثري سلبي، من بني نوفمبر2025 ومفوَّض شكاوى الجمهور מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ▪ חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר 2025 ▪ מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים תקציר מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (המלחמה) באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024. היקף הגיוס ומשך השירות של המשרתים והמשרתות במילואים (משרתי המילואים) היה גדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים זכאי לקבל מהמוסד לביטוח לאומי (בט"ל) תגמול מילואים בעד ימי שירותו (התגמול), והתגמול ממומן מתקציב משרד הביטחון. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, בפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כ-318,000 110 ימים 20 מיליארד ש"ח רק 11% \ מספר האזרחים אשר מספר ימי השירות סך תגמולי המילואים מתושבי ישראל בני נקראו לשירות הממוצע של משרתי ששילם בט"ל 23 - 47 שאינם מילואים מתחילת המילואים מתחילת בחודשים אוקטובר משתייכים לחברה מלחמת חרבות ברזל מלחמת חרבות ברזל 2023 - יולי 2024, הערבית שירתו עד יולי 2024 - במשך עד יולי 2024 - במשך לעומת סך של כ-5.3 במילואים מפרוץ עשרה חודשים - היקף עשרה חודשים - מיליארד ש"ח ששולמו מלחמת חרבות ברזל גיוס שלא נראה כמותו לעומת ממוצע של במצטבר בשלוש עד יולי 2024 בישראל שנים רבות כ-10 עד 13 ימים בכל ושלושת רבעי השנים אחת מהשנים 2020 - שמתחילת שנת 2020 2023 ועד ספטמבר 2023 %18%57 144 542 ו-244 שיעור הסטודנטים שיעור הסטודנטים מספר המקרים שבהם מספר הבקשות מקרב משרתי אשר קיבלו את עלה חשש לפגיעה להיתר לפיטורים המילואים מאוקטובר התגמול המזערי בזכויות בעבודה של ומספר ההיתרים 2023 עד יולי 2024 (כ-311 ש"ח ליום, משרתי מילואים שניתנו (בהתאמה) (כ-60,000) - פי שישה שהם כ-9,300 ש"ח ושטופלו על ידי משרד על ידי ועדת משיעור הסטודנטים בחישוב חודשי) מקרב הביטחון, משרד התעסוקה במשרד בכלל האוכלוסייה כלל הסטודנטים העבודה ונציבות שוויון הביטחון בחודשים בישראל (כ-3%) ששירתו במילואים הזדמנויות בעבודה אוקטובר 2023 עד מאוקטובר 2023 עד בחודשים אוקטובר מאי 2024 לעומת 79 יולי 2024 2023 עד מאי 2024 - בקשות ו-41 היתרים פי כארבעה ממספר בינואר-ספטמבר המקרים הממוצע 2023 ומספר דומה שטופלו בכל אחת בשנת 2022 - כמעט מהתקופות שנת 2021, פי שבעה בקשות ופי שנת 2022 וינואר- כשישה ההיתרים ספטמבר 2023 (כ-37 שניתנו מקרים בממוצע) 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בחודשים דצמבר 2023 עד אוגוסט 2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023. לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה (מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה בבט"ל, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (נציבות שוויון הזדמנויות). בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני 2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף בניסיונם בנושא ההגנה על הזכויות בעבודה. מאפייני משרתי המילואים - החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרה חודשים - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים. שיעור משרתי המילואים בני 23 - 47 בתקופה זו מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ-11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים - כמחציתם בני 30 ומטה וקרוב לחמישית מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות. התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי - כ-311 ש"ח ליום (כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי), וכ-30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים ורובם - כ-63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ-290,000. באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ-11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו. על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025  העלאת סכום התגמול המזערי - בשנת 2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ-215 ש"ח ליום (כ-6,450 ש"ח ל-30 יום). לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר 2023, מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ-20% - כ-257 ש"ח - תוקן חוק בט"ל, ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ-7.10.23 עד סוף 2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ-215 ש"ח לכ-300 ש"ח (כ-9,000 ש"ח ל-30 יום). בינואר 2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2024, וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ-311 ש"ח לשנת 2024, ובינואר 2025 - לאחר תום תקופת הביקורת - הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2025. יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר 2025, צפוי לקטון סכום התגמול המזערי היומי בכ-30% בתחילת שנת 2026. לפי נתוני בט"ל, כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר 2023 ליולי 2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ-311 ש"ח), שהוא כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי.  שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות - לפני המלחמה לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024, שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה, באפריל 2024 הותקנו תקנות ולפיהן עד סוף שנת 2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של 20% מסכום ההכנסה ליום של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה (התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת 2025. עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת 2025, הרי שמשנת 2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות, העלות הכלכלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זו צפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים.  אופן החישוב של תגמול המילואים - בשנת 2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים, התשס"ח- 2008, עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (התקופה הנוספת). בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמת ירידה. למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא 10,000 ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של 40% לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא 124 ימים (17 שבועות וחמישה ימים), הרי מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של כ-1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (41,333 ש"ח). משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת 2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנת 2026 והשנים שאחריה.  חישוב תגמול המילואים לעצמאים - לגבי עצמאים, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלחמת חרבות ברזל, ההכנסה שלפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים שבהם העסק של משרת המילואים העצמאי לא עבד באופן מלא. בעקבות כך נוצרו לאותם עצמאים חובות לבט"ל. על אף העובדה שבט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים עוד באפריל 2024, רק בדצמבר 2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאים בשנים 2023 ו-2024 ישולם לו תגמול על בסיס הגבוהה מבין השתיים - הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ההכנסה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת 2024, על פי האמור לעיל, או על השומה הסופית של שנת 2025 - הגבוהה מביניהן. בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר.  בקרה על תגמולי מילואים - החל משנת 2008, בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות. כך יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו. ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק; וכן תורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים. • נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים, בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. • בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ-66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר 2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ-20% (כ-13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ-20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בהתאם, בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל כך שנקבע בחוק מנגנון לבקרה על ידי בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספת של משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופות מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל.  היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם - לאחר פרוץ המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם, כמו ההגנה מפני פיטורים, ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם, כמו האפשרות לצבור ימי חופשה שנתית לבן הזוג ולהורה האחר1. נכון לאוגוסט 2024, הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה (בנובמבר 2023, במרץ 2024 ובמאי 2024) - חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל, וחלקם במסגרת צו הרחבה של שר העבודה על בסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שונים ממקרה למקרה; לדוגמה, ההגנה מפני פיטורין של משרת המילואים לתקופה של עד 30 יום מהשחרור קבועה בחוק ללא הגבלת זמן, והסמכות בנושא היא של ועדת תעסוקה במשרד הביטחון. לעומת זאת, ההגנה מהיום ה-31 ועד היום ה-60 מהשחרור קבועה בצו הרחבה להסכם קיבוצי; תוקפה הוא עד סוף שנת 2025, לאחר שהוארך מפעם לפעם; קיומה מותנה בכך שמשרת המילואים נעדר מהעבודה בשל שירות המילואים במשך60 ימים או יותר בתקופת תחולת ההסכם הקיבוצי; והסמכות בנושא נתונה לוועדת פיקוח במשרד העבודה. נוסף על כך, לגבי מי שנפצע במהלך שירות המילואים החליטה הממשלה בדצמבר 2024 (לאחר תום תקופת הביקורת) לרשום את הודעת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספים לחיילי מילואים שנפצעו במלחמת חרבות ברזל, בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה. מהאמור לעיל עולה כי נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקה שלהם.  הנגשת המידע ומיצוי הזכויות לגבי משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם - סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות לכמה גופים (מינהל ההסדרה והאכיפה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות), ויכולים להיות מקרים שבהם סמכויות הגופים השונים מתקיימות במקביל ביחס לאותם מקרים, כמו למשל במקרה של פיטורים עקב שירות המילואים. כמו כן, כל גוף בנפרד פעל להנגשת מידע ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים. ביולי 2024 פרסם צה"ל באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילואים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים שאינו בן זוגו. 1 בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במהלך השירות ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול - החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתי המילואים והמעסיקים. מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו ואת הפעולות שנקט להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל. הנגשת המידע ומיצוי הזכויות על ידי צה"ל - באפריל 2024 הקים צה"ל "מרכז מטכ"לי-לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם" (המרכז המטכ"לי). באתר המרשתת של המרכז המטכ"לי מופיע מידע בדבר ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, ובאמצעות האתר ניתן לפנות למרכז המטכ"לי בנושא, ונכון ליולי 2024 עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים, כמו מינהל האכיפה, ומקיימת מעקב אחר טיפולם בפניות. מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימום ליום עבודה. מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים, יקדמו הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת 2025 הכולל את התנאים למתן השיפוי. מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת שירות המילואים מתארכת, נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות. מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעבר לשנת 2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים, כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהם לצמצום או מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובת דיווח באופן שיאפשר להבחין בין השכר שמקבל העובד עבור עבודתו לבין השכר שהוא מקבל בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר. עוד מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים. מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; זאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי המילואים ומספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. מומלץ כי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות ימשיכו לעקוב אחר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ויקבעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקים והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג (שיחור - out-reaching) וסקרים בקרב משרתי המילואים כדי לעמוד על הפערים מצידם והמענים הנדרשים להם. מומלץ כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. כמו כן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף ושיטתי לאוכלוסייה זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר 2023 עד יולי 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שיעור משרתי המילואים מקרב בני 23 - 47 ומשך השירות הממוצע (בימים), לפי הנפה הגיאוגרפית המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23 - 47 בנפה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מערך המילואים הוא מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024, במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה, נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים - רק כ-11% מקרב תושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית - לתקופות ארוכות שלא היו כמותן שנים רבות. שיעור נמוך זה מחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. רוב משרתי המילואים שירתו חודשים ארוכים במהלך תקופה זו. אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מסכן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת הפרנסה והתעסוקה של משרת המילואים ובני משפחתו. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול ובכלל זה לצמצום ולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת, בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לפני המלחמה. כמו כן, במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקתם. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה להם ולבני משפחותיהם, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, ייבחנו את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו שינויי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר, ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024) המחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וארגונים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל ימשיך, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון ונציבות שוויון הזדמנויות, להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיהם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו הנושאת את ביטחון המדינה על כתפיה; הם נדרשים לצורך הבטחת המשך קיומו התקין של מודל שירות המילואים, בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכך שיאפשרו את מיצוי פוטנציאל ההשתכרות של מי שמשרת במילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 ההסדרים לתשלום תגמול המילואיםולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מבוא ביוםשמחת תורההתשפ"ד, שבעהבאוקטובר2023, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). בעקבות מתקפת הטרור הרצחנית החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על נקיטת פעולות צבאיות משמעותיות, בהתאם לחוק יסוד: הממשלה1. כמו כן, צה"ל הכריז על מצב כוננות מלחמה, שר הביטחון הכריז על מצב מיוחד בעורף במדינה כולה2, וכן הוחלט על גיוס מילואים נרחב בנסיבות חירום, לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008 (להלן - חוק שירות המילואים). מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל3. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל (להלן גם - המלחמה) באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024. היקף הגיוס ומשך השירות של המשרתים והמשרתות במילואים (להלן - משרתי המילואים) היהגדול באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. להלן נתונים על מספר משרתי המילואים4 ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע5 בשנים 2020 - 2024 (עד יולי): 1 סעיף 40(א1) לחוק יסוד: הממשלה. בינואר 2023 האצילה הממשלה את הסמכויות בנושא לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי ("הקבינט המדיני-ביטחוני")(החלטת ממשלה6מ-3.1.23( )קישור). 2 בהתאם לסעיף 9ג(ב) לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951. הכרזה על ידי שר הביטחון נדרשת לקבל אישור הממשלה אחרת תפקע לאחר48 שעות. על השר להודיע עליה מידית לממשלה ולוועדת החוץ והביטחון של הכנסת. 3 דברי הסבר להצעת חוק שירותהמילואים, התשס"ז7 5-7 ג200, ה"ח הממשלה295. 4 לגביהתקופה אוקטובר2023-יולי2024הובאו בחשבון משרתי מילואים שגויסולמילואיםמתחילת אוקטובר2023. מי שנקראליותר מתקופת שירות אחת נספר פעם אחת בלבד. 5 ימי השירות שנלקחו בחשבון בחישוב הממוצע הם אלו שבגינם שילםהמוסד לביטוח לאומיתגמוללמשרת המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 1: מספר משרתי המילואים ומספר ימי המילואים ששירתו בממוצע בשנים 2020 - 2024 (עד יולי) (בקירוב) על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבודמשרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי מתחילת מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 - עשרה חודשים - מספר משרתי המילואים היה גבוה פי שניים ממספרם הממוצע בתקופות שקדמו לה. עוד עולה כי בעשרת החודשים מספר ימי השירות הממוצע של משרתי המילואים היה כ-110ימים-קרוב לארבעה חודשים. זאת לעומת ממוצע של כ-10 עד 13 ימים בשנים 2020 - 2023 (עד ספטמבר). יצוין כי על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל), מספר ימי המילואים המצטבר בתקופה זו היה כ-35 מיליון - פי כ-20 מהממוצע בתקופות הקודמות. להלן התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 (עשרה חודשים)6: 6 לגבי מי ששירת יותר מתקופה אחת הובא בחשבון מספרהימים המצטבר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 2: התפלגות משרתי המילואים לפי מספר ימי השירות, אוקטובר 2023 עד יולי 2024 על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי כ-53% ממשרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל עד יולי 4202, יותר מ-150,000 חיילים, שירתו במצטבר בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 יותר מ-100 ימים, וכ-13% מהמשרתים אף יותר מ-200 יום - כשבעה חודשים מתוך עשרת החודשים שלגביהם בוצע הניתוח. אזרח המשרת במילואים מתנתק משגרת חייו ומקדיש את עצמו לשירות הצבאי. לכך עלולהלהיות השפעה שלילית בין היתר על יכולת התעסוקה והפרנסה שלו ושל בני משפחתו. ההסדר לתשלום תגמול המילואים נקבע בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק בט"ל), אשר קובע כי מי שמשרת במילואים7 זכאי לקבל מבט"ל תגמול מילואים בעד ימי שירותו (להלן גם - התגמול) והתגמול ממומן מתקציב משרד הביטחון. סכום התגמול מבוסס על משך השירות ועל הכנסתו של משרת המילואים ערב יציאתו לשירות המילואים, ובכל מקרה סכום התגמול עבור כל יום שירות במילואים לא יפחת מהתגמול המזערי (להלן - התגמול 7 חוק בט"ל מגדיר "מילואים" כשירות מילואים בהתאם לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המזערי)8 ולא יעלה על התגמול המרבי (להלן - התגמול המרבי)9 הקבועים בחוק בט"ל. ההכנסה הנלקחת בחשבון לצורך חישוב התגמול תלויה במצב התעסוקה של המשרת: שכיר על בסיס שכרו בחודשים שקדמו לשירות המילואים; עצמאי על בסיס הכנסתו בשנת המס הרלוונטית, כשבפועל משולם התגמול על בסיס נתוני המקדמות שעליהן דיווח10; מי שאינו עובד ואינו עצמאי מקבל את התגמול המזערי, ומובטל הזכאי לדמי אבטלה מקבל סכום שלא יפחת מדמי האבטלה ליום שהיה זכאי להם אילו היה מובטל בתקופת שירותו במילואים11. כאשר משרת המילואים הוא שכיר12, חלה על המעסיק חובה להמשיך ולשלם לו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים13, והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה לקבלת תגמול המילואים בגין העובד. אם התגמול שהמעסיק מקבל מבט"ל גבוה מהשכר ששילם, עליו להעביר לעובד את יתרת התגמול. כאשר משרת המילואים אינו שכיר, תגמול המילואים משולם לו ישירות לאחר שהוגשה תביעה לקבלו. לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 שילם בט"ל תגמול מילואים בסכום כולל של כ-20 מיליארד שקלים14. זאת לעומת סך של כ-5.3 מיליארד שקלים ששולמו במצטבר בשלוש ושלושת רבעי השנים שמתחילת שנת 2020 ועד ספטמבר 2023. נוסף על תגמול המילואים קבעה המדינה לאחר תחילת המלחמה זכאות לקבלת תשלומים לעצמאים משרתי מילואים עבור נזק כלכלי שנגרם להם כתוצאה מירידה במחזור העסקאות של העסק שלהם15. עוד קבעה המדינה שלמשרתי המילואים ישולמו מענקים שונים בגין שירותם ללא תלות בהכנסה או במצב התעסוקה שלהם, שלא נבדקו בדוח זה. אלה כוללים, למשל, תגמול מיוחד למשרת מילואים ששירת יותר 8 לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי, התגמול המזערי היומי הוא 68% מ"הסכום הבסיסי"לחודש המתעדכן מפעם לפעם (כהגדרתו בחוק) מחולק ב-30, ולעניין מי שנקרא לשירות מילואים מפרוץ חרבות ברזל ועד סוף שנת 2025 - %95מהסכום הבסיסי לחודש, מחולק ב-30;בשנת2024היה הסכום הבסיסי לעניין זהכ-327ש"חוהסכום המזערי כ-311ש"ח. 9 לפי סעיף 270 לחוק הביטוח הלאומי, התגמול המרבי היומי הוא סכום השווה לסכום הבסיסי כפול חמש, כשהוא מחולק ב-30. בשנת2024היהכאמורהסכום הבסיסי לעניין זה כ-9,800ש"ח. 10 בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים בעניין הפער בין התגמול ששולם לו על סמך המקדמות שעליהן דיווח לבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות. 11 ראו פרק י"ב לחוק בט"ל. 12 סעיף272(א) לחוק בט"ל. 13 סעיף276 לחוק קובע כי חובת המעסיק לשלם לעובד תשלום על חשבון התגמול בסכום השווה לשכר שהיה משולם לו אילולא שירת במילואים. 14 סכום זה כולל תגמולים ששולמו ישירות למשרתי מילואים וכן שיפוי למעסיקים בגין תגמולי מילואים ששילמו לעובדיהם. 15 יודגש כי דוח זה עוסק גם בתגמול המילואים המשולם למשרתי מילואים שהם עצמאים. הדוח אינו עוסק בפיצוי הניתן לעצמאים- שלא במסגרת תגמול המילואים- על פגיעה במחזור העסקאות של עסקיהם, אם התרחשה, הניתן להם למשל במסלול משותף של קרן הסיוע של צה"ל ושל קרן הפיצויים - מס רכוש שברשות המיסים בישראל (ראו קישור). מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מ-60 ימים בכל שנה קלנדרית אף אם אינו "מפקד לוחם"16; "מענק משפחה מיוחדת"למשרתים שהם הורים לתלמיד עם צרכים מיוחדים17, וסיוע לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל18. לפי הצעת חוק ממשלתית מיולי 2024, על רקע מאורעות התקופה נוצר צורך משמעותי בחיזוק ובבניין של כלל מערכי כוח האדם העומד לרשות צה"ל, ועל כן הוצע לשנות את חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986, כדי להאריך את שירות החובה19. נוסף על כך, לפי הסברי משרד הביטחון, כדי להימנע מפגיעה בכשירות המבצעית וביכולת הלחימה של צה״ל, יש צורך בהגדלת היקף שירות המילואים, ולכן מוצע להעלות את גיל הפטור ממילואים בחמש שנים ולהגדיל את מספר ימי המילואים השנתיים עד פי יותר משניים20. דוח זה עוסק בתגמול המילואים, אשר נועד במהותו לתת תגמול על שירות המילואים ובפרט לפצות את משרת המילואים על אובדן שכר עבודתו או ההכנסה שלו מעסקו במהלך השירות, ואשר בנובמבר 2024 היווה כ-63%21 מסך ההוצאה על גיוס המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, וכן בהגנה על הזכויות בעבודה של שכירים המשרתים במילואים. מתן תגמול הוגן עבור שירות המילואים, ובפרט פיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק, ושמירה כי זכויותיו של משרת המילואים השכיר בעבודה לא ייפגעו הם תנאי יסוד להמשך קיומו של מודל שירות המילואים, ובפרט לנוכח הצורך הצפוי להגדיל את היקף שירות המילואים בשנים הקרובות. