ישיבת מליאה בתאריך 24/02/2026 בשעה 16:00

מ ז כי ר הכ נ סת סימוכין:095258 ירושלים, ז'באדר התשפ"ו 24 בפברואר 2026 לכבוד חברות וחברי הכנסת שלום רב, הנדון: הסכם השקעות דו-צדדי בין ממשלת מדינת ישראל ובין ממשלת הרפובליקה של הודו אבקש להביא לידיעתכם כי מר בצלאל סמוטריץ'שר האוצר, העביר למזכירות הכנסת את נוסח ההסכם שבנדון. רצ"ב לעיונכם מכתבו של השר וכן נוסח ההסכם בעברית ואנגלית (לרבות דברי ההסבר.) אבקש להסב את תשומת לבכם כי סעיף 10 לתקנון לעבודת הממשלה קובע כך: "אשרור ואישור 10. (א) שר המבקש להגיש הצעה להחלטה בדבר אשרור אמנה בינלאומית יעביר אמנות למזכיר הכנסת, שבועיים קודם, שני עותקים מנוסח האמנה בתרגומה בינלאומיות"לעברית ואת עיקריה, על מנת שזה יביאם לידיעת חברי הכנסת. בתקופת הפגרה יימנו השבועיים ממועד כינוס פגרה של הכנסת. (ב) סעיף (א) לעיל לא יחול אם לדעת השר המגיש, בהסכמת שר החוץ ושר המשפטים, נמנעת המצאת עותקי האמנה לכנסת מטעמי דחיפות או סודיות. (ג) לאחר העברת עותק האמנה לידיעת הכנסת כאמור לעיל ובחלוף פרק הזמן הנקוב בסעיף (א) לעיל, תועבר למזכיר הממשלה על ידי השר המגיש הצעת החלטה בעניין אשרור האמנה. ]...[ ננקטה בכנסת פעולה בעניין האמנה בהתאם לתקנון הכנסת, יודיע על כך השר מגיש ההצעה בדברי ההסבר. מזכיר הממשלה יעביר את הצעת ההחלטה בדבר אשרור האמנה לידיעת כל חברי הממשלה, ויבקש את עמדתם בדרך שנוהגים בסעיף 19(ב) בתקנון. ההסכם שבנדון יונח על שולחן הכנסת בישיבה היום, ז'באדר התשפ"ו – 24 בפברואר 2026. בברכה, דן מרזוק הסכם השקעות דו-צדדי בין ממשלת ישראל לבין ממשלת הרפובליקה של הודו עיקרי ההסכם ביום 8 בספטמבר 2025 נחתם הסכם לקידום השקעות והגנה הדדית עליהן בין ממשלת ישראל וממשלת הרפובליקה של הודו (להלן – ההסכם.) ההסכם כוללהתחייבויותהדדיותשהמדינותנטלועל עצמן, הכפופות לתנאים ולחריגים המופיעים בהסכם וביניהן: א. התחייבות להעניק למשקיעים מהצד השני יחס שאינו נופל מזה הניתן למשקיעים מקומיים בנסיבות דומות. ב. התחייבות להעניק סטנדרט מינימלי לטיפול בהשקעות זרות. ג. התחייבות להעניק למשקיע הזר פיצויים דומים לפיצויים להם יהיה זכאי משקיע מקומי במקרים של נזק או אובדן רווח שנגרמו כתוצאה ממצבי חירום לאומיים, מלחמה, סכסוך מזוין, או כיוצא באלה. ד. התחייבות של המדינה שלא להפקיע או להלאים את השקעתו של המשקיע הזר, פרט לצורך מטרה ציבורית הקשורה לצרכים הפנימיים של המדינה, בהליך הוגן על פי דין ובכפוף לתנאים הקבועים בהסכם הכוללים מתן פיצוי בגין הפקעה. ה. התחייבות לאפשר למשקיע הזר לבצע העברות כספים בקשר עם ההשקעה הזרה, ובכלל זה: להוציא את ההון שהשקיע במדינה באופן חופשי, בכפוף לדין המדינה בה בוצעה ההשקעה ולתנאי ההסכם. ו. התחייבות לאפשר למשקיע הזר לפנות לבוררות בינלאומית במקרה של סכסוך בינו לבין המדינה, בכפוף לתנאים הקבועים בהסכם. יצוין כי בשנת 1996 נחתם הסכם לקידום השקעות ולהגנה עליהן בין ממשלת ישראל לבין ממשלת הרפובליקה של הודו (להלן – ההסכם הישן). משנת 2016 הודו החלה בביטול הסכמי ההשקעות שלה, כאשר עד לסוף שנת 2023 הודו ביטלה כ-70 מהסכמי ההשקעות שעליהם חתמה לאורך השנים. כך, בשנת 2017 ביטלה הודו את ההסכם הישן. ההסכם החדש מחליף את ההסכם הישן בין המדינות. יצוין כי בהתאם לסעיף 15(2) של ההסכם הישן, ההגנות שבהסכם ממשיכות לחול על השקעות שנוצרו בתקופת ההסכם ועד לביטולו, וזאת עד לשנת 2032 (אולם אינן חלות על השקעות חדשות). עם כניסתו לתוקף של ההסכם החדש, יחולו ההגנות מכוח ההסכם החדש הן על ההשקעות שנוצרו בטרם ביטול ההסכם הישן והן ביחס להשקעות שנוצרו מיום הכניסה לתוקף ההסכם החדש. הסכם השקעות דו-צדדי בין ממשלת מדינת ישראל ובין ממשלת הרפובליקה של הודו 1 מבוא ממשלת מדינת ישראל וממשלת הרפובליקה של הודו ("הודו") (להלן בנפרד "צד" וביחד "הצדדים"); ברצותן לקדם שיתוף פעולה דו-צדדי בין הצדדים בכל הנוגע להשקעות זרות; ברצותן לקדם תנאים תומכים ולעודד סביבה תחרותית להשקעות של משקיעים של צד בשטחו של הצד האחר; מתוך הכרה בכך שקידום והגנה על השקעות של משקיעים של צד אחד בשטחו של הצד האחר יתרמו לעידוד פעילות עסקית בעלת תועלת הדדית, לפיתוח שיתוף פעולה כלכלי ביניהם ולקידום פיתוח בר- קיימא; וכן באשרן מחדש את זכותם של הצדדים להסדיר השקעות בשטחם בהתאם לחוקיהם וליעדי המדיניות שלהם; הסכימו לאמור: פרק א': הוראות מקדמיות סעיף 1: הגדרות למטרות הסכם זה: 1.1 "מידע חסוי"פירושו מידע עסקי חסוי, כגון מידע מסחרי, פיננסי או טכני חסוי, אשר עלול לגרום להפסד או לרווח משמעותיים או לפגוע במעמדו התחרותי של צד לסכסוך, ומידע שהוא חסוי או מוגן בדרך אחרת מפני גילוי על פי דיניו של צד; 1.2 "נציג מיועד"פירושו: )(i עבור הודו, המזכיר/מזכיר נוסף/מזכיר משותף, המחלקה לעניינים כלכליים, משרד האוצר, ממשלת הודו. (ii) עבור ישראל, משרד האוצר, אגף הכלכלן הראשי, או מחליפו. 1.3"מיזם"פירושו: (i) כל ישות משפטית שהוקמה ואורגנה כדין על פי דיניו של צד, שמחזיקה באישורים הנדרשים במגזר הכלכלי הרלוונטי ושמנהלת פעילות עסקית מהותית בשטחו של אותו צד; וכן )(ii סניף של כל ישות משפטית כאמור שהוקם בשטחו של צד בהתאם לדיניו ומנהל שם פעילות עסקית מהותית 1. 1.4 "השקעה"פירושה כל אחת מההשקעות הבאות, הנמצאת בבעלות או בשליטה, במישרין או בעקיפין, של משקיע של צד אחד בשטחו של הצד האחר (א) בהתאם לדין הצד שבשטחו נעשית ההשקעה, לרבות 1 למטרות הסכם זה, מיזם ייחשב כמנהל פעילויות עסקיות מהותיות בשטחו של צד אם יש לו קשר אמיתי לכלכלת אותו צד. באשר לשאלה האםלמיזם יש קשר אמיתי לכלכלת צד, הדברייקבע על ידי בחינה כוללת, על בסיס כל מקרה לגופו, של הנסיבות הרלוונטיות. נסיבות אלה עשויות לכלול האם המיזם (א)מקיים נוכחות פיזית רציפה, לרבות באמצעות בעלות או השכרת נכסים, בשטחו של אותו צד; (ב) מקיים את האדמיניסטרציה המרכזית שלו בשטחו של אותו צד; (ג) מעסיק עובדים בשטחו של אותו צד; (ד) מייצר מחזור כספי ומשלם מיסים בשטחו של אותו צד. 2 האישורים הדרושים במגזר הכלכלי הרלוונטי, ו-(ב) שיש לה מאפיינים של השקעה, כגון התחייבות להון או למשאבים אחרים, ציפייה לרווח או להכנסה, והנחת סיכון. השקעה כאמור תכלול רק את המפורט להלן: (א) מיזם שהוקם, אורגן ופועל בתום לב, אשר יכול להחזיק בכל אחד מהנכסים הבאים: (א) מניות, איגרות חוב וצורות אחרות של השתתפות בהון העצמי של המיזם או במיזם אחר; (ב) חוזי הקמה "עד מפתח" (turnkey), ייצור או חלוקת הכנסות או חוזים דומים אחרים; (ג) איגרות חוב, שטרי חוב ומכשירי חוב אחרים של מיזם אחר; (ד) הלוואה למיזם אחר; (ה) רישיונות, היתרים, אישורים או זכויות דומות המוענקים בהתאם לחוקי צד; (ו) זכויות ארוכות טווח המוענקות על פי דין של צד, או על פי חוזה, אך למעט זיכיונות, לחיפוש, חקירה, הפקה או ניצול של משאבי טבע בהתאם לחוקי צד;2 (ז) זכויות יוצרים, ידע (how-know) וזכויות קניין רוחני כגון פטנטים, סימני מסחר, עיצובים תעשייתיים ושמות מסחריים, במידה שהם מוכרים על פי דיניו של צד; (ח) נכסי דניידי ודלא-ניידי וזכויות קשורות; או (ט) כל אינטרס אחר של המיזם הכרוך בפעילות כלכלית מהותית וממנו מפיק המיזם ערך פיננסי משמעותי; (ב) מניות, איגרות חוב וצורות אחרות של השתתפות בהון במיזם; (ג) איגרות חוב, שטרי חוב והלוואות ומכשירי חוב אחרים שהונפקו על ידי מיזם.3 למען הסר ספק, השקעה אינה כוללת את המפורט להלן: (i) אגרות חוב שהונפקו על ידי ממשלה או מיזם בבעלות או בשליטה ממשלתית, או הלוואות לממשלה או למיזם בבעלות או בשליטה ממשלתית; (ii) כל הוצאה קדם-תפעולית הקשורה לקבלה, הקמה, רכישה או הרחבה של המיזם, שנגרמה לפני תחילת הפעילות העסקית המהותית של המיזם בשטח הצד שבו נעשית ההשקעה; (iii) תביעות לכסף הנובעות אך ורק מחוזים מסחריים למכירת טובין או שירותים על ידי אזרח או מיזם בשטח של צד למיזם בשטח של הצד האחר; (iv) מוניטין, ערך מותג, נתח שוק או זכויות בלתי מוחשיות דומות; 2למען הסר ספק, הצדדים מאשרים את הבנתם כי המונח "משאבי טבע" אינו מתייחס לאנרגיה מתחדשת. 3צורות מסוימות של חוב, כגון איגרות חוב, שטרי חוב ושטרות לטווח ארוך, נוטות יותר לקבל את המאפיינים של השקעה, בעוד שצורות אחרות של חוב, כגון תביעות לתשלום שפירעונן מיידי והנובעות ממכירת טובין או שירותים, אינן בעלות מאפיינים כאלה 3 (v) תביעות לכסף הנובעות אך ורק ממתן אשראי בקשר לעסקה מסחרית כלשהי; (vi) צו או פסק דין המבוקשים או שניתנו בכל הליך שיפוטי, מנהלי או בוררות; (vii) כל תביעה אחרת לכסף שאינה כרוכה בסוגי האינטרסים או הפעולות המפורטים בהגדרת "השקעה" בהסכם זה. 1.5 "משקיע"פירושו אדם או אישיות משפטית של צד, שאינו סניף או נציגות, אשר ביצע השקעה בשטחו של הצד האחר; למטרות הגדרה זו,"אישיות משפטית"פירושו: (א) ישות משפטית שהוקמה ואורגנה על פי דיניי אותו צד ואשר יש לה פעילות עסקית מהותית4 בשטחו של אותו צד; או (ב) ישות משפטית שהוקמה ואורגנה על פי דיני אותו צד ואשר נמצאת במישרין או בעקיפין בבעלות או בשליטה של אדם של אותו צד או של ישות משפטית המוזכרת בסעיף קטן (א) לעיל. 1.6 "רשות מקומית"כוללת: בעבור הודו: (i) גוף מקומי עירוני, תאגיד עירוני או ממשל ברמת הכפר; או (ii) מיזם בבעלות או בשליטה של גוף מקומי עירוני, תאגיד עירוני או ממשל ברמת הכפר. בעבור ישראל: (i) עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות; או (ii) מיזם בבעלות או בשליטה של עירייה, מועצה מקומית או מועצה אזורית. 1.7 "אמצעי"כולל חוק, תקנה, כלל, נוהל, החלטה, פעולה מנהלית, דרישה או נוהג. 1.8 "אדם של צד"פירושו: (i) במקרה של הודו, אזרח או תושב קבע5 בהתאם לדיני הודו; 4למטרות הסכם זה, אישיות משפטית תיחשב כמנהלת פעילות עסקית מהותית בשטחו של צד אם יש לה קשר אמיתי לכלכלת אותו צד. באשר לשאלה האם אישיות משפטית יש קשר אמיתי לכלכלת צד, הדבר ייקבע על ידי בחינה כוללת, על בסיס כל מקרה לגופו, של הנסיבות הרלוונטיות. נסיבות אלה עשויות לכלול האם האישיות המשפטית (א) מקיימת נוכחות פיזית רציפה, לרבות באמצעות בעלות או השכרת נכסים, בשטחו של אותו צד; (ב) מקיימת את האדמיניסטרציה המרכזית שלה בשטחו של אותו צד; (ג) מעסיקה עובדים בשטחו של אותו צד; (ד) מייצרת מחזור כספי ומשלמת מיסים בשטחו של אותו צד. 5 תושב קבע לא יכלול תושב קבע של הודו שהוא גם אזרח של מדינה שאינה צד להסכם אשר אינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם ישראל, או אזרח של ישראל. 4 )(ii במקרה של ישראל, אזרח או תושב קבע6 בהתאם לדין הישראלי. אדם של צד שהוא בעל אזרחות כפולה ייחשב כאזרח בלעדי של המדינה שבה אזרחותה או אזרחותו הדומיננטית והאפקטיבית, ושם היא או הוא מתגוררים בדרך כלל או דרך קבע. 1.9 "פעילות קדם-השקעה"פירושו כל פעילות שבוצעה על ידי המשקיע או המיזם שלו לפני הקבלה וההקמה של ההשקעה בהתאם לדיני הצד שבו נעשית ההשקעה, לרבות, אך לא רק, רכישת ההיתרים הדרושים לפעול במגזר מסוים, ועמידה במגבלות מגזריות על הון זר. 1.10 "ממשל תת-מדינתי"פירושו ממשלת מדינות (Government State) או מינהל טריטוריית איחוד (nion Territory administrationU) במקרה של הודו, אך אינו כולל רשויות מקומיות; 1.11"שטח"פירושו: (i) ביחס להודו: שטח הרפובליקה של הודו בהתאם לחוקת הודו, לרבות הים הטריטוריאלי והמרחב האווירי שמעליו ואזורים ימיים אחרים, לרבות האזור הכלכלי הבלעדי והמדף היבשתי, שעליהם הרפובליקה של הודו מממשת ריבונות, זכויות ריבוניות או סמכות שיפוט בלעדית בהתאם לחוקיה, לאמנת האומות המאוחדות בדבר משפט הים משנת 1982 ולמשפט הבינלאומי; וכן (ii) ביחס למדינת ישראל: שטח ישראל, לרבות הים הטריטוריאלי וכן המדף היבשתי והאזור הכלכלי הבלעדי, שעליהם ישראל מממשת ריבונות, זכויות ריבוניות או סמכות שיפוט בהתאם למשפט הבינלאומי ולחוקי ישראל. 