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד אוגוסט 2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא תגמול המילואים וההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023. לעניין תגמול המילואים נבדקו פעולות בט"ל לתשלום התגמול ופעולותיו להסברה, הנגשה ומיצוי הזכויות לקבלתו וכן ההסדר הנורמטיבי לתשלום התגמול. לעניין ההגנה על הזכויות של משרתי המילואים בעבודה נבדקו 16 לפני המלחמה, המענק ניתן בגין כל יום מילואים החל מהיום ה-61 לשירות למי שהוא מפקד לוחם. ראו החלטת ממשלה1226(7.1.24.) 17 מענק בסך2,000ש"ח למי ששירת45ימים ומעלה והוא הורה לתלמיד (עד גיל21) עם צרכים מיוחדים לפי חוק חינוך מיוחד(אתר משרד הביטחון). 18 הסיוע בתשלום שכר הלימוד ניתן למשרתי מילואים שאינם זכאים למלגת לימודים אחרת במימון המדינה (אתר משרד הביטחון). 19 בהתאםלהצעתחוק שירות ביטחון (תיקון מס' 28והוראת שעה), התשפ"ד-2024,יוארךשירות החובהלגבריםמ-32 חודשים ל-36 חודשים. הצעת החוק מציעה להסמיך את שר הביטחון לקבוע בצו, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, מערכים, יחידות, מקצועות ותפקידים שתקופת השירות הסדיר בהם תהיה קצרה יותר, אך לא פחות מ-32 חודשים. לגבי נשים שיתנדבו לשרת באחד התפקידים שקבע שר הביטחון יחול דין זהה. 20 ראו את תזכיר חוק שירות המילואים שפורסם להערות הציבור בפברואר2024. בתזכיר הוצע להעלות את מספר ימי המילואים השנתי המרבי לחייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד שאינו פיקודי מכ-18בממוצע ל-42יום ואת גיל הפטור מ-40 ל-45 שנה; לחייל מילואים שאינו קצין וממלא תפקיד פיקודי מכ-23 בממוצע ל-48 יום ואת גיל הפטור מ-40ל-45שנה; ולחייל מילואים שהוא קציןמכ-28בממוצע ל-55יום ואת גיל הפטור מ-45ל-50שנה. 21 משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי על פי המפתח המשמש אותו, סכום תגמול המילואים היומי הוא בממוצע 630 ש"ח, וסכום המעטפת הנוספת המשולמת למשרתי המילואים הוא בממוצע 370 ש"ח ליום; המספריםהמדויקיםתלוייםבמשך השירות,באופי השירותועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ההסדר הנורמטיבי בנושא ופעולות מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי עבודה במשרד העבודה (להלן - מינהל ההסדרה והאכיפה), פעולות משרד הביטחון ופעולות נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה. הביקורת נערכה במוסד לביטוח לאומי, במינהל ההסדרה והאכיפה, במשרד הביטחון ובנציבות שוויון ההזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - נציבות שוויון הזדמנויות או הנציבות). בדיקות השלמה נערכו באגף תקציבים ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר. נוסף על כך קיים משרד מבקר המדינה ביוני 2024 מפגש עם קבוצת מיקוד של משרתי מילואים שנענו לפנייתו לשתף בניסיונם בנושא ההגנה על הזכויות בעבודה. מאפייני משרתי המילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה22, בישראל חיו בתחילת שנות העשרים של המאה כ-2.3 מיליון תושבים בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית. להלן תרשים המציג את שיעור המשרתים במילואים החל מפרוץ המלחמה ועד יולי 2024 מתוך אוכלוסייה זו, בהתאם לנתוני בט"ל: תרשים 3: שיעור המשרתים במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 מכלל התושבים בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית עלפי נתוניבט"ל,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. 22 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, "אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, גיל ומין, מחוז ונפה". הנתונים נוגעים לשנת 2020. בספירה לעיל נכלל מישמוגדרכ"יהודי" ו"אחר"ושגילובשנת2020היה20-44, ולפיכך בשנת2023היה בן23 -47. מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהתרשים עולה כי כ-11% בלבד מתושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית שירתו במילואים מפרוץ המלחמה עד יולי 2024. משרד מבקר המדינה בדק את מאפייני משרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל. התרשימים להלן מציגים פילוח של משרתי המילואים אשר שירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 בהיבטים דמוגרפיים, גיאוגרפיים ותעסוקתיים, לפי נתונים שמסר בט"ל לצוות הביקורת ביולי 2024: מאפיינים דמוגרפיים להלן התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024, לפי הגיל, המצב המשפחתי ומספר הילדים עד גיל 18: תרשים 4: התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 לפי גיל23 על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הקו המקווקו מציג את הגיל החציוני של המשרתים. 23 ההתפלגות כוללת את כל משרתי המילואים בני21-70. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 5: התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 לפי המצב המשפחתי על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. תרשים 6: התפלגות משרתי המילואים בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024 לפי מספר הילדים עד גיל 18 על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 התרשימים לעיל מלמדים על הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים ששירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024: יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים, גילם החציוני 30 ורובם - כ-63% - ללא ילדים. עם זאת, מספר הילדים הכולל, בני 18 ומטה, של משרתי המילואים היה כ-290,000 (ממוצע של 2.4ילדים לכל משרת שהוא הורה) ולכ-30,000משרתי מילואים ילדים שגילם אינו עולה על14.עוד נמצא כי כ-21,000 משרתי מילואים בתקופה האמורה היו בני 50 ומעלה. מאפיינים גיאוגרפיים התרשים להלן מציג את שיעור משרתי המילואים מקרב בני 23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו שאינם שייכים לחברה הערבית בכל נפה גיאוגרפית ואת משך השירות הממוצע (בימים) בכל נפה24: תרשים 7: שיעור משרתי המילואים מקרב בני 23 - 47 מקרב התושבים בקבוצת גיל זו שאינם שייכים לחברה הערבית בכל נפה גיאוגרפית ומשך השירות הממוצע (בימים) בכל נפה25 על פי נתוני בט"ל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. המספר בסוגריים בכל נפה הוא מספר הימים הממוצע ששירתו המשרתים בני23-47בנפה. 24 מבחינה גיאוגרפית מדינת ישראל מחולקת לשישה מחוזות ואלו מחולקים ל-16נפות. 25 התרשים מתבסס על הנתונים שמסר בט"ל בנוגע למשרתי המילואים ועל נתוני הלמ"ס בנוגע לאוכלוסייה בחלוקה לנפות גיאוגרפיות. נתוני הלמ"ס בהקשר זה נכונים לשנת2020. לצורך החישובהובאו בחשבון תושבים שבשנת2020 היו בני20 -44, ולפיכך בשנת2023היו בני 23-47. הובאו בחשבון תושבים הנכללים בקבוצת האוכלוסייה "יהודים ואחרים" (גברים ונשים) ללא תושבים ערבים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 7 מלמד על הפיזור הגיאוגרפי של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024. עולה כי בנפת גולן שיעור המשרתים בני 23 - 47 מקרב כלל התושבים בקבוצת גיל זו, שאינם שייכים לחברה הערבית, הוא הגבוה ביותר - קרוב לפי שלושה מהשיעור המקביל ברמה הארצית (כ-28% ביחס לכ-11%). השיעור הנמוך ביותר של משרתים מקבוצת הגיל הזו הוא בנפת ירושלים - כ-8% בלבד. עוד עלה כי באזורי הפריפריה (נפות גולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל)26 ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד על כ-11% בלבד27. מאפיינים תעסוקתיים להלן נתונים על שיעור משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 בסטטוסים התעסוקתיים השונים, בהשוואה לשיעורם מקרב כלל האוכלוסייה של בני 18 ומעלה באותם סטטוסים28: תרשים 8: שיעור משרתי המילואים במלחמת חרבות ברזל בסטטוסים התעסוקתיים השונים, לעומת שיעור האוכלוסייה מגיל 18 ומעלה באותם סטטוסים על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 26 החלטת הממשלה 667 (4.8.13) הגדירה נפות אלו כאזורי פריפריה בהתבסס על מדד המשקלל את המדד החברתי- כלכלי ומדד הפריפריאליות המתפרסמים על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. 27 שיעורים דומים התקבלו גם כאשר החישוב בוצע בנוגע לטווח הגילים54-20. 28 הנתונים על השיעור באוכלוסייה מגיל 18 ומעלה מבוססים על נתוני בט"ל ליולי 2024, כפי שנמסרו למשרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מתרשים 8 עולה כי כ-61% ממשרתי המילואים סווגו בבט"ל כשכירים בלבד29 - שיעור גבוה משיעורם בכלל האוכלוסייה מגיל 18 ומעלה (כ-46%). עוד עולה כי קרוב לרבע מהמשרתים סווגו כמי ש"אינו עובד שכיר ואינו עובד עצמאי"30- שיעור נמוך משיעורם בכלל האוכלוסייה מגיל 18 ומעלה (כ-40%); זאת בין היתר מכיוון שקבוצת המבוטחים המסווגים בבט"ל כמי שאינם עובדים ואינם עצמאים כוללת גם קבוצות אוכלוסייה שלרוב אינן נמנות עם משרתי המילואים - כגון פנסיונרים. נוסף על העולה מתרשים 8 לעיל, יצוין כי שיעור הסטודנטים מקרב משרתי המילואים מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 הוא כ-18% (כ-60,000) - פי שישה משיעור הסטודנטים מקרב כלל האוכלוסייה בישראל - כ-3%. מנתוני בט"ל עולה כי מרבית הסטודנטים ששירתו בתקופה האמורה היו רווקים (כ-79%) ולרובם (כ-87%) אין ילדים. עוד עולה כי כ-30,000 משרתי מילואים שהם סטודנטים (כ-50%) שירתו בתקופה האמורה יותר מ-100 ימי מילואים, וכי כ-23,000 משרתי מילואים סטודנטים (כ-38%) סווגו בבט"ל כ"לא עובדים ולא עצמאים", כלומר הם נטולי הכנסות או בעלי הכנסות נמוכות בלבד31. להלן התפלגות סכום התגמול ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר2023עד יולי2024, לפי מעמדם התעסוקתי של משרתי המילואים שבגינם שולם התגמול: תרשים 9: התפלגות סכום התגמול ששילם בט"ל בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024, לפי הסטטוס התעסוקתי של משרתי המילואים שבגינם שולם התגמול על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 29 זאת נוסף על כ-7%שהם גם שכירים וגם עצמאים. 30 מי שאינו עובד כשכיר ואינו עומד בהגדרת עובד עצמאי נקרא בבט"ל "מי שאינו עובד שכיר ואינו עובד עצמאי" וחלים עליו כללים ספציפיים לעניין תשלום דמי ביטוח וזכאות לקצבאות. בקבוצה זו נכללים לדוגמה תלמידי מוסדות להשכלה גבוהה, תלמידי ישיבה, שכירים העובדים במשק בית ומרוויחים סכומים נמוכים ועוד. 31 לעניין סטודנטים משרתי מילואים ראו הדוח בנושא "מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל"שמתפרסם במסגרת פרסום זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהתרשים עולה כי כ-85% מסך תגמול המילואים ששילם בט"ל למשרתי המילואים ששירתו בחודשים אוקטובר 2023 עד יולי 2024, שולם לשכירים, עצמאים ומשרתים שהם גם שכירים וגם עצמאים, שיעור גדול מחלקם היחסי בקרב משרתי המילואים (כ-77%). לעומת זאת, שיעור התגמול ששולם למשרתי מילואים שאינם שכירים ואינם עצמאים הוא כ-15%, שיעור קטן מחלקם בקרב משרתי המילואים - כ- %23. הדבר נובע מכך שבמקרים רבים משרתים שאינם שכירים ואינם עצמאים מקבלים את התגמול המזערי32, שכן אין להם הכנסות כלל או שיש להם הכנסות נמוכות בלבד. לעומתם בקרב יתר המשרתים יש בעלי הכנסות גבוהות יותר33, שהן הבסיס לחישוב התגמול. כך, כשליש ממקבלי התגמול המזערי הם סטודנטים (כ-57% מהסטודנטים קיבלו את התגמול המזערי). להלן בתרשים 10 התפלגות השכר34 והתפלגות סכום תגמול המילואים שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ המלחמה עד יולי 2024 בחלוקה לשלוש קבוצות גיל, ובלוח 1 - סכום השכר החציוני וסכום התגמול החציוני, בחלוקה לפי שלוש קבוצות גיל35: תרשים 10: התפלגות השכר והתפלגות תגמול המילואים של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024, לפי קבוצות גיל על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הקווים המקווקוים בתרשים מייצגים את רבעוני השכר בכל קבוצת גיל. 32 חוק בט"ל קובע כי שיעור התגמול ליום לא יפחת מהתגמול המזערי הקבוע בחוק (ראו הפרק "פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים"). לפיכך, משרתי מילואים שאינם שכירים ואינם עצמאים שלרוב הם נטולי הכנסות, או בעלי הכנסות נמוכות בלבד, מקבלים את התגמול המזערי. 33 התגמול המזערי משולם גם לשכיריםולעצמאים שהכנסתם נמוכה ממנו. 34 במקרים שבהם לא היו נתוני הכנסות, נלקחה בחשבון הכנסה השווה לאפס. 35 התרשים כולל נתוני הכנסה ותגמול של כ-152,000 משרתים בני פחות מ-30, כ-125,000 משרתים בני 30 - 45 וכ- 40,000משרתים בני45ומעלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לוח 1: ההכנסה החציונית והתגמול החציוני שקיבלו משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024, לפי קבוצות גיל יותר מ-45 30-45 פחות מ-30 ההכנסה החציונית 21,752 17,292 6,050 התגמול החציוני 23,363 17,733 9,316 על פי נתוני בט"ל, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים ומהלוח עולה כי קיים קשר חיובי בין גילם של משרתי המילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 לבין הכנסתם וסכום התגמול שקיבלו. לגבי משרתי המילואים בני פחות מ-30 - התגמול החציוני ששולם להם שווה לתגמול המזערי (כ-9,300 ש"ח לחודש), שכן הכנסתם החציונית הייתה נמוכה מסכום זה והסתכמה בכ-6,000 ש"ח. ✰ שיעור משרתי המילואים בני 23 - 47 מפרוץ מלחמת חרבות ברזל עד יולי 2024 מקרב תושבי ישראל שאינם משתייכים לחברה הערבית היה כ-11% בלבד. שיעור נמוך המחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל. נתוני בט"ל מלמדים על פרופיל המשרתים-כמחציתם בני30 ומטה וקרוב לחמישית מהם סטודנטים, אשר שירתו במלחמה תקופות שירות ממושכות שלא נראו בישראל שנים רבות.התגמול ששולם לשליש ממשרתי המילואים היה שווה לתגמול המזערי - כ-311 ש"ח ליום (כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי), וכ-30% מהמשרתים שקיבלו את התגמול המזערי הם סטודנטים. הפרופיל הדמוגרפי של משרתי המילואים מלמד כי יותר ממחציתם - כ-55% - היו רווקים ורובם - כ-63% - ללא ילדים. מספר הילדים הכולל, בני18ומטה, של משרתי המילואים היה כ-290,000.באזוריהפריפריה(נפותגולן, צפת, עכו, באר שבע, כנרת ויזרעאל) ובנפות רמלה, חדרה ויהודה ושומרון שיעור המשרתים בגילי 23 - 47 היה כ-12% - 28% - שיעור העולה על השיעור הארצי, שעומד כאמור על כ-11% בלבד. נוכח הצורך בהארכת שירות המילואים צפויה הכבדת העומס המוטל על כתפיה של קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו, על כן מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצויעלאובדןשכראוהכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיו של איש המילואים בעבודה הם חובה מוסרית של המדינה כלפי הנושאים את נטל הביטחון על כתפיהם, וגם יש בהם צורך להבטחת המשך קיומו של מודל שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תגמול המילואים פעולות בט"ל לתשלום תגמול המילואים במלחמת חרבות ברזל החל מפרוץ המלחמה פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמול המילואים עוד במהלך שירות המילואים ולא רק בסופו כפי שהיה קודם לכן; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול בקרב משרתי המילואים והמעסיקים. להלן פירוט: מעבר לתשלום תגמול מילואים על בסיס חודשי ל פ נ י מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל קודם למלחמה קיבל בט"ל מצה"ל באופן שוטף דיווחים על תקופותהשירות של משרתי המילואים שסיימו את שירותם ושילם את תגמול המילואים רק בתום תקופת השירות, בהתאם לפירוט הזה: מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ע צ מ א י: לדברי בט"ל, הוא שילם את התגמול באופן יזום, בלי שהמשרת נדרש להגיש תביעה לקבלתו, וזאת בהתבסס על נתוני השירות שקיבל מצה"ל ועל דיווחי המקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת, לפי הערכתו36. מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ש א י נו ש כ י ר ו א י נו ע צ מ א י : לדברי בט"ל, היה באפשרותו להגיש תביעה לקבלת התגמול בתום השירות בצירוף אישור מצה"ל שקיבל עם תום תקופת השירות (טופס 3010), ונוסף על כך, אחת לשנה יזם בט"ל תשלום תגמול למי שטרם הגישו תביעה לאחר שווידא את מעמדם התעסוקתי בתקופת השירות. סכום התגמול התבסס על התגמול המזערי. מ ש ר ת מ י ל ו א י ם ש כ י ר37: כאמור, משרת מילואים שהוא שכיר ממשיך לקבל את שכרו מהמעסיק, והמעסיק נדרש להגיש תביעה לבט"ל כדי לקבל את תגמול המילואים. לדברי בט"ל, היה על המעסיק להגיש תביעה בצירוף אישור שקיבל משרת המילואים מהצבא עם תום תקופת שירותו. אשר לנתוני השכר, לגבי כ-75% מתביעות המעסיקים לגבי עובדיהם התבסס בט"ל על דיווחי שכר שקיבל אוטומטית ממערכות השכר של מעסיקים אלה. יתר המעסיקים, שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל ולא העבירו את נתוני השכר באופן אוטומטי, צירפו לתביעות את תלושי השכר של עובדיהם. 36 כאמור, בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששולם לו על סמךהמקדמותשעליהןדיווחלבט"ל ובין סכום התגמול המגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות. כאמור, סכום התגמול לא יפחת מהתגמול המזערי ולא יעלה על התגמול המרבי הקבועים בחוק. 37 האמור חל על שכיר שלו מעסיק אחד. מי שיש לו כמה מעסיקים או שהוא שכיר וגם עצמאי, היה עליו להגיש לבט"ל תביעה נוספת להשלמת התגמול. מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ב מ ה ל ך מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל עוד בתחילת המלחמה, נוכח הצפי לשירות מילואים ממושך של משרתים רבים והניתוק הארוך ממקור פרנסתם, עלה הצורך לאפשר למשרתי המילואים ולמעסיקיהם לקבל תגמול מילואים עוד במהלך השירות בלי להמתין לסיומו. לפיכך החליט בט"ל בשיתוף משרד הביטחון ומשרד האוצר כי תשלום תגמול המילואים במלחמה יבוצע מדי חודש בחודשו ולא בתום תקופת השירות. לצורך תשלום תגמול חודשי על בט"ל לקבל שני נתונים: האחד, מספר ימי השירות של משרת המילואים בחודש הרלוונטי. השני, לגבי שכיר ועצמאי, הכנסתם הרלוונטית לצורך חישוב התגמול38: לעניין מספר ימי השירות של המשרתים סיכמו בט"ל וצה"ל כי צה"ל ימסור לבט"ל את מספר ימי השירות של משרת המילואים לא רק בתום תקופת שירותו, כפי שהיה קודם לכן, אלא גם באופן שוטף במהלך תקופת השירות, בכל חודש קלנדרי. ואכן מנובמבר 2023 בט"ל קיבל מצה"ל נתונים אלה באופן שוטף. יצוין כי צה"להעביר לבט"ל באופן שוטף גם עדכונים לגבי תקופות השירות שדיווח בדיווחים קודמים ללא פירוט הסיבה לשינויים, ובט"ל העביר לצה"ל בהיזון חוזר את מספר הימים לתשלום וסכום התשלום. ל ג ב י ע צ מ א י ו מ י ש א י נ ו ש כ י ר ו א י נ ו ע צ מ א י: בהסתמך על הנתונים שבט"ל מקבל מצה"ל הוא החל בנובמבר2023 לשלם את תגמול המילואים מדי חודש בחודשו, ולא רק בתום תקופת השירות, הן לעצמאים - בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות שדווחו - והן למי שאינם שכירים ואינם עצמאים, בהסתמך על סכום התגמול המזערי. זאת באופן יזום בלא שהם נדרשים להגיש תביעה. ל ג ב י ש כ י ר: בעקבות דוח מבקר המדינה מספטמבר 202039, משנת 2021 נדרשים כל המעסיקים להעביר לבט"ל את נתוני השכר לגבי כל עובד על בסיס חודשי, כך שגם מעסיקים שמערכות השכר שלהם לא היו מחוברות למערכות בט"ל נדרשו להעביר באופן ממוכן את נתוני השכר (להלן - דיווחי שכר חודשיים)40. עד תחילת מלחמת חרבות ברזל על פי החלטת בט"ל לא נעשה שימוש בנתונים אלה לצורך תשלום גמלאות, שכן היה מדובר במתכונת דיווח חדשה, ולא כל המעסיקים הגישו דיווחים חודשיים באופן רציף, ועל כן כאמור נדרשו מעסיקים אלה לצרף לתביעה לתגמול מילואים תלושי שכר. עם תחילת המלחמה החל בט"ל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים לשם טיפול בתביעות לתגמול של מעסיקים, והמעסיקים יכולים להגיש תביעה באופן מקוון באתר מרשתת (אינטרנט) ייעודי שהקים בט"ל ואינם נדרשים לצרף לה את תלושי השכר ואישור צבאי על תקופת השירות. 38 מי שאין לו הכנסות, קרי אינו שכיר ואינו עצמאי, זכאי לקבל את התגמולהמזערי הקבוע בחוק, ועל כןלאנדרש נתון לגבי הכנסתו. 39 מבקר המדינה, דוח מיוחד - ממצאי ביניים בנושא טיפול המדינה במובטלים ובדורשי עבודה במשבר הקורונה: קבלתנתוניםחודשייםמהימניםמהמעסיקיםעלשכרעובדיהם(2020). 40 בנובמבר2020 תוקן חוק בט"ל, ונקבע כי על מעסיקים להעביר לבט"ל דיווחחודשי מקוון, הכולל בין היתר את נתוני שכר העבודה. תחולתו של התיקון באפריל 2021 עבור מעסיקים המעסיקים יותר מ-180 עובדים ובאוקטובר 2021 עבור מעסיקים המעסיקים לכל היותר180עובדים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 יצוין כי בדוח משנת 2021 בנושא אי-מיצוי של זכויות חברתיות41 המליץ מבקר המדינה לבט"ל לבחון את פישוט תהליך הגשת התביעה לתגמול מילואים של שכירים ומעסיקיהם ואת מחשוב המערכת, כך שהדיווח לבט"ל על משרתי מילואים שכירים ייעשה באופן מקוון על ידי צה"ל, והזיכוי למעסיקים בגין תגמול מילואים של עובדיהם יבוצע באופן אוטומטי ומקוון על ידי בט"ל. מבקר המדינה מציין לחיוב את המעבר של בט"ל לתשלום תגמול מילואים מדי חודש בחודשו והשימוש בדיווחי השכר החודשיים לשם כך. יצוין כי בט"ל מסר למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2024 כי הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים בקביעות גם לצורך תשלוםדמי אבטלה, ופועל להשתמש בהם גם לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות. מומלץ כי בט"ל ימשיך בתהליך הטמעת השימוש הקבוע בדיווחי השכר החודשיים לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק, נכות כללית, הבטחת הכנסה ומזונות, וכן ירחיב את השימוש בדיווחי השכר לצורך תשלום גמלאות נוספות שלתשלומן נדרש מידע על השכר החודשי של עובדים - כגון דמי לידה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 (להלן - תשובת בט"ל) מסר בט"ל כי בסוף 2024 הוא התחיל להשתמש בדיווחי השכר החודשיים באופן שוטף לצורך תשלום דמי אבטלה, וגם לצורך תשלום גמלאות מזונות והבטחת הכנסה; וכי הוא פועל להרחבת השימוש בהם גם לצורך תשלום גמלאות אזרח ותיק ונכות כללית. עוד מסר בט"ל כי דיווחי השכר החודשיים משמשים אותו גם לצורך תשלום גמלת דמי לידה. פעולות בט"ל לשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכות לתגמול כבר בתקופת הביקורת שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל היה חריג במשכו, באופיו ובמספר חיילי המילואים שגויסו. משרתי מילואים רבים היו מוגבלים מבחינת הזמינות והיכולת להגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, ורבים לא היו בקיאים בתהליך הנדרש לקבלת התגמול, בפרט נוכח השינויים שהחיל בו בט"ל כאמור. כמו כן, חלק מהמעסיקים לא היו מורגלים בהגשת תביעות בגין עובדיהם42, וגם בתהליך הנוגע אליהם היו שינויים כאמור. מבקר המדינה קבע בעבר כי הבטחת הצדק החברתי אינה תלויה רק בעצם קביעתן של זכויות חברתיות בחוקים ובתקנות, אלא גם במימושן של הזכויות הללו ובהענקתן לכלל הזכאים להן. בדוח משנת 2015 בנושא "אי-מיצוי של זכויות חברתיות" ציין מבקר המדינה כי מן הראוי שהמדינה תפעל בשיטתיות להנגשת מידע על זכויותיהם של אזרחיה כדי שהזכאים יהיו מודעים לזכויותיהם ויוכלו לפנות לרשויות 41 מבקר המדינה,דוחשנתי72א-חלקראשון(2021)" ,אי-מיצוישלזכויותחברתיות-ביקורתמעקב." 42 בין משום שלא היו מורגלים בהעסקת עובדים המשרתים במילואים ובין משוםשרואה החשבון שלהם או בעל תפקיד אחר שטיפל בהגשת תביעות לבט"ל גויסו בעצמם ולא יכלו לסייע להם בהליך הגשת התביעה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המעניקות אותן כדי לממשן. עוד המליץ מבקר המדינה כי בט"ל ייזום תביעות לקצבה בעבור מבוטחים שקיים מידע בדבר זכאותם לקבלתה43. לדברי בט"ל, במהלך מלחמת חרבות ברזל הוא יזם פעולות להסברה בדבר תגמול המילואים ואופן הגשת התביעה ולמיצוי הזכויות בתחומים אלה למשרתי המילואים, למעסיקים ולבעלי מקצוע שמייצגים מעסיקים כלפי בט"ל בין היתר לעניין תשלום דמי הביטוח על ידי המעסיקים וקבלת גמלאות מבט"ל (להלן - מייצגים)44. להלן דוגמאות: פ ע ו ל ו ת ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת ל מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם 1. מ פ ג ש י ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת:למן תחילת המלחמה שלח בט"ל פקידים לבסיסים ולשטחי כינוס בפריסה ארצית, בתיאום עם צה"ל, לצורך הנגשת השירות לחיילי המילואים, ובכלל זה לצורך הסברה ומיצוי הזכויות לקבלת התגמול. לפי נתוני בט"ל מנובמבר 2024, נשלחו צוותים לבסיסים ולשטחי כינוס כ-150 פעמים. נוסף על כך קיים בט"ל מפגשים מקוונים למשרתי מילואים. 