1.12 "הסכם ה-WTO"פירושו הסכם מרקש המכונן את ארגון הסחר העולמי, שנעשה במרקש ביום 15 באפריל, 1994. סעיף 2 נספחים, סייגים והערות שוליים למטרות הסכם זה, הנספחים, הסייגים והערות השוליים בהסכם זה מהווים חלק בלתי נפרד ממנו ויש להעניק להם תוקף זהה להוראות אחרות בהסכם זה. סעיף 3 היקף והוראות כלליות 3.1 הסכם זה יחול על אמצעים שאומצו או מקוימים על ידי צד, הנוגעים להשקעות של משקיעים של הצד האחר בשטחו, הקיימים במועד כניסתו לתוקף של הסכם זה או שהוקמו, נרכשו או הורחבו לאחר מכן, ואשר התקבלו על ידי צד בהתאם לחוקיו, תקנותיו ומדיניותו. 3.2 לגבי השקעות הקיימות במועד כניסתו לתוקף של הסכם זה, הסכם זה לא יחול על תביעות הנובעות מהפרה לכאורה או מאירועים שהתרחשו לפני כניסתו לתוקף של הסכם זה. 3.3 על אף כל דבר הסותר כן בסעיף 3.2, הסכם זה יחליף את הסכם ההשקעות הדו-צדדי בין הודו לישראל משנת 1996, ביחס להשקעות שבוצעו או נרכשו לפני מועד סיומו של הסכם הודו-ישראל 1996, אשר 6 תושב קבע לא יכלול תושב קבע של ישראל שהוא גם אזרח או נתין של המדינות הגובלות ביבשה של הודו, או של מדינה שאינה צד להסכם שאינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם הודו, או אזרח או נתין של הודו. 5 אלמלא כן היו מוגנות על פי סעיף 15(2) להסכם הודו-ישראל 1996. למען הסר ספק, הצדדים מאשרים בזאת כי ממועד כניסתו לתוקף של הסכם זה, הסכםהודו-ישראל1996 יפסיק להיות בתוקף ביחס להשקעות שבוצעו או נרכשו לפני מועד סיומו של הסכם הודו-ישראל 1996. 3.4 בכפוף להוראות פרק ג' להסכם זה, אין בהסכם זה דבר שיחול על כל פעילות קדם-השקעה הקשורה להקמה, רכישה או הרחבה של השקעה כלשהי, או על כל אמצעי הקשור לפעילויות קדם-השקעה כאמור, לרבות תנאים והתניות במסגרת אמצעי כאמור אשר ממשיכים לחול על הניהול, ההתנהלות, התפעול, המכירה או סילוק אחר של השקעות כאמור לאחר קבלת ההיתר וביצוע ההשקעה. 3.5 הסכם זה לא יחול על: (i) כל אמצעי של רשות מקומית; (ii) כל חוק או אמצעי הנוגע למיסוי, לרבות אמצעים שננקטו לאכיפת חיובי מס. למען הסר ספק, מובהר כי כאשר הצד שבו נעשתה ההשקעה מחליט שהתנהגות הנטענת כהפרה של התחייבויותיו על פי הסכם זה היא נושא של מיסוי, החלטה כזו של אותו צד, בין אם לפני או אחרי פתיחת הליכי בוררות, לא תהיה שפיטה ולא יהיה בסמכותו של טריבונל בוררות כלשהו לבחון החלטה כזו. (iii) הענקת רישיונות חובה המוענקים ביחס לזכויות קניין רוחני, או ביטול, הגבלה או יצירה של זכויות קניין רוחני, ככל שהנפקה, ביטול, הגבלה או יצירה כאמור עולים בקנה אחד עם התחייבויותיהם הבינלאומיות של הצדדים על פי הסכם ה-WTO. (iv) רכש ממשלתי על ידי צד; (v) סובסידיות או מענקים הניתנים על ידי צד; (vi) שירותים הניתנים במסגרת מימוש סמכות ממשלתית על ידי הגוף או הרשות הרלוונטיים של צד. למטרות הסכם זה, שירות הניתן במסגרת מימוש סמכות ממשלתית פירושו כל שירות שאינו ניתן למטרה מסחרית. סעיף 4 זכות המדינה לאסדר הצדדים מאשרים מחדש את זכותו של כל צד לאסדר, לרבות באמצעות אימוץ או קיום אמצעים, בשטחו לשם השגת יעדי מדיניות ציבורית לגיטימיים. העובדה בלבד שצד מסדיר באופן המשפיע לרעה על השקעה או מתערב בציפיותיו של משקיע, לרבות ציפייתו לרווחים, אינה מהווה הפרה של התחייבות על פי הסכם זה. פרק ב': התחייבויות הצדדים סעיף 5 יחס להשקעות 5.1 אף צד לא יחיל על משקיעים ביחס להשקעותיהם ועל השקעות שבוצעו על ידי משקיעים של הצד האחר, אמצעים המהווים: 6 (i) שלילת צדק בכל הליך שיפוטי או מנהלי; או (ii) הפרה יסודית של הליך הוגן; או (iii) אפליה ממוקדת על רקע בלתי מוצדק בעליל, כגון מין, גזע או אמונה דתית; או (iv) יחס פוגעני בעליל או שרירותי בעליל, כגון כפייה, לחץ והטרדה.7 5.2 כל צד יעניק בשטחו להשקעות של הצד האחר ולמשקיעים ביחס להשקעותיהם הגנה וביטחון מלאים. למען הסר ספק, "הגנה וביטחון מלאים" מתייחס רק להתחייבויות של צד הנוגעות לביטחון הפיזי של משקיעים ושל השקעות שבוצעו על ידי משקיעי הצד האחר, אשר אינן דורשות יחס נוסף או מעבר למה שנדרש על פי המשפט הבינלאומי המנהגי החל לגבי סטנדרט היחס המינימלי לזרים. 5.3 קביעה כי הייתה הפרה של הוראה אחרת של הסכם זה, או של הסכם בינלאומי נפרד אחר, אינה מהווה הפרה של סעיף זה. סעיף 6 יחס לאומי 6.1 כל צד לא יחיל על משקיע ביחס להשקעותיו, או על השקעות שבוצעו על ידי משקיעים של הצד האחר, אמצעים המעניקים יחס נוח פחות מהיחסשהוא מעניק, בנסיבות דומות,8למשקיעיו שלו ביחס להשקעותיהם או להשקעות של משקיעים כאמור, בכל הנוגע לניהול, התנהלות, תפעול, מכירה או פעולת סילוק אחרת של השקעות בשטחו. 6.2 היחס המוענק על ידי צד על פי סעיף 6.1 פירושו, ביחס לממשל תת-מדינתי, יחס נוח לא פחות מהיחס המוענק, בנסיבות דומות, על ידי אותו ממשל תת-מדינתי למשקיעים ביחס להשקעותיהם, ולהשקעות של משקיעים, של הצד שהוא מהווה חלק ממנו. 6.3 סעיף זה לא יחול על זכויות במקרקעין ובנדל"ן. סעיף 7 הפקעה 7.1 אף צד לא ילאים או יפקיע השקעה של משקיע של הצד האחר (להלן: "יפקיע"), בין אם במישרין ובין אם באמצעות אמצעים שתוצאתם שוות ערך להפקעה, אלא למטרה ציבורית,9 בהתאם להליך הוגן על פי דין, באופן בלתי מפלה ותוך תשלום פיצוי הולם. פיצוי כאמור יהיה הולם ויהיה שווה ערך לפחות לשווי השוק ההוגן של ההשקעה המופקעת מיד ביום שלפני ביצוע ההפקעה ("מועד ההפקעה"), ולא ישקף כל שינוי בערך שהתרחש מכיוון שההפקעה המיועדת נודעה מראש. אמות המידה להערכת שווי יכללו ערך 7אם אמצעי ננקט לשם השגת יעדי מדיניות לגיטימיים, אמצעי כאמור לא ייחשב כיחס שרירותי בעליל. 8 למען הסר ספק, השאלה אם יחס ניתן "בנסיבות דומות" תלויה במכלול הנסיבות, לרבות האם היחס הרלוונטי מבחין בין משקיעים או השקעות על בסיסמטרותמדיניותלגיטימיות. נסיבות אלה כוללות, בין היתר, (א) את הטובין או השירותים הנצרכים או מיוצרים על ידי ההשקעה; (ב) את ההשפעה הממשית והפוטנציאלית של ההשקעה על צדדים שלישיים, הקהילה המקומית או הסביבה, (ג) האם ההשקעה היא ציבורית, פרטית, או בבעלות או בשליטה מדינתית, ו-(ד) האתגרים המעשיים של הסדרת ההשקעה. 9למען הסר ספק, כאשר הודו היא הצד המפקיע, כל אמצעי של הפקעה הנוגע למקרקעיןיהיה למטרות כמפורט בחוקשלההנוגע לרכישת מקרקעין, וכל שאלה בדבר "מטרה ציבורית" ופיצוי תיקבע בהתאם להליך המפורט בחוק כאמור. 7 כעסק חי, ערך נכסים, לרבות שווי מס מוצהר של רכוש מוחשי, ואמות מידה אחרות, לפי העניין, לקביעת שווי שוק הוגן. 7.2 תשלום הפיצוי ייעשה במטבע הניתן להמרה חופשית ויהיה ניתן למימוש. ריבית על תשלום הפיצוי, אם חלה, תשולם בריבית פשוטה בשיעור מסחרי סביר ממועד ההפקעה ועד למועד התשלום בפועל. בעת התשלום, הפיצוי יהיה ניתן להעברה חופשית בהתאם לסעיף 8 (העברות). 7.3 הצדדים מאשרים את הבנתם המשותפת כי: (א) הפקעה יכולה להיות ישירה או עקיפה: (i) הפקעה ישירה מתרחשת כאשר השקעה מולאמת או מופקעת במישרין בדרך אחרת באמצעות העברה רשמית של בעלות או תפיסה מוחלטת; וכן (ii) הפקעה עקיפה מתרחשת אם לאמצעי או לסדרת אמצעים של צד יש השפעה השקולה להפקעה ישירה, בכך שהיא שוללת מהמשקיע באופן מהותי או לצמיתות את התכונות הבסיסיות של הרכוש בהשקעתו, לרבות הזכות להשתמש, ליהנות ולהיפטר מהשקעתו, ללא העברה רשמית של בעלות או תפיסה מוחלטת. (ב) הקביעה אם לאמצעי או לסדרת אמצעים יש השפעה השקולה להפקעה דורשת בירור עובדתי, על בסיס של כל מקרה לגופו, הלוקח בחשבון, בין היתר: (i) את ההשפעה הכלכלית של האמצעי או סדרת האמצעים, אם כי העובדה בלבד שלאמצעי או לסדרת אמצעים של צד יש השפעה שלילית על ערכה הכלכלי של השקעה אין משמעותה שהתרחשה הפקעה עקיפה; (ii) משך האמצעי או סדרת האמצעים של צד; (iii) אופי האמצעי או סדרת האמצעים, בפרט מטרתם, הקשרם וכוונתם; וכן ((iv האם אמצעי של צד מפר התחייבות כתובה ומחייבת קודמת של הצד כלפי המשקיע, בין אם בחוזה, ברישיון או בכל מסמך משפטי אחר. 7.4 למען הסר ספק, הצדדים מסכימים כי פעולה שנקט צד במסגרת יכולתו המסחרית לא תהווה הפקעה או כל אמצעי אחר בעל השפעה דומה. 7.5 אמצעים רגולטוריים בלתי מפלים של צד אשר מיועדים ומוחלים לצורך הגנה על יעדי אינטרס ציבורי או מטרות ציבוריות לגיטימיים, כגון בריאות הציבור, בטיחות והסביבה לא יהוו הפקעה על פי סעיף זה, למעט בנסיבות הנדירות שבהן השפעתו של אמצעי או סדרת אמצעים חמורה כל כך לאור מטרתם, עד שהיא נראית מוגזמת בעליל. סעיף 8 העברות 8.1 בכפוף לדיניו, כל צד יתירלכל כספי משקיע של הצד האחר הקשורים להשקעה בשטחו להיות מועברים בחופשיות ובאופן בלתי מפלה. כספים כאמור עשויים לכלול: (i) תרומות להון; 8 (ii) רווחים, דיבידנדים, רווחי הון ותמורה ממכירת כל ההשקעה או חלק ממנה או מפירוק חלקי או מלא של ההשקעה; (iii) ריבית, תשלום תמלוגים, דמי ניהול, ודמי סיוע טכני ועמלות אחרות; (iv) תשלומים המבוצעים על פי חוזה, לרבות הסכם הלוואה; (v) תשלומים המבוצעים בהתאם לסעיף 7 [הפקעה], סעיף 9 [פיצוי על הפסדים] ועל פי פרק ד'. 8.2 אלא אם כן הוסכם אחרת בין הצדדים, העברת מטבע על פי סעיף 8.1 תותר במטבע ההשקעה המקורי או בכל מטבע בר-המרה אחר. העברה כזו תיעשה בשער החליפין השורר בשוק במועד ההעברה. 8.3 אין בהסכם זה דבר שימנע מצד מלהתנות או למנוע העברה באמצעות יישום בתום לב של דיניו, לרבות פעולות הנוגעות ל: (i) פשיטת רגל, חדלות פירעון או הגנה על זכויות נושים; (ii) ציות להחלטות ופסקי דין בהליכים משפטיים, בהליכי בוררות או החלטות מנהליות; (iii) ציות לחיובים בתחום דיני עבודה; (iv) דיווח כספי או רישום העברות כאשר נדרש לסיוע לרשויות אכיפת החוק או הפיקוח הפיננסי; (v) הנפקה, מסחר או עסקה בניירות ערך, חוזים עתידיים, אופציות או נגזרים; (vi) ציות לחוקי המס; (vii) עבירות פליליות או בנות עונשין והשבת רווחי פשיעה; (viii) ביטוח לאומי, פרישה ציבורית או תכניות חיסכון חובה, לרבות קרנות השתלמות, תכניות מענקי פרישה ותכניות ביטוח עובדים; (ix) זכויות פיצויי פיטורים של עובדים; (x) דרישה להירשם ולעמוד בנהלים רשמיים אחרים שמוטלות על ידי הבנק המרכזי ורשויות רלוונטיות אחרות של צד; וכן (xi) במקרה של הודו, דרישות לנעילת השקעות הון ראשוניות (in-lock), כמפורט במדיניות ההשקעות הזרות הישירות (FDI) של הודו, אם חל, ובלבד שכל אמצעי חדש שידרוש תקופת נעילה להשקעות לא יחול על השקעות קיימות. 8.4 על אף האמור בסעיפים 8.1 ו-8.2, הצדדים רשאים להגביל באופן זמני העברות במקרה של קשיים חמורים במאזן התשלומים או חשש להם, או במקרים שבהם, בנסיבות חריגות, תנועות הון גורמות או מאיימות לגרום לקשיים חמורים בניהול מקרו-כלכלי, בפרט, מדיניות מוניטרית ומדיניות שער חליפין. סעיף 9: פיצוי על הפסדים כל צד יעניק למשקיעים של הצד האחר, ולהשקעות של משקיעים כאמור, יחס בלתי מפלה בכל הנוגע לאמצעים, לרבות השבה, שיפוי, פיצוי או הסדר אחר, שהוא מאמץ או מקיים ביחס להפסדים שנגרמו להשקעות בשטחו עקב מלחמה או סכסוך מזוין אחר, מהומות אזרחיות או מצב חירום לאומי. 9 סעיף 10: שיבוב 10.1 אם צד או סוכנות מיועדת שלו מבצעים תשלום לאחד ממשקיעיו על פי ערובה או חוזה ביטוח שהוא התקשר בו ביחס להשקעה בשטחו של הצד האחר, הצד האחר יכיר בתוקפה של השיבוב לטובת אותו צד או סוכנות שלו בכל זכות או תביעה שהחזיק המשקיע. 10.2 צד או סוכנות מיועדת שלו אשר זכויותיו של משקיע שובבו לטובתו בהתאם לסעיף 1 של סעיף זה, יהיה זכאי בכל הנסיבות לאותן זכויות כמו אלה של המשקיע ביחס להשקעה, לרבות אותם תשלומים המגיעים על פי אותן זכויות ותביעות. 