2. י י ד ו ע מ ש ר ת י ה מ י ל ו א י ם ב מ ס ר ו נ י ם: עוד בשלבים הראשונים של המלחמה החל בט"ל לשלוח למשרתי המילואים מסרונים בעניין זכויותיהם, כגון עדכון משרתי מילואים שכירים כי מעסיקם טרם הגיש תביעה לקבלת תגמול מילואים, וכי ביכולתם להגיש תביעה באופן עצמאי אם לא קיבלו שכר; יידוע מי שהוא גם שכיר וגם עצמאי כי לאחר שהמעסיק יגיש תביעה, המשרת זכאי להגיש תביעה להשלמת התגמול כעצמאי. 3. נ צ י ג ק ב ו ע ב ק ר ן ה ס י ו ע ל מ ש ר ת י ה מ י ל ו א ים45 שמסייע בפתרון בעיות הנוגעות לתגמול המילואים. פ ע ו ל ו ת ה ס ב ר ה ו מ י צ ו י ז כ ו י ו ת ל מ ע ס י ק י ם ו ל מ י י צ ג י ם 1. א ת ר ב מ ר ש ת ת ה מ א פ ש ר ל מ ע ס י ק י ם ל ה ג י ש ת ב י ע ה ל ת ג מ ו ל ל ל א ה ג ש ת מ ס מ כ י ם:בסמוך לתחילת המלחמה הקים בט"ל אתר המאפשר למעסיקים להגיש תביעה באמצעות הזנת מספר הזיהוי של העובד בלבד, ללא צורך בהגשת מסמכים או בהזנת נתוני הכנסתו של העובד46. 43 מבקר המדינה,דוח שנתי65ג(2015), "אי-מיצוי של זכויות חברתיות", עמ'3; מבקר המדינה,דוח שנתי72א-חלק ראשון(2021), "אי-מיצוי של זכויות חברתיות-ביקורת מעקב", עמ'880. 44 בסעיף 386 לחוק בט"ל מופיעה רשימה של בעלי תפקידים המוסמכים לייצוג מבוטחים, כגון עורכי דין, רואי חשבון ויועצי מס, ובלבד שהם כלולים ברשימת המייצגים של בט"ל. 45 החלטת הממשלה מספר1023(3.11.23) שעניינה סיוע ותגמול למשרתי המילואים שנקראו לשירות מילואים לפי סעיף 8 לחוק שירות המילואים מנחה, בין היתר, כי תוקם קרן סיוע למשרתים במילואים. הקרן מסייעת למשרתים במילואים ששירתו במלחמת חרבות ברזל בין היתר בשל נזקים כלכליים שנגרמו להם ולבני משפחתם עקב השתתפותם בלחימה או עקב קריאתם לשירות מילואים בהתראה קצרה. 46 המעסיק גם נדרש להצהיר כי הוא מתחייב לשלם אתהתגמוללעובד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 חישוב התגמול על ידי בט"ל עבור עובדים אלו נעשה כאמור אוטומטית על סמך נתוני השירות המתקבלים מצה"ל ודיווחי השכר החודשיים של המעסיקים. 2. מ פ ג ש י ם מ ק ו ו נ י ם ל מ י י צ ג י ם:במפגשים אלה מסר בט"ל מידע למייצגים וענה על שאלותיהם בעניין תגמול המילואים. 3. י י ד ו ע ה מ ע ס י ק י ם ע ל ה א פ ש ר ו ת ל ה ג י ש ת ב י ע ה ב כ ל ח ו ד ש: בט"ל שלח למעסיקים מסרונים המזכירים כי ביכולתם להגיש תביעה חודשית בלי להמתין לאישור מצה"ל על סיום תקופת שירות המילואים. נוסף על האמור, מתחילת המלחמה עקב בט"ל באופן שוטף (תחילה בכל יום ואחר כך פעם בשבוע) אחר תשלומי התגמול המשולמים אל מול מספר ימי השירות שעליהם דיווח צה"ל, איתר את המקרים שבהם התגמול לא שולם ופעל לפתרון הבעיה שעיכבה את התשלום. כך לדוגמה, בוצע מיפוי של חשבונות בנק לא- תקינים של משרתי מילואים, ובט"ל פעל להשלמת הנתונים באמצעות נתוני גמלאות אחרות בבט"ל או פנייה אקטיבית למשרתי המילואים לעדכון מספר חשבון הבנק. בהקשר זה ציין בט"ל בדצמבר 2024 כי באותו מועד כ-99% מהמשרתים מיצו את זכותם לתגמול. מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות שנקט בט"ל להסברה ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים והמעסיקים בכל הנוגע לקבלת תגמול המילואים בגין שירותם במלחמת חרבות ברזל. פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים ההסדר לתשלום תגמול המילואים שקדם למלחמת חרבות ברזל התבסס על מצב הדברים באותה עת, קרי על ההיקף והתדירות של שירות המילואים לפני פרוץ המלחמה ועל העומס שהוטל על משרתי המילואים ועל מעסיקיהם בהתאם לכך. מספר המגויסים הגדול ותקופות השירות הממושכות במלחמה, שלא היו כמותן בשנים האחרונות, חשפו פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים. לגבי חלקם בוצעו שינויי חקיקה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה קודם המלחמה. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות, כמפורט לעיל, פערים אלה עשויים להיות רלוונטיים גם לשירות המילואים בעתיד. להלן פירוט לגבי כמה מהם: העלאת סכום התגמול המזערי בשנת 2023 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל, סכום התגמול המזערי היומי היה על פי חוק כ-215 ש"ח ליום (כ-6,450 ש"ח ל-30 יום)47. 47 חוק בט"ל, פרק י"ב תגמולים למשרתים במילואים, סעיפים1ו-270. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר פרוץ המלחמה בנובמבר 2023, מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה והיות ששכר המינימום ליום עבודה היה גבוה יותר בכ-20% - כ-257 ש"ח48- תוקן חוק בט"ל, ונקבע בו שלגבי מי שנקרא לשירות מילואים מ-7.10.23 עד סוף 2023 יעלה סכום התגמול המזערי היומי מכ-215 ש"ח לכ-300 ש"ח (כ-9,000 ש"ח ל-30 יום)49. בינואר 2024 הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 2024, וסכום התגמול המזערי היומי התעדכן בהתאם לשינוי במדד המחירים לצרכן לכ-311 ש"ח לשנת 202450, ובינואר 2025 - לאחר תום תקופת הביקורת - הוארך תוקף ההעלאה עד סוף שנת 202551. יוצא אפוא כי לפי המצב החוקי הקיים נכון לינואר 2025, צפוי לקטון סכום התגמול המזערי היומי בכ- %30 בתחילת שנת 2026. לפי נתוני בט"ל, כשליש ממשרתי המילואים בתקופה שבין אוקטובר 2023 ליולי 2024 קיבלו את סכום התגמול המזערי היומי (כ-311 ש"ח), שהוא כ-9,300 ש"ח בחישוב חודשי. מתוך הכרה בתרומתם המשמעותית של אנשי המילואים למאמצי הלחימה ונוכח העלייה בצורכי הביטחון של מדינת ישראל וההרחבה הצפויה בהיקף שירות המילואים בשנים הקרובות, מומלץ כי משרד האוצר יפעל, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, כדי לעגן בחוק את העלאת סכום התגמול המזערי היומי ללא הגבלת זמן, לכל הפחות לסכום שלא יפחת משכר המינימום ליום עבודה. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא רואה חשיבות רבה בהבטחת תגמול הולם והוגן למשרתי המילואים, וכי הוא תומך בהמלצה לעגן בחקיקה קבועה תגמול מזערי שלא יפחת משכר המינימום במשק, בשיתוף פעולה עם משרדי האוצר והביטחון וצה"ל. אגף תקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתולמשרד מבקר המדינה מיולי2025כי העלאת התגמול המזערי החל מתחילת המלחמה נועדה לתמרץ ולתגמל את משרתי המילואים בתקופת החירום וכי לקראת שנת 2026, עם התבהרות התמונה המבצעית והערכת סיכויי החזרה לשגרה, יתקיים דיון בנושא סכום התגמול המזערי. צה"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2025 (להלן - תשובת צה"ל) כי המצב הרצוי הוא ששכר משרתי המילואים יהיה מעוגן בחוק וכי צה"ל ישתף פעולה ככל שיידרש לכך. שיפוי מעסיקים בגין תשלום הפרשות סוציאליות מלבד השכר משלם המעסיק תשלומים נוספים בגין העובד, כמו תשלומים לקופת תגמולים ולקופת פנסיה (להלן - הפרשות סוציאליות). כאמור, אם משרת המילואים הוא שכיר, חלה על מעסיקו חובה להמשיך ולשלם לו את השכר שהיה משלם לו אילולא שירת במילואים52, והמעסיק רשאי להגיש לבט"ל תביעה 48 דברי ההסבר להצעת חוק הביטוח הלאומי (הוראת שעה - חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד- 2023, הצעות חוק הממשלה-1676, עמ'208. 49 חוק הביטוח הלאומי(תיקון מס' 238-הוראת שעה-חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים), התשפ"ד-2023. 50 צו הביטוח הלאומי (תיקון מס' 238 - הוראת שעה - חרבות ברזל( )תגמולים למשרתים במילואים( )הארכת תקופת הוראת השעה,)התשפ"ד-2024. 51 סעיף4לחוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 253והוראות שעה), התשפ"ה-2025. 52 סעיף276לחוקבט"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לקבלת תגמול המילואים בגין העובד. חוק בט"ל53קובע גם כי המעביד חייב להמשיך לשלם את ההפרשות הסוציאליות בעד פרק הזמן שהעובד שירת במילואים, כאילו לא שירת במילואים והוסיף לעבוד. לפני מלחמת חרבות ברזל, לא היו המעסיקים זכאים לקבל מבט"ל שיפוי בגין ההפרשות הסוציאליות שהפרישו בתקופת שירות המילואים של עובדיהם, והמעסיקים נשאו בעלויות אלו. גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל הוא כאמור גיוס נרחב מאוד הן מבחינת מספר משרתי המילואים והן מבחינת משך הגיוס. לפיכך הנטל שהושת על המעסיקים להמשיך לשלם את ההפרשות הסוציאליות בתקופת המילואים של העובדים הוא נטל משמעותי54. יודגש כי המדינה גם אינה מחזירה למעסיק את הפסד הכנסותיו, אם נגרם לו, בגין הפסד התפוקה הנובע מהיעדרות העובד מעבודתו בגין שירות המילואים. נוכח ההסכמות שהתקבלו עם ארגוני המעסיקים והעובדים בהסכם קיבוצי מפברואר 2024 שבמסגרתו הורחבו הזכויות של משרתי המילואים בעבודה55, באפריל 2024 הותקנו תקנות ולפיהן עד סוף שנת 2024 ישפה בט"ל את המעסיק בשיעור של 20% מסכום ההכנסה ליום56 של העובד כפול מספר ימי שירות המילואים שביצע, עבור ההפרשות הסוציאליות בגין תקופת השירות שמפרוץ המלחמה57 (להלן - התקנות לשיפוי המעסיקים). בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - אישרה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת את הארכת תוקף התקנות לשיפוי המעסיקים עד תום שנת 2025, לאחר שהממשלה התנתה את הארכת תוקף התקנות בהארכת תוקף ההסכם הקיבוצי מפברואר 2024, ולאחר שתוקפו הוארך58. יצוין כי לפי חוק בט"ל59 רק אם הורה שר הביטחון כי שירות מילואים יהיה שירות חירום לעניין תשלום תגמול מילואים, רשאים שר העבודה ושר האוצר, בנסיבות מיוחדות60, לקבוע באישור ועדת העבודה והרווחה, לגבי תקופת אותו שירות, הוראות בדבר שיפוי מלא או חלקי של המעסיק על הפרשות סוציאליות. לפי הנתונים שמסר בט"ל למשרד מבקר המדינה, עד אוקטובר 2024 הוא העביר למעסיקים כמעט את מלוא סכום השיפוי על ההפרשות הסוציאליות עבור עובדים ששירתו במילואים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד אותה עת - הועבר סך של כ-2.9 מיליארד ש"ח, וטרם הועברו כ-18 מיליון ש"ח. 53 סעיף283לחוק בט"ל. 54 דברי ההסבר לתקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהיא שירות חירום( )הוראת שעה-חרבות ברזל), התשפ"ד-2024. 55 הסכם הקיבוצי הכללי 7004/2024 מ-4.2.24 וההסכם הקיבוצי הכללי 7006/2024 מ-5.3.24 שכלל תיקון להסכם מפברואר2024.ההסכם כלל הרחבת ההגנה מפני פיטוריםלמשרתי מילואים, תוספת ימי היעדרותבתשלום לבני זוג של משרתי מילואים וצבירת ימיחופשה לעובדים מסוימים. 56 ובלבד שלא יעלה על התגמול המרבי, כהגדרתובחוקבט"ל.בשנת2024היהסכום זה כ-1,634ש"ח. 57 תקנות הביטוח הלאומי (שיפוי מעסיקים לגבי תקופת שירות מילואים שהוא שירות חירום) (הוראת שעה - חרבות ברזל), התשפ"ד-2024. 58 החלטת הממשלה2540(9.12.24.) 59 סעיף376לחוק בט"ל. 60 לפי ההצעה להתקנת התקנות, מספר המגויסים הגדול והתקופה הארוכה של גיוס המילואים במלחמת חרבות ברזל היו נסיבות מיוחדות המצדיקות את מתן השיפוי בהתאם להוראות סעיף זה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מן האמור לעיל עולה כי אם תוקף התקנות לא יוארך מעבר לשנת 2025, הרי שמשנת 2026 או כאשר יסתיים שירות החירום או לא יתקיימו עוד הנסיבות המיוחדות כאמור, העלות הכלכלית בגין ההפרשות הסוציאליות עבור העובדים שמשרתים במילואים תושת שוב על מעסיקיהם. עלות זוצפויה להיות גבוהה מזו שהייתה לפני פרוץ המלחמה נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, והדבר יגדיל את התמריץ הכלכלי השלילי למעסיקים להעסיק משרתי מילואים. הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי היא תומכת בכל מאמץ לשיפוי מלא של המעסיקים, שכן הדבר יתרום למניעת אפליית משרתי מילואים בקבלה לעבודה ובעבודה בכלל. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי שיפוי המעסיקים בשיעור של 20% כפי שנקבע בתקנות מאפריל 2024 הוא מלאכותי ובבחינת הרע במיעוטו, וכי הצורך האמיתי הוא לשיפוי קבוע ומוסדר של 100% מההפרשות הסוציאליות, הן כי בעת שירות המילואים המדינה נכנסת לנעלי המעסיק במגזר הפרטי, והן משום שהיעדר שיפוי מלא מהווה מיסוי עקיף וסיכון לשמירה על זכויות משרת המילואים. נוכח האמור וכדי להימנע מיצירת תמריץ שלילי משמעותי להעסקת משרתי מילואים, ממליץ משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים יקדם הסדר לשיפוי מעסיקים בגין הפרשות סוציאליות של עובדיהם שמשרתים במילואים גם לאחר תום שנת 2025 הכולל את התנאים למתן השיפוי. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בעמדת משרד מבקר המדינה ומכיר בחשיבות ההסדר לשיפוי המעסיקים בגין הפרשות סוציאליות עבור עובדים המשרתים במילואים, וכי הוא סבור שיש לבחון אפשרות לקידום מתווה קבוע או להארכת המתווה הקיים לשיפוי המעסיקים בשיתוף הגורמים הרלוונטיים. צה"ל מסר בתשובתו כי הוא סבור שיש לעגן את שיפוי המעסיקים באופן קבוע וכי הוא פועל מול הגורמים הרלוונטיים לקדם זאת. אופן החישוב של תגמול המילואים בשנת 2008 במסגרת חיקוק חוק שירות המילואים61, עודכנה שיטת החישוב של תגמול המילואים, כך שיינתן תגמול נוסף על יתרת ימי השירות לאחר חלוקת תקופת השירות לשבועות שלמים (להלן - התקופה הנוספת), כדלקמן: לגבי שירות רצוף של שבעה ימים, לרבות כמה תקופות של שבעה ימים-משולם תגמול בעד כל יום מילואים; אם יתרת הימים לאחר חישוב התגמול כאמור היא שישה ימים, ישולם למשרת תגמולבעד שבעה ימים, כלומר תגמול נוסף בעד תקופה נוספת של יום אחד;אםיתרת הימים לאחר חישוב התגמול כאמור ברישא היא פחות משישה ימים, ישולם תגמול נוסף בגין תקופה נוספת של יתרת ימי השירות כשהיא מוכפלת ב-1.462. כך לדוגמה: בגין תקופת שירות של שבוע או של ארבעה שבועות (28 יום) לא יינתן תגמול בעד תקופה נוספת; בגין תקופת שירות של ששה ימים או 27 ימים (שלושה שבועות וששה 61 ראו האמור בדבריההסבר לחוק המילואים, התשס"ח-2008. הנושא נדון גם בישיבת הממשלה ב-2.4.08. 62 סעיף271לחוק בט"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של יום אחד; בגין תקופת שירות של 5 ימים או 26 יום (שלושה שבועות ו-5 ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של היומיים המשלימים לשבוע מלא (51.4=7); ובגין תקופת שירות של ארבעה ימים או25 ימים (שלושה שבועות וארבעה ימים) יינתן תגמול בעד תקופה נוספת של 1.6 יום (1.44=5.6.) כאמור, במלחמת חרבות ברזל תקופת השירות של משרתי המילואים הייתה ארוכה באופן חריג ביחס לתקופות קודמות, ויותר ממחציתם שירתו למעלה ממאה ימים, נכון ליולי 2024. להלן בתרשים 11 שיעור הגידול בתגמול בעד התקופה הנוספת לפי מספר ימי השירות: תרשים 11: שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת, לפי מספר ימי השירות מהתרשים עולה כי בתקופות שירות ארוכות, שיעור הגידול בתגמול בשל התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת שכן שיעור התקופה הנוספת מתוך סך תקופת השירות הוא במגמת ירידה.למשל, כאשר שכרו של משרת המילואים הוא10,000ש"ח ותקופת שירות המילואים היא חמישה ימים, הרי שהתקופה הנוספת היא יומיים והתגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של 40% לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (1,667 ש"ח); לעומת זאת, כאשר תקופת השירות היא 124 ימים (17 שבועות וחמישה ימים), הרי שהתקופה הנוספת היא גם כן יומיים, אך התגמול בגין התקופה הנוספת (667 ש"ח) מהווה תוספת של כ-1.6% בלבד לתגמול אילולא שולם תגמול בגין התקופה הנוספת (41,333 ש"ח). משמעות הדבר היא שעדכון שיטת החישוב משנת 2008 אפקטיבית פחות לגבי תקופות שירות ארוכות כפי שהיה במלחמה וכפי שצפוי להיות בשנת2026והשנים שאחריה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בתשובתו מסר בט"ל כי הוא מודע לכך ששיעור הגידול בתגמול בגין התקופה הנוספת הוא במגמת ירידה ככל שתקופת השירות מתארכת וכי הוא נכון לקחת חלק פעיל בצוות בין-משרדי שיבחן את הסוגיה ויגבש המלצות אופרטיביות ליישום. בט"ל מסר גם כי המכשול העיקרי בעניין זה הוא המגבלה התקציבית. בתשובתו מסר אגף תקציבים כי מטרת החישוב היא להבטיח שהשכר החודשי של משרת המילואים לא ייפגע כתוצאה משירות המילואים, אך גם לא יעלה על השכר הרגיל וכי שירות המילואים כולל שירות גם בימי סוף השבוע. בתשובתו מסר צה"ל כי סכום התגמול הנוסף אינו נשחק גם כשמשרת המילואים משרת תקופה ארוכה. נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות, מומלץ כי משרד האוצר, בשיתוף משרד הביטחון, בט"ל וצה"ל, יפעלו לשנות את אופן חישוב תגמול המילואים ולצמצם את מגמת השחיקה של שיעור התגמול הנוסף מתוך סך התגמול ככל שתקופת שירות המילואים מתארכת. חישוב תגמול המילואים לעצמאים כאמור, תגמול המילואים למשרתי מילואים עצמאים משולם בהסתמך על הכנסתם הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית, המשקפות את צפי ההכנסה החודשית של המשרת לפי הערכתו63. בשנת המס שאחרי השירות מתבצעת התחשבנות בין בט"ל למשרת המילואים לעניין הפער בין התגמול ששולם לו ובין סכוםהתגמולהמגיע לו על סמך ההכנסות בפועל בשנת המס שבה היה השירות, בהסתמך על השומה הסופית שקבעה לו לאותה שנה רשות המיסים בישראל. עובד עצמאי שהכנסתו לפי השומה הייתה גבוהה מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים, ישולמו לו הפרשים בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן. לעומת זאת, אם הכנסתו לפי השומה הייתה נמוכה מההכנסה שלפיה שולם לו תגמול המילואים, הוא יידרש להחזיר את ההפרש בתוספת הפרשי הצמדה64. לגבי תקופת המלחמה, בעלי עסקים ששירתו במילואים והכנסתם נפגעה החל מ-7.10.23 יכולים להגיש תביעות לפיצויים לקרן הפיצויים ברשות המיסים בהתאם למתווים שנקבעו לגבי תקופה זו, ולאחר מיצוי זכותם מול רשות המיסים הם זכאים לפנות לקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל לבקשת סיוע נוסף65. כמתואר לעיל, בט"ל שילם את תגמול המילואים לעצמאים באופן יזום על בסיס חודשי, בהתאם להערכתם בנוגע לצפי ההכנסות בשנה זו. לפי משרד האוצר, בשל ביצוע מספר רב של ימי מילואים במסגרת מלחמת חרבות ברזל, ההכנסה שלפיה שולם תגמול המילואים הייתה במקרים רבים גבוהה מהשומות הסופיות 63 סכום התגמול המשולם למשרתי מילואים עצמאים כולל פיצוי נוסף בשיעור של 25% מהכנסתו הממוצעת של העצמאי, אשר נועד לפצות אותו על ההוצאות הקבועות של העסק שלו. ראוהסכם בדבר תשלום פיצוי לעצמאי בשירות מילואים, התשע"ז-2017. 64 ראו באתר המרשתת של בט"ל (קישור.) 65 ראו באתרי המרשתת של קרן הסיוע למשרתי המילואים (קישור) ושל רשות המיסים (קישור.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שנקבעו לאותה שנה, שכן בשל שירות המילואים יש חודשים שבהם העסק לא עבד באופן מלא66. בעקבות כך נוצרו לאותם עצמאים חובות לבט"ל. לפי נתוני בט"ל, בספטמבר 2024 היו לכ-4,400 משרתי מילואים עצמאים חובות בסך כ-37 מיליון שקלים, כתוצאה מהתחשבנות בהתאם לשומות לשנת2023, ומהם גבה כ-20מיליון ש"ח,באמצעותקיזוז סכום החוב מתגמולי המילואים שהחייבים היו אמורים לקבל. בט"ל מסר כי אינו מקזז את התגמול במלואו, אלא רק עד כ-60% ממנו, כדי להשאיר למשרתים תגמול מינימלי. את התחושה הקשה של משרתי המילואים העצמאים שלא קיבלו את הגמלאות שהם ציפולקבל בגלל קיזוז החוב כאמור, תיאר משרת מילואים באוקטובר 2024 ברשת חברתית: "לפני שבועיים קיבלתי הודעה שהביאה אותי לסף שבירה - יש לי חוב ענק לביטוח לאומי... ביטוח לאומי קיזז לי את המשכורת בחודש שעבר ככה שאני באופן המילולי ביותר - מתנדב בצה....ל"הכול נובע משיטת חישוב מוטעית ומעוותת שמבוצעת על פי חוק שאינו מביא בחשבון מילואים ממושכים... ואני לא מצליח להירדם.. מה יהיה עם משפחתי אם חס וחלילה זה יקרה גם לי? מי ידאג להם?... יש לי פלוגה להנהיג, אבל איך אפשר לפקד על חיילים כשבכל רגע שיש קצת שקט, במקום לנוח הדאגותלפרנסת המשפחה צפות ויש חשש גדול מהמחר? כל מי ששומע אותי אומר שאני פראייר ואעזוב כבר את המילואים כי באזרחות ארוויח את מה שמגיע לי"67. נמצא כי בט"ל פנה למשרד האוצר בנושא היווצרות החובות למשרתי המילואים העצמאים. כך למשל בדיון שהתקיים באפריל2024בהשתתפותנציגי בט"ל, משרד האוצר, משרד הביטחון וצה"ל, ציינו נציגי בט"ל כי לבט"ל יש חשש סביר כי עצמאי ששירת תקופה ארוכה במלחמה ייפגע מאופן חישוב הזכאות לקבלת תגמולי המילואים המגיעים לו, ושבחישוב הסופי ייווצר לו חוב.נוסף על כך, בספטמבר2024מסר בט"ל למשרד האוצר כי בהתאם לבירור שקיים, לפחות חלק ממשרתי המילואים העצמאים ואף רואי החשבון שלהם לא היו מודעים לאפשרות לקבל פיצוי מקרן הסיוע למשרתי המילואים בצה"ל. על אף האמור לעיל, רק בדצמבר 2024 הציע משרד האוצר בתזכיר החוק לקבוע כי לצורך תשלום תגמולי המילואים לעצמאים בשנים 3202 ו-2024 ישולם לו תגמול על בסיס הגבוהה מבין השתיים - הכנסתו על פי השומה הסופית לאותה שנה שבה החל שירות המילואים או ההכנסה הצפויה בהתאם למקדמות לשנת המס הרלוונטית. בהתאם, חובות כאמור שכבר נוצרו יבוטלו כתוצאה מהתיקון המוצע. לגבי שנת 2025 התגמול יתבסס על ההכנסה שלפיה שולמו תגמולי המילואים לשנת 2024, על פי האמור לעיל, או על השומה הסופית של שנת 2025 - הגבוהה מביניהן68. בינואר 2025 תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר69. אגף תקציבים במשרד האוצר מסר בתשובתו כי לפי גישתו אין להרחיב את ההסדר שנקבע בתיקון החקיקה משום שהוא מאפשר ומתמרץ דיווח כוזב על ההכנסות הצפויות במטרה לקבל תגמול מוגדל. 66 תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה-2024. 67 פורסם ב"פייסבוק" ב-25.10.24. 68 תזכיר חוק הביטוח הלאומי (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה),התשפ"ה-2024. 69 חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 253והוראות שעה), התשפ"ה-2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד האוצר יבחן, בשיתוף בט"ל, משרד הביטחון וצה"ל, להסדיר גם מעבר לשנת 2025 את תשלום תגמול המילואים לעצמאים שמשרתים במילואים כדי שהכנסתם לא תיפגע בעקבות השירות, ובפרט כאשר היקף השירות גדול. עוד מומלץ כי משרד האוצר ובט"ל יפעלו בשיתוף צה"ל למיצוי זכויות משרתי המילואים העצמאים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות לפניהם לצמצום או מניעה של הפגיעה בהכנסותיהם. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא תומך בהמלצה לבחון את הארכת תוקף ההסדר מעבר לשנת 2025 על רקע הגידול בהיקף שירות המילואים והפוטנציאל לפגיעה בפרנסתם של משרתים עצמאים, וכי הוא סבור שיש לעגן מנגנון קבוע שיבטיח כי הכנסת העצמאים לא תיפגע עקב שירותם במילואים. עוד מסר בט"ל כי הוא ימשיך לפעול להנגשת מידע על זכויות המשרתים העצמאים, להרחבת ההסברה בכלל, ובפרט על האפשרויות שמעמידות קרנות סיוע ייעודיות לצורך מיצוי מיטבי של זכויותיהם. צה"ל מסר בתשובתו כי נכון מבחינתו להאריך את ההסדרים ואף לעגן אותם בחוק וכי ישתף פעולה בכל בחינה אליה יידרש. עוד מסר צה"ל כי הוא מקיים שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה וכן הסברה באתר המרשתת הייעודי לחיילי המילואים, במפגשים פרונטליים בשטח וביחידות ובמפגשים מקוונים על זכויות ואפשרויות אנשי המילואים לצמצם את הפגיעה בהכנסות וזכויות בשל שירות מילואים. ✰ משרתי המילואים היו במהלך מלחמת חרבות ברזל רק 11% מהאוכלוסייה היהודית בגיל 23 עד 47. תקופות השירות הממושכות שלהם והיקף השירות הצפוי בשנים הקרובות - גם לאחר סיום המלחמה - משמעותם תזוזה של מדינת ישראל למצב חדש שבו עומס המילואים המוטל עליהם הוא גבוה לאין ערוך בהשוואה לעומס קודם לפרוץ המלחמה באוקטובר 2023. הדבר צפוי לבוא לידי ביטוי הן במספר המשרתים הצפוי והן בהתמשכות תקופת השירות. מצב דברים זה חשף את חוסר ההתאמה של מאפיינים מסוימים של תגמול המילואים לתקופות שירות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקים על ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם ששירתו במילואים; ולתשלום תגמול מילואים לעצמאים שהכנסתם נפגעה בתקופת השירות. אגף תקציבים מסר בתשובתו כי המענה שניתן למשרתי המילואים הוא חסר תקדים; היקפו מגיע לאלפי שקלים עבור חודש מילואים נוסף על השכר השוטף, ובמצטבר הוא עשוי להגיע לעשרות אלפי שקלים לכל משרת. עוד ציין כי כלל ההסדרים בנושא משקפים שלל שיקולים רלוונטיים והמענה שניתן הוא תוצאה של דיונים מעמיקים. יצוין כי לעניין חלק מהמענקים למשרתי המילואים כאמור יצרה הממשלה הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין משרתי מילואים שאינם במערך הלוחם. למשל, בהחלטת ממשלה מינואר 2024 נקבע מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כי משרתי מילואים יקבלו מענק בסך 266 ש"ח ביום ה-40 לשירות המזכה וכן לאחר תום כל 10 ימי מילואים נוספים בשירות המזכה; ואם החייל הוא במערך הלוחם - יהא סכום המענק האמור 466 ש"ח70. בתשובתו הנוספת מאוגוסט 2025 מסר בט"ל כי תגמול המילואים מהווה גמלה מחליפת שכר המבוססת על הכנסות משרת המילואים מחוץ למסגרת המילואים; כי מדובר בעיקרון חשוב שיש לשמר אותו וכי אין לתת עדיפות בתגמול לפי סוג תפקיד או לפי חלוקה של לוחם או תומך לחימה. עוד ציין בט"ל כי הרצון לבצע הבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין שאר המערכים בא לידי ביטוי במענקים למשרתי המילואים. בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 מסר אגף תקציבים במשרד האוצר כי משרד האוצר רואה חשיבות בקידום הבחנה בין משרתי המילואים במערך הלוחם לבין אלו שאינם לוחמים, ותומך בהרחבת הדיפרנציאציה ככל שהדבר נוגע למענקים. עם זאת, בנוגע לתגמול מילואים, עמדת המשרד היא שאין לקיים הבחנה שכזו, שכן תכלית תגמול המילואים היא להבטיח כי שכרו החודשי של המשרת לא ייפגע כתוצאה מהשירות וכי ישקף ככל הניתן את שכרו ללא קשר לאופי שירות המילואים או היקפו המצטבר. בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 מסר צה"ל כי קיימת דיפרנציאליות בין המענה ללוחמים ולתומכי לחימה במספר היבטים, כמו בחלק מהמענקים וכי אם יעלה לדיון נושא הדיפרנציאליות בתגמול המילואים הוא ייקח חלק בדיון ויעביר את התייחסותו. נוכח הגידול הצפוי בהיקף המילואים, מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר, ייבחנו בשיתוף בט"ל וצה"ל, את ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים. עוד מומלץ כי בהתאם לצורך יקדמו משרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. בקרה על תשלום תגמול המילואים החל משנת2008, בעקבות תיקון בחוק בט"ל, משרתי מילואים רשאים להמשיך ולעבוד בתקופת השירות71. כך, יכול להיווצר מצב שבו משרת מילואים ממשיך בעבודתו כשכיר או כעצמאי ומקבל בגין תקופת השירות הן תגמול מלא והן שכר מהמעסיק או הכנסה לעצמאי מעסקו. ההסדר האמור מאפשר למשרת המילואים, במקרים שבהם השירות הצבאי מאפשר זאת, להמשיך ולשמור על עבודתו או עסקו; מצמצם את הפגיעה במעסיק; וכן תורם למדינה ברמה המשקית בין היתר בהעלאת הפריון והכנסות המדינה ממיסים. 