10.3 אם צד או סוכנות מיועדת שלו שילמו תשלום למשקיע שלהם וקיבלו לידיהם את הזכויות והתביעות של המשקיע על פי סעיף זה, אותו משקיע לא ימשיך, אלא אם הוסמך בכתב על ידי הצד או הסוכנות המיועדת שלו לפעול בשמם, בתביעת אותן זכויות ותביעות נגד הצד האחר. במימוש זכויות או תביעות ששובבו, צד או סוכנות מיועדת שלו המממשים זכויות או תביעות כאמור יגלו לצד האחר ראיות לשיבוב או להעברת הזכויות מהמשקיע לצד או לסוכנות המיועדת שלו. סעיף 11: שקיפות 11.1 כל צד יבטיח, ככל האפשר, כי חוקיו, תקנותיו, נהליו ופסיקותיו המנהליות בעלות תחולה כללית ביחס לכל עניין המכוסה בהסכם זה יפורסמו בזריזות או יועמדו לרשות הציבור בדרך אחרת באופן שיאפשר לאנשים מעוניינים ולצד האחר להתוודע אליהם. 11.2 כל צד, כפי שנקבע בחוקיו ובתקנותיו: (i) יפרסם כל אמצעי כאמור שהוא מציע לאמץ; וכן (ii) יספק לאנשים מעוניינים ולצד האחר הזדמנות סבירה להעיר על אמצעים מוצעים כאמור. 11.3 כל צד, לפי בקשת הצד האחר, ישיב מיד לשאלות ספציפיות ויספק מידע לצד האחר ביחס לעניינים המוזכרים בסעיף 11.1. 11.4 אין בהסכם זה דבר שיחייב צד למסור או לאפשר גישה למידע, אשר גילויו יפגע באכיפת החוק, או יהיה מנוגד בדרך אחרת לאינטרס הציבורי או לחוקי אותו צד, או אשר יפגע באינטרסים מסחריים לגיטימיים של אנשים משפטיים מסוימים, ציבוריים או פרטיים. פרק ג': התחייבויות המשקיע סעיף 12 ציות לחוקים הצדדים מאשרים מחדש את הבנתם ומכירים בכך ש: (i) משקיעים והשקעותיהם יצייתו לכל החוקים, התקנות, ההנחיות המנהליות והמדיניות החלים בצד, הנוגעים למיסוי ולהקמה, רכישה, ניהול, תפעול וסילוק של השקעות. )(ii משקיעים והשקעותיהם לא יציעו, יבטיחו או ייתנו, בין לפני הקמת השקעה ובין לאחריה, כל יתרון כספי בלתי הולם, טובת הנאה או מתנה כלשהי, בין במישרין ובין בעקיפין, לעובד ציבור או לפקיד של צד כתמריץ או גמול על ביצוע או הימנעות מביצוע פעולה רשמית כלשהי או להשגה או שמירה על יתרון בלתי הולם אחר, ולא יהיו שותפים להסתה, סיוע, שידול או קשירת קשר לביצוע מעשים כאמור. 10 (iii) צד רשאי לדרוש ממשקיע של הצד האחר למסור מידע הנוגע להשקעה הנדונה ולהיסטוריה התאגידית, למטרות קבלת החלטות ביחס לאותה השקעה או למטרות מידע או סטטיסטיקה בלבד. הצד יגן על מידע חסוי מפני כל גילוי שיפגע במצבו התחרותי של המשקיע או השקעתו. פסקה זו אינה מונעת מצד לקבל או לגלות מידע בדרך אחרת בקשר ליישום הוגן ובתום לב של דיניו. פרק ד': יישוב סכסוכים בין משקיע של צד לצד האחר סעיף 13 היקף והגדרות 13.1 בלי לפגוע בזכויותיהם בהתחייבויותיהם של הצדדים על פי פרק ה', פרק זה מקים מנגנון ליישוב סכסוכים בין משקיע לבין צד נתבע. 13.2 פרק זה יחול רק על סכסוך בין צד לבין משקיע של הצד האחר ביחס להשקעתו, הנובע מהפרה לכאורה של התחייבות של צד על פי פרק ב' להסכם זה, למעט ההתחייבות על פי סעיף 11 להסכם זה, ושההשקעה או המשקיע ביחס להשקעותיו ספגו הפסד או נזק עקב אותה הפרה לכאורה או כתוצאה ממנה. 13.3 טריבונל שיוקם על פי פרק זה יכריע רק בתביעות בגין הפרה של הסכם זה כמפורט בפרק ב', למעט על פי סעיף 11, ולא בסכסוכים הנובעים אך ורק מהפרה לכאורה של חוזה בין צד למשקיע. סכסוכים כאמור ייושבו רק על ידי בתי המשפט המקומיים או, כאשר רלוונטי, בהתאם להוראות יישוב הסכסוכים המפורטות בחוזה הרלוונטי. 13.4 לטריבונל שיוקם על פי פרק זה לא תהיה סמכות שיפוט על תביעה אם ההשקעה בוצעה באמצעות הונאה, שחיתות, הלבנת הון או מנגנון בלתי חוקי דומה אחר, או אם המשקיע ביחס להשקעתו פעל באופן המהווה הונאה, שחיתות, הלבנת הון או מנגנון בלתי חוקי דומה. 13.5 בנוסף למגבלות אחרות על סמכותו, לטריבונל שיוקם על פי פרק זה לא תהיה סמכות שיפוט: (i) לבחון לגופה החלטה שהתקבלה על ידי רשות שיפוטית מוסמכת של הצדדים; או (ii) לקבל סמכות שיפוט על כל תביעה שהיא או שהייתה נושא לבוררות על פי פרק ה'; או (iii) לקבוע את חוקיותו של אמצעי הנטען כהפרה של הסכם זה על פי דיניו של צד. 13.6 סכסוך בין משקיע לצד יתנהל באופן רציף בהתאם לפרק זה. 13.7 למטרות פרק ד': (i) "צד נתבע"פירושו צד שנגדו מוגשת תביעה על פי פרק זה; (ii) "צד לסכסוך"פירושו צד נתבע או משקיע צד לסכסוך; (iii)"צדדים לסכסוך"פירושו משקיע צד לסכסוך וצד נתבע; (iv) "משקיע צד לסכסוך"פירושו משקיע של צד המגיש תביעה נגד הצד האחר על פי פרק ד' בשמו או בשם המיזם המקומי שדרכו נעשתה ההשקעה; (v)י"IDICS"פירושו המרכז הבינלאומי ליישוב סכסוכי השקעות; 11 (vi) "כללי המסגרת הנוספת של ICSID"פירושו הכללים המסדירים את המסגרת הנוספת לניהול הליכים על ידי מזכירות המרכז הבינלאומי ליישוב סכסוכי השקעות; (vii) "אמנת ICSID"פירושו האמנה בדבר יישוב סכסוכי השקעות בין מדינות ואזרחי מדינות אחרות, שנעשתה בוושינגטון ב-18 במרץ 1965; (viii)"צד שאינו צד לסכסוך"פירושו הצד להסכם זה שאינו הצד הנתבע על פי פרק ד'; (ix) "כללי הבוררות של UNCITRAL"פירושו כללי הבוררות של ועדת האו"ם למשפט מסחרי בינלאומי 2010. סעיף 14 הליכים על פי הסכמים בינלאומיים שונים כאשר מוגשות תביעות בהתאם לפרק זה ולהסכם בינלאומי אחר ו: (א) קיים פוטנציאל לפיצוי חופף; או (ב) לתביעה הבינלאומית האחרת עלולה להיות השפעה משמעותית על יישוב התביעה המוגשת בהתאם לפרק זה, טריבונל שיוקם על פי פרק זה, בהקדם האפשרי לאחר שמיעת הצדדים לסכסוך, ישהה את הליכיו או יבטיח בדרך אחרת שההליכים המוגשים בהתאם להסכם הבינלאומי האחר יילקחו בחשבון בהחלטתו, צו או פסק הבוררות שלו. סעיף 15 סעיף מימון צד שלישי מימון צד שלישי של המשקיע במקרה של סכסוך אינו מותר. סעיף 16 תנאים מקדימים להגשת תביעה לבוררות 16.1 ביחס לטענה שהצד הנתבע הפר התחייבות על פי פרק ב', בהתאם לסעיף 13.2, משקיע צד לסכסוך חייב תחילה להגיש את תביעתו בפני בתי המשפט או הגופים המנהליים המקומיים הרלוונטיים של הצד הנתבע במטרה למצות סעדים מקומיים ביחס לאותו אמצעי או לאותו נושא שבגינו נטענת הפרה של הסכם זה. תביעה כאמור בפני בתי המשפט או הגופים המנהליים המקומיים הרלוונטיים של הצד הנתבע חייבת להיות מוגשת בתוך שנה אחת (1) מהמועד שבו המשקיע צד לסכסוך רכש לראשונה, או היה צריך לרכוש לראשונה, ידיעה על האמצעי הנדון וידיעה כי ההשקעה, או המשקיע צד לסכסוך ביחס להשקעתו, ספגו הפסד או נזק כתוצאה מכך. למען הסר ספק, תקופת ההתיישנות של שנה אחת (1) האמורה תהיה רלוונטית רק לזכויותיו או לסעדיו של משקיע על פי הסכם זה ולא תפגע בכל תקופת התיישנות סטטוטורית אחרת על פי הדין החל בצד הנתבע אשר עשויה לחול על כל תביעה אחרת שהמשקיע עשוי להיות זכאי להגיש. למען הסר ספק, בהוכחת הציות לחובה למצות סעדים מקומיים, המשקיע לא יטען כי החובה למצות סעדים מקומיים אינה חלה או קוימה על בסיס כך שהתביעה על פי הסכם זה הוגשה על ידי צד אחר או בגין עילת תביעה אחרת. עם זאת, הדרישה למצות סעדים מקומיים לא תחול אם המשקיע צד לסכסוך או המיזם המקומי יכולים להוכיח כי אין סעדים משפטיים מקומיים זמינים המסוגלים לספק באופן סביר כל סעד ביחס לאותו אמצעי או לאותו נושא שבגינו נטענת הפרה של הסכם זה על ידי המשקיע צד לסכסוך. 12 16.2 למטרות סעיף 16, מיצוי סעדים מקומיים ייחשב, לצורך הזכאות להגיש הודעת סכסוך, אם לא הושג פתרון משביע רצון למשקיע צד לסכסוך לאחר מיצוי במשך תקופה של לפחות שלוש שנים מהתאריך שבו המשקיע צד לסכסוך רכש, או היה צריך לרכוש, ידיעה על האמצעי הנדון וידיעה כי ההשקעה, או המשקיע ביחס להשקעתו, ספגו הפסד או נזק כתוצאה מהאמצעי (או תקופה קצרה יותר כאשר סעדים מקומיים זמינים מוצו בתוך תקופה כאמור), ללא קשר לכל ערעור תלוי ועומד או הליכים מתמשכים אחרים בבתי המשפט או בגופים המנהליים המקומיים של הצד הנתבע. במקרה כזה, למשקיע צד לסכסוך תהיה הזכות המוחלטת על פי פרק ד' להעביר הודעת סכסוך לצד הנתבע. 16.3 הודעת הסכסוך: (i) תפרט את שמו וכתובתו של המשקיע צד לסכסוך או המיזם, לפי העניין; (ii) תציג את הבסיס העובדתי של התביעה, לרבות האמצעים הנדונים; (iii) תפרט את הוראות ההסכם שלכאורה הופרו וכל הוראה רלוונטית אחרת; (iv) תוכיח עמידה בסעיפים 16.1 ו-16.2, כאשר רלוונטי; (v) תפרט את הסעד המבוקש ואת סכום הנזקים המשוער הנתבע; וכן (vi) תספק ראיות המבססות כי המשקיע צד לסכסוך הוא משקיע של הצד שאינו צד לסכסוך. (vii) תפרט פרטים מלאים על האינטרס בהשקעה, לרבות בעלות, שליטה וזכויות כלכליות שבגינם טוען המשקיע צד לסכסוך כי ספג הפסד או נזק כתוצאה מההפרה הנטענת, בכל הרמות, לאורך תקופת הזמן, מאז בוצעה ההשקעה, לרבות טיב ותאריך יצירת אינטרס כאמור. משקיע צד לסכסוך ייחשב כמי שגילה את כל הפרטים, ואם הצד הנתבע יזהה מידע מהותי שלא גולה במועד מאוחר יותר, הצד הנתבע יבטל את הסכמתו לבוררות על פי סעיף 18 (הסכמה לבוררות) והליכי הבוררות יסתיימו. 16.4 למשך לא פחות משישה (6) חודשים לאחר קבלת הודעת הסכסוך, הצדדים לסכסוך יפעילו את מאמציהם המיטביים לנסות ליישב את הסכסוך בדרכי שלום באמצעות התייעצות משמעותית, משא ומתן או הליכי צד שלישי אחרים. 16.5 במקרה שהצדדים לסכסוך אינם יכולים ליישב את הסכסוך בדרכי שלום, משקיע צד לסכסוך רשאי להגיש תביעה לבוררות בהתאם להסכם זה, אך רק אם מתקיימים התנאים הנוספים הבאים: (i) לא חלפו יותר משש (6) שנים מהתאריך שבו המשקיע צד לסכסוך רכש לראשונה, או היה צריך לרכוש לראשונה, ידיעה על האמצעי הנדון וידיעה כי המשקיע צד לסכסוך ביחס להשקעתו, ספג הפסד או נזק כתוצאה מכך; או (ii) כאשר רלוונטי, לא חלפו יותר משנים-עשר (12) חודשים מסיום ההליכים המקומיים בהתאם לסעיף 16.1. (iii) המשקיע צד לסכסוך או המיזם המקומי ויתרו על זכותם ליזום או להמשיך בפני כל בית דין מנהלי או בית משפט על פי דיני מי מהצדדים, או בהליכי יישוב סכסוכים אחרים, כל הליך ביחס לאמצעי של הצד הנתבע הנטען כהפרה הנזכרת בסעיף 13.2. (iv) במקרה של השקעה עקיפה, משקיע צד לסכסוך רשאי להגיש תביעה על פי פרק ד' רק אם הן המשקיע צד לסכסוך והן הישות המשפטית של כל טריטוריה אחרת שדרכה בוצעה ההשקעה, מוותרים על זכותם ליזום או להמשיך בכל הליך, לרבות על פי כל אמנת השקעות דו-צדדית או 13 רב-צדדית אחרת, ביחס לאמצעי של הצד הנתבע הנטען כהפרה הנזכרת בסעיף 13.2. ויתורים כאמור יימסרו בכתב לצד הנתבע על ידי המשקיע צד לסכסוך והישות המשפטית של כל טריטוריה אחרת שדרכה בוצעה ההשקעה. (v) כאשר התביעה שהוגשה על ידי המשקיע צד לסכסוך היא בגין הפסד או נזק לאינטרס במיזם שהוקם בשטח הצד האחר שהוא אישיות משפטית שהמשקיע צד לסכסוך הוא בעליו או שולט בו, אותו מיזם ויתר על זכותו ליזום או להמשיך בפני כל בית דין מנהלי או בית משפט על פי דיני צד כלשהו, או בהליכי יישוב סכסוכים אחרים, כל הליך ביחס לאמצעי של הצד הנתבע הנטען כהפרה הנזכרת בסעיף 13.2. (vi) לפחות 90 יום לפני הגשת תביעה כלשהי לבוררות, המשקיע צד לסכסוך העביר לצד הנתבע הודעה בכתב על כוונתו להגיש את התביעה לבוררות ("הודעת בוררות"). הודעת הבוררות: א. תצרף את הודעת הסכסוך ואת תיעוד העברתה לצד הנתבע עם פרטיו; ב. תספק את הסכמת המשקיע צד לסכסוך לבוררות, או כאשר רלוונטי, על ידי המיזם המקומי, בהתאם לנהלים המפורטים בהסכם זה; ג. תספק את הוויתור כנדרש על פי סעיף 16.5 (iii) או (iv), לפי העניין; ובלבד שוויתור מהמיזם על פי סעיף 16.5 (iii) או (iv) לא יידרש כאשר הצד הנתבע שלל מהמשקיע צד לסכסוך את השליטה במיזם; ד. תפרט את שם הבורר שמונה על ידי המשקיע צד לסכסוך. סעיף 17 הגשת תביעה לבוררות 17.1 משקיע צד לסכסוך העומד בתנאים המוקדמים המפורטים בסעיף 16 רשאי להגיש את התביעה לבוררות על פי: (א) אמנת ICSID, ובלבד ששני הצדדים הם חברים מלאים באמנה; או (ב) כללי המסגרת הנוספת של ICSID, ובלבד שאחד הצדדים, אך לא שניהם, הוא חבר באמנת ICSID; או (ג) כללי הבוררות של UNCITRAL. 