70 סעיפים2ו-6להחלטת ממשלה1226(7.1.24.) 71 זאת בהתאם לפי סעיף271(א) לחוק בט"ל הקובע כי "מי שמשרת כחוק במילואים, ישולם לו תגמול...אף אם הכנסתו לא פחתה מחמת שירותו." מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 עם זאת, לגבי משרת מילואים שהוא שכיר, במקרים מסוימים עשוי היה ההסדר להביא להגדלת התגמול אף שהשכר מעבודתו לא עלה. למשל, כאשר משרת המילואים מרוויח 10,000 ש"ח בחודש וממשיך לעבוד בהיקף מלא במקביל לשירות המילואים, הרי שבגין אותו חודש הוא יקבל ממעסיקו שכר בגובה 20,000 ש"ח-10,000ש"ח עבור עבודתו ו-10,000ש"ח בגין תגמול המילואים. כך, אם אותו משרת מילואים מסיים את שירותו ונקרא שוב לשירות בחודש שאחריו72, הרי שחישוב התגמול לתקופה השנייה יכלול את הכנסתו בחודש שבו קיבל 20,000 ש"ח, אף שהשכר עבור עבודתו נותר 10,000 ש"ח. לפי בט"ל, עקב אופן הדיווח של המעסיקים על גובה השכר, הוא אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. נמצא כי מאחר שהמעסיקים מדווחים על סכום השכר בלי הפרדה בין השכר המשולם בגין עבודה לבין תגמול המילואים, בט"ל אינו יכול לדעת כמה מתוך השכר המדווח הוא שכר בגין עבודה וכמה בגין תגמול מילואים. בתשובתו מסר בט"ל כי החלת הבחנה ברורה בין שכר בגין עבודה לבין תגמול מילואים נבחנה בעבר עם המעסיקים, ונמצא כי הדבר מורכב ואינו ישים בין היתר מאחר שלמעסיקים עצמם אין חלוקה ברורה בין ימי העבודה לבין ימי שירות המילואים, בייחוד כאשר ימים אלו חופפים, עוקבים או חלקיים. נוסף על כך מסר בט"ל כי הוא נתקל ב"קשיים טכנולוגיים המשפיעים על כלל המעסיקים במשק וכפופים להוראות חוק הגנת הפרטיות73 ודיני העברת מידע". נוכח ההיקף והאופי של שירות המילואים כפי שתואר לעיל ונוכח החשיבות וההיקף הכספי של תגמולי המילואים, מומלץ כי בט"ל ישוב ויבחן את הדרך שבה מדווחים לו המעסיקים על שכר עובדיהם ויקדם החלת חובת דיווח באופן שיאפשר להבחין בין השכר שמקבל העובד עבור עבודתו לבין השכר שהוא מקבל בגין תגמול המילואים המשולם כחלק מהשכר. נוכח האמור, בינואר 2025 - לאחר תום הביקורת - תוקן חוק בט"ל בהתאם לתזכיר חוק74 שהפיץ משרד האוצר, כך שכאשר בחישוב התגמול נכללת הכנסה בתקופה קודמת שבה עבד המשרת במקביל לשירות, ישקף סכום התגמול טוב יותר את סכוםההכנסה מעבודה שהייתה אמורה להיותלולולא שירת במילואים בתקופה הקודמת. בהתאם, התיקון לחוק קבע כי עובד שנקרא לשירות מילואים בתקופת חירום75 פחות מכשלושה חודשים76לאחר סיום שירות מילואים קודם שלו בתקופת החירום, וההכנסה שלו עלתה ביותר מ-20% בין התקופה הראשונה לשנייה, הרי שההכנסה שתילקח בחשבון בחישוב התגמול לתקופה השנייה תהיה ההכנסה שקדמה לתקופה הראשונה. זאת אלא אם העלייה בשכר חלה במשך שלושה חודשים רצופים לפחות מהמועד שבו עלתה ההכנסה לראשונה, והוכח, להנחת דעתו של בט"ל, כי העלייה נובעת 72 לפי חוק בט"ל, כל עוד לא חלה הפסקה בשירות, סכום התגמול אינו מושפע ממצב שבו משרת מילואים עבד וקיבל שכר על עבודתו במקביל לשירות המילואים, שכן הוא מבוסס על השכר בשלושת החודשים שקדמו לתחילת השירות. 73 חוק הגנת הפרטיות,התשמ"א-1981. 74 תזכיר חוק הביטוח הלאומי(תיקון)___ 'מס (תגמולי מילואים בתקופת חירום והוראות שעה), התשפ"ה-,שפורסם לציבור ב-3.12.24. 75 שירות מילואים שבוצע לפי סעיף8לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008. 76 לפי סעיף274ב לחוק בט"ל, האמור חל אם חלפו פחות מ-90יום בין האחד בחודששבו החלהתקופת השירותהשנייה לביןסיוםתקופת השירות הראשונה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהכנסה מעבודה ולא מתגמול בעד שירות מילואים77. בכך נקבע בחוק מנגנון לבקרה של בט"ל על תשלום תגמול המילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. בבדיקה שקיים בט"ל לגבי כ-66,000 משרתי מילואים ששירתו לפחות שתי תקופות החל מאוקטובר 2023 עד אוקטובר 2024 ועבדו אצל אותו מעסיק בכל התקופות עלה כי לגבי כ-20% (כ-13,200 משרתים) התגמול בתקופת השירות האחרונה היה גדול ביותר מ-20% מהתגמול בתקופת השירות הראשונה. בהתאם, בינואר2025תוקןחוקבט"לכך שנקבע בומנגנוןלבקרהע"י בט"לעלתשלוםתגמולהמילואים במקרים שבהם ההכנסה של משרת המילואים הרלוונטית לתשלום התגמול עלתה במידה רבה ביחס לתקופות קודמות. עם זאת, לבט"ל ולצה"ל אין מנגנון בקרה משותף המאפשר מיצוי המידע שבידי כל גוף כדי להבטיח כי ההוצאה הציבורית בגין שירות המילואים מנוצלת באופן יעיל. לצה"ל אין מידע על השתכרות נוספת של משרתי המילואים, ולבט"ל אין מידע בדבר תקופות השירות בפועל בצה"ל. יצוין כי תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 2024) מחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. בט"ל מסר בתשובתו כי הוא וצה"ל עובדים בשיתוף פעולה מלא בכל הנוגע להעברת מידע על המשרתים במטרה להבטיח תגמול מיטבי ומהיר ושימוש מושכל בכספי הציבור בכל הקשור לתגמולי המילואים. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה כי השימוש בצווים פתוחים באופן שבו כדאי יותר לעובדים לשרתבמילואים מאשר לחזור למעגל העבודה,עלול לפגועבמקומות העבודה בשל היעדרות מרצון של העובד לתקופה ארוכה. צה"ל מסר בתשובתו כי בט"ל מקבל מצה"ל מידע על תקופות השירות של משרתי המילואים וכי ידוע לצה"ל כי יש משרתי מילואים שעובדים במקביל לשירות בהתאם להנחיות בנושא. עוד מסר צה"ל בתשובתו כי מיסוד ממשקי בקרה משותפים עם בט"ל ייבחן על ידי גורמי מקצוע במסגרת מדיניות העברת מידע ושיתוף בין צה"ל לגורמים חיצוניים. אגף החשב הכללי במשרד האוצר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני2025 כי מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל משתמש צה"ל בצווי מילואים פתוחים לתקופה ממושכת באופן שיוצר השפעות כלכליות שליליות, בין היתר: הצו הפתוח יוצר תופעה של עבודה במקביל לשירות המילואים ומעורר שאלות כלכליות, משקיות ואתיות לגבי התופעה, ובראייה ארוכת טווח הוא מוביל לכך שהאינטרס הכלכלי לשרת במילואים הופך להיות לעיתים המרכז; אופן השימוש בימי המילואים בצה"ל בתקופת מלחמת חרבות ברזלמייצר דיפרנציאציה בין ניהול המשאב בקרב הלוחמים לעומתלא לוחמים תוך יצירת עדיפות כלכלית דווקא למגזר הלא לוחמים. עוד ציין סגן החשב הכללי כיבאופן שבו צה"ל מנהלאתהמשאב כיום ההוצאה עלתגמולי המילואיםהיאנתחגדולבתקציב המדינההבאעל חשבוןתחומיםאחרים ורבים בניהול תקציב 77 חוק הביטוח הלאומי(תיקון מס' 253והוראות שעה), התשפ"ה-2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המדינה. יש חשיבות לכך שצה"ל ינהל את המשאב גם בראייה כלכלית ולא רק בראייה מבצעית ובעיקר יעשה שימוש יעיל ונכון במשאב זה ולמטרות שהוגדרו לו בחוק. צה"ל מסר בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 כי הוא רואה בחומרה את טענות אגף החשב הכללי מיוני 2025 ואינו מקבל אותן. לדברי צה"ל ידוע שישנם אנשי מילואים אשר עובדים במקביל לשירות המילואים וזאת בהתאם לחוק ולהנחיות המתירות מצב שכזה. עוד מסר צה"ל כי האינטרס הכלכלי לכאורה לשרת במילואים אינו מדויק שכן קיימות השלכות שונות על משרתי מילואים שעובדים וכתוצאה משירות המילואים נאלצים לעבוד פחות ימים ונפגעים; כי אנשי מילואים מזומנים בהתאם למשימה נדרשת והם אינם יכולים לבחור את הימים אליהם הם מזומנים שכן ימים אלה הם פועל יוצא של הצורך הצה"לי; וכי לוחם מתוגמל יותר מתומך לחימה ולכן האמירה שיש עדיפות לאלו שאינם משרתים כלוחמים אינה נכונה. בתשובתו הנוספת מאוגוסט 2025 ציין אגף החשב הכללי במשרד האוצר כי ניהול ימי המילואים מתבצע באופן מלא על ידי גורמי צה"ל ואין לגורם חיצוני אחר בקרה או יכולת לשנות את תהליך קבלת ההחלטות בצה"ל. מומלץ שבט"ל וצה"ל בשיתוף אגף החשב הכללי במשרד האוצר ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל על הכנסות המשרתים, בכפוף להוראות הדין המסדירות את הכללים להעברת מידע בין גופים ציבוריים, במטרה להדק את הבקרה על ההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים ולהביא לניצול יעיל יותר של משאב ההוצאה הציבורית על מילואים. ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים ובני זוגם78 המדינה הכירה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות ייעודיות על הזכויות של משרתי המילואים, שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטורים או הפליה בעבודה עקב השירות (ראו להלן). יודגש כי הנורמות בעניין אינן מתייחסות לעובד שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו (להלן - מי שנפצע במהלך שירות המילואים). כאמור, במלחמת חרבות ברזל מספר משרתי המילואים ומשך השירות היה גדול באופן יוצא דופן. מנתוני בט"ל79 עולה כי מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 שירתו במילואים כ-217,000 שכירים80 ומשך שירותם היה כ-110 ימים בממוצע (השירות של חלקם טרם הסתיים נכון ליולי2024). כמו כן, חלקם הגדול נקראו לשירות ונעדרו מהעבודה ללא התראה מוקדמת81. 78 בכל מקום שנאמר בני זוג הכוונה היא גם לבני זוג ולבנות זוג כאחד. 79 הנתונים מבוססים על נתוני בט"ל מיולי2024. 80 הנתון לגבי "שכירים" מתייחס למשרתי המילואים המוגדרים בבט"ל "שכיר" ו"שכיר ועצמאי". 81 נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויוןההזדמנויות בעבודה"(אפריל2024). מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שינויים במסגרת הנורמטיבית במלחמת חרבות ברזל לנוכח ההיעדרות הממושכת של משרתי המילואים מהעבודה במהלך המלחמה הפוטנציאל לפגיעה בזכויות ובתנאי העבודה גדול יותר. ואכן, במהלך המלחמה נודע על מקרים שבהם עלו טענות על פגיעה בזכויותיהם בעבודה. למשל, משרת מילואים שחזר לעבודה בפברואר 2024 וגילה שעמדת העבודה שלו נתפסה על ידי עובד אחר שגם קיבל את תפקידו. כמו כן הוא הונחה שלא לעבוד שעות נוספות ולא לעבוד בימי שישי, והדבר גרם להורדה בשכרו82; משרת מילואים שקידומו נעצר בעקבות שירות המילואים; משרת מילואים שהוצא לחופשה ללא תשלום (חל"ת) ונדרש להחזיר את רכבו; עובד שגויס למילואים עם פרוץ המלחמה ושירת עד סוף שנת 2023, ועל כן לא יכול היה לנצל ימי חופשה שלפי הכללים היה עליו לנצל עד סוף השנה, ואף על פי כן מחק המעסיק את מכסת הימים שלא נוצלו; משרת מילואים ששירת 80 ימים במילואים, ובעודו במילואים משרדו פּונָה, ומנהלת משאבי האנוש במקום עבודתו ביקשה שיגיע לקבל את מכתב הפיטורים. במפגש עם קבוצת מיקוד שקיים משרד מבקר המדינה עם משרתי מילואים, ציינו חלק מהם את תחושת חוסר היכולת לנהל את הדברים מרחוק מול הגופים הרלוונטיים בזמן השירות, את "ההתייחסות הלא-מכבדת" ואת הבירוקרטיה הרבה83. נוסף על כך, הזכויות בעבודה על פי דין של בני הזוג של משרתי המילואים וההורים האחרים של ילדיהם הצעירים שאינם בני זוגם84 (להלן - גם ההורים האחרים) לא נתנו את המענה הנדרש שנוצר בעקבות המלחמה. לדברי נציגת פורום נשות המילואים85" ,להיעדרותם של אנשי המילואים מהבית השלכות מרחיקות לכת על התא המשפחתי. המשמעות של גיוסם היא ביטול חלוקת התפקידים השגרתית בכל בית. מעבר למציאות בה אנו, הנשים, אחראיות לבדנו לתפעול משק הבית ולגידול הילדים, אנו נדרשות במקביל להמשיך כרגיל בתעסוקה שלנו כעצמאיות או כשכירות. בפועל, מדובר בהתגייסות של כל המשפחה לצו 8"86. רבים מבני הזוג וההורים האחרים נדרשו להתמודד עם אתגרים שונים בעבודה היות שנאלצו להיעדר ממנה לשם טיפול בילדים, זמינותם לעבודה נפגעה, ועקב כך המעמד התעסוקתי של חלקם נפגע בעקבות המלחמה. כך למשל, מנהלת מכינה בדרום הארץ שלה ארבעה ילדים ובעקבות הגיוס למילואים של בן זוגה מתחילת המלחמה נאלצה להיעדר מהעבודה. עקב כך הודיעו לה כי הוחלט להעבירה מתפקידה, היא הוצאה מקבוצת הווטסאפ של העובדים ונדרשה להחזיר את הרכב שקיבלה מהעבודה. בעקבות זאת ביקשה העובדת לסיים את העסקתה ולקבל את הפיצויים המגיעים לה כדין87; בני ובנות זוג שקיבלו מכתבי 82 מתוך האתר "סיפורי הצלחה-נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בנושא זכויות בעבודה של משרתי מילואים ובני זוג", 22.8.24. 83 דברי משרתי מילואים שהשתתפו בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בנושא "זכויות תעסוקה של משרתי המילואים" ב-3.6.24. 84 למשל, במקרה שבו ההורים חיים בנפרד ואינם מקיימים קשר זוגי. 85 "פורום נשותהמילואימניקים"-פורום שהקימובנובמבר2023נשים ממשפחותשבהן אחד מבני הזוג גויס למילואים, וחברות בו יותר מ-5,000 נשים. מטרתו המרכזית של הפורום ועיקר פעילותו הן קידום מדיניות לטובת ההכרה במשפחות המילואים כמשפחות מגויסותוהוקרתן על כךוכן יצירת רשת ביטחון תומכת ומקיפה עבורן (קישור לאתר האינטרנט של הפורום.) 86 דברי נציגת פורום נשות המילואימניקים, מתוך מצגת שהוצגה בישיבת הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ב-20.12.23ופרוטוקול הישיבה. 87 מתוךהאתר "סיפורי הצלחה-נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה בנושא זכויות בעבודה של משרתי מילואים ובני זוג," 18.7.24. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 פיטורים לאחר שנאלצו להיעדר לצורך טיפול בילדים בזמן שירות המילואים של בני זוגם; בני זוג שלא קיבלו תשלום על שעות היעדרות; עובדת שנאסר עליה לצאת לחופשה בזמן שירות המילואים של בן זוגה; ובת זוג של משרת במילואים העובדת במשרה חלקית בשני מקומותעבודה, ושניהם רצו לזמן אותה לשימוע לפני פיטורים מפני שנאלצה לאחֵר לעבודה כדי להביא את ילדיהם הקטנים למסגרות חינוך. בן הזוג המשרת במילואים ציין כי הדבר הקשה מאוד על אשתו וגם החליש אותו כחייל מילואים. נוכח התמשכות המלחמה, מספר חיילי המילואים ששירתו בה ומשך שירותם התגבשה בקרב מקבלי ההחלטות ונבחרי הציבור ההבנה כי ההגנה שניתנה בחוק למשרתי המילואים על הזכויות בעבודה אינה נותנת להם את המענה הנדרש. כך למשל ציין שר העבודה בדיון בכנסת כי הוא "מקבל מאות פניות של חיילי מילואים שנפגעים; חוזרים הביתה ובמקום פרחים מקבלים מכתב פיטורים"88. התגבשה גם ההבנה כי נוכח הנסיבות נדרש להרחיב את ההגנה גם לעובד שהוא בן זוג של משרת מילואים89, בפרט אם יש להם ילדים צעירים, וכן להורה האחר. ההורה שהוא בן הזוג או ההורה האחר נדרש לטפל בילד במקביל לעבודתו למשך תקופה ארוכה ללא השתתפות של משרת המילואים בטיפול בילד90. כך למשל הוא עשוי להידרש להביא את הילד מדי בוקר למוסד החינוכי ולאסוף אותו ממנו או להישאר עם הילד בבית כשהוא חולה91, ובמקביל להמשיך ולעבוד במשרה מלאה. לפי נתוני בט"ל92, כ-131,000 ממשרתי המילואים היו נשואים, ולכ-30,000 משרתי מילואים93 היו ילדים צעירים עד גיל 14; מהם כ-27,000 היו נשואים ולכ-2,400 היו ילדים כאמור עם הורה אחר94. בתקופה שנבדקה בביקורת זו - אוקטובר 2023 עד מאי 2024 (להלן - התקופה שנבדקה) - הורחבו הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, של בני הזוג ושל ההורים האחרים בכמה מועדים; הזכויותעוגנו נורמטיבית בדרכים שונות; וחלקן הורחבו ללא הגבלת זמן וחלקן לזמן מוגבל. יוצא שנכון לאוגוסט 2024 נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים לגבי זכויותיהם בעבודה, ולמעסיקים - לגבי החובות בנושא המשך תחולת חלק מהזכויות ומהחובות שתוקפן הוגבל בזמן וניתן להאריך את תוקפן מפעם לפעם, בדומה לפגיעה ברמת הוודאות לעניין תשלום הזכויות הסוציאליות למעסיקים בגין תגמול המילואים, כמפורט לעיל. להלן עיקרי ההרחבה של הזכויות בעבודה הייעודית וההקלות בתנאי העבודה של משרתי המילואים, בני זוגם והוריהם האחרים של ילדיהם במהלך מלחמת חרבות ברזל, עדכני לאוגוסט 2024: 88 ראופרוטוקולדיוןועדת העבודה והרווחהשל הכנסתמ-28.2.24,עמ'12. 89 ראו למשל דברינציגהעמותה למען משרתי המילואים בדיון הוועדה לקידום מעמד האישה ושוויון מגדריב-6.11.23, עמ'17.ראו גם אתדברי ח"כ פנינה תמנו, יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי, מתוך פרוטוקול הוועדה המשותפת עם ועדת הכלכלהב-1.11.23, עמ'6. 90 ראו למשל את דברי בעלת תפקיד במשרד העבודה וח"כ פנינה תמנו בדיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה ב-1.11.23, לפיהם נדרש לעשות תיקון ולתת הגנה גם לנשים גרושות/הורה אחר למשרת שגויס. מתוך פרוטוקול דיון הוועדה המשותפת לקידום מעמד אישה ולשוויון מגדרי ולוועדת הכלכלה מיום 1.11.23, עמ'13-14. 91 "היקף ההגנה בעבודה על בני/בנות הזוג או שותפים להורות של משרתי מילואים בראי של חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה", נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, אפריל2024. 92 הנתונים מבוססים על נתוניבט"ל בהתייחס לאוקטובר2023עדיולי2024. 93 ששירתו במילואיםמאוקטובר2023עד יולי2024. 94 בהגדרה ההורה האחר לעניין זה נכללו: פרודים, גרושים וידועים בציבור. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר 2025, פורסם ברשומות צו ההרחבה להסכם הקיבוצי מינואר 2025 שהאריך את האיסור על מעסיקים לפטר כאמור ובנוסף, אסר על מעסיק להוציא עובדים שנעדרו בשל מילואים לחופשה ללא תשלום בתקופה של 30 הימים העוקבים ל-30הימים שלאחר תום שירות המילואים. תוקפו שלהצועד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025פורסם ברשומות צו ההרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025האוסר גם עלפגיעהבתנאי עבודתו של משרת מילואים, לרבות ניודו לתפקיד אחר, הוספת או גריעת מטלות, גם בתקופה של30הימים שלאחר30הימים הראשונים לאחר תום שירות מילואים. תוקפו שלהצועד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר 2025, פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר 2025, והתוקף הוארך עד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בדצמבר2024,אושר בצו,והתוקף הוארך עד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025, פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025,והתוקף הוארךעד סוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 66 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025, פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025,והתוקףהוארךעדסוף שנת2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לאחר סיום הביקורת, בפברואר2025, פורסם ברשומות צו הרחבה להסכם הקיבוצי מינואר2025,והתוקףהוארךעד סוף שנת2025. ✰ מהאמור לעיל עולה כי נכון לאוגוסט 2024 הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם ביחס למצב שהיה לפני מלחמת חרבות ברזל. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה (בנובמבר 2023, במרץ 2024 ובמאי 2024) - חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל (למשל, האיסור לפטר את בן הזוג של משרת מילואים או הורהו האחר של ילדו שלא עקב שירות המילואים בתקופה של14ימים לאחר תום שירות המילואים), וחלקם במסגרת צו הרחבה של שר העבודה על בסיס הסכם קיבוצי שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן, ולצורך הארכת תוקפו של הצו תידרש הסכמת ארגוני המעסיקים והעובדים להאריך את תוקף ההסכם. כמו כן התנאים לתחולת ההגנות וההקלות בעבודה שונים ממקרה למקרה. נוסף על כך, לגבימי שנפצעבמהלך שירות המילואיםהחליטה הממשלה בדצמבר 2024 (לאחר תום תקופת הביקורת) לרשום את הודעת שר הביטחון בדבר כוונתו לבחון את הצורך במתן מענים נוספים לחיילי מילואים שנפצעו במלחמת חרבות ברזל, בלי שצוינה בהחלטה במפורש ההגנה על הזכויות בעבודה95. מהאמור לעיל עולה כי נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של 95 החלטת הממשלה2540(9.12.24.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקה שלהם. נשיאות המגזר העסקי בישראל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי זכויות משרתי המילואים במועד מתן התשובה מאזנים היטב את צרכי משק העבודה אל מול צרכי ההגנה על משרת המילואים וכי כל פגיעה באיזון זה עלולה לפגוע דווקא במשרת המילואים. עוד מסרה כי יש להיזהר משימוש יתר בהיקפי הגנה מופרזים שתביא לפגיעה במשרתים ובני זוגם בשל העדפת אוכלוסיות מוגנות אחרות במשק שלא נעדרות מהעבודה וכי היא מתנגדת להתערבות המדינה באיזונים הנדרשים במארג יחסי העבודה בשגרה ובחירום, שכן המאפיין של איזונים אלו - שעלותם מושתת על העובדים והמעסיקים ולא על המדינה וכי לגבי בני ובנות זוג וההורים האחרים אין להתערב ביחסי העבודה ויש להשאיר את המצב כמות שהוא, נכון למועד התשובה. הסתדרות העובדים הכללית החדשה מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 כי היא תומכת ומקדמת את הפיכת כלל הזכויות לקבועות או לכל הפחות כאלה שאינן תלויות בהגדרה של מצב חירום שכן ה"שגרה"הצפויה בשנים הקרובות היא של נטל מילואים כבד משמעותית ביחס לזה שהוטל בעשורים האחרונים. מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת-בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש-את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהםוכן למישנפצע במהלך שירות המילואים, וימליץ בעניין לשר העבודהכדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; זאת נוכח הצרכים שעלו במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. פעילות הגופים האמונים על ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים הסמכויות לענייןההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נתונות, לפי העניין, לכמה גופים-משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות בעבודה, שבסמכותם לטפל בפנייה של משרת מילואים, בן הזוג או ההורה האחר בגין פגיעה בזכויותיהם בעבודה בגין מילואים כמפורט לעיל. עובד שלדידו נפגעו זכויותיו בעבודה המוגנות על פי חוק נדרש לפנות לאחד משלושת הגופים כדי שפנייתו תטופל, בהתאם לסמכותו של אותו הגוף על פי חוק. משרד מבקר המדינה בדק את היקף הטיפול של אותם גופים בפניות הנוגעות לפגיעה בזכויות משרתי המילואים בעבודה. הבדיקה כוללת נתונים עד 31.5.24, ומכאן שאינה כוללת נתונים לגבי פניות מכוח תיקוני החקיקה ממאי 2024 כאמור שהרחיבו את ההגנה על משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים לעניין מניעת פיטורי בניהזוג וההורים האחרים והרחבת ההגנה על תנאי העבודה. כמו כן יודגש כי היקף הפניות לאותם גופים אינו ממצה את כלל המקרים שבהם היו הפרות של זכויות של עובדים בגלל שירות המילואים, וכי ייתכן שזכויות משרתי מילואים נפגעו אולם בחרו שלא לפנות לגופים המוסמכים משיקוליהם, כמו החשש לנהל הליך משפטי נגד מעסיק באופן שעלול לפגוע לדעתם בסיכוייהם למצוא עבודה בעתיד. לשון אחר, הנתונים המוצגים להלן ייתכן ומהווים תמונת מצב חלקית בלבד של הפרות לכאורה של זכויות עובדים בגין שירות מילואים. עם זאת, בתקופת המלחמה מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 שנבדקה שרתו יותר עובדים במילואים ולמשך זמן ארוך יותר מאשר בתקופות קודמות שנבדקו, כך שלא ניתן לומר בהכרח שעלייה במספר המקרים מעיד על שיעור גבוה יותר של מקרים ביחס למספר המשרתים ומשך השירות. להלן פירוט לגבי הגופים השונים והנתונים שמהם ניתן ללמוד על היקף המקרים שבגינם עלה חשש לפגיעה בזכויות משרתי המילואים: 1. ו ע ד ת ה ת ע ס ו ק ה ב מ ש ר ד ה ב י ט ח ו ן כאמור, לפי חוק החיילים המשוחררים (החזרה לעבודה) התש"ט-1949, (להלן - חוק החיילים המשוחררים), אין לפטר עובד במהלך שירות המילואים שלו וב-30 הימים שלאחר תום השירות96, אלא אם כן ניתן למעסיק היתר לפטר את העובד מוועדת התעסוקה במשרד הביטחון (להלן - היתר פיטורים)97. משרד מבקר המדינה בדק את מספר הבקשות לקבלת היתר פיטורים שהגישו המעסיקים לוועדת התעסוקה ואת ההחלטות לגביהן בשנים 2021 - 2023 (עד סוף ספטמבר) וכן בתקופה שנבדקה, בהתאם לנתונים שמסר משרד הביטחון ביולי 2024, כמפורט בתרשים 12 להלן: 96 ההגנה ב-30 הימים לאחר תום השירות נתונה לעובד ששירת יותר מיומיים רצופים. כאמור, ההגנה הורחבה בתנאים מסוימים לתקופה של30הימים שלאחר30הימים הראשונים שלאחר תוםשירות המילואים והסמכות להכריע בנושא פיטורי עובד משרת מילואים בתקופה זו היא בידי ועדת הפיקוח שבמשרד העבודה שהוקמה מכוח סעיף 33א לחוק הסכמים קיבוציים,התשי"ז-1957. 97 הוועדה לא תיתן היתר אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו, ורק אם הוכיח המעסיק כי הפיטורים אינם בשל שירות המילואים. ראו סעיפים20(ג) ו-41א לחוק החיילים המשוחררים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 12: מספר הבקשות להיתר שהוגשו לוועדת התעסוקה בשנים 2021 עד 2024 (מאי) וההחלטות לגביהן, יולי 2024 עלפינתונימשרדהביטחון,בעיבודמשרדמבקרהמדינה. מהתרשים עולה כי בשמונת חודשי המלחמה שנבדקו עלו מספר הבקשות להיתר ומספר ההיתרים שניתנו במידה רבה ביחס לתקופות הקודמות - 542 בקשות ו-244 היתרים לעומת 79 בקשות ו-41 היתרים בינואר-ספטמבר 2023 ומספר דומה בשנת 2022 - כמעט פי שבעה בקשות ופי כשישה ההיתרים שניתנו. בתקופה שנבדקה ניתנו היתרים לפיטורים בין היתר בגלל הימצאות החברה המעסיקה בהליכי פירוק; קשיים משפטים ופיננסיים שבגינם פוטרו 95% מעובדי החברה; וסגירת המפעל שבו עבד משרת המילואים ופיטורי כל העובדים. כאמור, בתקופה שנבדקה שירתו יותר עובדים במילואים ולזמן ארוך יותר מאשר בתקופות קודמות שנבדקו, וכן חלה עלייה גדולה במספר מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 דורשי העבודה במשק בכללותו98, כך שלא ניתן לומר שמספר ההיתרים שניתן גבוה ביחס למספר המשרתים ומשך השירות. נוסף על האמור, עובד רשאי לפנות לוועדת תעסוקה אם המעסיק לא קיים את החובה המוטלת עליו כאמור (להלן - תביעה של משרת המילואים), ובסמכות הוועדה להורות על חזרתו של העובד לעבודה או לפסוק כי על המעסיק לשלם לו פיצויים99 (ראו להלן). 2. מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד העבודה מינהל ההסדרה והאכיפה במשרד העבודה הוא הגוף האמון בין היתר על אכיפתם של 22 חוקי עבודה במטרה לשמור על זכויות עובדים ולצמצם את הפגיעה באוכלוסיות המוחלשות100. המינהל מטפל בתלונות של עובדים101 על מעסיקים במקרה של חשד להפרה של חוקי עבודה, ובסמכותו להטיל קנס מינהלי או להגיש תביעה פלילית נגד מעסיק102. בתקופה שנבדקה טיפל מינהל ההסדרה והאכיפה בתלונות נגד מעסיקים הנוגעות למשרתי מילואים שבהן עלה חשד להפרת החוקים שלהלן: (א) חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988 (להלן - חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה), האוסר להפלות עובד או מועמד לעבודה בגלל שירות המילואים103; (2) חוק החיילים המשוחררים, האוסר לפטר עובד בשל שירותו במילואים, קריאתו לשירות או שירותו הצפוי וכן אוסר לפטר עובד ששירת לפחות יומיים רצופים104 עד 30 יום מסיום שירותו ללא היתר מוועדת התעסוקה105( ;3) חוק הגנת השכר, התשי"ח-1958 (להלן - חוק הגנת השכר), לעניין תשלום שכר מלא ותנאים סוציאליים בגין תגמולי המילואים106. להלן נתונים עלמספר התלונות על הפרות בגין שירות מילואים שהוגשו למינהל הסדרה ואכיפה בשנים 2021- 2023 (עד סוף ספטמבר) וכן בתקופה שנבדקה, ואשר בדיקה ראשונית שלהן העלתה כי יש בסיס 98 לפי נתוני שירות התעסוקה הישראלי,באוקטובר2023החלה עלייהחדהבמספר דורשי העבודה(מנוכה עונתית)מכ- 163,500 באוגוסט ובספטמבר 2023 לכ-339,000 בנובמבר 2023 - עלייה של כ-175,500 במספר דורשי העבודה, ובדצמבר 2023 היה מספר דורשי העבודה כ-303,000. לשם השוואה, בנובמבר 2022 היה מספר דורשי העבודה כ- 138,600. ראו שירות התעסוקה הישראלי,דוח סיכום שנת2023(מאי2024), עמ'82-83. 99 סעיף21לחוק החיילים המשוחררים. 100 מינהל הסדרה ואכיפה, סיכום פעילות לשנת2320: "מינהל הסדרה ואכיפה הוא הגוף האמון על אכיפתם של עשרים ושניים חוקי עבודה צו ההרחבה לפנסיה והסדרתם של חמישה חוקי עבודה, במטרה לשמור על זכויות עובדים, צמצום פגיעה באוכלוסיות המוחלשות והסדרת שוק העבודה בישראל ע"י מתן רישיונות והיתרים בחוקים שבסמכות המינהל". 101 התלונה היא תחילת הליך עונשי-פלילי או מינהלי-שמטרתו להרתיע באמצעות ענישה פלילית או מנהלית מעסיקים שעברו על הוראות חוקי העבודה השונים. 102 שירות הגשת תלונה על מעסיקים בשל הפרת חוקי עבודה, אתר מינהל הסדרה ואכיפה (קישור לאתר מינהל הסדרה ואכיפת חוקי עבודה.) 103 סעיף2(א) לחוק שוויוןההזדמנויות בעבודה. 104 סעיפים41א(א1) ו-41א(ב) לחוק החיילים המשוחררים. 105 סעיף41אלחוק החיילים המשוחררים. 106 סעיפים5ו-25ב(ב1()1)לחוקהגנת השכר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 לתלונה, ולכן הוחלט לפתוח בעניינן הליך של אכיפה שתחילתו בביצוע חקירה, או שהוחלט לפנות למעסיק בעניין אף ללא חקירה. המידע - על פי נתונים שמסר מינהל ההסדרה והאכיפה ביולי 2024. תרשים 13: מספר התלונות מהשנים 2021 עד 2024 (מאי) על הפרות בגין שירות מילואים שבדיקתן הראשונית העלתה שיש להן בסיס, יולי 2024 על פי נתוני מינהלהסדרה ואכיפה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשיםעולה כי בתקופה שנבדקה (שמונה חודשים)הייתה עלייה גדולה במספר התלונות שנותבו לאכיפה ותלונות שתוקנו בעקבות התערבות מינהל אכיפה והסדרה (סה"כ 78 תלונות) מ-31 תלונות ב-33 החודשים שמשנת 2021 עד ספטמבר 2023 ל-78 תלונות בשמונת החודשים שמאוקטובר 2023 עד מאי 2024. נמצא כי כ-83%מהתלונות בתקופת המלחמה שנבדקה (65מתוך78תלונות) היו בגין הפרות חוק הגנת השכר לעניין תשלום מלא של תגמולי מילואים, אולם 12 מהן נסגרו, 45 היו עדיין בחקירה ורק בעניין 8 תלונות עלו ממצאים ונשלחו התראות למעסיק. 15% מהתלונות (12) היו בגין הפרת חוק החיילים המשוחררים, ותלונה אחת בגין הפרת חוק שוויון הזדמנויות בעבודה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 3. נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה במשרד הכלכלה והתעשייה נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הוקמה מכוח חוק במשרד הכלכלה והתעשייה107. תפקידה של הנציבות הוא לקדם את ההכרה בזכויות לפי חקיקת השוויון בעבודה108 ואת מימושן, וזאת בין היתר באמצעות טיפול בתלונות שכל אדם רשאי להגיש לה על הפרת הוראה לפי חקיקת השוויון בעבודה, ובכלל זה לגבי הפרה של חוקי השוויון בעבודה עקב שירות מילואים; הפליה עקב שירות מילואים בניגוד לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה; ופיטורים שלא כדין בניגוד לחוק החיילים המשוחררים109. בסמכות הנציבות בין היתר לקיים בירור של תלונה כדי לקבוע אם יש מקום להגשת תביעה אזרחית ולהגיש תביעה לשם אכיפת הזכות שבה עוסקת התלונה110. להלן נתונים על מספר הפניות של עובדים בעניין הפרות חוק בגין שירות מילואים שהנציבות פתחה בהליך בירור בעניינן וכן על אופן הטיפול בהן בשנים 2021, 2022 ו-2023 (ינואר - ספטמבר) ובתקופה שנבדקה (אוקטובר 2023 - מאי 2024), בהתאם לנתונים שמסרה הנציבות באוגוסט 2024. 107 סעיף18א לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה והחלטת הממשלה682(22.11.21). 108 החוק והחיקוקים המנויים בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. 109 סעיפים18א,18יב-18יד והתוספת לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. באוקטובר2024, לאחר סיום הביקורת, נוספה לנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הסמכות לאכיפת הזכויות שנקבעו בצווי ההרחבה במישור האזרחי. 110 סעיפים18יגו-18דלחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 14: מספר הפניות של עובדים לנציבות שוויון הזדמנויות בשנים 2021 עד 2024 (מאי) על הפרות בגין שירות מילואים והנציבות פתחה בבירור בעניינן ואופן הטיפול בהן, אוגוסט 2024 עלפי נתוני נציבות שוויון הזדמנויות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שהייתה עלייה במספר התלונות לנציבות שוויון הזדמנויות שהיא פתחה בבירור בעניינן מ-5 פניות ב-33 החודשים שמשנת 2021 עד ספטמבר 2023 ל-17 פניות בשמונת החודשים שמאוקטובר 2023 עד מאי 2024. בתקופת המלחמה שנבדקה, מתוך שבע הפניות שהליך הבירור בעניינן הסתיים, בעניין שתיים החליטה הנציבות לפתוח בהליך משפטי, לגבי שתיים תוקנה ההפרה עקב התערבות הנציבות ושלוש פניות נסגרו. יצוין כי כל17 הפניות שהנציבות פתחה בבירור בעניינן בתקופת המלחמה שנבדקה העלו חשדלהפרה של סעיף 2 בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, שלפיו אין להפלות עובד או דורש עבודה מחמת שירות מילואים. למשל, פנייה של עובד שטען כי לאחר שחזר משירות מילואים נעשה ניסיון להעביר אותו לתפקידאחר ולפגועבשכרו; פנייה של מי שהתקבל לעבודה,אולם לטענתו המעסיק חזר בו כשהפונה הודיעלוכי הואצפוי לשרת במילואיםבקרוב; ופנייהשל עובד שטען כיבעקבות שירות מילואים קיצץ המעסיק במשמרות העבודה שהקצה לו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כמו כן יצוין כי נוסף על 17 הפניות שהנציבות החלה בבירורן בתקופה שנבדקה, באוגוסט 2024 היו בטיפול הנציבות 11 פניות שטרם הוחלט אם לקיים הליך בירור בעניינן. בביקורת עלה כי במערכת הממוחשבת שבאמצעותה מנהלת נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה את תהליך הטיפול בפניות אין נתונים המאפשרים לבצע פילוח של הפניות בהתאם לסוגיה שבה עוסקת הפנייה ולהליך שננקט בעניינה, וכדי לקבל תמונת מצב בעניין זה נדרשת הנציבות לבדוק כל מקרה ומקרה בנפרד בהסתמך על שיקול דעת הפקיד שבדק את הפניות ולקבץ את הנתונים ידנית. מומלץ שנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה תפעל לאפיון הנתונים הנדרשים לה לצורך קבלת תמונת מצב לגבי הפניות שקיבלה ותטמיע במערכת הממוחשבת שבשימושה את האפשרות לשלוף נתונים אלה. הדבר נדרש לצורך ניהול מושכל של המשאביםוהצגת תמונת מצב בעניין זה למקבלי ההחלטות. משרד הכלכלה והתעשייה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיוני 2025 (להלן - תשובת משרד הכלכלה והתעשייה) כי בנובמבר 2024 - לאחר תום הביקורת - החל צוות בנציבות שוויון הזדמנויות לעבוד עם מערכת ניהול פניות ממוחשבת חדשה שבאמצעותה ניתן להפיק נתונים ולבצע פילוחים, אשר יכולים לתת אינדיקציה על אופן הטיפול בפניות ועל יעילותו. יודגש כי במקרים מסוימים הסמכות לטיפול בהפרה נתונה ליותר מגוף אחד. למשל, במקרה של פיטורים בניגוד לאמור בחוק החיילים המשוחררים, יכול העובד לפעול בכמה דרכים בו-זמנית: להגיש תביעה נגד המעסיק לוועדת התעסוקה; לפנות למינהל ההסדרה והאכיפה, שבסמכותו לאכוף את החוק בהיבט הפלילי; ולפנות לנציבות שוויון הזדמנויות, שבסמכותה לפתוח בהליך אזרחי נגד המעסיק. להלן נתונים מסכמים על מספר התביעות שהגישו משרתי המילואים לוועדת התעסוקה נגד מעסיקיהם; את מספר התלונות של עובדים על הפרות בגין שירות מילואים למינהל הסדרה ואכיפה שבדיקתן הראשונית העלתה כי יש בסיס לתלונה ולכן הוחלט להעבירן להליך של אכיפה שתחילתו בביצוע חקירה או שהוחלט לפנות למעסיק בעניין אף ללא חקירה; ואת מספר הפניות של עובדים לנציבות בעניין הפרות חוק בגין שירות מילואים ושהנציבות פתחה בבירורן (להלן יכונו שלוש הקבוצות ביחד - המקרים שבטיפול). הנתונים נוגעים לשנים 2021, 2022, ינואר - ספטמבר 2023 והתקופה שנבדקה (אוקטובר 2023 - מאי 2024) ומבוססים על הנתונים שמסרו משרד הביטחון, מינהל הסדרה ואכיפה והנציבות ביולי ובאוגוסט 2024. להלן פירוט בתרשים 15: מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 15: מספר המקרים שבטיפול הגופים המבוקרים בעניין הפרות בגין שירות מילואים בשנים 2021 עד 2024 (מאי), יולי-אוגוסט 2024 נתונימשרד הביטחון,מינהלהסדרה ואכיפה ונציבות שוויון הזדמנויות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי בתקופה שנבדקה (שמונה חודשים) הייתה עלייה גדולה במספר המקרים שטופלו - פי כארבעה בממוצע (כ-144 מקרים) - ביחס למספר המקרים שטופלו בכל אחת מהתקופות האחרות - שנת 2021, שנת 2022 וינואר-ספטמבר 2023 (כ-37 מקרים בממוצע). עם זאת, לנוכח מספר משרתי המילואים השכירים ומשך שירותם (מאוקטובר 2023 עד יולי 2024 שירתו במילואים כ-217,000 שכירים111), ספק אם ניתן להצביע, בהסתמך עלנתוניםאלה, על תופעה רחבה של פגיעה בזכויות משרתי המילואים בעבודה. ניתן גם להניח כי זכויותיהם בעבודה של משרתי מילואים נוספים נפגעו, אולם הם לא פנו לרשויות המוסמכות למיצוי זכויותיהם, בין היתר בגלל החשש להיפגע בהיבט התעסוקתי עקב הגשת תלונה כלפי מעסיק נוכחי או קודם. המקרים שבהם טיפלו שלושת הגופים כאמור בתקופת המלחמה שנבדקה כללו חשד להפרה של סעיף 2 לחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, שלפיו אין להפלות עובד או דורש עבודה מחמת שירות מילואים. למשל, תלונה של עובד שטען כי לאחר שחזר משירות מילואים נעשה ניסיון להעבירו לתפקיד אחר ולפגוע בשכרו; תלונה של פונה שהתקבל לעבודה,אולם לטענתו המעסיק חזר בו כשהודיעלוכי הוא צפוילשרת במילואים בקרוב; ותלונה של עובד שטען כי בעקבות שירות מילואים קיצץ המעסיק במשמרות העבודה שהקצה לו. 111 לפי נתוני בט"ל, הנתון לגבי "שכירים" מתייחס למשרתי המילואים המוגדרים "שכיר" ו"שכיר ועצמאי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 כמו כן, עובדים הלינו על שלא קיבלו מהמעסיק את תגמולי המילואים או את חלקם - הפרה של חוק הגנת השכר, התשי"ח-1958112. לעניין הפרת חוק הגנת השכר כאמור, בנובמבר 2024 מסר מינהל הסדרה ואכיפה כי יבצע בתחילת 2025 תוכנית ניסיונית (פיילוט) לאכיפת חובת תשלום תגמול המילואים לעובדים הזכאים, וזאת במסגרת האכיפה היזומה שהוא מבצע בקרב מעסיקים כחלק מתוכנית העבודה לשנה זו. עוד מסר המינהל כי אם תוצאות התוכנית הניסיונית יצביעו על יעילות האכיפה, ישקול המינהל להכניסה לתוכנית העבודה. ✰ מהנתונים עולה כי מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, מאוקטובר2023 ועד מאי2024, גדל לעומת שנים קודמות מספר המקרים שבהם עלה חשש לפגיעה בזכויות בעבודה של משרתי מילואים ושטופלו על ידי משרד הביטחון, מינהל הסדרה ואכיפה במשרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות. אולם לנוכח מספר המקרים שטופלו בהם (144מקרים) ובהתחשבבמספר משרתי המילואים השכירים(כ-217,000משרתי מילואים) בתקופה שנבדקה (שמונה חודשים), לא ניתן להצביע על סמך נתונים אלה על תופעה רחבה של פגיעה בזכויות בעבודה של משרתי המילואים. כאמור, היקף הפניות לאותם גופים אינו ממצה את כלל המקרים שבהם היו הפרות של זכויות של עובדים בגלל שירות המילואים והנתונים בנושא ייתכן ומהווים תמונת מצב חלקית בלבד של הפרות לכאורה של זכויות עובדים בגין שירות מילואים. משרד העבודה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מיולי 2025 כי עמדתו היא שבעניין האמור היה כדאי לערוך סקרים בקרב משרתי המילואים, ולשם כך נדרש להעמיד תקציבים, וכן שיש לפעול מול בט"ל להעברת מידע על אודות משרתי המילואים, בכפוף להוראות הדין בנושא. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים עלולים לעלות מקרים רבים יותר ביחס לשנים קודמות של חשש לפגיעה בזכויותיהם של משרתי המילואים בעבודה. על כן מומלץ כי משרד הביטחון, משרד העבודה ונציבות שוויון הזדמנויות ימשיכו לעקוב אחר הנושא ויקבעו דרכים למניעת הפרות ולהגברת מימוש סמכויותיהם על פי חוק להגנה על משרתי המילואים, ובכלל זה פעולה יזומה הן מול מעסיקים והן מול משרתי המילואים, לרבות פעולות יישוג113 (שיחור- out-(reaching וסקרים מול משרתי המילואים כדי לעמוד על הפערים מצדם והמענים הנדרשים להם. משרד הכלכלה והתעשייה מסר בתשובתו כי נושא קידום הזכויות בעבודה של משרתי המילואים נמצא בראש סדר העדיפויות של נציבות שוויון ההזדמנויות הן במישור המשפטי והן במישור ההסברתי, וכי הנציבות שמה לה ליעד בתוכנית העבודה לשנת 2025 להרחיב במידה רבה את הפעילות במישור המשפטי, ובכלל זה הגדלת מספר ההליכים המשפטיים בבתי הדין, ובמישור ההסברתי, ובכלל זה העלאת מסע פרסום להגברת המודעות לזכויות משרתי המילואים ודרכי הסיוע של הנציבות. 112 סעיף25ב(ב1()1) לחוק הגנת השכר, התשי"ח-1958. 113 out-reaching (שיחור) - גישה שלפיה המוסד המטפל יוצא לקראת הצרכן או המטופל, מביא את המידע לפתחו, מאתר אנשיםרלוונטייםוכדומה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 הנגשת המידע ומיצוי הזכויות לגבי משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים סמכויות הטיפול במקרים של פגיעה בזכויות בעבודה נתונות כאמור לכמה גופים, ויכולים להיות מקרים שסמכויות הגופים השונים מתקיימות במקביל ביחס לאותם מקרים, כמו למשל במקרה של פיטורים עקב שירות המילואים. מורכבותן של כמה מן הזכויות של משרתי המילואים ובני זוגם והסמכויות של הגופים השונים בנושא עלולים להקשות על האזרח מן השורה להכיר את כל זכויותיו ואת התנאים לקבלתן. מיצוי זכויות משמעו הסרת החסמים, כגון אי-הכרה של הזכויות ובירוקרטיה, שעלולה לגרום לזכאי להתייאש מההליך למיצוי הזכויות. לכן מן הראוי שהגופים הרלוונטיים יפעלו בשיטתיות להנגשת המידע על זכויותיהם של משרתי המילואים ובני זוגם114. מאז תחילת מלחמת חרבות ברזל ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2024 פעלו משרד העבודה והנציבות - כל גוף בנפרד-להנגשת מידע ולמיצוי הזכויות של משרתי המילואים להגנה על זכויותיהם בעבודה באופנים שונים כמו פתיחת מוקדים טלפוניים למענה בנושא זכויות עובדים בחירום115; עריכת סמינרים מתוקשבים (וֶבִּינרָים) למעסיקים בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום116; פרסום מידע ותשובות לשאלות באתרי מרשתת117 וסרטונים ברשתות החברתיות118; השקת צ'אטבוט חכם119 ושאלון לניתוב משרתי מילואים ובנות זוגן לגורם המוסמך אשר פורסם באתר המרשתת של הנציבות120. נוסף על כך, לאחר קיום פורום משותף של הגופים האמונים על הנושא פרסמה הנציבות באתר המרשתת שלה ביולי 2024 מדריך דיגיטלי למיצוי זכויות משרתי מילואים ובני הזוג המפרט את חלוקת הסמכויות בנושא בין הגופים השונים וכן את אופן יצירת הקשר איתם121. 114 מבקר המדינה,דוח שנתי72א-חלק ראשון(2021" ,)אי-מיצוי של זכויות חברתיות-ביקורת מעקב", עמ'878. 115 מוקד טלפוני לפניות הציבור באתר האינטרנט של משרד העבודה (קישור לפניות הציבור). מוקד פניות (מייל וטלפונים) באתר הנציבות לשוויון ההזדמנויות (קישור לצורקשר). משרד הביטחון- דף הבית (קישור לדרכי התקשרות במייל, טלפון, ווטסאפ, רשתות חברתיות). 116 ובינרים בנושא "זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום" שנערכו ב-23.9.10וב-18.10.23אתר אינטרנט של משרד העבודה (קישור לוובינרים באתר משרד העבודה). ובינר בנושא "מהן זכויותינו כעובדים בשעת מלחמה?" שנערך ב- 5.12.23(קישור לוובינר באתר משרד העבודה.) ובינריםבנושא "זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום" שנערכו ב-9.10.23וב-18.10.23,(קישור לוובינרים באתר האינטרנט של משרד העבודה.) 117"'חרבות ברזל': שאלות ותשובות בנושא זכויות עובדים ויחסי עבודה בשעת חירום", אתר המרשתת של משרד העבודה, תאריך עדכון הדף12.12.23קישור לשאלות ותשובות באתר משרד העבודה). דוגמאות למידע כתוב שפורסם באתר משרד העבודה: חוק שירות עבודה בשעת חירום - שאלות ותשובות", עדכון פרסום 30.11.23(קישור לשאלות תשובות בשעת חירום" .)הכנסת אישרה תיקון לחוק הגנה על עובדים בשעת חירום", פרסום ב-5.12.23 (קישור לפרסום ההודעה" .)הבהרה בעקבות התיקון לחוק הגנה על עובדים בשעת חירום", פרסום ב-25.12.23(קישורלפרסום ההודעה" .)נחתם הסכם למען משרתי מילואים ומשפחותיהם", פרסום ב-5.2.24 (קישור לפרסום ההודעה). חוברת זכויות דיגיטלית, לרבות למשרתי המילואים (קישורלמדריך הדיגיטלי.) 118 למשל סרטון בטיקטוק על מוקד זכויות העובדים בשעת חירום של משרד העבודה, פורסם ב-30.11.23(קישורלסרטון בטיקטוק). רשומה (פוסט) בפייסבוק לבני זוג בנוגע למידע על זכויות בעבודה ותהליך הגשת בקשה לוועדת תעסוקה (קישורלפוסט בפייסבוק.) 119 "צ'אט בוט חכם- יחסי עבודה וזכויות עובדים", אתר המרשתת של משרד העבודה (קישורלצ'אטבוט חכם.) 120 פנייה למשרדי ממשלה לגבי זכויות בעבודה של משרתי מילואים ושל בני או בנות זוגם (קישור לשאלון באתר הנציבות.) 121 המדריך הדיגיטלי למיצוי זכויות משרתי מילואים,6.7.24(קישורלמדריך הדיגיטלי.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 צ ה " ל : לפי חוק שירות המילואים, כללים לעניין שירות המילואים לפי החוק האמור וכן הזכויות והחובות של חייל המילואים בשירות מילואים ייקבעו בפקודות הצבא. עוד נקבע בחוק כי מידע בדבר הכללים והזכויות והחובות האמורים יובא לידיעת חייל המילואים בדרך שיקבע שר הביטחון בתקנות122 ויפורסם באתר המרשתת של הצבא123. במאי 2024 נקבע כי במידע האמור ייכלל גם מידע על איסור הפיטורין של בני זוג של משרתי המילואים או להורהו האחר של ילדם לפי חוק החיילים המשוחררים כאמור124. מבדיקת משרד מבקר המדינה ביולי 2024 עלה כי צה"ל פרסם באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים125 מידע בדבר מיצוי הזכויות של משרתי המילואים בעבודה וכן מידע לגבי איסור הפיטורים של בת הזוג של משרת המילואים, אולם נמצא כי לא היה פרסום בנושא לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים. צה"ל מסר בתשובתו כי נכון ליולי 2025 הופיעה באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים התייחסות לבת זוג, ידועים בציבור, גרושה והורה לילד משותף של משרת המילואים. משרד מבקר המדינה מציין כי ביולי 2025 היה מידע חלקי באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים לגבי הזכויות של הורהו האחר של ילדו של משרת המילואים, למשל לעניין ההגנה מפני פיטורים. כמו כן, באפריל 2024 הקים צה"ל "מרכז מטכ"לי-לאומי לסיוע וטיפול במשרתי המילואים ובני משפחותיהם"(להלן-המרכז המטכ"לי). באתר המרשתת של המרכז המטכ"לי126מופיע מידע בדבר ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, ובאמצעות האתר ניתן לפנות למרכז המטכ"לי בנושא. נכון ליולי 2024 עורכת דין מטעם המרכז המטכ"לי ניתבה את הפניות שהגיעו למרכז אל הגופים הרלוונטיים, כמו מינהל האכיפה והנציבות, ומקיימת עם הגופים השונים מעקב אחר טיפולם בפניות. נוכח העובדה שהסמכויות לטיפול במקרים של הפרת הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני הזוג וההורים האחרים של ילדיהם של משרתי המילואים נתונות לכמה גופים וכדי למצות את ההגנה על זכויותיהם, מומלץ שצה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון והנציבות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע וריכוז הפניות וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. כמו כן מומלץ שגופים אלה ישתפו פעולה לצורך הבטחת הנגשת המידע בנושא ההגנה על זכויות בעבודה באופן שוטף ושיטתי לאוכלוסייה זו. צה"ל מסר בתשובתו כי נכון ליולי 2025 המרכז המטכ"לי המשיך לפעול וכי צה"ל קיים עבודת מטה לעיגון חלקים מהמרכז בגופים השונים באגף כוח האדם בצה"ל באופן קבוע. עוד מסר צה"ל בתשובתו הנוספת מספטמבר 2025 כי הושלם המידע ביחס להורהו האחר של ילדו של משרת המילואים באתר המרשתת הייעודי למשרתי המילואים. 122 סעיף11(א) ו-(ב) לחוק שירות המילואים,התשס"ח-2008. 123 סעיף30לחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008. 124 סעיף41א2(ג) לחוק החיילים המשוחררים. 125 אתר האינטרנט של צה"ל לעניין זכויות משרתי המילואים (קישור.) 126 "מילואים", אתר האינטרנט למשרתי המילואים (קישורלאתר מילואים למשרתי המילואים.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 80 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 סיכום מערך המילואים הוא מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד יולי 2024 - במהלך עשרת החודשים הראשונים של המלחמה - נקראו כ-318,000 אזרחים לשירות מילואים - רק כ-11% מקרב תושבי ישראל בני 23 - 47 שאינם משתייכים לחברה הערבית-לתקופות ארוכות שלא היוכמותןשנים רבות.שיעור נמוך זה מחדד את הצורך בהרחבת מעגל המשרתים בצה"ל.רוב משרתי המילואים שירתו חודשים ארוכים במהלך תקופה זו.