17.2 כללי הבוררות הרלוונטיים יסדירו את הבוררות, למעט במידה ששונו על ידי פרק זה, ויושלמו על ידי כללים עתידיים שיאומצו על ידי הצדדים. 17.3 תביעה מוגשת לבוררות על פי פרק זה כאשר: (א) בקשת הבוררות על פי סעיף (1) לסעיף 36 לאמנת ICSID מתקבלת על ידי המזכיר הכללי של ICSID; או (ב) הודעת הבוררות על פי סעיף 2 לתוספת ג' לכללי המסגרת הנוספת של ICSID מתקבלת על ידי המזכיר הכללי של ICSID; או (ג) הודעת הבוררות שניתנה על פי כללי הבוררות של UNCITRAL מתקבלת על ידי הצד הנתבע. 14 17.4 מסירת הודעת הסכסוך, הודעת הבוררות ומסמכים אחרים לצד תיעשה לנציג המיועד של כל צד. סעיף 18 הסכמה לבוררות כל צד מסכים להגשת תביעה לבוררות בהתאם לתנאי הסכם זה. סעיף 19 מינוי בוררים 19.1 טריבונל בוררות יורכב משלושה בוררים בעלי מומחיות או ניסיון רלוונטיים במשפט בין-לאומי פומבי, בדיני סחר בין-לאומיים ודיני השקעות בין-לאומיים, או ביישוב סכסוכים הנובעים מהסכמי סחר בין-לאומיים או הסכמי השקעות בין-לאומיים. הם יהיו בלתי תלויים, לא יהיו קשורים ולא יקבלו הוראות מצד לסכסוך או מממשלת צד בכל הנוגע לענייני סחר והשקעות. בוררים לא יקבלו הוראות מכל ארגון, ממשלה או צד לסכסוך בכל הנוגע לעניינים הקשורים לסכסוך. 19.2 הבוררים שימונו על ידי כל צד יכולים להיות אזרחי הצדדים או של מדינות שעמן שני הצדדים מקיימים יחסים דיפלומטיים. 19.3 בורר אחד ימונה על ידי כל אחד מהצדדים לסכסוך והבורר השלישי ("הבורר היושב-ראש") ימונה בהסכמת הבוררים-השותפים והצדדים לסכסוך. 19.4 אם טריבונל לא הוקם בתוך מאה ועשרים (120) ימים מהתאריך שבו הוגשה תביעה לבוררות על פי סעיף זה, הרשות הממנה על פי פרק זה תהיה: (א) במקרה של בוררות המוגשת על פי אמנת ICSID או כללי המסגרת הנוספת של ICSID, המזכיר הכללי של ICSID; (ב) במקרה של בוררות המוגשת על פי כללי UNCITRAL, המזכיר הכללי של בית הדין הקבוע לבוררות; ובלבד שאם הרשות הממנה הנזכרת בסעיפים קטנים (א) או (ב) היא אזרח של צד או אזרח של מדינה שאינה צד להסכם אשר אינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם מי מהצדדים, או מנועה בדרך אחרת מלמלא תפקיד זה, סגן המזכיר הכללי של המרכז או בית הדין הרלוונטי יוזמן לבצע את המינוי. 19.5 הרשות הממנה תמנה, לפי שיקול דעתה ולאחר התייעצות עם הצדדים לסכסוך, את הבורר או הבוררים שטרם מונו. 19.6 בכפוף לזכויות הצדדים לסכסוך המפורטות בפרק זה לבחור אזרח של כל צד כבורר, כל הבוררים הנזכרים על פי פרק זה יהיו אזרחי מדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים עם שני הצדדים. סעיף 20 מניעת ניגוד עניינים של בוררים ובקשה לפסילת בורר 20.1 כל בורר שימונה ליישוב סכסוכים על פי הסכם זה יהיה, במהלך כל הליכי הבוררות, אובייקטיבי, בלתי תלוי וחופשי מכל ניגוד עניינים ממשי או פוטנציאלי. 20.2 עם הגשת מועמדותו, ואם ימונה, כל בורר יגלה, באופן שוטף, בכתב כל נסיבות אשר עשויות, בעיני הצדדים לסכסוך, לעורר ספקות באשר לעצמאותו, חוסר פניותו או היותו חופשי מניגודי עניינים. הדבר כולל כל נסיבות רלוונטיות הנוגעות לנושא הסכסוך אשר ייצרו ניגוד עניינים, וקשרים קיימים או קודמים, 15 ישירים או עקיפים, פיננסיים, אישיים, עסקיים או מקצועיים עם מי מהצדדים, יועצים משפטיים, נציגים, עדים או בוררים-שותפים. גילוי כאמור ייעשה מיד עם היוודע הבורר לנסיבות כאמור, ויימסר לבוררים- השותפים, לצדדים לבוררות ולרשות הממנה, אם ישנה. יכולתם של אותם אנשים או ישויות לגשת למידע זה באופן עצמאי, וזמינותו של מידע זה ברשות הרבים, לא יפטרו בורר כלשהו מחובתו החיובית לבצע גילויים אלה. ספקות בנוגע לצורך בגילוי יוכרעו לטובת גילוי כאמור. 20.3 הבוררים: (א) יהיו בעלי ניסיון או מומחיות במשפט בין-לאומי פומבי, בדיני השקעות בין-לאומיים, או ביישוב סכסוכים שעל בסיס הסכמי השקעות בין-לאומיים; (ב) יהיו בלתי תלויים בצדדים להסכם ובמשקיע צד לסכסוך, ולא יהיו קשורים אליהם או יקבלו מהם הוראות; (ג) לא יקבלו הוראות מכל ארגון או ממשלה בכל הנוגע לעניינים העומדים בפני הטריבונל שלשמו הם ממונים; (ד) יימנעו מיצירת מראית עין של הטיה ולא יהיו מושפעים מאינטרס אישי, לחץ חיצוני, שיקולים פוליטיים, דעת קהל, נאמנות לצד, לצד לסכסוך או לכל אדםאו אישיות משפטיתאחריםהמעורבים או המשתתפים בהליך, פחד מביקורת או קשרים או אחריות פיננסיים, עסקיים, מקצועיים, משפחתיים או חברתיים; (ה) לא ייקחו על עצמם, במישרין או בעקיפין, כל התחייבות, לא יקבלו כל טובת הנאה, לא ייכנסו למערכת יחסים כלשהי, ולא ירכשו כל אינטרס פיננסי אשר יפריע בדרך כלשהי, או ייראה כמפריע, למילוי הנאות של תפקידיהם, או שסביר כי ישפיע על חוסר הפניות שלהם; (ו) לא ישתמשו במעמדם כחבר טריבונל לקידום אינטרסים אישיים או פרטיים כלשהם ויימנעו מפעולות העלולות ליצור את הרושם שאחרים נמצאים במעמד מיוחד להשפיע עליהם; (ז) ימלאו את תפקידם ביסודיות ובמהירות לאורך כל ההליך, ובהגינות ובחריצות; וכן (ח) יימנעו ממגעים במעמד צד אחד לגבי ההליך; וכן (ט) ידונו רק בסוגיות שהועלו במסגרת ההליך ואשר נחוצות להחלטה או לפסיקה ולא יאצלו חובה זו לאדם או אישיות משפטית אחרת. 20.4 צד לסכסוך רשאי לבקש פסילת בורר שמונה על פי הסכם זה: (א) אם קיימות עובדות או נסיבות אשר עשויות, בעיני הצדדים, לעורר ספקות מוצדקים באשר לעצמאותו, חוסר פניותו או היותו חופשי מניגודי עניינים של הבורר; או (ב) במקרה שבורר אינו פועל או במקרה של חוסר יכולת משפטית או מעשית של הבורר למלא את תפקידו, ובלבד שלא תוגש בקשה לפסילת בורר כאמור לאחר חמישה עשר יום ממועד: (i) היוודע לאותו צד על העובדות או הנסיבות הרלוונטיות באמצעות גילוי שנעשה על פי סעיף 20.2 על ידי הבורר, או (ii) שהצד הפך מודע בדרך אחרת לעובדות או הנסיבות הרלוונטיות לבקשה לפסילת בורר על פי סעיף 20.4, המאוחר מביניהם. 16 20.5 הודעה על הבקשה לפסילת בורר תימסר לצד לסכסוך, לבורר שאותו מבקשים לפסול, לבוררים האחרים ולרשות הממנה על פי סעיף 19.4. הבקשה לפסילת בורר תציין את הנימוקים לבקשה לפסילת בורר. 20.6 כאשר הוגשה בקשה לפסילת בורר על ידי צד לסכסוך, כל הצדדים לסכסוך רשאים להסכים לבקשה. הבורר רשאי גם, לאחר הגשת הבקשה לפסילתו, לפרוש מתפקידו. באף אחד מהמקרים אין הדבר מרמז על קבלת תוקפם של הנימוקים לבקשת הפסילה. 20.7 אם, בתוך 15 ימים ממועד הגשת הבקשה לפסילת בורר, הצדדים לסכסוך אינם מסכימים לבקשה או הבורר שנגדו הוגשה הבקשה לפסילה אינו פורש, הצד לסכסוך המגיש את הבקשה לפסילת בורר רשאי לבחור להמשיך בו. במקרה כזה, בתוך 30 ימים ממועד הגשת הבקשה לפסילת בורר, הוא יבקש החלטה בבקשה לפסילת בורר מהרשות הממנה כמפורט בסעיף 19.4. 20.8 הרשות הממנה כמפורט בסעיף 19.4 תקבל את הבקשה לפסילת בורר שהוגשה על פי סעיף 20.4 אם, גם בהיעדר הטיה ממשית, קיימות נסיבות אשר יעוררו ספקות מוצדקים באשר לחוסר עצמאותו, חוסר פניותו, היותו חופשי מניגודי עניינים, או יכולתו של הבורר למלא את תפקידו, בעיני צד שלישי אובייקטיבי. 20.9 בכל מקרה שבו יש להחליף בורר במהלך הליכי הבוררות, ימונה או ייבחר בורר חלופי בהתאם להליך המפורט בהסכם זה ובכללי הבוררות שהיו חלים על מינויו או בחירתו של הבורר המוחלף. הליך זה יחול גם אם במהלך תהליך מינוי הבורר המוחלף, צד לסכסוך לבוררות לא מימש את זכותו למנות או להשתתף במינוי. 20.10 אם יוחלף בורר, ההליכים יכולים להתחדש בשלב שבו הבורר שהוחלף הפסיק למלא את תפקידו, אלא אם כן הוסכם אחרת על ידי הצדדים לסכסוך. 20.11 ספק מוצדק באשר לעצמאותו או לחוסר פניותו של בורר או היותו חופשי מניגודי עניינים ייחשב כקיים עקב הגורמים הבאים, לרבות אם: (א) לבורר או לשותפיו או לקרוביו יש אינטרס בתוצאת הבוררות המסוימת; (ב) הבורר הוא או היה נציג/יועץ משפטי של הצד הממנה או שלוחה של הצד הממנה בשלוש (3) השנים שקדמו לתחילת הבוררות; (ג) הבורר הוא עורך דין באותו משרד עורכי דין כמו היועץ המשפטי של אחד הצדדים; (ד) הבורר פועל במקביל עם עורך הדין או משרד עורכי הדין של אחד הצדדים בסכסוך אחר; (ה) משרד עורכי הדין של הבורר מעניק כעת או העניק בעבר שירותים לאחד הצדדים או לשלוחה של אחד הצדדים, מהם מפיק משרד עורכי הדין אינטרס פיננסי; (ו) הבורר קיבל תדרוך מלא על הצידוקים או היבטים פרוצדורליים של הסכסוך מהצד הממנה או מיועצו המשפטי לפני מינויו; (ז) הבורר הוא מנהל, דירקטור או חבר בגוף המנהל, או שיש לו השפעה שלטת דומה מכוח החזקת מניות או בדרך אחרת באחד הצדדים; (ח) הבורר דגל בפומבי בעמדה קבועה בנוגע לסוגיה בתיק הנדון בבוררות. 20.12 הצדדים, בהסכמה הדדית ולאחר השלמת נהליהם בהתאמה, יאמצו קוד התנהגות נפרד לבוררים שיוחל בסכסוכים הנובעים מהסכם זה, כגון קוד ההתנהגות של UNCITRAL לבוררים ביישוב סכסוכי 17 השקעות בינלאומיים (2023), אשר עשוי להחליף או להשלים את הכללים הקיימים ועשוי לעסוק בנושאים כגון חובות גילוי, עצמאות וחוסר פניות של בוררים וסודיות. סעיף 21 ניהול הליכי בוררות 21.1 אלא אם כן הוסכם אחרת על ידי הצדדים לסכסוך, הטריבונל רשאי לקבוע מקום לפגישות ודיונים ואת המושב השיפוטי של הבוררות. בכך, הטריבונל ייקח בחשבון את נוחות הצדדים לסכסוך והבוררים, את מיקום נושא הסכסוך, את קרבת הראיות, ובלבד שאם המיקום שנקבע הוא בשטחה של מדינה שאינה צד, תהא זו מדינה שאינה צד אשר שני הצדדים מקיימים עמה יחסים דיפלומטיים. 21.2 כאשר נשקלים ענייני ראיות או הפקת מסמכים, לטריבונל לא יהיו סמכויות לכפות הפקת מסמכים או מסירת מידע שהצד הנתבע טוען כי הם מוגנים מפני גילוי על פי כללי הסודיות או החיסיון על פי דיניו או בהתאם לסעיף 33 (חריגי ביטחון חיוני). סעיף 22 דחיית תביעות קנטרניות 22.1 בלי לפגוע בסמכותו של טריבונל לטפל בהתנגדויות אחרות, טריבונל יטפל ויכריע כשאלת מקדמית בכל התנגדות של הצד הנתבע שתביעה שהוגשה על ידי המשקיע צד לסכסוך היא: (א) אינה בתחום סמכותו של הטריבונל, או (ב) חסרת בסיס משפטי בעליל או בלתי מבוססת על פי דין. 22.2 התנגדות כאמור תוגש לטריבונל בהקדם האפשרי לאחר כינון הטריבונל, ובכל מקרה לא יאוחר מהתאריך שקובע הטריבונל להגשת כתב ההגנה של הצד הנתבע (או, במקרה של תיקון להודעת הבוררות, התאריך שקובע הטריבונל להגשת תגובת הצד הנתבע לתיקון). 22.3 עם קבלת התנגדות על פי סעיף זה, הטריבונל ישהה כל הליך לגופו של עניין, יקבע לוח זמנים לבחינת ההתנגדות העולה בקנה אחד עם כל לוח זמנים שקבע לבחינת כל שאלה מקדמית אחרת, ויוציא החלטה או פסק בוררות על ההתנגדות, תוך ציון נימוקיה. בהכרעה בעניין התנגדות על פי סעיף זה, הטריבונל יניח כי טענותיו העובדתיות של התובע התומכות בכל תביעה בהודעת הבוררות (או כל תיקון לה) הן נכונות. הטריבונל רשאי לשקול גם כל עובדות רלוונטיות שאינן שנויות במחלוקת. 22.4 הטריבונל יוציא פסק בוררות על פי סעיף זה לא יאוחר מ-150 יום מתאריך קבלת הבקשה על פי סעיף 22.2. עם זאת, אם צד נתבע מבקש דיון, הטריבונל רשאי להוסיף 30 יום נוספים להוצאת ההחלטה או פסק הבוררות. 22.5 הצד הנתבע אינו מוותר על כל התנגדות באשר לסמכות או על כל טענה לגופו של עניין רק משום שהצד הנתבע העלה או לא העלה התנגדות או עשה שימוש בהליך המזורז המפורט בסעיף זה. 22.6 כאשר הוא מכריע בהתנגדות מקדמית של צד נתבע על פי סעיף זה, הטריבונל רשאי, אם יש לכך הצדקה, לפסוק לצד הנתבע הזוכה הוצאות סבירות ושכר טרחת עורך דין שנגרמו בהגשת ההתנגדות או בהתנגדות לה. בקביעה אם פסיקה כאמור מוצדקת, בית הדין ישקול אם תביעתו של המשקיע צד לסכסוך או התנגדותו של הצד הנתבע היו קנטרניות, ויספק לצדדים לסכסוך הזדמנות סבירה להציג את טענותיהם. סעיף 23 שקיפות בהליכי בוררות 18 23.1 בכפוף לסעיף 33 (חריגי ביטחון חיוני), לדין החל של הצד הנתבע בדבר הגנה על מידע חסוי, ולהסכמה הדדית בכתב של הצדדים לסכסוך, הצד הנתבע רשאי להעמיד לרשות הציבור, ככל האפשר, את המסמכים הבאים הנוגעים לסכסוך על פי פרק זה: א. הודעת הסכסוך והודעת הבוררות; ב. כתבי טענות והגשות כתובות אחרות בעניין סמכות ולגופו של עניין המוגשות לטריבונל, לרבות הגשות של צד שאינו צד לסכסוך; ג. תמלילי דיונים, כאשר זמינים; וכן ד. החלטות, צווים ופסקי בוררות שהוצאו על ידי בית הדין. 23.2 דיונים להצגת ראיות או לטיעונים בעל פה ("דיונים") יהיו, בכפוף להסכמה בכתב של הצד הנתבע, וככל האפשר, פומביים בהתאם להוראות הבאות: א. כאשר יש צורך להגן על מידע חסוי או להגן על ביטחון המשתתפים בהליכים, בית הדין יקבע סידורים לקיום בדלתיים סגורות של אותו חלק מהדיון הדורש הגנה כאמור. ב. בית הדין יקבע סידורים לוגיסטיים כדי להקל על גישת הציבור לדיונים, לרבות באמצעות מתן אפשרות לנוכחות באמצעות קישורי וידאו או אמצעים אחרים כפי שיראה לנכון. עם זאת, בית הדין לבוררות רשאי, לאחר התייעצות עם הצדדים לסכסוך, להחליט לקיים את כל הדיונים או חלקם בדלתיים סגורות כאשר הדבר נחוץ מסיבות לוגיסטיות, כגון כאשר הנסיבות הופכות כל הסדר מקורי לגישה פומבית לדיון לבלתי אפשרי. 23.3 בכפוף להסכמה הדדית בכתב של הצדדים לסכסוך, (i) פסק בוררות של טריבונל שניתן על פי פרק זה יהיה זמין לציבור, בכפוף להשמטת מידע חסוי; וכן (ii) כאשר צד נתבע קובע כי הדבר הוא לטובת הציבור ומודיע לטריבונל על קביעה זו, כל שאר המסמכים המוגשים לטריבונל, או שהוצאו על ידו, יהיו זמינים לציבור, בכפוף להשמטת מידע חסוי. סעיף 24 נטל ההוכחה והדין החל 24.1 על המשקיע שהוא צד לסכסוך מוטל בכל עת הנטל לבסס: (א) סמכות שיפוט; (ב) קיומה של התחייבות על פי פרק ב' להסכם זה, למעט ההתחייבות על פי סעיף 11; (ג) הפרה של התחייבות כאמור; (ד) שההשקעה, או המשקיע ביחס להשקעתו, ספגו הפסדים ממשיים ולא ספקולטיביים כתוצאה מההפרה; וכן (ה) שהפסדים אלה נגרמו ישירות על ידי ההפרה. 24.2 ברירת הדין לפרשנות הסכם זה על ידי טריבונל שיוקם על פי סעיף זה יהיה: (א) הסכם זה; (ב) העקרונות הכלליים של המשפט הבינלאומי הפומבי כפי שמשתקפים באמנת וינה בדבר דיני אמנות, 1969, הנוגעים לפרשנות אמנות, לרבות חזקת העקביות בין אמנות בינלאומיות שהצדדים חתומים עליהן; וכן (ג) לעניינים הנוגעים לדין המקומי, דיניו של הצד הנתבע. למען הסר ספק, בקביעת עניינים הנוגעים לדין המקומי, לרבות עקביותו של אמצעי עם הסכם זה, הטריבונל רשאי לשקול, לפי העניין, את הדין המקומי של הצד הנתבע כעניין שבעובדה. בכך, הטריבונל יפעל לפי הפרשנות הרווחת שניתנה לדין המקומי על ידי בתי המשפט או הרשויות של אותו צד, וכל משמעות שתינתן לדין המקומי על ידי הטריבונל לא תחייב את בתי המשפט או הרשויות של אותו צד. סעיף 25 פרשנויות משותפות 19 25.1 פרשנויות של הוראות ספציפיות והחלטות על יישום הסכם זה שיוצאו לאחר מכן על ידי הצדדים בהתאם להסכם זה יחייבו טריבונלים שיוקמו על פי פרק זה עם הוצאת פרשנויות או החלטות כאמור. 25.2 בהתאם לאמנת וינה בדבר דיני אמנות, 1969, ולמשפט הבינלאומי המנהגי, ראיות אחרות להסכמה ולנוהג מאוחרים של הצדדים בנוגע לפרשנות או ליישום הסכם זה יהוו פרשנויות סמכותיות של הסכם זה ועל הטריבונלים על פי פרק זה לקחתן בחשבון. סעיף 26 דוחות מומחים בלי לפגוע במינוי סוגים אחרים של מומחים כאשר הדבר מאושר על ידי כללי הבוררות החלים, ואלא אם כן הצדדים לסכסוך מתנגדים, טריבונל רשאי למנות מומחים שידווחו לו בכתב על כל סוגיה עובדתית הנוגעת לעניינים סביבתיים, בריאותיים, בטיחותיים, טכניים או מדעיים אחרים שהועלו על ידי צד לסכסוך, בכפוף לתנאים ולהתניות כפי שהצדדים לסכסוך עשויים להסכים עליהם. סעיף 27 פסק בוררות 27.1 פסק בוררות יכלול הכרעה באשר לשאלה האם הייתה הפרה על ידי הצד הנתבע של זכויות כלשהן המוענקות על פי הסכם זה ביחס למשקיע צד לסכסוך ולהשקעתו, ואת הבסיס המשפטי והנימוקים להחלטותיו. 27.2 טריבונל הבוררות יגיע להחלטתו ברוב קולות. החלטה כאמור תהיה סופית ומחייבת את שני הצדדים לסכסוך לבוררות. 27.3 טריבונל יכול לפסוק רק פיצויים כספיים בגין הפרה של ההתחייבויות על פי פרק ב' להסכם. פיצויים כאמור לא יהיו גבוהים מסכום שייקבע על ידי הטריבונל בהתייחס להפסד הממשי שנגרם למשקיע (למעט נזקים נלווים ותוצאתיים, לרבות רווחים עתידיים, ונכסים המוחרגים מהיקף הסכם זה). למען הסר ספק, מפיצויים כאמור יופחתו כל נזק או פיצוי קודמים שכבר סופקו על ידי צד. בחישוב פיצויים כספיים, הטריבונל יפחית גם את הנזקים כדי לקחת בחשבון כל השבת רכוש או ביטול או שינוי של האמצעי, או גורמים מקלים אחרים.10 27.4 הטריבונל אינו רשאי לפסוק פיצויים עונשיים או פיצויים בגין עוגמת נפש או כל צו מניעה נגד מי מהצדדים לסכסוך בשום נסיבות. סעיף 28 סופיות ואכיפת פסקי בוררות 28.1 לפסק בוררות שניתן על ידי טריבונל לא יהיה תוקף מחייב אלא בין הצדדים לסכסוך וביחס למקרה המסוים, והטריבונל חייב לציין במפורש מגבלות אלה בטקסט של פסק הבוררות. 28.2 בכפוף לסעיף 28.3, צד לסכסוך יציית ויקיים פסק בוררות ללא דיחוי. 28.3 צד לסכסוך לא יבקש אכיפה של פסק בוררות סופי על פי כללי הבוררות של UNCITRAL עד אשר: 10גורמים מקלים יכולים לכלול, פיצוי שקיבל המשקיע ממקורות אחרים, כל נזק או פגיעה בלתי מתוקנים שהמשקיע גרם לסביבה או לקהילה המקומית או שיקולים רלוונטיים אחרים בנוגע לצורך לאזן בין אינטרס הציבור לאינטרסים של המשקיע. 20 (i) חלפו 90 יום ממועד מתן פסק הבוררות ואף צד לסכסוך לא פתח בהליך לתיקון, ביטול או פסילת פסק הבוררות, או (ii) בית משפט דחה או אישר בקשה לתיקון, ביטול או פסילת פסק הבוררות ואין ערעור נוסף. 28.4 כל צד יפעל לאכיפת פסק בוררות בשטחו בהתאם לחוקיו. סעיף 29 עלויות הצדדים לסכסוך יחלקו בעלויות הבוררות, הכוללות את שכר הבוררים, הוצאות, קצבאות ועלויות מנהלתיות אחרות. כל אחד מהצדדים לסכסוך יישא גם בעלות ייצוגו בהליכי הבוררות. הטריבונל רשאי, עם זאת, לפי שיקול דעתו, להורות כי אחד משני הצדדים לסכסוך יישא בכל ההוצאות או בשיעור גבוה יותר של ההוצאות, וקביעה זו תהיה סופית ומחייבת את שני הצדדים לסכסוך. סעיף 30 חילופים דיפלומטיים בין הצדדים אם משקיע צד לסכסוך פתח בסכסוך נגד צד נתבע על פי פרק זה, הצד שאינו צד לסכסוך לא ייתן הגנה דיפלומטית, או יגיש תביעה בינלאומית, ביחס לסכסוך כאמור בין אחד ממשקיעיו לבין הצד הנתבע, אלא אם כן הצד הנתבע לא ציית ולא קיים פסק בוררות או את החלטות בתי המשפט שלו, לפי העניין, בהתאם לפרק זה ולדין החל האחר בדבר הכרה ואכיפה של פסקי דין ופסקי בוררות זרים. פרק ה': יישוב סכסוכים בין מדינה למדינה סעיף 31 סכסוכים בין הצדדים 31.1 סכסוכים בין הצדדים בנוגע לפרשנות או ליישום של הסכם זה ייושבו, ככל האפשר, בדרכי נועם באמצעות התייעצות או משא ומתן, אשר עשויים לכלול שימוש בגישור צד שלישי בלתי מחייב או במנגנונים אחרים. התייעצות או משא ומתן כאמור יחלו באמצעות מסירת הודעה לצד האחר. 31.2 אלא אם כן הסכימו הצדדים על תקופה ארוכה יותר, הצדדים ייפגשו בתוך 30 ימים מההודעה כדי לדון בעניין במטרה להגיע לפתרון משביע רצון הדדית. 31.3 אם סכסוך בין הצדדים לא ניתן ליישוב בתוך שישה חודשים מהמועד שבו התעורר הסכסוך, הוא יופנה, לבקשת כל אחד מהצדדים, לטריבונל. 31.4 טריבונל כאמור יוקם עבור כל מקרה פרטני באופן הבא: בתוך חודשיים מקבלת הבקשה לבוררות, כל צד ימנה חבר אחד לטריבונל. שני חברים אלה יבחרו לאחר מכן אזרח של מדינה שאינה צד, שעמה שני הצדדים מקיימים יחסים דיפלומטיים, אשר, עם אישור שני הצדדים, ימונה ליושב ראש טריבונל. יושב הראש ימונה בתוך חודשיים ממועד מינוי שני החברים האחרים. כל הבוררים יהיו אזרחי מדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים עם שני הצדדים. 31.5 אם בתוך התקופות שצוינו בסעיף 31.4 לא בוצעו המינוי או המינויים הדרושים, כל אחד מהצדדים רשאי, בהיעדר כל הסכמה אחרת, להזמין את המזכיר הכללי של בית הדין הקבוע לבוררות לבצע את המינוי או המינויים הדרושים. אם המזכיר הכללי של בית הדין הקבוע לבוררות הוא אזרח של מי מהצדדים או אזרח של מדינה שאינה צד אשר אינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם מי מהצדדים, או אם הוא או היא מנוע 21 או מנועה בדרך אחרת מלמלא תפקיד זה, סגן המזכיר הכללי של בית הדין הקבוע לבוררות יוזמן לבצע את המינויים הדרושים. אם סגן המזכיר הכללי של בית הדין הקבוע לבוררות הוא אזרח של מי מהצדדים או אזרח של מדינה שאינה צד אשר אינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם מי מהצדדים, או אם גם הוא או היא גם מנוע או מנועה מלמלא תפקיד זה, החבר הבא בבכירותו בבית הדין הקבוע לבוררות שאינו אזרח של מי מהצדדים ואינו אזרח של מדינה שאינה צד אשר אינה מקיימת יחסים דיפלומטיים עם מי מהצדדים, יוזמן לבצע את המינויים הדרושים. 31.6 בכפוף לזכויות הצדדים המפורטות בסעיף זה לבחור אזרח של כל צד כבורר, כל הבוררים הנזכרים בסעיף זה יהיו אזרחי מדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים עם שני הצדדים. 31.7 טריבונל הבוררות יגיע להחלטתו ברוב קולות. החלטה כאמור תחייב את שני הצדדים. 31.8 הצדדים לבוררות יחלקו בעלויות הבוררות, לרבות שכר הבוררים, הוצאות, קצבאות ועלויות מנהלתיות אחרות. כל צד יישא בעלות ייצוגו בהליכי הבוררות. טריבונל רשאי, עם זאת, לפי שיקול דעתו, להורות כי אחד משני הצדדים יישא בכל ההוצאות או בשיעור גבוה יותר של ההוצאות, וקביעה זו תחייב את שני הצדדים. 31.9 טריבונל יכריע בכל השאלות הנוגעות לסמכותו, ובכפוף לכל הסכמה בין הצדדים, יקבע את סדרי הדין שלו, תוך התחשבות בכללי הבוררות של ה-PCA משנת 2012. 11 פרק ו': חריגים סעיף 32 חריגים כלליים 32.1 אין בהסכם זה דבר שיתפרש כמונע מצד אימוץ או אכיפה של אמצעים בעלי תחולה כללית המיושמים באופן בלתי מפלה, אשר נחוצים12 לשם: (i) הגנה על המוסר הציבורי או שמירה על הסדר הציבורי; (ii) הגנה על חיי אדם, בעלי חיים או צמחים או על בריאותם; (iii) אכיפת ציות לחוקים ולתקנות שאינם סותרים את הוראות הסכם זה; (iv) הגנה ושימור של הסביבה, לרבות כל משאבי הטבע מתכלים חיים או שאינם חיים; או (v) הגנה על אוצרות לאומיים או מונומנטים בעלי ערך אמנותי, תרבותי, היסטורי או ארכאולוגי. 32.2 אין בהסכם זה דבר שיחול על אמצעים בלתי מפלים בעלי תחולה כללית שנוקט בנק מרכזי או רשות מוניטרית של צד לשם השגת מדיניות מוניטרית ומדיניות אשראי קשורה או מדיניות שער חליפין. סעיף זה אינו פוגע בזכויותיו ובהתחייבויותיו של צד על פי סעיף 8 (העברות). 