אזרח המשרת במילואים מתנתק פעמים רבות משגרת חייו, מקדיש את עצמו לשירות הצבאי ולעיתים אף מסכן את חייו. לשירות מילואים ממושך עשויה להיות השפעה שלילית, בין היתר, על יכולת הפרנסה והתעסוקה של משרת המילואים ובני משפחתו. החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל פעל בט"ל, בשיתוף צה"ל ומשרד האוצר, לתשלום תגמולהמילואים עוד במהלך שירות המילואים; ולשיפור ההסברה, ההנגשה ומיצוי הזכותלתגמול, ובכלל זהלצמצום ולפישוט של ההליך הביורוקרטי לקבלתו. עם זאת בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדר הנורמטיבי לתשלום תגמול המילואים, שיש להם משמעות גדולה יותר בשירות לתקופות ממושכות, בין היתר בנוגע לסכום התגמול המזערי; לשיפוי מעסיקיםעל ההוצאות הסוציאליות ששילמו בגין עובדיהם; ולתשלום התגמול לעצמאים אשר הכנסתם נפגעה בתקופת השירות. לגבי חלק מהפערים בוצעו שינוי חקיקה במהלך המלחמה, אולם לפרק זמן מוגבל, ולגבי חלקם נותר ההסדר שהיה לפני המלחמה. כמו כן, עוד קודם למלחמה הכירה המדינה בכך שהזכויות של משרת המילואים בעבודה עלולות להיפגע עקב שירות המילואים וההיעדרות מהעבודה, ולכן קבעה בחוק שורה של הגנות על זכויות משרתי המילואים, שהעיקריות שבהן אוסרות על פיטוריו עקב השירות ועל הפלייתו בעבודה. במהלך המלחמה הרחיבה המדינה את היקף ההגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ואת ההקלות בעבודה שניתנו להם. הדבר נעשה בשורה של מהלכים לאורך התקופה, חלקם בחקיקה ללא מגבלת זמן, חלקם בחקיקה שתוקפה לזמן מוגבל וחלקם במסגרת צו הרחבה שתוקפו אף הוא מוגבל בזמן. בכך נפגעה רמת הוודאות של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים ושל המעסיקים לגבי המשך תחולת חלק מהזכויות של הראשונים בעבודה והחובות של האחרונים בנושא. הפגיעה ברמת הוודאות עלולה להוות תמריץ שלילי למעסיקים לקבל לעבודה משרתי מילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם ולפגוע בתעסוקתם. נוכח הצפי להרחבת שירות המילואים בשנים הקרובות והכבדת העומס על משרתי המילואים וכדי לתת מענה להם ולבני משפחותיהם,מומלץ כי משרד הביטחון ומשרד האוצר בשיתוף בט"לוצה"ל,ייבחנואת ההסדרים לתשלום תגמול המילואים והמענקים הנוגעים למשרתי המילואים ואת המענים שהם נותנים למשרתי המילואים ולמעסיקיהם, בין היתר בהתחשב בתפקיד בשירות המילואים - תוך עיגון בחקיקה של ההבחנה בין משרתי מילואים במערך הלוחם לבין מי שאינם במערך הלוחם כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לעניין המענקים.עוד מומלץ כיבהתאםלצורך יקדמומשרד הביטחון ומשרד האוצר, בשיתוף בט"ל וצה"ל, שינוי חקיקה והתאמה של אופן החישוב של התגמול למצב שבו היקף שירות המילואים גדל. נוסף על כך, מומלץ שבט"ל וצה"ל, בשיתוף אגף החשכ"ל, ימסדו ממשקי בקרה משותפים על תשלום תגמול המילואים, תוך שימוש בנתונים של צה"ל על תקופות השירות ובנתוני בט"ל מבקר המדינה | דוח מיוחד 81 ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על הזכויות בעבודה של משרתי המילואים חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 על הכנסות המשרתים. זאת נוכח תקופות שירות המילואים הממושכות וההוצאה הציבורית הגבוהה על תגמולי המילואים (כ-20 מיליארד ש"ח באוקטובר 2023 - יולי 4202) המחדדים את הצורך בהידוק הבקרה על הוצאה זו תוך שיתוף פעולה בין בט"ל לצה"ל. כן מומלץ כי משרד העבודה יבחן בראייה כוללת - בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד הביטחון, צה"ל וארגוני המעסיקים והעובדים הרלוונטיים וגורמים נוספים ככל הנדרש - את היקף הזכויות וההגנה בעבודה שיש להעניק למשרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם וכן למי שנפצע במהלך שירות המילואים, שוחרר עקב כך מהשירות לקבלת טיפול רפואי או שיקומי ובגלל הפציעה אינו יכול לשוב לעבודתו בתקופה זו, וימליץ בעניין לשר העבודה כדי לקדם את הסדרתן, אם יש צורך בכך; וזאת נוכח הצרכים שעלו בנושא במהלך מלחמת חרבות ברזל והעלייה הצפויה במספר משרתי מילואים ובמספר הימים שישרתו בשנים 2025 - 2026 ובשנים שלאחריהן. עוד מומלץ כי צה"ל, בשיתוף משרד העבודה, משרד הביטחון והנציבות, ימשיך להפעיל את המרכז המטכ"לי לצורך הנגשת המידע ולצורך ריכוז הפניות של משרתי המילואים ובני משפחותיהם וניתובן לגופים המוסמכים לטפל בהן. מתן תגמול הוגן על שירות המילואים, בפרט כשמדובר בפיצוי על אובדן שכר או הכנסה מעסק או כאשר מדובר במשרתי מילואים ששכרם נמוך יחסית, ושמירה על זכויותיהם בעבודה של משרתי המילואים, בני זוגם וההורים האחרים של ילדיהם הם גם חובה ערכית של המדינה כלפי קבוצת אוכלוסייה מצומצמת זו הנושאת את ביטחון המדינה על כתפיה; הם נדרשים לצורך הבטחת המשך קיומוהתקיןשל מודל שירות המילואים, בפרט נוכח העלייה הצפויה במשך השירות הממוצע בשנים הבאות; ויש להם תועלות ברמה המשקית בכך שיאפשרו את מיצוי פוטנציאל ההשתכרות של מי שמשרת במילואים. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ▪ חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר 2025 ▪ 7 5 ג מבקר המדינה | דוח מיוחד 85 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל תקציר ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם. 415 חיילים ואנשי כוחות הביטחון נפלו בקרבות, ו-905 אזרחים ישראלים וזרים נרצחו. המחבלים גם ביצעו פשעים מחרידים בנשים, בגברים, בקשישים, בילדים, בחיילות ובחיילים וגם באזרחים זרים. נוסף על כך, הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעות מיניות קשות וחטפו לרצועת עזה 251 נפש - פעוטות, ילדים וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים, קשישים, חיילים וחיילות וגם אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש - הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד. מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל. מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 נקראו מאות אלפי אזרחים לשירות מילואים, ובהם סטודנטים רבים אשר שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד לפני התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024 והתמשכות המלחמה בשנת 2025. חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז-2007, קובע שמוסד להשכלה גבוהה יקבע הוראות בדבר התאמות שיינתנו לסטודנטים המשרתים שירות מילואים וכן לסטודנטים הורים לילדים עד גיל 13 שבני זוגם משרתים במילואים, לאחר התייעצות עם נציגי אגודת הסטודנטים של המוסד ולפי כללים שקבעה המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג). מכוח החוק האמור קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים), התשע"ב-2012 (כללי זכויות הסטודנט), ועדכנה אותם במשך השנים. בכללים אלה מפורטות חובותיהם של המוסדות להשכלה גבוהה הנוגעות לביצוע התאמות לסטודנטים אלו. יש חשיבות כי הסיוע הניתן מהמוסדות להשכלה גבוהה לסטודנטים משרתי מילואים, ובייחוד סטודנטים אשר גויסו לשירות מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, יהיה הוגן ומיטבי. סטודנטים אלה נדרשו להתגייס לתקופות ממושכות למען ביטחון המדינה ואזרחיה. על כן, על המל"ג ועל המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי כלל הזכויות שהם זכאים להן והמשאבים הנדרשים יובטחו במלואם, כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית של סטודנטים אלה. נוסף על כך, יש לוודא כי מנגנוני התמיכה יאפשרו לסטודנטים משרתי מילואים להתמסר באופן מלא לביצוע משימותיהם הביטחוניות, תוך מתן ודאות כי המענים שיעמדו לרשותם יאפשרו להם להשלים את לימודיהם האקדמיים עם שובם לספסל הלימודים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 86 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 כ-60,000 58 סטודנטים כ-18% כ-10,000 מוסדות להשכלה שירתו במילואים שיעורם של סטודנטים סטודנטים שירתו גבוהה פעלו בישראל מתחילת המלחמה ועד משרתי המילואים מקרב בחודשים ינואר - יוני בשנת הלימודים יולי 2024 הסטודנטים 2024 בין 91 ל-182 התשפ"ד (אוקטובר יום (יותר מחצי 2023 - ספטמבר מהתקופה) 2024,) מהם 33 מוסדות המתוקצבים על ידי המל"ג נשירה של 195 מיליון 1,423%73%12 ש"ח סטודנטים משרתי מהסטודנטים ששירתו ממוסדות הלימוד שענו תקציב התמיכה מילואים שלמדו לתואר במילואים והשתתפו על שאלון משרד מבקר במוסדות להשכלה ראשון ושני בשנת בסקר שערך מבקר המדינה ציינו כי לא נתנו גבוהה למתן מענה הלימודים התשפ"ד1 המדינה ציינו שבשל החזר מלא של שכר רחב למניעת נשירה (לפי דיווח המוסדות אופן שירות המילואים הלימוד לסטודנטים וגרירת התואר למל"ג באוקטובר כמעט לא התאפשר משרתי מילואים ותוכנית 100 פלוס 2024. לפי המל"ג, להם ללמוד במהלך שהפסיקו את לימודיהם. לסטודנטים מדובר בנתונים לא שירות המילואים%32 ממוסדות הלימוד המשרתים במילואים. סופיים) שענו על שאלון זה מתוכו נוצלו 124 השיבו כי לא נתנו החזר מיליון ש"ח בלבד מלא של דמי הרשמה 1 הנתון אינו כולל את מספר הסטודנטים מאוניברסיטת בר-אילן ומהאוניברסיטה הפתוחה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 87 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 בחודשים דצמבר 2023 עד מרץ 2025 בדק משרד מבקר המדינה את המענים שנתנה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל. במסגרת הביקורת נבדקו פעולות המל"ג לסיוע לסטודנטים וכן הסיוע של המוסדות להשכלה גבוהה שניתן לסטודנטים משרתי מילואים. הביקורת נעשתה במל"ג. בדיקות השלמה נעשו במוסדות להשכלה גבוהה, במשרד האוצר, בצה"ל (קצין מילואים ראשי - קמל"ר) ובמסגרת פגישות של צוות הביקורת עם גורמים שאינם מבוקרים כמו התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית (התאחדות הסטודנטים), אגודות סטודנטים במוסדות השונים ועמותות למען סטודנטים משרתי מילואים. ביולי 2024 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלון ל-25 מוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת). השאלון נגע לתקופת סמסטר א' בשנת הלימודים התשפ"ד (שאלון המוסדות). נוסף על כך, משרד מבקר המדינה ביצע ביוני 2024 סקר בקרב סטודנטים משרתי מילואים באמצעות חברת ייעוץ חיצונית; הסקר הופץ באמצעות התאחדות הסטודנטים. שיטת הדגימה שבה בוצע הסקר אינה הסתברותית מלאה. על הסקר השיבו כ-2,650 סטודנטים משרתי מילואים, שהם %4.4 מכלל הסטודנטים ששירתו במילואים בשנת הלימודים התשפ"ד, שיעור זה דומה לשיעורי השבה מקובלים בסקרים אינטרנטיים רחבי היקף. מכיוון שהתפלגות המשיבים בסקר דומה להתפלגות האוכלוסייה לפי סוג מוסד אקדמי (אוניברסיטאות מחקר, מכללות, מכללות חינוך), ומאחר שניתוח הסקר בוצע ברמת המקרו ומרווח הטעות הוא כ-2%, ניתן להסיק מהסקר מסקנות כלליות על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה.  שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מסיוע המוסדות להשכלה גבוהה - בסקר שעשה משרד מבקר המדינה בקרב סטודנטים משרתי מילואים עלה כדלהלן: •%41 מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסדות הציעו להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים; 45% מהמשיבים ציינו שהמענים שהמוסדות הציעו להם בשנת הלימודים התשפ"ד לא הצליחו לספק להם ודאות בנוגע להשלמת הלימודים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 88 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 • אין התאמה בין מרבית דרכי הסיוע האקדמי שהסטודנטים שענו על הסקר ציינו כמועילות ביותר (תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה), לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל. למשל, סטודנטים ציינו כי המוסדות מיעטו להציע תגבורים ותרגולים וסיכומים כתובים של שיעורים (31% ו-8%, בהתאמה), אף שהם היו מעוניינים בהם במידה רבה (60% ו-53%, בהתאמה). •%45 -%72 מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם כמועילים ביותר (סיכומים כתובים, הקלטות של השיעורים, תרגולים ותגבורים והתאמה אישית של תכנית הלימודים) הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עולה כי 59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות היא בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. • בדומה לכך, סקר התאחדות הסטודנטים משנת 2024 העלה בין היתר כי 40% מהסטודנטים ששירתו במילואים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים שפורסם על ידי מוסדות הלימוד, וסקר התאחדות הסטודנטים משנת 2025 העלה ש-22% מהסטודנטים ששירתו במילואים לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן, ו-30% ציינו בו כי לא קיבלו תמיכה מספיקה מהמוסדות האקדמיים.  הערכת המוסדות להשכלה גבוהה את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה שניתן להם על ידי המוסדות - משאלון המוסדות עלה כי המוסדות סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שניתן להם, ו-%27 מהמוסדות (81 מ-52 מוסדות) העריכו כי הסטודנטים היו שבעי רצון במידה רבה או רבה מאוד. עם זאת, תמונה שונה עולה מתשובות הסטודנטים על סקר של משרד מבקר המדינה מיוני 2024, ולפיהן 41% מהסטודנטים לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו-28% היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד. מסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר 2024 עלה כי 40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים, ו-77% סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם.  ביצוע סקרי שביעות רצון של סטודנטים משרתי מילואים על ידי המוסדות להשכלה גבוהה - משאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה עלה כי רק 9 מ-25 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים. מוסד אחד לא ציין כיצד בחן את שביעות הרצון של הסטודנטים משרתי המילואים, ושאר המוסדות ציינו כי בדקו את שביעות הרצון של משרתי המילואים באופן אחר.  החזר כספי לסטודנטים שביטלו את לימודיהם בשל שירות המילואים - בעקבות המלחמה מאות סטודנטים משרתי מילואים שנקראו להגן על המדינה נאלצו לבטל את הרשמתם ללימודים או להפסיק את לימודיהם לאחר שהחלו אותם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 89 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 משאלון המוסדות עולה כי%12 ממוסדות הלימוד (3 מ-52 מוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד2 ו-%32 ממוסדות הלימוד לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות המילואים3. ההנחיות הנוכחיות לגבי החזר כספי בגין ביטול הרשמה או הפסקת לימודים נקבעו בדוח ועדת מלץ משנת 1996 ואומצו בהחלטת ממשלה4, והן נותנות מענה למצב של ביטול הרשמה והפסקת לימודים בשגרה. עוד נמצא בביקורת כי המל"ג לא קבעה הנחיות למצב הייחודי שנוצר בעקבות מלחמת חרבות ברזל, אף שקיים שוני מהותי בין סטודנט המבקש לבטל או להפסיק את לימודיו במצב רגיל לבין סטודנט משרת מילואים הנאלץ לעשות כן עקב שירות המילואים שהוא מבצע.  הפיקוח והבקרה של המל"ג על יישום כללי זכויות הסטודנט לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל - הביקורת העלתה כי במשך יותר מעשור, עד אוקטובר 2023, לא בחנה המל"ג באופן רוחבי אם המוסדות להשכלה גבוהה עומדים בכללי זכויות הסטודנט ולא אספה מידע על יישומם של הכללים. למשל, המל"ג לא ידעה אם המוסדות מינו רכז מילואים, אם נקבעו נהלים להגשת בקשה להתאמות מצד סטודנטים משרתי מילואים, ואם המוסדות מפרסמים מדי שנה, בין השאר באתר שלהם במרשתת, את הדרכים לקבלת השירותים המיועדים למשרתי מילואים.  הפיקוח והבקרה של המל"ג על המענים שהציעו המוסדות לסטודנטים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל- בביקורת עלה כי הפיקוח והבקרהשלהמל"ג לקראת סוף סמסטר ב' של שנת הלימודיםהתשפ"ד (בחודשים יוני-אוגוסט2024) על המענה בפועל לסטודנטים בהתשפ"ד, בוצעו באופןאקראי ולא במסגרת תוכנית סדורה, ובלי שהוקצו לכך משאבים ייעודיים. עוד עלה כי המל"ג לא דנה בגיבוש תוכנית פיקוח מוסדרת מגובה במשאבים וכוללת לוחות זמנים מתאימים נדרשים, לצורך פיקוח ובקרה על יישום המתווים וכללי זכויות הסטודנט בשנת הלימודים התשפ"ה (אוקטובר 2024 - ספטמבר 2025). המל"ג גם לא בחנה אפשרויות שונות בנושא, לרבות האפשרות שהפיקוח והבקרה ייעשו באמצעות מיקור-חוץ או באמצעות מנגנוני אכיפה פנימיים בתוך המוסדות עצמם, לשם בדיקת יישום המענים הניתנים למשרתי מילואים ואיכותם של המענים. עוד עלה כי המל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולבצע מעקב אחר צורכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם, בדומה לסקרים השנתיים להערכת הוראה שהמל"ג הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע.  הפסקת התכנסותו של פורום החירום שהוקם על ידי המל"ג - נמצא כי פורום החירום שהוקם על ידי המל"ג לצורך דיון והמלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה ובנוגע לצרכים דחופים העולים בשל מצב זה לא התכנס לאחר דצמבר 2023, למעט התכנסות אחת 2 להלן המוסדות שדיווחו כי החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו את לימודיהם עקב שירות המילואים: אוניברסיטת תל אביב, שנקר - הנדסה. עיצוב. אמנות והמרכז האקדמי רופין. 3 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמיהרשמהלמשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, האוניברסיטה העברית בירושלים, הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמית אשקלון, עזריאלי - מכללה אקדמית להנדסה ירושלים והמרכז האקדמי רופין. 4 החלטת הממשלה 7228 (28.1.01.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 90 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 נוספת בספטמבר 2024. מכאן עולה כי בכל שנת הלימודים התשפ"ד לא התקיימו ישיבות של פורום החירום, ולא נדונו בו ההשפעות של ההתפתחות וההתמשכות של המלחמה על שנת הלימודים ועל הסטודנטים משרתי המילואים.  מימוש תקציבי התמיכה במוסדות במלחמת חרבות ברזל - נמצא כי מוסדות הלימוד ניצלו פחות משני שלישים מהתקציב שיועד להם לצורך מתן עזרה לסטודנטים אשר שירתו במילואים (124 מיליון ש"ח בלבד מתקציב של 195 מיליון ש"ח). עוד עלה כי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת לסטודנט משרת מילואים - באוניברסיטאות ההבדלים מגיעים ליותר מפי שניים (כ-3,800 השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחת לעומת כ-1,700 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים באוניברסיטה אחרת), ובמכללות ההבדלים מגיעים עד כמעט פי ארבעה (כ-4,300 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחת לעומת כ-1,100 ש"ח השקעה בסטודנט משרת מילואים במכללה אחרת.) עוד נמצא כי המל"ג והוות"ת לא בחנו ולא ניתחו את דיווחי המוסדות כדי ללמוד מהם על צורכי המוסדות ואם ההבדלים בניצול תקציבי התמיכה נובעים מסיבות כגון גודל המוסד, מספר הסטודנטים משרתי מילואים הלומדים בו ותחומי הלימוד בו או מפערים באיכות ובהיקף של המענה שהוצע לסטודנטים.  נשירת סטודנטים משרתי מילואים - מנתוניהמל"ג מאוקטובר2024 עולה כי בשנת הלימודים התשפ"ד נשרו 1,423 סטודנטים (לתואר ראשון ושני) משרתי מילואים, שהם 2.6% מהסטודנטים משרתי המילואים. הנתונים שניתחה המל"ג אינם כוללים את האוניברסיטה הפתוחה בגלל מאפייניה השונים ואת אוניברסיטת בר-אילן, שלא היה לה נתונים סופיים. המל"ג ציינה כי מדובר בשיעור נשירה נמוך משיעור הנשירה בקרב כלל הסטודנטים באותה השנה (5.2%), אולם לפי המל"ג יש קושי לבצע השוואה בין שתי קבוצות אלו מאחר שהן אינן שוות במאפייניהן. פרט לאיסוף נתונים אלו ופנייה ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס) לבדיקת נתוני הנשירה של סטודנטים המשרתים במילואים, המל"ג לא אספה נתונים על סטודנטים שהקפיאו את לימודיהם או הפחיתו את מספר הקורסים שאליהם נרשמו. עוד עלה כי אף שהמל"ג ידעה כי יש שונות באופן שבו המוסדות השונים מגדירים את המונח "נשירה" ובסיווג הנתונים שהם מבצעים בהתאם להגדרה זו, היא לא פעלה לקביעת תבחינים אחידים כדי שניתן יהיה לגבש מסד עובדתי מהימן ומדויק לגבי נתוני הנשירה במוסדות השונים בדיווח שנשלח אליה, וגם לא ביקשה מהמוסדות לבחון את מחוללי הנשירה. בהיעדר התייחסות לסיבות הנשירה, אין אפשרות לפלח את הנתונים ולהצביע על מגמות נשירה לפי מאפיינים שונים.  תוכנית ארוכת טווח לסיוע לסטודנטים המשרתים במילואים ובכוחות הביטחון - למרות שניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך בשנים הבאות והצורך בגיבוש תוכנית ארוכת טווח שתתאים את המענים שיינתנו למשרתי המילואים למציאות החדשה שנוצרה, נמצא כי המל"ג לא דנה בהקמת צוות לבחינת תיקון רוחבי וארוך טווח של כללי זכויות הסטודנט, וזאת על אף המלצת פורום החירום לעשות כן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 91 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את מחויבותה של מערכת ההשכלה הגבוהה לסייע למשרתי המילואים להשלים את הלימודים שהחסירו בעקבות מלחמת חרבות ברזל. על המל"ג לקבוע מנגנוני בקרה ואיסוף נתונים כדי לוודא שהמענים הניתנים לסטודנטים המשרתים במילואים אכן מיושמים בפועל ועונים על צורכיהם. מומלץ למל"ג, לצה"ל וללמ"ס לבצע בדיקה עיתית ורוחבית של נשירת סטודנטים משרתי מילואים לגבי כל שנת לימודים בנפרד, תוך השוואה בין המוסדות, ולפרסם את הנתונים לציבור. כמו כן, מכיוון שלמוסדות יש מידע מהקמל"ר מי משרת במילואים, על המל"ג לאסוף נתונים מכלל המוסדות כדי לגבש תמונת מצב רחבה בנושא, ליצור מסד נתונים מהימן ובמידת הצורך לקבוע הגדרות מתאימות כדי לוודא שמסד הנתונים שיש בידה הוא מדויק. עליה לנתח את נתוני הנשירה מהמוסדות השונים, בדגש על מאפיינים הנוגעים לאופי שירותם של הנושרים במילואים, לתחומי הלימוד שלהם ולמוסדות הלימוד שהם למדו בהם, לזהות פערים ונתונים חריגים, ואם יש פערים - לבחון מה הן הסיבות להם. אם יתברר שיש נתוני נשירה חריגים בקרב משרתי המילואים, על המל"ג להוביל עם הקמל"ר בדיקה מעמיקה באמצעות סקר ייעודי כדי לזהות את מחוללי הנשירה. כמו כן, על המוסדות להשכלה גבוהה לעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה של סטודנטים משרתי מילואים. לצורך כך עליהם לאסוף נתונים, לנתח את הסיבות לנשירה ולנקוט פעולות שעשויות למנוע נשירה עתידית של סטודנטים משרתי מילואים. על המל"ג והוות"ת למפות את הסיבות לפערים שבין התקציב שיועד למוסדות לצורך מתן מענים לסטודנטים משרתי מילואים לבין מימושו בפועל. מומלץ כי המל"ג והוות"תידונובביצועים התקציביים של המוסדות, כדי להפיק לקחים ותובנות וכדי שדוחות הביצוע ישמשו להן כלי לקביעת דרכי הפעולה לשנים הבאות. כמו כן, מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לפעול כדי לתת למשרתי המילואים את המענה המיטבי במסגרת התקציב שיועד לכך. מומלץ כי המל"ג תבחן את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברזל. עד גיבוש ההנחיות מוצע שהמל"ג, המוסדות וצה"ל ינגישו את המידע על האפשרות להחזרים בגין ביטול לימודים על ידי קרן הסיוע למשרתי מילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 92 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 מומלץ שהמל"ג תנחה את המוסדות לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, בדומה להנחיית המל"ג לבצע סקרי הוראה, ותשים דגש בפעולותיה על שיפור המענים הניתנים לסטודנטים במוסדות שבסקר יעלה כי שביעות רצון משרתי המילואים הלומדים בהם היא נמוכה. מומלץ למוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון תקופתיים בקרב סטודנטים משרתי מילואים, כדי לבדוק את מידת שביעות רצונם מהמענים שהמוסדות מציעים להם ולטייב את המענים בהתאם לצרכים שעולים מהסקר. על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים. מוצע כי התוכנית תגובש בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, ובכללם הקמל"ר, מוסדות הלימוד ונציגי הסטודנטים, ובמסגרתה ייקבעו תוכניות ייעודיות בפקולטות שיש בהן שיעור גבוה של משרתי מילואים, שיתופי פעולה בין המוסדות, מתן תמריצים ומענקים כלכליים, סיוע במעונות ותנאי קבלה, ותיבחן ההשפעה התקציבית של התוכנית על מוסדות הלימוד. מספר ימי המילואים של סטודנטים, ינואר-יוני 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 93 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שניתן להם, לפי סקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה מבקר המדינה | דוח מיוחד 94 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשווןהתשפ"ו ▪ נובמבר2025 אירועי שבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיהם יצרו מצב שבו מאות אלפי אזרחים נקראו לשירות מילואים, כ-18% (כ-60,000) מהם סטודנטים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות. בביקורת נמצא כי המל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה אומנם ביצעו פעולות רבות במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, אולם בפועל שביעות רצונם של הסטודנטים מהמענים שהציעו להם המוסדות הייתה נמוכה עד בינונית, דבר שצריך להדליק נורת אזהרה בקרב המל"ג ומוסדות הלימוד השונים. עוד הועלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי החזר שכר לימוד לסטודנטים שנקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל את לימודיהם, כי נמצאו פערים בנוגע לפיקוח והבקרה של המל"ג על יישום המענים במוסדות הלימוד השונים, וכי נכון למועד סיום הביקורת המל"ג לא דנה בגיבוש מענה ארוך טווח לסטודנטים משרתי מילואים. נמצא כי המוסדות להשכלה גבוהה לא ניצלו את כל התקציבים שהוקצו להם לסיוע בהעמדת מערך הוראה להשלמות עבור סטודנטים המשרתים במילואים, וכי בין המוסדות השונים יש שונות רבה בהשקעה הממוצעת עבור סטודנטים משרתי מילואים. עוד נמצא כי 12% ממוסדות הלימוד (3 מ-25 מוסדות) לא נתנו החזר מלא של שכר הלימוד, ו-32% ממוסדות הלימוד לא נתנו החזר מלא של דמי הרשמה לסטודנטים משרתי מילואים שביטלו את הרשמתם ללימודים או הודיעו על הפסקת לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לבדוק מדוע קיים פער בין התקציב שיועד להם לצורך מתן מענים למשרתי המילואים לבין מימושו בפועל. על המוסדות לאסוף נתוני נשירה של סטודנטים משרתי מילואים, לנתח את הסיבות לנשירה ולעשות כל שביכולתם כדי לצמצם נשירה זו של סטודנטים משרתי מילואים. כעבור כמעט שנתיים של לימודים אקדמיים בצל מלחמת חרבות ברזל - על המל"ג ועל שר החינוך העומד בראשה לבצע בחינה מעמיקה של הצרכים העתידיים הן של המוסדות והן של הסטודנטים, תוך ניתוח נתוני הביצוע בפועל של התקציב שהועבר למוסדות. זאת כדי לגבש תוכנית ארוכת טווח הנוגעת למענים שיינתנו לסטודנטים משרתי מילואים ולוודא שהמענים הניתנים להם מאפשרים את השלמת לימודיהם באופן מיטבי. לצורך כך על המל"ג בין השאר להנחות את מוסדות הלימוד לבצע מפעם לפעם סקרי שביעות הרצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולקבוע מנגנוני בקרה סדורים על יישום הכללים ומתן המענים במוסדות השונים. כמו כן, על המל"ג לעקוב אחר ניצול התקציבים המועברים למוסדות לטובת מתן המענים לסטודנטים משרתי המילואים, לפעול לצמצום תופעת הנשירה של סטודנטים אלו ולבחון את האפשרות לקבוע הנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמי הרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים וביטלו את הרשמתם או הפסיקו את לימודיהם. על המוסדות להשכלה גבוהה לוודא כי הזכויות של הסטודנטים משרתי המילואים יובטחו במלואן, וכי יוקצו לכך המשאבים הנדרשים. צעדים אלו ישקפו את מחויבות המדינה למשרתי המילואים אשר הקריבו ומקריבים רבות עבור מדינת ישראל ותושביה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 95 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי טילים, וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם. 415 חיילים ואנשי כוחות הביטחון נפלו בקרבות, ו-905 אזרחים ישראלים וזרים נרצחו. המחבלים גם ביצעו פשעים מחרידים בנשים, בגברים, בקשישים, בילדים, בחיילות ובחיילים וגם באזרחים זרים. נוסף על כך הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעות מיניות קשות וחטפו לתוך רצועת עזה251נפש-פעוטות, ילדים וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים, קשישים, חיילים וחיילות ובהם גם אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש - הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד. במהלך הלחימה ביישובים נאלצו תושבים רבים להסתתר שעות רבות במרחבים המוגנים ובמקומות מסתור אחרים, תוך חשש כבד לחייהם ותוך שהם מתוודעים לזוועות הקורות לבני משפחה, לקרובים, לשכנים ולחברים, ואף רואיםבמו עיניהם את הדברים מתרחשים (להלן-אירועי שבעה באוקטובר); רבים אחרים ראו את האירועים המחרידים בשידור חי באמצעי התקשורת וברשתות החברתיות. מלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבות אירועים אלה, התאפיינה בירי של אלפי רקטות לעבר יישובי ישראל, ובעימות רב-זירתי ארוך לעומת מלחמות ישראל האחרונות (להלן גם - המלחמה). מערך המילואים משמש מאז קום המדינה מרכיב מרכזי בעוצמתו של צה"ל ובחוסנה של מדינת ישראל1. מפרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 ועד מועד סיום הביקורת במרץ 2025 (להלן - מועד סיום הביקורת) נקראו מאות אלפי אזרחים לשירות מילואים. לפי הלמ"ס למדו כ-330,000 סטודנטים2 בהתשפ"ד (אוקטובר 2023 - ספטמבר 2024). נכון ליוני 2024, לקראת סוף שנת הלימודים האקדמית התשפ"ד שירתו במילואים מתחילת המלחמה כ-60,000 סטודנטים3, שהםכ-18% מכלל הסטודנטים בישראל. רבים מסטודנטים אלו שירתו תקופות ממושכות, תוך תשלום מחיר כבד הן בהיבט המשפחתי והן בהיבט הכלכלי בגלל שירות המילואים. היקף הגיוס של משרתי המילואים היה גדול ומשך השירות היה ארוך, באופן שלא נראה כמותו בישראל שנים רבות, וזאת עוד קודם התעצמות הלחימה בלבנון בספטמבר 2024 והתמשכות המלחמה בשנת2025. על הטיפול במערך המילואים, ובכלל זה טיפול בבעיות אזרחיות, אחראי קצין המילואים הראשי בצה"ל (להלן - הקמל"ר4.) 1 דברי הסבר להצעת חוק שירות המילואים, התשס"ז-2007ה"ח הממשלה295. 2 בדו"ח זה סטודנטים לרבות סטודנטיות. 3 7 5 גלפי נתוני המוסד לביטוח לאומי שנמסרו למשרד מבקר המדינה ביולי 2024. ראו גם דוח מבקר המדינה בנושא "ההסדרים לתשלום תגמול המילואים ולהגנה על זכויות בעבודה של משרתי המילואים", שפורסם במסגרת פרסום זו. 4 קצין מילואים ראשי הוא קצין בדרגת תת-אלוף שממונה על מערך המילואים בצה"ל ותפקידו לספק מענה מקצועי בכלל ההיבטים הצבאיים והאזרחיים של שירות המילואים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 96 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) היא הגוף הרגולטורי האחראי למוסדות להשכלה גבוהה. המל"ג היא תאגיד חקוק (סטטוטורי) שהוקם מכוח חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן - חוק המל"ג). לפי חוק המל"ג, המל"גהיא המוסד הממלכתי לענייני השכלה גבוהה במדינה. לפי החלטת המל"ג, תפקידה העיקרי הוא"להסדיר את פעילות המוסדות להשכלה גבוהה בישראל ולפקח עליהם, לשם קידום האינטרס הציבורי, ובכלל זאת, לשם שמירה על רמה אקדמית נאותה במוסדות אלו, כמו גם לשם שמירה על האינטרסים של ציבור הסטודנטים"5. לצד זאת, חוק המל"ג קובע כי מוסד אקדמי הוא בן חורין לכלכל את ענייניו האקדמיים והמינהליים במסגרת תקציבו6. לפי החוק האמור, יו"ר המל"ג הוא שר החינוך ובמהלך תקופת הביקורת הוא היה חה"כ יואב קיש. המל"ג פועלת באמצעות תשעה אגפים מקצועיים, ובהם האגף האקדמי שאמון בין היתר על אכיפה, בקרה ורישוי של המוסדות האקדמיים (להלן - האגף האקדמי); אגף התקצוב שאמון על תכנון התקציב והצעת מסגרת התקציב למערכת ההשכלה הגבוהה; הלשכה המשפטית; אגף דוברות והסברה. הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) היא ועדת משנה של המל"ג, והיא אחראית על נושאי התקצוב והתכנון של מערכת ההשכלה הגבוהה7. בשנת הלימודים התשפ"ד פעלו בישראל 58 מוסדות להשכלה גבוהה8: אוניברסיטאות המתוקצבות על ידי ות"ת, מכללות מתוקצבות, מוסדותלהשכלה גבוהה פרטיים שאינם מתוקצבים ומכללות אקדמיות לחינוך שחלקן מתוקצבות על ידי ות"ת וחלקן מתוקצבות על ידי משרד החינוך9 (להלן - המוסדות או המוסדות להשכלה גבוהה) -מהם 33 מוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת. לצד המוסדות להשכלה גבוהה פועלים פורומים של ראשי המוסדות השונים, אשר מקדמים את הטיפול בנושאים הקשורים למוסדות שהם מייצגים, מגבשים ומתאמים מדיניות ועקרונות משותפים למוסדות אלו ומציגים את עניינם המשותף לפני מקבלי ההחלטות השונים, בין היתר ועד ראשי האוניברסיטאות (להלן - ור"ה)10, ועד ראשי המכללות האקדמיות הציבוריות (להלן - ור"מ)11, פורום הנשיאים והנשיאות של המכללות האקדמיות לחינוך בישראל (להלן - רמ"א) וועד ראשי המוסדות הלא מתוקצבים12. 5 החלטה רוחבית של המל"ג, "נוהל פנימי לטיפול בחריגות של מוסדותלהשכלה גבוהה מהוראות החוק, כללי המועצה להשכלה גבוהה, החלטות המל"ג והוות"ת, הנחיותיהן ונהליהן" (13.3.18.) 6 סעיף15לחוק המל"ג. 7 הוות"ת ותפקידיהנקבעועל פי החלטת הממשלה666(6.6.77.) 8 לא כולל מוסדות להכשרת טכנאים והנדסאים (מה"ט). במרץ 2024 התאחד המרכז האקדמי ויצו חיפה עם אוניברסיטת חיפה. 9 בשנת הלימודים התשפ"ד תוקצבו ארבע מכללות אקדמיות לחינוך על ידי ות"ת ו-15על ידי משרד החינוך. 10 ועד ראשי האוניברסיטאות הוא גוף התנדבותי (וולונטרי) שהקימו ראשי אוניברסיטאות המחקר בישראל. חברים בו הנשיאים, הרקטורים והמנכ"לים של האוניברסיטאות ומטרתו היא לקדם ולייעל את הטיפול המשותף בנושאים הנוגעים לכל האוניברסיטאות, ולהציג את עניינן המשותף באופן היעיל ביותר בפני מקבלי ההחלטות השונים הנוגעים למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל. אתר ועד ראשי האוניברסיטאות. 11 ועד ראשי המכללות הציבוריות, הוא ארגון הגג של המכללות האקדמיות הציבוריות בישראל, ובמסגרתו המכללות החברות בו עוסקות בגיבוש ותיאום של מדיניות ועקרונות משותפים. במסגרת זו מתקיימים דיונים מקצועיים, כלכליים ואקדמיים לקידום המוסדות האקדמיים החברים בוועד. 12 ועד ראשי המוסדות הלא מתוקצבים הוא ארגון של המכללות שאינן מקבלות תקציב מהוות"ת, אבל מהבחינה האקדמית הם כפופים למל"ג. מבקר המדינה | דוח מיוחד 97 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 חוק זכויות הסטודנט, התשס"ז-2007 (להלן - חוק זכויות הסטודנט), קובע שמוסד להשכלה גבוהה יקבע הוראות בדבר התאמות שיינתנו לסטודנטים המשרתים שירות מילואים וכן לסטודנטים הורים לילדים עד גיל 13 שבני זוגם משרתים בשירות מילואים, לאחר התייעצות עם נציגי אגודת הסטודנטים של המוסד, ולפי כללים שקבעה המל"ג13. מכוח החוק האמור קבעה המל"ג את כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים), התשע"ב-2012 (להלן - כללי זכויות הסטודנט או הכללים), ועדכנה אותם במשך השנים (עדכון אחרון נעשה בספטמבר 2023, כחודש לפני פרוץ המלחמה, בהמשך להחלטת הממשלה 62014), ובהם מפורטות חובותיהם של המוסדות להשכלה גבוהה הנוגעות לביצוע התאמות לסטודנטים אלו. בין השאר, הכללים קובעים כי סטודנטזכאי להיעדר משיעורים בתקופת שירות המילואים ללא הגבלה, וכי זכויותיו לא ייפגעו בשל כך, לרבות דרישות נוכחות לצורך זכאות לגשת לבחינות, אפשרות לדחיית קורסים או חזרה עליהם ללא תשלום נוסף לפי היקף ימי המילואים ששירת וכן זכאות להיבחן במועד נוסף בשל היעדרות עקב שירות מילואים. נוסף על כך, חוק עידוד מעורבות סטודנטים בפעילות חברתית וקהילתית, התשע"ח-2018 (להלן - חוק עידוד מעורבות סטודנטים), קובע כי סטודנטים שלומדים לתואר ראשון במוסדות שהוכרו על ידי המל"ג או קיבלו היתר ממנה, זכאים לשתי נקודות זכות עבור שירות מילואים של עשרה ימים לפחות בשנת הלימודים15. בשל התמשכותה של המלחמה ובעקבות החלטת המל"ג שאיפשרה למוסדות להשכלה גבוהה לדחות את פתיחת שנת הלימודים, נדחתה פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד במוסדות, שתוכננה לאוקטובר 2023. בחלק מן המוסדות נפתחה שנת הלימודים התשפ"ד עד דצמבר 2023, ובאחרים עד אמצע ינואר 4202. שנת הלימודים הסתיימה במרבית המוסדות ביולי-אוגוסט 2024, מועד המאוחר מהמתוכנן. להלן בתרשים נתונים על מספר ימי מילואים ששירתו סטודנטים, לפי משך תקופת המילואים, בחודשים ינואר-יוני 2024: 13 סעיף19א(א) לחוק. 14 החלטת הממשלה620-"חיזוק והוקרת משרתי מערך המילואים" (11.6.23.) 15 פעם אחת במהלך התואר, וזאת לפיחוק עידוד מעורבות סטודנטים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 98 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 1: מספר ימי המילואים המצטברים ששירתו סטודנטים, ינואר-יוני 2024 על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה שבחודשים ינואר-יוני 2024, אשר היו חלק עיקרי משנת הלימודים התשפ"ד (שישה מתוך כשמונה חודשי לימוד), בתקופה של כ-180 ימי לימודים, כ-18,000 סטודנטים שירתו במילואים יותר משליש מהתקופה (חודשייםומעלה); כ-10,000 סטודנטים שירתו במילואים יותר מחצי מהתקופה (שלושה חודשים ומעלה;) 3,600 סטודנטים היו בשירות מילואים כמעט כל התקופה האמורה. להשכלה הגבוהה חשיבות רבה הן לחברה והן לפרט. מבחינת החברה, השכלה גבוהה היא בסיס למחקר והיא מבטיחה קדמה. כמו כן, יש לה תפקיד מרכזי בשימור היתרון היחסי של מדינת ישראל לעומת מדינות העולם. ההשכלה הגבוהה משמשת כלי לצמצום פערים חברתיים ולהכשרת כוח אדם מיומן לשוק העבודה, ובכך היא תורמת לתהליכי פיתוח וצמיחה במשק. מבחינת הפרט, השכלה גבוהה היא מפתח להשתלבות בשוק העבודה ולרכישת מעמד והשפעה בתחום החברתי והכלכלי16. יש חשיבות כי הסיוע הניתן מהמוסדות להשכלה גבוהה לסטודנטים משרתי מילואים, ובייחוד סטודנטים אשר גויסו לשירות מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל, יהיה הוגן ומיטבי. סטודנטים אלה נדרשו להתגייס לתקופות ממושכות למען ביטחון המדינה ואזרחיה; על כן, על המל"ג ועל המוסדות 16 מבקר המדינה, דוח שנתי 59ג (2009), "מערכת ההשכלה הגבוהה - מבוא", עמ'3; מבקר המדינה, דוח שנתי 72ג (2022), "היבטים כספיים בפעילות המוסדות להשכלה גבוהה",עמ'9331. מבקר המדינה | דוח מיוחד 99 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 להשכלה גבוההלוודא כי כלל הזכויות שהם זכאים להן והמשאבים הנדרשים יובטחו במלואם כדי למנוע ככל הניתן כל פגיעה בהתקדמותם האקדמית, המקצועית והתעסוקתית. נוסף על כך, יש לוודא כי מנגנוני התמיכה יאפשרו לסטודנטים משרתי מילואים להתמסר באופן מלא לביצוע משימותיהם הביטחוניות, תוך מתן ודאות כי המענים שיעמדו לרשותם יאפשרו להם להשלים את לימודיהם האקדמיים עם שובם לספסל הלימודים. ממצאי הדוח רלוונטיים ביותר גם לעת הזו שבה נוכח המצב הביטחוני ניתן לצפות שסטודנטים רבים ימשיכו להיקרא לשירות מילואים ממושך גם בשנים הקרובות. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד מרץ 2025 בדק משרד מבקר המדינה את המענים שניתנו לסטודנטים משרתי מילואים במלחמת חרבות ברזל. במסגרת הביקורת נבדקו פעולות המל"ג לסיוע לסטודנטים וכן הסיוע של המוסדות להשכלה גבוהה שניתן לסטודנטים משרתי מילואים. הביקורת נעשתה במל"ג. בדיקות השלמה נעשו במוסדות להשכלה גבוהה, במשרד האוצר, בצה"ל (קמל"ר) ובמסגרת פגישות של צוות הביקורת עם גורמים שאינם מבוקרים כמו התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית (להלן - התאחדות הסטודנטים), אגודות סטודנטים במוסדות השונים ועמותות למען סטודנטים משרתי מילואים. ביולי2024 הפיץ משרד מבקר המדינה שאלוןל-25 מוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת17(להלן- שאלון המוסדות). השאלון נגע לתקופת סמסטר א' בשנת הלימודים התשפ"ד18. במסגרת ביקורת זו נערך סקר בקרב סטודנטים משרתי מילואים כדי ללמוד על נקודות המבט שלהם במהלך שנת הלימודים התשפ"ד בתקופת מלחמת חרבות ברזל(להלן-סקר הסטודנטים). את הסקר הכינה וניתחה חברת ייעוץ חיצונית, והוא הופץ ביוני2024באמצעותהתאחדות הסטודנטים הארצית לכלל ציבור הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה (בסמסטר ב' של שנת הלימודים התשפ"ד), על ידי שליחת קישור במסרון (SMS). שיטת הדגימה שבה בוצע הסקר אינה הסתברותית מלאה19. על הסקר השיבו כ-2,650 סטודנטים משרתי מילואים, שהם 4.4% מכלל הסטודנטים ששירתו במילואים בשנת הלימודים התשפ"ד. שיעור זה דומה לשיעורי השבה מקובלים בסקרים אינטרנטיים רחבי היקף. מכיוון שהתפלגות המשיבים בסקר דומה להתפלגות האוכלוסייה לפי סוג מוסד אקדמי (אוניברסיטאות מחקר, מכללות, מכללות חינוך),ומאחר שניתוח הסקר בוצע ברמת המקרו ומרווח הטעות הוא כ-2%, ניתן להסיקמהסקר מסקנות כלליות על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה. להלן בתרשים מאפייני המשיבים על סקר הסטודנטים: 17 רשימת המוסדות כללה אוניברסיטאות ומכללות מאזורים שונים בארץ - צפון, מרכז, ירושלים ודרום - ובהן ניתן ללמוד לתואר ראשון. 18 תקופה זו משתנה מעט בין המוסדות משום שלכל מוסד נתון החופש לפתוח את שנת הלימודים בתאריך שבו יבחר. 19 סקר הופץ באופן אקראי בקרב כלל הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה. עם זאת, לא מדובר בדגימה הסתברותית מלאה שבה לכל נבדק באוכלוסייה יש הסתברות ידועה מראש להיכלל במדגם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 100 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 2: המשיבים על סקר הסטודנטים, לפי קטגוריות שונות על פי נתוני סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כימרבית המשיבים (73%)ציינושבשל אופן שירות המילואיםכמעט לא התאפשר להם ללמוד במהלך שירות המילואים.%17מהמשיבים היו גברים;%88היו סטודנטים לתואר ראשון, ו-%62 למדו באוניברסיטאות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 101 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 סיוע המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים במהלך מלחמת חרבות ברזל מלחמת חרבות ברזל פרצה בשבעה באוקטובר, זמן קצר לפני המועד שבו תוכננה להיפתח שנת הלימודים באקדמיה. המציאות החדשה שנוצרה הצריכה התארגנות מחודשת של המוסדות להשכלה גבוהה והיערכות למצב שבו מספר רב של סטודנטים ייקראו לשירות מילואים ויימנע מהם ללמוד באופן סדיר. כללי זכויות הסטודנט קובעים כאמור את המענים העיקריים לסטודנטים משרתי מילואים, והם המענה המינימלי שכל מוסד חייב לפעול לפיו. כללי זכויות הסטודנט מותאמים בעיקר למשרתי מילואים בימי שגרה, והם אינם נותנים מענה מלא לפערים הנובעים משירות מילואים ממושך של מספר סטודנטים רב. בלוח שלהלן מוצגים המענים העיקריים שנקבעו בכללי זכויות הסטודנט, נכון למועד פרוץ מלחמת חרבות וברזל: לוח 1: מענים עיקריים לסטודנט שנעדר בשל שירות מילואים, לפי כללי זכויות הסטודנט שקבעה המל"ג מספר הנושא התוכן הסעיף 2 רכז מילואים המוסד ימנה רכז מילואים שיהיה אחראי לקביעת התאמות המוסד, למעקב אחר ביצוען ולטיפול ולתיאום בין המוסד לצה"ל. המוסד יפרסם את שם רכז המילואים ואת פרטי ההתקשרות עימו לשם פנייה אליו. 4 היעדרות א. סטודנט זכאי להיעדר משיעורים בתקופת המילואים, ללא הגבלה משיעורים וללא פגיעה בזכויותיו. ודחיית לימודים ב. המוסד יאפשר לסטודנט ששירת מעל עשרה ימים במצטבר בסמסטר לדחות קורס ולחזור עליו, ללא תשלום נוסף ובתנאי שעדיין לא נבחן. 5 מטלות א. אם סטודנט נעדר, יידחה מועד הגשת מטלה לפחות במספר הימים שבהם שירת במילואים. ב. המוסד יקבע כללים להסדרת זכויותיו של סטודנט שהחמיץ עקב שירות מילואים של 14 ימים ומעלה את מועד הגשתן של יותר משמונה עבודות. 6 הכשרה מעשית המוסד יאפשר לסטודנט שנעדר מקורסים מעשיים להשלים את שהחסיר או יפטור אותו מהם, או יאפשר את השתתפותו בהם במועד מאוחר יותר ללא תשלום נוסף. 7 בחינה היעדרות מבחינה בשל שירות מילואים מזכה במועד נוסף. 8 בחינה או עבודה סטודנט שנעדר מבחינה של קורס שהוא דרישה מוקדמת או לא הגיש כדרישה מטלה בקורס, זכאי ללמוד "על תנאי" בקורס או בשנה המתקדמת עד מוקדמת השלמת הבחינה או המטלה. 9 השלמת א. המוסד יסייע לסטודנט בהשלמת חומר הלימוד באמצעות הדרכה, לימודים, רישום חונכות, שיעורי עזר וחומרי עזר, או בכל דרך שיקבע המוסד. לקורסים ונוכחות מבקר המדינה | דוח מיוחד 102 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מספר הנושא התוכן הסעיף ב. סטודנט זכאי20 לקבלת אפשרות לאחד מאלה, לפי בחירת המוסד, למעט עבור שיעורי הכשרה מעשית, מעבדה, התנסות או תרגול: 1. האזנה לשיעורים או צפייה בשיעורים שנעדר מהם או קבלת סיכומים כתובים מהמוסד. 2. שעות תגבור פרטניות לשיעורים שנעדר מהם ולא כחלק משעות הקבלה של המרצה. ג. סטודנט שנעדר וצפוי להיעדר בשל מילואים בעת הרשמה לקורסים זכאי לרישום מוקדם. 10 הארכת לימודים סטודנט ששירת במצטבר 150 ימים לפחות יהיה זכאי להאריך את לימודיו בשני סמסטרים, בלי שיחויב בשכר לימוד או בכל תשלום נוסף בשל הארכה זו. על פי כללי זכויות הסטודנט, בעיבוד משרדמבקר המדינה. עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל גויסו סטודנטים לתקופות ארוכות, פעמים רבות אף בלי שצוין תאריך סיום שירות המילואים, ועל כן עלה הצורך לייצר מענים נוספים על אלה שהמוסדות נדרשים לתת למשרתי מילואים לפי כללי זכויות הסטודנט. לאחר השבעה באוקטובר נקטה המל"ג מספר צעדים במטרה לסייע לסטודנטים משרתי מילואים. להלן פירוט הצעדים: פעולות המל"ג לצורך סיוע לסטודנטים במהלך החודשיים שלאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל 1. ד ח י י ת ש נ ת ה ל י מ ו ד י ם ו ק י צ ו ר ה ס מ ס ט ר : בנובמבר 2023 קבעה המל"ג כי נוכח מצב החירום בארץ עקב המלחמה, דרישתה לסמסטר באורך של לפחות 13 שבועות21 תבוטל ולא יהיה רף מינימלי לאורך סמסטר, זאת לצד קביעה לפיה על המוסדות להבטיח כי לא תהיה פגיעה ברמה האקדמית הנאותה של הלימודים. עוד קבעה המל"ג כי למוסדות נתון החופש להחליט על מועד פתיחת שנת הלימודים ולעדכן בכך את הסטודנטים לפחות שבועיים מראש22. צעד זה נועד לאפשר לכלל אוכלוסיית הסטודנטים להסתגל למציאות החדשה שנוצרה ולהימנע מפתיחת שנת הלימודים בד בבד עם פרוץ המלחמה. 2. פ נ י י ה ל מ ו ס ד ו ת ל ה ש כ ל ה ג ב ו ה ה ל צ ו ר ך ג י ב ו ש מ ת ו ו י ח ז ר ה ל ל י מ ו ד י ם ו ת מ י כ ה ב ס ט ו ד נ ט י ם מ ש ר ת י מ י ל ו א י ם : במקביל להחלטה לאפשר את דחיית מועד פתיחת שנת הלימודים דרשה המל"ג מהמוסדות להשכלה גבוהה להעביר לה עדכון ראשוני על ההשלמות וההתאמות המתוכננות לגבי כלל הסטודנטים, וכן על המענים שיוצעו לסטודנטים המשרתים במילואים. בנובמבר 2023, שבוע לאחר ההחלטה בדבר דחיית פתיחת שנת הלימודים 20 תוספת לכללי זכויות הסטודנט משנת2023. 21 דרישה הקבועה בהחלטת מל"ג מ-19.3.19. 22 החלטת המל"ג2/14555.11.23. מבקר המדינה | דוח מיוחד 103 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 התשפ"ד התכנסה המל"ג לדון במתווי חזרה ללימודים ובתמיכה בסטודנטים המשרתים במילואים. בהחלטה שקיבלה באותו מעמד ציינה המל"ג את החשיבות שהיא רואה בהבטחת זכותם של הסטודנטים משרתי מילואים להשלים את לימודיהם האקדמיים. היא דרשה שוב כי המוסדות להשכלה גבוהה יעבירו באופן מיידי את התייחסותם בדבר ההשלמות וההתאמות המתוכננות על ידם לכלל הסטודנטים, ובפרט המענים שיוצעו לסטודנטים המשרתים במילואים ובני/בנות זוגם, כך שיובטח כי תינתן להם האפשרות לסיים את הלימודים ביחד עם שאר הסטודנטים במוסד. עוד ציינה המל"ג כי בשנת הלימודים התשפ"ד היא תאפשר למוסדות גמישות מְרַבִּית לביצוע ההתאמות בתוכנית הלימודים. היא הבהירה כי חוק עידוד מעורבות סטודנטים קובע חובה להעניק שתי נקודות זכות, אבל המוסד רשאי, בפרט בתקופה זו, להעניק יותר מכך ובכפוף להבטחת רמה אקדמית נאותה. המל"ג ציינה כי היא מצפה מהמוסדות לעדכן וליידע את הסטודנטים משרתי מילואים בנוגע להתאמות והמענים שיוענקו להם לשם שמירה על זכויותיהם23. בהמשך לדרישת המל"ג לגיבוש מתווים הציעו המוסדות התאמות שונות ודרכי סיוע לסטודנטים משרתי מילואים, מעבר למענים שהם מחויבים לתת לפי כללי זכויות הסטודנט. להלן בתרשים דוגמאות למענים שהעניקו המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים נוסף על המענים הקבועים בכללים: תרשים 3: דוגמאות למענים נוספים שהעניקו המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים ושאינם קבועים בכללי זכויות הסטודנט מתוךפגישות שערך צוות הביקורת עם המוסדות. חזרה על אותו קורס בסמסטר עוקב. 23 החלטת המל"ג554/1414.11.23. מבקר המדינה | דוח מיוחד 104 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 3. פ ו ר ו ם ח י ר ו ם : באוקטובר 2023, לאחר פרוץ המלחמה, החליטה המל"ג על הרחבת "פורום יושבי הראש של המועצה", לצורך דיון והמלצה למועצה בנושאים דחופים הקשורים להשכלה הגבוהה בעת המלחמה ובנוגע לצרכים דחופים העולים בשל מצב זה (להלן - פורום החירום). פורום החירום מורכב משבעה חברי המל"ג (אחד מחברי הפורום הוא נציג של התאחדות הסטודנטים הארצית, וחבר פורום אחר חבר גם בוות"ת), ויו"ר הפורום הוא ראש הוות"ת. הוחלט כי במסגרת דיוניו ישמע הפורום את נציגי המוסדות ויתייעץ עם חברי המל"ג לפי הצורך והנושאים שיועלו לדיון24. במפגשים אלו נדונו נושאים שונים הרלוונטיים לסיוע לסטודנטים משרתי מילואים, וגובשו המלצות למל"ג שאת חלקן היא אף אימצה; למשל, הרחבת היקף הקורסים הדיגיטליים בכל מוסד; מתן חופש למוסדות להחליט על מועד פתיחת שנת הלימודים בתיאום ביניהם עד כמה שניתן; פנייה של המל"ג למוסדות לגבי המענים המתוכננים לסטודנטים. 