32.3 אין בהסכם זה דבר שישפיע על זכויותיהם והתחייבויותיהם של הצדדים כחברים בקרן המטבע הבינלאומית על פי תקנון קרן המטבע הבינלאומית, כפי שיחול מעת לעת, לרבות שימוש בפעולות חליפין 11אף צד לא יסתמך על סעיף 26 לכללי הבוררות של ה-PCA משנת 2012, אלא אם כן הצדדים יסכימו אחרת. 12בבחינת השאלה האם אמצעי הוא "נחוץ",הטריבונלייקח בחשבון האם לא היה בנמצא אמצעי חלופי פחות מגביל באופן סביר עבור הצד. 22 התואמות את תקנון קרן המטבע הבינלאומית. במקרה של סתירה כלשהי בין הוראות הסכם זה לבין תקנון קרן המטבע הבינלאומית, האחרון יגבר. 32.4 אין בהסכם זה דבר שימנע מהצדדים לאמץ או לקיים אמצעים הנוגעים לשירותים פיננסיים מטעמי יציבות, לרבות: א) הגנה על משקיעים, מפקידים, מחזיקי פוליסות, תובעי פוליסות, וכן משתתפים בשוק הפיננסי או אנשים שספק שירותים פיננסיים חב כלפיהם חובת אמון; ב) שמירה על בטיחותם, איתנותם, יושרתם או אחריותם הפיננסית של ספקי שירותים פיננסיים; או ג) הבטחת שלמותה ויציבותה של המערכת הפיננסית של הצד. כאשר האמצעים שנוקט צד בהתאם לסעיף 32.4 אינם תואמים את הסכם זה, הם לא ישמשו כאמצעי להתחמקות מהתחייבויותיו של צד על פי הסכם זה. סעיף 33 חריגי ביטחון חיוני אין בהסכם זה דבר שיתפרש: (א) כדרישה מצד למסור או לאפשר גישה למידע כלשהו א שהוא קובע כי גילויו כמנוגד לאינטרסים הביטחוניים החיוניים שלו; או (ב) כמניעה מצד להחיל אמצעים שהוא רואה כנחוצים למילוי התחייבויותיו על פי מגילת האומות המאוחדות ביחס לשמירה או להשבה של שלום או ביטחון בינלאומיים, או להגנה על אינטרסים ביטחוניים חיוניים שלו, או על מנת למלא התחייבויות שקיבל על עצמו לצורך שמירה על הביטחון הבינלאומי. פרק ז': הוראות סיום סעיף 34 יחס לאמנות אחרות 34.1 הסכם זה או כל פעולה שתינקט על פיו לא ישפיעו על זכויותיהם והתחייבויותיהם של הצדדים על פי כל הסכם אחר שהם צדדים לו. 34.2 כל סתירה, או שאלה בנוגע ליחס בין הסכם זה לבין הסכם דו-צדדי אחר בין הצדדים, או הסכם רב- צדדי ששני הצדדים הם צד לו, תיושב בהתאם להוראות הרלוונטיות של אמנת וינה בדבר דיני אמנות, 1969. סעיף 35 מניעת הטבות 35.1 הטבות הסכם זה, לרבות לאחר פתיחת הליכי בוררות בהתאם לפרק ד' להסכם זה, לא יהיו זמינות ל: 23 (i) השקעה או משקיע שבבעלות או בשליטה13, במישרין או בעקיפין, של ישויות משפטיות או אנשים של מדינה שאינה צד להסכם או של הצד המונע; או (ii) השקעה או משקיע שהוקמו או אורגנו מחדש או שאין להם פעילות עסקית מהותית או שרכשו בדרך אחרת את אזרחותו של צד במטרה עיקרית לקבל גישה למנגנוני יישוב הסכסוכים המפורטים בהסכם זה. 35.2 ההטבה על פי הסכם זה לא תינתן למשקיע של הצד האחר ולהשקעות של אותו משקיע במקרה ש- (i) למדינה ספציפית שאינה צד14, או (ii) לאדם או לאישיות משפטית של מדינה ספציפית שאינה צד, יש זיקה15 במשקיע או בהשקעה של הצד האחר. 35.3 הטבה על פי הסכם זה לא תינתן למשקיע של הצד האחר ולהשקעות של אותו משקיע, אם השקעה מנותבת דרך שטחה של מדינה שאינה צד או מדינה ספציפית שאינה צד, ולאדם או לאישיות המשפטית של מדינה ספציפית שאינה צד יש אינטרס באישיות המשפטית שדרכה מנותבת ההשקעה. סעיף 36 התייעצויות ובחינה תקופתית 36.1 כל אחד מהצדדים רשאי לבקש בכתב והצד האחר יסכים בזריזות, להתייעצויות בתום לב בכל נושא הנוגע לפרשנות, יישום, ביצוע או כל עניין אחר, לרבות, אך לא רק: (ii) בחינת יישום הסכם זה; (i) בחינת הפרשנות או התחולה של הסכם זה; (iii) החלפת מידע משפטי; וכן (iv) טיפול בסכסוכים הנובעים בהתאם לפרק ד' להסכם זה או כל סכסוך אחר הנובע מהשקעה. 36.2 בעקבות התייעצויות על פי סעיף זה, הצדדים רשאים לנקוט בכל פעולה כפי שיחליטו במשותף, לרבות קביעה ואימוץ של כללים משלימים לכללי הבוררות החלים על פי פרק ד' או פרק ה' להסכם זה, ופרסום פרשנויות מחייבות של הסכם זה. 36.3 הצדדים, בהסכמה הדדית, ייפגשו כל חמש שנים לאחר כניסתו לתוקף של הסכם זה כדי להתייעץ ולבחון את תפעולו ויעילותו של הסכם זה. סעיף 37 תיקונים 13למטרות סעיף 35.1, "בעלות" פירושה החזקה של יותר מ-50 אחוז מהון המניות ו"שליטה" פירושה הסמכות למנות רוב של הדירקטורים או בדרך אחרת לכוון באופן חוקי את פעולותיו של תאגיד. 14"מדינה ספציפית שאינה צד " פירושו המדינות הגובלות יבשתית עם הודו. 15למטרות סעיפים 35.2 ו-35.3, המונח "זיקה" יכלול כל אדם או אישיות משפטית הפועלים לבדם או יחד עם אדם או אישיות משפטית אחדים, אחד או יותר, במישרין או בעקיפין, מחזיק או מימן את ההחזקה, בכל אחת מהזכויות או הזכאויות הבאות בישות הרלוונטית, קרי( :i) מחזיק ביותר מעשרה אחוזים מההשקעה; או (ii) מחזיק ביותר מעשרה אחוזים מזכויות ההצבעה; או (iii) יש לו זכות לקבל או להשתתף ביותר מעשרה אחוזים מסך הדיבידנד הניתן לחלוקה, כל חלוקה אחרת או רווח או אינטרס כלכלי בשנת כספים או (iv) יש לו זכות להפעיל שליטה בכל אופן. 24 הסכם זה ניתן לתיקון בכל עת בהסכמה הדדית בכתב של הצדדים. התיקונים ייכנסו לתוקף בכפוף להשלמת ההליכים המשפטיים הרלוונטיים הדרושים לכניסתם לתוקף. התיקונים יחייבו את הטריבונלים שיוקמו על פי פרק ד' או פרק ה' להסכם זה, ופסק בוררות של טריבונל חייב להיות עקבי עם כל התיקונים להסכם זה. סעיף 38 כניסה לתוקף, משך וסיום 38.1 הצדדים יודיעו זה לזה בכתב על השלמת ההליכים המשפטיים הפנימיים הדרושים לכניסתו לתוקף של הסכם זה. ההסכם ייכנס לתוקף שלושים (30) יום לאחר תאריך קבלת ההודעה המאוחרת מבין השתיים בנוגע לאשרור. 38.2 הסכם זה יישאר בתוקף לתקופה של עשר שנים. לאחר מכן, הוא ימשיך להישאר בתוקף אלא אם כן יבוטל על פי סעיף 38.3. 38.3 הסכם זה ניתן לביטול בכל עת לאחר כניסתו לתוקף אם אחד הצדדים ייתן לצד האחר הודעה מוקדמת בכתב שנה מראש המציינת את כוונתו לבטל את ההסכם. ההסכם יבוטל מיד עם תום תקופת ההודעה של שנה אחת. 38.4 ביחס להשקעות שבוצעו לפני התאריך שבו נכנסים לתוקף סיום או פקיעת הסכם זה, הוראות הסכם זה ימשיכו להיות בתוקף לתקופה של עשר שנים. ולראיה החתומים מטה, שהוסמכו לכך כדין על ידי ממשלותיהם, חתמו על הסכם זה. נעשה בניו דלהי ביום ה-8 בספטמבר בשני עותקים מקוריים, בשפות הינדי ואנגלית, ולכל הנוסחים דין מקור שווה. במקרה של הבדלי פרשנות, הנוסח האנגלי יגבר. בשם ממשלת הרפובליקה של הודו בשם ממשלת מדינת ישראל נירמלה סיתרמן בצלאל סמוטריץ' שרת האוצר שר האוצר 25 נספח: חריגי ביטחון חיוני הצדדים מאשרים את ההבנה הבאה ביחס לפרשנות ו/או ליישום של סעיף 33 להסכם זה: למען הסר ספק, למטרות הסכם זה, כאשר צד טוען כהגנה שהתנהגות הנטענת כהפרה של התחייבויותיו על פי הסכם זה היא לשם הגנה על אינטרסים ביטחוניים חיוניים שלו המוגנים על ידי סעיף 33, כל החלטה של צד כאמור שנתקבלה על בסיס שיקולי ביטחון כאמור והחלטתו להסתמך על סעיף 33 בכל עת, בין אם לפני או אחרי תחילת הליכי בוררות, לא תהיה שפיטה. לא יהיה בסמכותו של כל טריבונל לבוררות שיוקם על פי פרק ד' או פרק ה' להסכם זה לבחון כל החלטה כאמור, גם כאשר הליכי הבוררות נוגעים להערכת כל תביעה לנזקים ו/או פיצויים, או להכרעה בכל סוגיה אחרת המופנית לבית לטריבונל. 26

משרד מבקר המדינה מדינת ישראל ונציב תלונות הציבור מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל ד ו ח מ ב ק ר ה מ ד י נ ה פינוי אוכלוסייה וקליטתה אדר התשפ"ו דוח מיוחד פברואר 2026 ס פ ר ה ת ק צ י ר י ם משרד מבקר המדינה מדינת ישראל ונציב תלונות הציבור מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל דוח מבקר המדינה פינוי אוכלוסייה וקליטתה אדר התשפ"ו דוח מיוחד פברואר 2026 "כתב ידו של אדם הוא ייחודי ואין דומה לו. הוא משקף משהו מאישיותו, משהו ממנו". במיזם "אות.חיים" מעצבים יוצרים גופן מכתב היד של הנרצחים והנופלים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ובמלחמת חרבות ברזל - זאת כדי להשאיר בעולמנו אות חיים מהם. משרד מבקר המדינה בחר להשתתף במיזם ולהנציח את זכרם של כמה מהנרצחים והנופלים בכותרות הפרק "פינוי אוכלוסייה וקליטתה ברשויות המקומיות". הגופנים נבחרו מתוך מגוון הגופנים שבאתר המיזם. ביום 19.10.25 קבעה הממשלה כי שמה הרשמי של מלחמת חרבות ברזל יהיה "מלחמת התקומה". מס’ קטלוגי 500-S-2026 1948 ISSN-0793 ניתן להוריד גרסה אלקטרונית של דוח זה מאתר האינטרנט של משרד מבקר המדינה www.mevaker.gov.il בתמונת השער: פינוי אוכלוסייה מבוגרת בעיר שדרות בעקבות פרוץ המלחמה. צילום: קובי גדעון, לע"מ, 10.10.2023 מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל תוכן העניינים פינוי אוכלוסייה וקליטתה פתח דבר 7 المقدمة 10 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה 1 על ידי גופי הממשלה 13 2 פינוי אוכלוסייה וקליטתה ברשויות המקומיות 43 פרק א | מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים 45 פרק ב | ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ 61 פרק ג | ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ 73 פרק ד | ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות 83 פרק ה | פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים 93 פרק ו | פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים 105 פרק ז | קליטת אוכלוסייה מפונה ברשויות המקומיות 117 פרק ח | מתן שירותים למפונים - סיוע בצרכים בסיסיים ומיידיים 133 פרק ט | מתן שירותי חינוך למפונים 143 פרק י | מתן שירותי רווחה למפונים 157 פרק יא | הסיוע הכלכלי לרשויות מקומיות מפונות וקולטות בחודשים הראשונים של המלחמה 173 3 ניהול המידע בקשר לטיפול במפונים 183 FOREWORD III פתח דבר 6-7 פתח דבר דוח מבקר המדינה המונח היום על שולחן הכנסת הוא פרסום הרבים שעמדו לפניהם, לנטל האחריות שנשאו בו הרשויות נוסף בסדרת הדוחות העוסקים במתקפת הטרור הרצחנית המפונות והקולטות כאחד ולמסירות הרבה של עובדי בשמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023, ובמלחמת חרבות ציבור רבים שפעלו לטובת המפונים, שחלקם פונו מאזורי ברזל, והוא כולל ממצאי ביקורת בנוגע לפעולות השלטון תופת. כבר בחודש הראשון מפרוץ המלחמה סיירתי עם המרכזי והשלטון המקומי לפינוי אוכלוסייה וקליטתה. צוותים ממשרדי ביישובי קווי העימות בדרום הארץ ובצפונה ובמלונות שאליהם פונו אלפי תושבים, כדי לעמוד מקרוב מראשית ימיה נתונה מדינת ישראל לאיומים ביטחוניים ובזמן אמת על כל מה שדורש תיקון וטיפול דחוף. במכתבי ממדינות אויב ומארגוני טרור. איומים ביטחוניים ואסונות טבע לראש הממשלה מ-13.11.23, המפרט כשלים ופערים מרכזיים שהתרחשו או צפויים להתרחש מצריכים פינוי אוכלוסייה בטיפול בעורף האזרחי ומציג את תמונת המצב באותו מועד, מאזורי הסיכון. עת החלה להתבהר עוצמת מתקפת הטרור ציינתי כי ההיערכות הממשלתית לשעת חירום הייתה אמורה שביצע ארגון הטרור חמאס בשבעה באוקטובר, והתברר להיות כוללת, מפורטת, מתורגלת ומוכנה לפעולה. ואולם כי נדרש פינוי דחוף תחת אש של האוכלוסייה באמצעות כבר בסיורים, ולפי מידע ראשוני שנאסף במשרדי בתחילת כוחות צה”ל, ונוכח הלחימה שהתרחשה גם בגבול הצפון, המלחמה, התברר כי המכנה המשותף, הנוגע לרובם המוחלט החליטה הממשלה במהלך החודש הראשון ללחימה על פינוי של הליקויים והפערים השונים, הוא היעדר היערכות לשעת יזום של תושבי היישובים הסמוכים לגבולות בדרום ובצפון חירום ויישום לקוי של פעולות. ועל קליטתם בבתי מלון, כדי להגן על תושבים אלה ולהציל חיים באזורי הסכנה. יתר על כן, מחשש להיפגע התפנתה בהמשך לסיוריי בשטח ביצעו כמה צוותים ממשרד מבקר אוכלוסייה נוספת בכוחות עצמה. בפועל,210,000תושבים המדינה ביקורת מקיפה בגופי השלטון המרכזי וברשויות פונו והתפנו מיישובי הצפון והדרום בשלושת החודשים המקומיות הנוגעים בדבר, שנועדה לבחון את האופן שבו הראשונים שלאחר שבעה באוקטובר. מתוכם פינתה הממשלה נערכו משרדי הממשלה והרשויות עוד לפני פרוץ המלחמה 130,000 תושבים בחודש הראשון למלחמה עקב החלטות לפינוי אוכלוסייה וקליטתה, את הפינוי בפועל של התושבים, מערכת הביטחון והממשלה, והם נקלטו בכ-700 בתי מלון את קליטתם ואת טיב השירותים והמענים שקיבלו המפונים ברחבי הארץ. סך כל התשלומים מקופת המדינה למימון והמתפנים, בדגש על שירותי חינוך ורווחה. שהיית מפונים בבתי מלון מפרוץ המלחמה ועד סוף יולי 2024 היה 5.26 מיליארד ש”ח. כשהממשלה מחליטה לפנות אדם מביתו משום שהמדינה אינה יכולה לספק לו את הביטחון הפיזי הנדרש כדי להמשיך נוכח הפינוי חסר התקדים בהיקפו וקליטתם של מאות אלפי לחיות בו, היא מחויבת לספק לו שירות איכותי ככל שניתן תושבים בעשרות רשויות מקומיות ברחבי הארץ, ביצע משרד במקום שאליו פונה שלא מרצונו. המחויבות נכונה גם לגבי מבקר המדינה ביקורת על היבטים שונים של הנושא, בשים עוד תושבים רבים שהתפנו עצמאית מרצונם שחשו סכנה לב לתנאים הקשים שבהם פעלו הגורמים השונים, לאתגרים ממשית לחייהם במקום מושבם. דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל פינוי אוכלוסייה וקליטתה ממצאי הביקורת בנוגע לטיפול השלטון המרכזי בפינוי מהותיים בפעילות המערכת הממשלתית לריכוז וניהול אוכלוסייה וקליטתהמציגים תמונה עגומה של כשל מערכתי של המידע על תושבים מפונים ומתפנים. החסמים ביישום של גופי החירום רשות פס”ח (פינוי, סעד, חללים) ורח”ל ההיערכות המוקדמת בנושא והמעבר לאיתור ויישום של (רשות החירום הלאומית) בהיערכות לקליטה של האוכלוסייה מענה חלופי במהלך המלחמה - גרמו לכשל של המערך בתרחישי חירום שונים; מתן שירותים לא מיטביים של משרד הממשלתי בחודש הראשון למלחמה - אוקטובר2023, שמנע החינוך ושל משרד הרווחה והשירותים החברתיים לאוכלוסיות איסוף וניהול של פרטים דמוגרפיים וצרכים שנוגעים לרוב הפגיעות ביותר בחברה הישראלית ובפרט לילדים ובני המפונים והמתפנים. עקב כך, בשבועות הראשונים למלחמה נוער בסיכון ולתלמידים עם צרכים מיוחדים; אי-הפעלה משרדי הממשלה והרשויות מקומיות חסרו את המידע החיוני של מערך פס”ח על ידי שר הפנים ומנכ”ל משרדו לקליטת למילוי תפקידם. בבתי המלון שררה מציאות כאוטית שבה המפונים במלחמה; וכן אי-היכולת של הממשלה להסדיר כל משרד שלח נציגים מטעמו לתשאול השוהים במלון את התיאום הנדרש בין כל הגורמים המעורבים בטיפול על פרטיהם וצורכיהם, בלא תיאום, דבר שהטיל עומס על בשהיית המפונים והמתפנים. המפונים והמתפנים. הביקורת בנוגעלטיפול השלטון המקומי בפינוי אוכלוסייה טיפול מערכתי ראוי בעורף מותנה בכמה גורמים: קביעת הגורם וקליטתה העלתה ליקויים משמעותיים בארגון ובתיאום בין המופקד על ניהול החזית האזרחית בעיתות שגרה ובחירום, הגורמים השונים. התוכניות הלאומיות לפינוי אוכלוסייה לא שיהיה מוסכם על הגורמים שמטפלים בעורף, ויוקנו לו סמכות התאימו לצרכים, והרשויות המקומיות לא היו מוכנות כראוי ואחריות”מקצה לקצה” להתארגנות, להיערכות ולמוכנות וכן לפינוי תושבים ולהתמודדות עם קליטתם במתקנים מחוץ לביצוע באירועי חירום; הסדרת האחריות והסמכות של הגופים לאזורן. משרד הפנים לא פעל לקביעת נהלים מסודרים ולא הפועלים לטיפול בעורף ולניהולו, ובפרט לפינוי וקליטה של היה גורם מתכלל בתיאום בין הרשויות. נוסף על כך, הרשויות אוכלוסייה לתקופה ממושכת ואף לטיפול במתפנים ביוזמתם; הקולטות לא היו מוכנות לקליטת המפונים, והפינוי נעשה קביעת תוכנית לאומית ממשלתית לשעת חירום, ובכלל זה באופן לא סדור, דבר שפגע בקשר עם המפונים וביכולת לספק הסדרת מנגנון תקציבי שיקבע את מקורות התקציב ואת להם שירותים חיוניים. צרכים בסיסיים כמו מזון וציוד היגיינה סדרי העדיפות התקציביים של כל אחד ממשרדי הממשלה ושירותי חינוך ורווחה לא סופקו בצורה מסודרת ומקצועית, האמונים על הטיפול בעורף; והסדרה ברורה של מעמד הרשויות והמענה היה לקוי. היעדר מנגנוני תיאום בין הגורמים השונים, המקומיות כאבן יסוד בטיפול באזרחים במצבי חירום. היעדר מידע מרכז וקשיים כלכליים של הרשויות המקומיות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר חשפה באופן חד וברור את הובילו לכאוס, חוסר ודאות ופגיעות במפונים, הן בשירותים מחדל ההסדרה וההיערכות לשעת חירום ואת מחירו הכבד. והן בתמיכה שניתנו להם בשעות הקשות. עקב היעדר קביעה ברורה של תחומי האחריות והסמכות של תנאי יסודי למתן מענה ממשלתי ראוי לכרבע מיליון איש הגופים הנוגעים בדבר ואי-מינוי גורם מתכלל, שיבטיחו כי בעת משבר לאומי כלל הגופים הייעודיים יממשו את אחריותם מתוך שפונו או התפנו מבתיהם הוא איסוף המידע הרלוונטי שיתוף פעולה הדוק, נוצר כאוס שפגע במפונים ובמתפנים. עליהם, ריכוזו, ניהולו והעברתו לגורמים הרלוונטיים במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות, וכל זאת באמצעות מערכת בין משרד הפנים לרח”ל התגלעה מחלוקת בשאלת האחריות מידע ממוחשבת. הביקורת בנוגע לניהול המידע בקשר על המפונים וקליטתם, ומחלוקת זו גרמה לריק ניהולי ולחוסר לטיפול במפונים במלחמת חרבות ברזל העלתה ליקויים תיאום משווע. לפיכך, על ראש ממשלת ישראל להסדיר באופן פתח דבר 8-9 מיידי את תחומי האחריות של גופים אלה, לרבות בכל הנוגע בשולי הדברים, אך לא בשולי חשיבותם, נכון לציין תרומתם להיערכות לפינוי אוכלוסייה ולהכנת תוכניות לאומיות לפינוי, של המתנדבים וארגוני החברה האזרחית לפינוי ולקליטה של וכן לניהול מערך הקליטה ברשויות המקומיות כפעולה צופה מפונים. פעילות התנדבות ומעורבות חברתית הן בבחינת פני עתיד. משאבים חברתיים רבי חשיבות לחברה הישראלית, הזקוקה יודגש כי בעיתות מלחמה, בייחוד כאשר שוררת אי-בהירות לחוסן ולסולידריות חברתית של תושביה באופן רציף. עם בנוגע לתחומי האחריות והסמכות ונושאים עלולים”ליפול פרוץ מלחמת חרבות ברזל גילתה החברה הישראלית אחריות בין הכיסאות, על הגופים הממלכתיים המובילים לנקוט גישה חברתית רבה, בעיקר בשבועות הראשונים מפרוץ המלחמה. מבצעית וארגונית ערכית ומרחיבה של קבלת אחריות - ארגוני החברה האזרחית, ובהם עמותות והתארגנויות אזרחיות בתיאום הדוק ביניהם - ההפוכה מגישה מצמצמת; זהו מבחנה ספונטניות וכן יחידים, היו הראשונים להגיב על מתקפת הטרור החשוב של מנהיגות. בשבעה באוקטובר, והמשיכו לתת מענה לצרכים המתפתחים של אוכלוסיות שונות בתרומה בכסף ובסיוע מסוגים שונים מלחמת חרבות ברזל הדגישה שוב את תפקידן החיוני של - לנפגעים ולמשפחותיהם, לאנשי כוחות הביטחון, למפונים הרשויות המקומיות בהיערכות הזירה האזרחית לאירועי ולמתפנים ולכלל הציבור בישראל. חירום ובמתן מענה לצרכים שונים של התושבים, גם בהינתן פינוי מסיבי של אוכלוסייה. ואולם במתכונת הקיימת הרשויות לסיום ברצוני להודות לעובדי משרד מבקר המדינה בחטיבה המקומיות תלויות בשלטון המרכזי במגוון היבטים, וחסרים לביקורת תחומי חברה ורווחה, בחטיבה לביקורת השלטון מנגנונים שיאפשרו להן לפעול במצבי משבר באופן יעיל המקומי, בחטיבה לביקורת משרדי ממשלה ומוסדות שלטון ומתוך ודאות. לצד זאת, זרם המפונים לא הותיר בידיהן ובחטיבת המטה על עבודתם המאומצת לביצוע תהליכי ברירה אלא להתמודד עם המציאות שנכפתה עליהן, וכפי בדיקה וביקורת באורח יסודי, מקצועי והוגן ולפרסומם של שעלה בביקורת, הרשויות הקולטות הבינו את גודל השעה דוחות ביקורת ברורים, אפקטיביים ורלוונטיים. ונרתמו למשימת קליטת מפונים במסירות ובנפש חפצה - כל על הגורמים הרלוונטיים לתקן את הליקויים שהועלו בדוח רשות על פי יכולותיה ומאפייניה. זה ולהפיק את הלקחים הנדרשים, בתקווה שלא יהיה עוד סוגיית העורף היא סוגיה מרכזית בביטחון הלאומי של מדינת צורך בפינוי אוכלוסייה, ותתגשם נבואת הנביא מיכה “וישבו ישראל מתקפת הטרור החמורה והמזעזעת בשבעה באוקטובר איש תחת גפנו ותחת תאנתו” (מיכה ד’, 4.) והמלחמה הארוכה, שגבו קורבנות רבים, מחייבות את ממשלת ישראל לממש את אחריותה ולהסדיר ללא דיחוי נוסף את הטיפול בפינוי ובקליטה של האוכלוסייה בעת חירום. נוכח האיום הנמשך על ביטחונו של העורף וכדי להבטיח היערכות מיטבית לטיפול בו בעיתות שגרה וחירום, יש ליצור שפה משותפת להכנת העורף לעיתות חירום, להסדיר את האחריות והסמכות של הגופים הפועלים לטיפול בעורף ולניהולו, ובפרט מתניהו אנגלמן לפינוי וקליטה של אוכלוסייה לתקופה ממושכת ואף לטיפול במתפנים ביוזמתם, ולקבוע תוכנית לאומית ממשלתית הכוללת ירושלים, אדר התשפ"ו, מבקר המדינה מנגנון תקציבי שיהיה אפשר לממשה בעת חירום. פברואר 2026 ונציב תלונות הציבור דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל פינוי אוכלוסייה וקליטתה المقدمة يُعد تقرير مراقب الدولة املوجود عىل طاولة الكنيست اليوم نرشا إضافيا يف بتاريخ- 13.11.23، التي تُفصّل اإلخفاقات والفجوات الرئيسية يف عمل سلسلة التقارير التي تتناول الهجوم اإلرهايب القاتل يف سمحات توراة، السابع الجبهة الداخلية املدنية وعرض صورة الوضع يف ذلك الوقت، ذكرت بأن من أكتوبر2023، ويف حرب السيوف الحديدية، ويشمل التقرير نتائج الرقابة االستعداد الحكومي لحاالت الطوارئ كان من املفرتض أن يكون شامال، بخصوص اجراءات الحكم املركزي والحكم املحيل إلخالء السكان واستيعابهم. مُفصّال ومامرسا وجاهزًا للعمل.لكن، اتضح بالفعل خالل الجوالت، ووفق املعلومات األولية التي قام مكتبي بجمعها يف بداية الحرب، بأن القاسم منذ قيامها، تتعرض دولة ارسائيل لتهديدات أمنية من قبل الدول املُعادية املشرتك، الذي يتعلق بالغالبية العظمى من أوجه القصور املختلفة، هو واملنظامت اإلرهابية. توجب التهديدات األمنية والكوارث الطبيعية التي عدم االستعداد لحالة الطوارئ وسوء تطبيق العمليات. حدثت أو من املتوقع أن تحدث إخالء السكان من مناطق الخطر. عندما بدأت تتضح شدة الهجوم اإلرهايب الذي قامت به منظمة حامس خالل استمرارا لجواليت يف امليدان، قامت عدة طواقم من مكتب مراقب الدولة السابع من أكتوبر، وأصبح من الواضح أن هناك حاجة اىل إخالء السكان بإجراء رقابة شاملة لهيئات الحكم املركزي والسلطات املحلية املعنية، العاجل تحت النريان من قبل قوات جيش الدفاع االرسائييل، ونظرا اىل والتي هدفت لفحص الطريقة التي استعدت بها املكاتب الحكومية القتال الذي حصل أيضا يف الحدود الشاملية، قررت الدولة خالل الشهر والسلطات حتى قبل اندالع الحرب إلخالء السكان واستيعابهم، اإلخالء األول للقتال وبشكل استباقي إخالء السكان الذين يسكنون مبحاذاة الفعيل للسكان، استيعابهم وجودة الخدمات التي حصل عليها من تم الحدود يف الجنوب والشامل واستيعابهم يف الفنادق، من أجل حامية هؤالء إخالئهم ومن أخلوا أنفسهم من تلقاء أنفسهم، مع الرتكيز عىل خدمات السكان وإنقاذ الحياة يف مناطق الخطر.عالوة عىل ذلك، خوفا من اإلصابة التعليم والرفاه. تم إخالء سكان إضافيني من تلقاء أنفسهم. يف الواقع، تم إخالء 210,000 مواطن من البلدات الشاملية والجنوبية خالل األشهر الثالثة األوىل بعد عندما تقرر الحكومة إخالء شخص من بيته ألن الدولة ال تستطيع أن السابع من أكتوبر. قامت الحكومة بإخالء 130,000 مواطن منهم خالل توفر له األمن املادي املطلوب من أجل مواصلة العيش به، يجب عليها أن الشهر األول من الحرب يف أعقاب قرارات جهاز األمن والحكومة، وتم توفر له خدمة بأعىل جودة قدر املستطاع يف املكان الذي تم إخالءه اليه استيعابهم يف حوايل 700 فندق يف أنحاء البالد. بلغ إجاميل املدفوعات بشكل ال إرادي. هذا اإللتزام صحيح أيضا للكثري من املواطنني الذي أخلوا من خزائن الدولة لتمويل مكوث من تم إخالئهم اىل الفنادق، منذ اندالع أنفسهم من تلقاء أنفسهم والذين شعروا بخطر حقيقي عىل حياتهم يف الحرب حتى نهاية يوليو/متوز2024-5.26مليار ش.