4. ה ר ח ב ת ה מ ע נ ה ש ל ה מ ו ק ד ה ט ל פ ו נ י :בעקבות פרוץ המלחמה הרחיבה המל"ג אתהמענה של המוקד הטלפוני לפניות הציבור, שפעל כבר לפני המלחמה. זאת במטרה לרכז את המענים ולהנגישם לסטודנטים הזקוקים לכך. היא תגברה את המוקד באנשי צוות נוספים והרחיבה את שעות פעילותו כדי לתת מענה לסטודנטים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה ומבקשים סיוע בשל המצב. כמו כן, בד בבד עם הרחבת המוקד פתחה המל"ג אפיקי פניות נוספים, כגון רשתות חברתיות ודואר אלקטרוני, וכן פרסמה והעלתה קמפיינים בערוצי המדיה השונים כדי לעודד סטודנטים לפנות אליה. 5. א י ש ו ר ת ו כ נ י ו ת ת ק צ י ב י ו ת : בדצמבר 2023 אישרה הוות"ת תוכניות תקציביות בהיקף של כ-520 מיליון ש"ח25 (400 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת ו-120 מיליון ש"ח ממשרד האוצר), המיועדות לתמוך במוסדות המתוקצבים. מטרת תוכניות אלה הייתה להבטיח את המשך איתנותם הפיננסית של המוסדות הפועלים באזורי לחימה ובקווי העימות בדרום ובצפון (המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי) וכן תקצוב פעולות שיאפשר יישום מיטבי של הכללים בנוגע לסטודנטים משרתי מילואים, ויישום המתווים שקבעו המוסדות. מתוך הסכום האמור יועדו 320 מיליון ש"ח להבטחת איתנותם הפיננסית של המכללה האקדמית ספיר והמכללה האקדמית תל חי - 80 מיליון ש"ח למתן מלגות בגובה שכר לימוד מלא לסטודנטים בשנת הלימודים התשפ"ד ו-240 מיליון ש"ח רשת ביטחון לירידה במספרי הסטודנטים; 140 מיליון ש"ח נועדו לסייע לכלל המוסדות להקים מערך הוראה ראוי להשלמות עבור סטודנטים משרתי מילואים או בני/בנות זוגם. כמו כן, יכול היה המוסד לנצל כספים אלה גם עבור סיוע נפשי ופסיכולוגי שהוא יעמיד לרשות משרתי המילואים (להלן - תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר); 60 מיליון ש"ח נועדו להגדלת קרן הסיוע עבור סטודנטים המשרתים שירות משמעותי במילואים26 (להלן - מערך התמיכה במוסדות). בינואר 2024 החליטה הוות"ת כי תוכנית התמיכה למתן מענה למניעת נשירה וגרירת תואר תחול גם על סטודנטים המשרתים בכוחות הביטחון אשר נעדרו מהלימודים עקב המלחמה. נוסף על כך, במרץ 2024 החליטה הוות"ת על הקצאת נתח תקציבי נוסף למוסדות בסך של כ-55 מיליון ש"ח (50 מיליון ש"ח ממשרד האוצר ו-5 מיליון ש"ח ממקורות עצמאיים של הוות"ת) עבור שכפול קורסים (העברת 24 החלטת המל"ג548/1417.10.23. 25 החלטת הוות"ת,4.12.23. 26 תקציב זה ניתן עבור הענקת6,000מלגות בסך5,000ש"ח לשנה, כל אחת למשך שנתיים לסטודנטים משרתי מילואים, ברמת נזקקות גבוהה, שלא נמצאו זכאים בהקצאההמקורית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 105 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 אותו קורס בסמסטר עוקב) כדי לתת מענה רחב בדבר מניעת נשירה וגרירת התואר לסטודנטים המשרתים מעל 100 ימי מילואים (להלן - תוכנית 100 פלוס). 6. פ ע ו ל ו ת נ ו ס פ ו ת ל ס י ו ע ל ס ט ו ד נ ט י ם מ ש ר ת י מ י ל ו א י ם : האגף האקדמי המקצועי במל"ג פעל בכמה דרכים נוספות כדי לסייע לסטודנטים משרתי מילואים, ובהן העלאת המודעות לחיילי המילואים בנוגע לזכויותיהם באמצעות קמפיינים ברשתות החברתיות וברדיו; הנגשת המידע באתר המל"ג במרשתת (אינטרנט) באמצעות פרסום רשימת רכזי המילואים בכל המוסדות להשכלה גבוהה בארץ (הרשימה הועלתה לאתר בשבוע הראשון של המלחמה) והעלאת "שאלות ותשובות" לסטודנטים (הדבר נעשה בחודש הראשון למלחמה); ריענון המידע על זכויות חיילי המילואים ובני/בנות זוגם באמצעות שליחת מכתב למוסדות באוקטובר 2023; קיום מפגשי ריענון לצוותים מהמוסדות, בשיתוף הקמל"ר שבהם נכחו יותר מ-200 אנשי צוות מהמוסדות. קביעת הוראת שעה לתיקון כללי זכויות הסטודנט עם התמשכות המלחמה, ועל אף הפעולות השונות שנקטה המל"ג, עלה הצורך ליצור מענה רוחבי ומקיף יותר מזה המעוגן בכללי זכויות הסטודנט, כאשר בו זמנית נוצר מצב שבו מוסדות הלימוד הציעו מתווים שונים לסטודנטים משרתי מילואים, הכוללים התאמות לימודיות, מלגות ומענקים. כפועל יוצא קיבלו סטודנטים אשר שירתו כתף אל כתף סיוע שונה כתלות במוסד הלימודים שאליו השתייכו. עם פתיחת שנת הלימודים התשפ"ד החלו להישמע תלונות רבות מצד סטודנטים ומצד עמותות הפועלות למען משרתי המילואים, בנוגע לחוסר האחידות בין המתווים ולפערים בין המענים שהוצעו לבין הצרכים בפועל של הסטודנטים. על רקע התמשכות המלחמה, ובין היתר בעקבות יוזמות משפטיות ואחרות מצד סטודנטים, גיבשה המל"ג הצעה לתקן בהוראת שעה למלחמת חרבות ברזל את כללי זכויות הסטודנט27. ביוני 2024 פורסמו כללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים בשירות מילואים)(הוראת שעה), התשפ"ד-2024 (להלן - הוראת השעה)ובהתאם לכללים אלו פעלו המוסדות. הוראת השעה הרחיבה את המענים שהמוסדות מחויבים לתת למשרתי המילואים, מעבר למענים הקבועים בכללי זכויות הסטודנט. לצד ההתאמות המחייבות האמורות יצוין כי בדומה למצב הדברים שהיה נהוג קודם לכן, כל מוסד אקדמי רשאי היה להרחיב מענים אלו אם הוא מצא לנכון לעשות כן. להלן בתרשים מוצגים המענים שהמוסדות מחויבים לתת לסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה: 27 החלטת המל"ג: הצעה לתיקון לכללי זכויות הסטודנט (התאמות לסטודנטים המשרתים במילואים), תשע"ב-2012 (הוראת שעה-מלחמת "חרבות ברזל").3.24 מבקר המדינה | דוח מיוחד 106 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 4: המענים העיקריים שהמוסדות להשכלה גבוהה מחויבים לתת לסטודנטים משרתי מילואים, לפי הוראת השעה של המל"ג על פי הוראת השעה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. בתשובתו מיולי 2025 מסר הקמל"ר (להלן - תשובת הקמל"ר) כי גיבוש הצעת התיקון לכללי זכויות הסטודנט נבע בין היתר מיוזמות משפטיות ואחרות ומהצורך לפשר בין עמדות המוסדות האקדמיים ובין ארגוני הסטודנטים. הקמל"ר ציין בתשובתו כי לאחר פרסום מתווה ההתאמות ירד במידה ניכרת מספר הפניות לצוות הסטודנטים הייעודי של הקמל"ר בעניין ההתאמות שהציעו המוסדות. מהאמור לעיל עולה כי לגבי שנת הלימודים התשפ"ד החליטה המל"ג על שורה של צעדים שמטרתם להעניק הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים. יצוין כי אומנם יש בהחלטות אלו כדי לשקף את מחויבותה של המל"ג לסטודנטים משרתי מילואים, אבל כדי לתת להם מענה מיטבי אין די בקבלת החלטות וקיימת חשיבות מרובה לוודא כי החלטות אלו מיושמות בפועל. לצורך כך, נדרש לפקח על המענה הניתן בפועל לסטודנטים האמורים במוסדות השונים (בעניין זה ראו בהרחבה להלן בפרק "פיקוח של המל"ג על סיוע המוסדות לסטודנטים משרתי מילואים"). מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 החזר כספי לסטודנטים שביטלו לימודיהם בשל שירות המילואים לכל מוסד לימוד יש נהלים בנוגע להחזר כספי הניתן לסטודנט המחליט על הפסקת לימודיו או על ביטול הרשמה. ככלל, מוסדות לימוד אינם נותנים החזר במצב של ביטול הרשמה, בהתאם להמלצת ועדת מלץ משנת 199628, והיקף החזר שכר הלימוד נגזר ממועד ההודעה על הפסקת הלימודים, כאשר קיים מועד אשר אחריו לא יינתן עוד החזר. חוק זכויות הסטודנט קובע תקרה לדמי הרשמה29. לפיהמל"ג,ועדתמלץהמליצהכי לא יינתן החזר עבור דמיהרשמהבמקרה של ביטול הרשמה וכןהמליצה לקבוע את הזכאות לקבל החזר כספי בגין הפסקת הלימודים כתלות במועד הביטול ובהתאם למועדים מוגדרים, וכי אין למל"ג דרך לשנות את המלצות ועדת מלץ, אשר עוגנו לימים בהחלטת ממשלה. עלה כי המל"ג לא קבעה הנחיות המתייחסות למצב הייחודי שנוצר בעקבותמלחמת חרבות ברזל והנוגעות להחזר כספי בגין ביטול הרשמה והחזרי שכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים ונאלצו לבטל או להפסיק את לימודיהם. המל"ג מסרה בתשובתהלמשרד מבקר המדינה ביולי2025(להלן-תשובת המל"ג)כי טיפלה בעשרות פניות בנושאים כלכליים שלא כללו פניות בנושאי החזר שכר לימוד או החזר דמי הרשמה בשל שירות מילואים. עוד מסרה המל"ג כי בכל הקשור לפניות בנושאי תמיכה וסיוע כלכלי, המוסדות להשכלה גבוהה גילו נכונות גבוהה לשיתוף פעולה והתגייסו למתן מענה מהיר. לפי שאלון המוסדות שהפיץ משרד מבקר המדינה, בעקבות המלחמה נאלצו מאות סטודנטים שנקראו לשירות מילואים כדי להגן על המדינה לבטל את הרשמתם ללימודים או להפסיק את לימודיהם לאחר שהחלו אותם. במסגרת שאלון המוסדות, משרד מבקר המדינה בדק אם מוסדות הלימוד נתנו החזר כספי לסטודנטים משרתי מילואים אשר ביטלו את הרשמתם ללימודים במוסד או הודיעו על הפסקת לימודיהם. להלן הממצאים מהשאלון30. 28 דוח הוועדה הציבורית לקביעת גובה שכר הלימוד ומפעלי הסיוע לסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה לשנים תשנ"ז- תשס"א בראשותו של שופט ביהמ"ש העליון (בדימוס) יעקב מלץ, ספטמבר1996. יצוין כי הוועדה הציבורית להורדה הדרגתית של שכר הלימוד במוסדות להשכלה גבוהה ולבחינת הקלות אפשריות נוספות לסטודנטים בראשותו של נשיא בית המשפט המחוזי (בדימוס) ד"ר אליהו וינוגרד, אפריל2001אימצה את המלצות ועדת מלץ, ועוגנה בהחלטת ממשלה2872(28.1.01.) 29 סעיף10בחוק זכויות הסטודנט. 30 ובהתאם לתשובות המוסדות לטיוטת הדוח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 5: פילוח החזרי דמי הרשמה ושכר לימוד על ידי 25 מוסדות לימוד במקרה של ביטול לימודים של סטודנטים משרתי מילואים נמצא כי 32% מ-25 מוסדות הלימוד שנבדקו (8) במסגרת שאלון המוסדות דיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים31;%44 מהמוסדות (11) דיווחו כי החזירו דמי הרשמה לסטודנטים שביטלו את הרשמתם עקב שירות מילואים; ו-24% מהמוסדות(6) דיווחו כי לא ידעו מי מאלו שביטלו את הרישום משרת במילואים ומי לא משרת עוד נמצא כי 12% מהמוסדות (3) החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו את לימודיהם עקב שירות המילואים32. שאר המוסדות (88%) דיווחו כי החזירו שכר לימוד מלא לסטודנטים כאמור. הטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון) מסר בתשובתו מיוני 2025 (להלן - תשובת הטכניון) כי לא מקובל שדמי הרשמה יוחזרו למועמדים, שכן הם החזר מינימלי של העלויות הכרוכות בטיפול בכל תהליך הרישום והקבלה של המועמדים. הטכניון הוסיף כי דמי הרשמה נגבים ממועמדים שהתקבלו ללימודים וממועמדים שלא התקבלו ללימודים, ומכאן שהציפייה להחזר דמי הרשמה לחלקם איננה סבירה. הטכניון ציין כי פחות מעשרה סטודנטים ביטלו את רישומם ללימודים בו עקב שירות המילואים. המרכז האקדמי רופין מסר בתשובתו מיולי 2025 כי בנוגע להחזר דמי הרשמה הוא פועל על פי המדיניות שהומלץ עליה במסקנות ועדת מלץ, אשר למיטב ידיעתו אומצו על ידי המל"ג והן בבחינת מדיניות מחייבת. עוד מסר המרכז האקדמי רופין כי הוא מחויב לפעול באחריות תקציבית ומתוך זהירות רבה בכל הקשור 31 להלן המוסדות שדיווחו כי לא החזירו דמי הרשמה למשרתי מילואים: אוניברסיטת אריאל בשומרון, אוניברסיטת תל אביב, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, האוניברסיטה העברית בירושלים, הטכניון-מכון טכנולוגי לישראל, המכללה האקדמית אשקלון, עזריאלי-מכללה אקדמית להנדסה ירושלים והמרכז האקדמי רופין. 32 להלן המוסדות שדיווחו כי החזירו שכר לימוד חלקי לסטודנטים משרתי מילואים שהפסיקו את לימודיהם עקב שירות המילואים: אוניברסיטת תל אביב; שנקר-הנדסה. עיצוב. אמנות; והמרכז האקדמי רופין. מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 בשימוש בכספי הציבור, ולפיכך לא ניתן לצפות ממנו להשיב לסטודנטים דמי הרשמה. המרכז האקדמי רופין הוסיף כי אם המל"ג תקבע מדיניות שונה לעניין זה, הוא יפעל בהתאם למדיניות שתיקבע. האוניברסיטה העברית בירושלים מסרה בתשובתה מיולי2025 כי לא הוחזרו דמי הרשמה, למעט במקרים חריגים, מאחר שהם במהותם תשלום בעבור שירות שניתן בעת הרישום לאוניברסיטה. אוניברסיטת בן-גוריון בנגב מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי לא זכורה לה פנייה בהקשר של החזרת דמי הרשמה. נוסף על כך, אוניברסיטת בן-גוריון בנגב איפשרה לשמור את הקבלה של תשלום דמי הרשמה לאוניברסיטה לשנה העוקבת, כך שהנרשמים לא נדרשו להירשם שוב ומקומם הובטח. שנקר - הנדסה. עיצוב. אמנות (להלן - שנקר) מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי סטודנטים שביקשו להפסיק את לימודיהם קיבלו החזר שכר לימוד בהתאם לתקנון שנקר, פרט למקדמה, משום שעל פי ועדת מלץ המקדמהמוחזרת עד15בספטמבר (כלומר, לפני שבעה באוקטובר). עם זאת, שנקר הציע למשרתי מילואים פתרונות שונים בנוגע להחזר שכר לימוד - העברת המקדמה ודמי הרשמה לשנת הלימודים התשפ"ה (אוקטובר2024-ספטמבר2025) ללא צורך בקבלה מחדש, החזר של מחצית המקדמה, ובמקרים של מספר ימי מילואים חריג אף אושר החזר מלא של המקדמה. יצוין כי קרן הסיוע למשרתי מילואים של צה"ל, מאפשרת לפי פרסומיה, לסטודנטים לפנות בבקשה לקרן כדי לקבל סיוע כספי בגין ביטול קורס או שנת לימודים, בכפוף להצגת אישור ממוסד הלימודים על כך שהוא לא נתן החזר כספי33. הקמל"ר הוסיף בתשובתו כי עד מועד התשובה התקבלו בקרן הסיוע למשרתי המילואים בקשות מעטות בלבד בנושא זה. הקמל"ר הוסיף כי למעט כמה פניות שהתבררו כמחלוקת טכנית על היקפי החוב והיתרה (ואשר נפתרו בסופו של דבר), צוות הקמל"ר אינו מכיר מקרים של מוסד מפוקח על ידי המל"ג שלא החזיר כספים כאמור. מומלץ כיהמל"ג תבחן את האפשרות לקביעתהנחיות שיחייבו את מוסדות הלימוד להחזיר דמיהרשמה ושכר לימוד לסטודנטים אשר נקראו לשירות מילואים בעקבות מלחמת חרבות ברזל, זאת מאחר שדוח ועדת מלץ התייחס לביטול הרשמה והפסקת לימודים במצב של שגרה, ומאחר שקיים שוני מהותי בין סטודנטהמבקשלבטלאו להפסיקאת לימודיובמצב רגיללבין סטודנטמשרת מילואיםהנאלץ לבטל או להפסיק את לימודיו עקב שירות המילואים. עד גיבוש ההנחיות מוצע שמל"ג, המוסדות וצה"ל ינגישו את המידע אודות האפשרות להחזרים בגין ביטול לימודים על ידי קרן הסיוע למשרתי מילואים. 33 אתר המרשתת של קרן הסיוע של קמל"ר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מסיוע המוסדות כדי לבחון אם הפעולות שהמל"ג והמוסדות להשכלה גבוהה נקטו והמענים שהם הציעו לסטודנטים משרתי מילואים לאחר פרוץ מלחמת חרבות וברזל תואמים לצרכים ולרצונות של משרתי המילואים, קיימת חשיבות רבה בבדיקת שביעות הרצון של סטודנטים אלו מהסיוע שהם קיבלו. להלן בתרשים ממצאי סקר הסטודנטים שערך משרד מבקר המדינה בנוגע למידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שהמוסד הציע להם: תרשים 6: שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מהסיוע שניתן להם, לפי סקר הסטודנטים שביצע מבקר המדינה על פי נתוני סקר הסטודנטים,בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי 41% מהמשיבים ציינו כי הם אינם שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם בשל היעדרותם עקב שירות המילואים ושיעור ניכר מהמשיבים בסקר (45%) ציינו כי המתווה לשנת הלימודים התשפ"ד במוסד בו למדו לא הצליח לספק להם ודאות בנוגע להשלמת הלימודים. למוסדות התאפשר כאמור להציע מגוון של הטבות והתאמות לסטודנטים משרתי מילואים, ומוסדות שונים הציעו התאמות שונות. בתרשים שלהלן מוצגת השוואה בין דרכי הסיוע האקדמי שנתפסו בעיני הסטודנטים כמועילות לבין המענים שהסטודנטים ציינו כי ניתנו להם בפועל: מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 7: סוגי הסיוע הרצויים לסטודנטים לעומת המענים שהסטודנטים ציינו כי ניתנו בפועל על פי נתוני סקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי אין התאמה בין ארבע מתוך חמש דרכי הסיוע האקדמי שהסטודנטים שענו על הסקר תפסו כמועילות ביותר (תגבורים ותרגולים, סיכומים כתובים של שיעורים, קורסים מרוכזים ושבוע השלמה) לבין השירותים שהסטודנטים ציינו כי המוסדות הציעו בפועל; למשל, סטודנטים ציינו כי המוסדות מיעטו להציע תגבורים ותרגולים וסיכומים כתובים של שיעורים (31% ו-8%, בהתאמה) אף שהם היו מעוניינים בהם במידה רבה (60% ו-53%, בהתאמה). עוד בחן הסקר את מידת שביעות הרצון של סטודנטים משרתי מילואים מכמה מענים מרכזיים שהציעו המוסדות. הנתונים בתרשים להלן: מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 תרשים 8: שביעות רצון הסטודנטים משרתי מילואים ממענים מרכזיים שהציעו המוסדות, שנת הלימודים התשפ"ד על פי נתוניסקר הסטודנטים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי 45%-72% מהסטודנטים ציינו כי מידת שביעות רצונם מהמענים שנתפסו בעיניהם כמועילים ביותר (סיכומים כתובים, הקלטות של השיעורים, תרגולים ותגבורים והתאמה אישית)הייתה בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. עוד עולה כי 59% מהסטודנטים ציינו כי שביעות רצונם מהקשר השוטף עם המוסדות גם היא בינונית עד מועטה או כלל לא קיימת. מניתוח הסיבות לשביעות הרצון במידה בינונית עד מועטה מהמענים שהציעו המוסדות, ציינו המשיבים, מתוך רשימה סגורה, בין השאר את הסיבות האלו: כמות לא מספיקה של תגבורים וחוסר התאמתם ללוחות הזמנים של הסטודנטים; היעדר אמצעים מתאימים למוסד; היעדר נכונות של המוסד להתגמש ולהציע פתרונות מתאימים; איכות נמוכה של הסיכומים הכתובים; אי-הכללה של כל החומר הנלמד בסיכומים הכתובים והפצתם במועד מאוחר מדי; איכות ירודה של ההקלטות של השיעורים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 יצוין כי בפברואר 2024 נערך סקר של התאחדות הסטודנטים הארצית34 שבחן את השפעת המלחמה על מצבם של הסטודנטים. הסקר שכלל 7,350 משיבים העלה בין היתר כי 40% ממשרתי המילואים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים שפורסם על ידי מוסדות הלימוד,77%סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם ו-40% הציפו את החשש מהיכולת לעמוד בדרישות התואר לאור המתווה שהוצג. במלל הפתוח בסקר הסטודנטים שביצע משרד מבקר המדינה ציינו הסטודנטים את הדברים האלו: לא כל המרצים והמתרגלים מקליטים...המרצים והמתרגלים מתקשים מאוד עם שיעורים בטענה שאינם מחויבים לספק יותר ההקלטות והשיעורים ההיברידיים, מה מהקלטה אחת לכלשיעור כשבפועל קורה שפוגע ברמת ההקלטה, חלקים ללא קול, מצב שחסרות הקלטות לשיעורים מסוימים ללא מצגת, וזה הופך את הניסיון להשלים בעקבות חוסר סנכרון"לקשה במיוחד ולא איכותי" הפער הכי גדול שיש לתקן הוא היחס האישי ...אני מצאתי את עצמי בתוך עזה חושב המון והקשב עבור המילואימניקים-המוסד צריך על הפערים שיש לי ואיך אני משלים אותם להיות אקטיבי, להיות מעורב יותר, ליזום כי לא כל ההקלטות עובדות כמו שצריך וכי מהלכים ולקדם את המנהלות שלנו כי אנחנו הכיתה רצה ולי אין זמן להשלים"בכלל לא מצליחים לחשוב עליהן תוך כדי השירות" התחושה הכללית שלי הייתה שאני זה שצריך לרדוף אחר מוסד הלימודים ואחרי כל מרצהכדי לקבל הקלטות" 34 התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות הארצית, "סקר הסטודנט/ית2024-מהדורת 'חרבות ברזל'". מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 האמור לעיל מחזק גם הוא את חוסר שביעות הרצון כפי שהוא בא לידי ביטוי בסקר הסטודנטים. כדי להשלים את התמונה בדק משרד מבקר המדינה בשאלון המוסדות את המידה שבה מעריכים המוסדות האקדמיים את מידת שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהם הציעו. הנתונים בתרשים להלן: תרשים 9: הערכת המוסדות את שביעות רצון הסטודנטים מהמענה האקדמי שהציעו להם35 על פי נתונישאלון המוסדות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 35 המוסדות נשאלו באופן כללי "באיזו מידה אתם סבורים שהסטודנטיםשבעי רצון מהעזרה האקדמית שהמוסד הציע להם כדי להתמודד עם הפערים שנוצרו אצלם בשל שירות המילואים במלחמת חרבות ברזל?". התשובות נמדדו בסולם של1(בכלל לא) עד5(במידה רבה מאוד). מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 מהתרשים עולה כי המוסדות היו סבורים כי באופן כללי הסטודנטים היו שבעי רצון מהמענה האקדמי שניתן להם, כאשר כ-%72 מהמוסדות (18 מ-52) העריכו כי הסטודנטים היו שבעי רצון במידה רבה או רבה מאוד. בביקורת עלה כי הערכת המוסדות בנוגע למידת שביעות רצון הסטודנטים מתפקוד המוסדות שונה מהעולה מתשובות הסטודנטים לסקר של משרד מבקר המדינה מיוני 2024, ולפיהן 41% מהם לא היו שבעי רצון מהסיוע שהמוסד הציע להם, ו-28% מהם היו שבעי רצון במידה בינונית בלבד, וכן מהעולה בסקר של התאחדות הסטודנטים מפברואר 2024, לפיו 40% מהסטודנטים לא היו מרוצים מהמתווה למשרתי מילואים ו-77% סברו ששירות מילואים נוסף יקשה עליהם לסיים את לימודיהם. בפברואר 2025 נערך סקר נוסף של התאחדות הסטודנטים כדי לבחון את התמורות שהתרחשו בתפיסות הסטודנטים בעקבות המלחמה36. התוצאות הצביעו על שיפור מסוים במידת שביעות הרצון ממתווה הלימודים, כאשר 57% מהסטודנטים ששירתו במילואים הביעו מידת שביעות רצון גבוהה, לעומת 26% בשנת 2024. עם זאת, הסקר שנערך על ידי התאחדות הסטודנטים בפברואר 2025 העלה כי 22% מהסטודנטים ששירתו במילואים (אחד מתוך חמישה) לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן, תוך עמידה בכל החובות האקדמיות, ו-48% הצליחו אומנם לעמוד בדרישות הקורסים אך חוו קשיים גדולים. כמו כן, %29 מהסטודנטים ששירתו 35 ימים ומעלה במצטבר בסמסטר א', או 60 ימים ומעלה במהלך שלושת החודשים שלפני פתיחת הסמסטר, לא סיימו אף לא קורס אחד בסמסטר או סיימו רק חלק מהקורסים. זאת ועוד, כ-33%מהסטודנטים נאלצו לקחת שיעורים פרטיים בעקבות החסרת חומר לימודי עקב שירות המילואים, ו-30% ציינו כי לא קיבלו תמיכה מספיקה מהמוסדות האקדמיים. בכל הנוגע למצבם הנפשי, דיווחו 66% מהסטודנטים ששירתו במילואים על קשיים רגשיים עם החזרה לספסל הלימודים. סקר זה ממחיש כי גם בשנת הלימודים התשפ"ה, שנפתחה יותר משנה לאחר פרוץ המלחמה, שיעור ניכר מהסטודנטיםהמשרתיםבמילואים עדיין לא קיבלו תמיכה מיטבית מהמוסדות, אף שנרשמה מגמת שיפור לעומת שנת הלימודים התשפ"ד. לא זו אף זו, הסקר ממחיש את הפגיעה המתמשכת בלימודים האקדמיים של הסטודנטים - אחד מתוך חמישה סטודנטים ששירתו לא הצליחו לסיים את הסמסטר כמתוכנן. גם שנה לאחר תחילת המלחמה מערך התמיכה של המוסדות עדיין אינו נותן מענה מספיק, וזאת משום העובדה שיש סטודנטים ששירתו במילואים ונאלצו לממן שיעורים פרטיים כדי לעמוד בחובותיהם האקדמיות. התאחדות הסטודנטים מסרה בתשובתה מיולי 2025 (להלן - תשובת התאחדות הסטודנטים) כי יש צורך במענים איכותניים להשלמת החומר, ולא רק במענים טכניים (דוגמת פטור מנקודות זכות, עובר בינָרי37 36 גם סקר2025 נועד לבחון את מצבם של כלל הסטודנטים בראי המלחמה בהיבט האקדמי ואת חוסנם הנפשי, הכלכלי והחברתי, תוך דגש על אוכלוסיית משרתי המילואים והסטודנטים אשר פונו מבתיהם. גם מהדורה זו נערכה בשיטה של סקר אינטרנטי ודגמה 9,500 משיבים, ומהם יותר מ-2,800 סטודנטים משרתי מילואים. בסקר מצוין כי טעות הדגימה נאמדת כב-1.5%ברמת ביטחון של99%ביחס לאומדנים השונים. התאחדות הסטודנטים, סקר הסטודנט/ית 2025-מהדורת "חרבות ברזל". 37 המרת ציור מספרי בקורס בציון עובר/לא עובר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 116 מענה מערכת ההשכלה הגבוהה לסטודנטים במילואים במלחמת חרבות ברזל חשוון התשפ"ו ▪ נובמבר2025 וכד'). התאחדות הסטודנטים ציינה כי יש לשפר את היצע התרגולים והשעות הפרונטליות למשרתי המילואים עם סגל ההוראה וכן את האיכות והנגישות של החומר שצריך להשלים (סיכומים והקלטות). התאחדות הסטודנטים הוסיפה כי היא מציעה לעגן, בין במתווה מוסכם ובין בכללי זכויות הסטודנט או בהחלטה של המל"ג, סטנדרטים וקריטריונים אחידים להשלמת החומר ולאיכותו. המל"ג מסרה בתשובתה כי סקר שביעות רצון אינו מעיד בהכרח על איכות התוכנית והמענים שהיא מספקת. המל"ג ציינה כי התוכנית לשנת הלימודים התשפ"ד למתן סיוע לסטודנטים משרתי המילואים ולמוסדות המתוקצבים על ידי הוות"ת גובשה נוכח הצורך הדחוף שעלה עם תחילת המלחמה וכדי לספק מענה מהיר למוסדות ולסטודנטים הרבים שגויסו למילואים. המל"ג הוסיפה כי התוכנית נבנתה בשיתוף ור"ה, ור"מ והתאחדות הסטודנטים. כמו כן, המתווים למשרתי המילואים שהעבירו המוסדות לוות"ת כללו אישור שהם גובשו בתיאום עם אגודת הסטודנטים המקומית. סקר מידת שביעות רצון הוא כלי שבעזרתו המוסדות יכולים לקבל משוב מהסטודנטים, ללמוד וליישם שיפורים נדרשים. המוסדות להשכלה גבוהה נוהגים לערוך סקרי הערכת הוראה בקרב הסטודנטים כדי ללמוד על מידת שביעות הרצון שלהם ועל הפערים בתחום ההוראה במטרה לשפרה38. סקר לבחינת שביעות רצון הסטודנטים מהמענים שניתנו יכול לספק למוסדות מידע על הקשיים שבהם נתקלים הסטודנטים, וכפועל יוצא לשפר את המענים הנדרשים בהתאם. ביצוע סקר גם עשוי לשמש את המוסדות לבניית תוכנית עבודה סדורה והקצאת המשאבים הנדרשים לממשה ביעילות. משאלון המוסדות שערך משרד מבקר המדינה39 עלה כי רק 9 מ-52 מוסדות ביצעו סקר שביעות רצון בקרבסטודנטים משרתי מילואים. מוסד אחדלא ציין כיצד בחן את שביעות הרצון של סטודנטים משרתי המילואים, ושאר המוסדות ציינו כי בדקו את שביעות הרצון של סטודנטים אלה באופן אחר40. נמצא כי המל"ג לא הנחתה את המוסדות להשכלה גבוהה לבצע סקרי שביעות רצון בקרב סטודנטים משרתי מילואים ולעקוב אחר צורכיהם השונים, לצורך טיוב המענים שהם מציעים להם, בדומה לסקרים