ج. مكان سكنهم. يف ضوء النطاق غري املسبوق لعملية اإلخالء واستيعاب مئات اآلالف من تُظهر نتائج التدقيق املتعلقة بتعامل الحكومة املركزية مع إخالء السكان يف عرشات السلطات املحلية يف جميع أنحاء البالد، أجرى مكتب واستيعاب السكانصورة قامتة لفشل منهجي يف هيئات الطوارئ، وسلطة مراقب الدولة تدقيقًا لجوانب مختلفة للموضوع، مع األخذ بعني االعتبار اإلخالء، اإلغاثة وضحايا الحرب وسلطة الطوارئ الوطنية يف االستعداد الظروف الصعبة التي عملت فيها الجهات املختلفة، والتحديات العديدة الستيعاب السكان يف مختلف سيناريوهات الطوارئ؛ وتقديم خدمات دون التي واجهتها، وعبء املسؤولية الذي تحملته كل من السلطات التي املستوى األمثل من قبل وزارة الرتبية والتعليم ووزارة الرفاه االجتامعي تم إخالؤها والسلطات املستوعبة، والتفاين الكبري للعديد من املوظفني والخدمات االجتامعية ألكرث الفئات ضعفا ً يف املجتمع اإلرسائييل، وال سيام العموميني الذين عملوا لصالح النازحني، والذين تم إخالء بعضهم األطفال والشباب املعرضني للخطر والطالب ذوي االحتياجات الخاصة؛ من مناطق جحيم. خالل الشهر األول من إندالع الحرب، تجولت مع وفشل وزير الداخلية واملدير العام ملكتبه يف تشغيل نظام اإلخالء اإلغاثة طواقم من مكتبي يف بلدات خطوط املواجهة يف جنوب وشاميل البالد وضحايا الحرب باستيعاب النازحني بسبب الحرب؛ وعجزت الحكومة عن ويف الفنادق التي تم إخالء املواطنني اليها، للمراقبة عن كثب ويف وقت ترتيب التنسيق الالزم بني جميع األطراف املعنية بإدارة مكوث النازحني حقيقي لكل ما يتطلب إصالح ومعالجة عاجلة.يف رسالتي لرئيس الحكومة والنازحني من تلقاء أنفسهم. פתח דבר 10-11 كشفت الرقابة املوجهة للحكومة املحلية بخصوص إخالء السكان املاكثني يف الفندق حول تفاصيلهم واحتياجاتهم، دون تنسيق، مام شكّل واستيعابهم عن أوجه قصور كبرية يف التنظيم والتنسيق بني مختلف عبئا عىل من تم إخالئهم ومن أخلوا أنفسهم من تلقاء نفسهم. الجهات. مل تلب ِ خطط إخالء السكان القطرية االحتياجات، ومل تكن السلطات املحلية مستعدة بشكل كاف ٍ إلخالء السكان والتعامل مع إن املعالجة النظامية السليمة للجبهة الداخلية تعتمد عىل عدة عوامل: استيعابهم يف مرافق خارج مناطقهم. مل تتبع وزارة الداخلية اإلجراءات تحديد الجهة املسؤولة عن إدارة الجبهة املدنية خالل األوقات العادية املناسبة لتحديد إجراءات منظمة ومل تكن عامال متكامال بالتنسيق بني والطارئة، والتي سيتم االتفاق عليها بني الجهات التي تتعامل مع الجبهة السلطات.أضف اىل ذلك، مل تكن السلطات املستوعبة مستعدة الستيعاب الداخلية، وستُمنح سلطة ومسؤولية شاملة للتنظيم واإلعداد واالستعداد، األشخاص الذين تم إخالءهم، وتم اإلخالء بشكل غري منتظم، األمر الذي فضالً عن تنفيذ أحداث الطوارئ؛ تنظيم مسؤولية وسلطة الجهات العاملة أثر عىل األشخاص الذين تم إخالءهم وبالقدرة عىل تزويدهم بالخدمات عىل التعامل مع الجبهة الداخلية وإدارتها، وال سيام فيام يتعلق بإخالء األساسية. مل يتم توفري االحتياجات األساسية مثل الغذاء ومستلزمات السكان واستيعابهم لفرتة طويلة، وحتى فيام يتعلق بالتعامل مع األشخاص النظافة وخدمات التعليم والرفاه بشكل منتظم ومهني، ومل تكن اإلستجابة الذين تم إخالءهم ومن أخلوا أنفسهم من تلقاء نفسهم؛ وضع خطة كافية. أدى غياب آليات التنسيق بني مختلف األطراف، ونقص املعلومات حكومية وطنية للطوارئ، مبا يف ذلك تنظيم آلية ميزانية تحدد مصادر املركزية، والصعوبات املالية التي تواجهها السلطات املحلية إىل الفوىض امليزانية وأولويات امليزانية لكل وزارة حكومية مسؤولة عن التعامل مع وعدم اليقني والضعف بالنسبة لألشخاص الذين تم اخالءهم، سواء يف الجبهة الداخلية؛ وتنظيم وضع السلطات املحلية بشكل واضح باعتبارها الخدمات أو الدعم املقدم لهم خالل األوقات الصعبة. حجر األساس يف التعامل مع املواطنني يف حاالت الطوارئ. إن الرشط األسايس لتوفري استجابة حكومية مناسبة لحوايل ربع مليون لقد كشف الهجوم اإلرهايب الذي وقع يف السابع من أكتوبر بوضوح عن شخص تم إخالءهم أو أخلوا منازلهم من تلقاء أنفسهم هو جمع الفشل يف تنظيم حاالت الطوارئ واالستعداد لها، وعن مثنه الباهظ.بسبب املعلومات ذات الصلة عنهم وتركيزها، وإدارتها، ونقلها إىل الجهات عدم وجود تحديد واضح ملجاالت املسؤولية والسلطة للجهات املعنية، املعنية يف الوزارات الحكومية والسلطات املحلية، كل ذلك من خالل نظام وعدم تعيني جهة شاملة لضامن قيام جميع الجهات املعينة مبسؤولياتها معلومات محوسب. كشفت عملية الرقابة املتعلقة بإدارة املعلومات بتعاون وثيق أثناء األزمات الوطنية، نشأت فوىض أرضت بكل من تم املتعلقة مبعاملة األشخاص الذين تم إخالءهم خالل حرب السيوف إخالءهم ومن أخلوا أنفسهم. الحديدية عن أوجه قصور كبرية يف أنشطة النظام الحكومي لرتكيز نشأ خالف بني وزارة الداخلية وسلطة الطوارئ الوطنية حول مسألة وإدارة املعلومات املتعلقة باألشخاص الذين تم إخالءهم أو األشخاص املسؤولية عن األشخاص الذين تم إخالءهم واستيعابهم، وتسبب هذا الذين أخلوا منازلهم من تلقاء أنفسهم. إن العقبات التي تعرتض تنفيذ الخالف يف فراغ إداري ونقص حاد يف التنسيق. لذلك، يجب عىل رئيس االستعداد املبكر بشأن هذا املوضوع واالنتقال إىل تحديد وتنفيذ استجابة الحكومة االرسائيلية أن ينظم عىل الفور مجاالت مسؤولية هذه الهيئات، بديلة أثناء الحرب - تسببت يف فشل النظام الحكومي يف الشهر األول مبا يف ذلك كل ما يتعلق باالستعدادات إلخالء السكان وإعداد خطط من الحرب - أكتوبر/ ترشين األول 2023، مام حال دون جمع وإدارة اإلخالء الوطنية، فضال ً عن إدارة نظام االستيعاب يف السلطات املحلية التفاصيل الدميوغرافية واالحتياجات التي تؤثر عىل معظم األشخاص كإجراء استباقي. الذين تم إخالءهم واألشخاص الذين أخلوا من تلقاء أنفسهم. يف أعقاب ذلك، خالل األسابيع االوىل من الحرب، افتقرت املكاتب الحكومية يجب أن نؤكد، عىل أنه يف أوقات الحرب، وخاصة عندما يكون هناك والسلطات املحلية، املعلومات األساسية آلداء واجباتها. سادت حالة من غموض فيام يتعلق مبجاالت املسؤولية والسلطة وقد“تقع القضايا بني الفوىض يف الفنادق، حيث أرسل كل مكتب ممثلني نيابة عنه الستجواب الكرايس”، عىل الجهات الحكومية الرائدة أن تتبنى نهجًا تشغيليًا وتنظيميًا דוח מבקר המדינה | מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר2023ומלחמת חרבות ברזל פינוי אוכלוסייה וקליטתה واسع النطاق قاًمئًا عىل القيم لقبول املسؤولية - بالتنسيق الوثيق فيام مبا يف ذلك الجمعيات غري الربحية واملنظامت املدنية العفوية باإلضافة إىل بينها-عكس النهج الضيق؛ وهذا اختبار مهم للقيادة. األفراد، أول من استجاب للهجوم اإلرهايب يف السابع من أكتوبر، واستمرت يف االستجابة لالحتياجات املتغرية ملختلف السكان من خالل التربع باملال سلطت حرب السيوف الحديدية الضوء مرة أخرى عىل الدور الحيوي وأنواع مختلفة من املساعدة - للضحايا وعائالتهم، وألفراد قوات األمن، للسلطات املحلية يف إعداد الساحة املدنية لألحداث الطارئة ويف االستجابة وللنازحني والذين يتم إخالءهم، ولعموم الجمهور يف إرسائيل. لالحتياجات املختلفة للسكان، حتى يف مواجهة عمليات اإلخالء الجامعي للسكان. مع ذلك، يف الوضع الحايل، تعتمد السلطات املحلية عىل الحكم يف النهاية، أود أن أشكر موظفي مكتب مراقب الدولة يف قسم الرقابة عىل املركزي يف جوانب متنوعة، وتفتقر إىل اآلليات التي تسمح لها بالترصف قطاع الرعاية االجتامعية، وقسم الرقابة يف الحكم املحيل، وقسم الرقابة يف بفعالية وبيقني يف حاالت األزمات. من ناحية أخرى، فإن تدفق األشخاص الوزارات واملؤسسات الحكومية، وقسم املقر الرئييس عىل عملهم الجاد يف الذين تم إخالؤهم مل يرتك لهم خيارا سوى التعامل مع الواقع الذي فُرض تنفيذ عمليات الفحص والرقابة بطريقة شاملة ومهنية وعادلة، ويف نرش عليهم، كام أظهرت الرقابة، فهمت السلطات املستوعبة حجم املوقف تقارير رقابة واضحة وفعالة وذات صلة. ورشعت يف استيعاب األشخاص الذين تم إخالءهم بتفان ورغبة-كل سلطة يجب عىل الجهات املعنية تصحيح أوجه القصور التي أثريت يف هذا مبوجب قدراتها وخصائصها. التقرير واستخالص العرب املطلوبة، عىل أمل أال تكون هناك حاجة إلخالء تُعدّ قضية الجبهة الداخلية قضية محورية يف األمن القومي لدولة إرسائيل، السكان، وأن تتحقق نبوءة النبي ميخا“ويجلس كل شخص تحت كرمته فالهجوم اإلرهايب الخطري واملروّع الذي وقع يف السابع من أكتوبر والحرب وتحت تينته( ”ميخا د،4.) الطويلة التي حصدت أرواحا ً كثرية، يُلزمان الحكومة اإلرسائيلية بالوفاء مبسؤوليتها، والبدء فورا ً يف ترتيب عملية إخالء السكان واستيعابهم يف حاالت الطوارئ. يف ضوء التهديد املستمر ألمن الجبهة الداخلية، ولضامن االستعداد األمثل للتعامل معه يف األوقات العادية والطارئة، يجب وضع لغة مشرتكة إلعداد الجبهة الداخلية ألوقات الطوارئ، ويجب تنظيم مسؤولية وسلطة الجهات العاملة عىل إدارة الجبهة الداخلية، وال سيام فيام يتعلق بإخالء واستيعاب السكان لفرتة طويلة، وحتى فيام يتعلق بالتعامل مع األشخاص الذين أجلوا أنفسهم مببادرة منهم، ويجب وضع خطة حكومية وطنية تتضمن آلية ميزانية ميكن تنفيذها يف أوقات الطوارئ. عىل هامش هذه األمور، ولكن ليس عىل هامش األهمية، من املناسب اإلشارة إىل مساهمة املتطوعني ومنظامت املجتمع املدين يف إخالء واستيعاب األشخاص الذين تم إخالئهم. يُعد العمل التطوعي واملشاركة االجتامعية من املوارد االجتامعية املهمة للمجتمع اإلرسائييل، الذي يحتاج متنياهو أنـچلمان إىل حصانة وتضامن سكاين بشكل مستمر. مع اندالع حرب السيوف الحديدية، أظهر املجتمع اإلرسائييل مسؤولية اجتامعية كبرية، خاصة يف القدس، مراقب الدولة األسابيع األوىل التي عقبت اندالع الحرب. كانت منظامت املجتمع املدين، فبراير2026 ومفوَّض شكاوى الجمهور מ ב ק ר ה מ ד י נ ה קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו פברואר 2026 מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה תקציר ביום שמחת תורה, שבעה באוקטובר2023, בשעה6:29, תקף ארגון הטרור חמאס את מדינת ישראל באמצעות ירי של אלפי רקטות וחדירה של אלפי מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה). המחבלים ביצעו מעשים נוראיים וקיצוניים באכזריותם; 415 חיילים ואנשי כוחות הביטחון נפלו בקרבות ו-905 אזרחים ישראלים וזרים נרצחו במתקפה. המחבלים ביצעו פשעים מחרידים בנשים, בגברים, בקשישים ובילדים, בחיילות ובחיילים, בהם גם אזרחים זרים. נוסף על כך הם פצעו אלפי בני אדם, ביצעו בקורבנות פגיעות מיניות קשות וחטפו לתוך רצועת עזה 125 נפש - פעוטות, ילדים וילדות, נערים ונערות, נשים, גברים, קשישים, חיילים וחיילות וכן אזרחים זרים. הם פגעו גם ברכוש - הרסו, שרפו והשמידו בתים ומפעלים ופגעו בציוד. עת החלה להתבהר עוצמת המתקפה שמולה עמדו יישובי הדרום, והתברר כי נדרש פינוי דחוף תחת אש של האוכלוסייה באמצעות כוחות צה"ל, ונוכח הלחימה שהתרחשה גם בגבול הצפון, החליטה הממשלה במהלך החודש הראשון ללחימה על פינוי יזום של תושבי היישובים הסמוכים לגבולות מהדרום ומהצפון ועל קליטתם בבתי מלון, וזאת כדי להגן על תושבים אלה ולהציל חיים באזורי הסכנה. יתר על כן, בשל החשש להיפגע התפנתה אוכלוסייה נוספת בכוחות עצמה. למן הקמתה מורגלת מדינת ישראל במצבי חירום ביטחוניים. כדי שמדינת ישראל תצליח להתמודד עם מצבי חירום נדרש להבנות מנגנונים אשר יבטיחו הפעלה יעילה ומשולבת של גופי ביצוע רבים המשתתפים במאמץ הכולל. הגדרת הסמכויות והאחריות בימי שגרה להכנת העורף לשעת חירום ולטיפול בו באירועי חירום ובמלחמה, על מגוון התחומים הקשורים בכך, מוטלת על גופים רבים, שלושה מהם מרכזיים: (א) רשות חירום לאומית במשרד הביטחון (רח"ל) המשמשת רשות הממלכתית לחירום ליד שר הביטחון, ונועדה למימוש אחריות-העל של שר הביטחון לטיפול בכל מצבי החירום במרחב האזרחי; (ב) מערך פינוי, סעד, חללים במשרד הפנים (פס"ח) - הרשות העליונה פינוי, סעד, חללים משמשת רשות ייעודית המנוהלת בידי משרד הפנים ותפקידה לטפל בפינוי אזרחים ובסעד למפונים שנפגעו בשעת חירום. לשם כך עליה להקים שלוחות מחוזיות בראשות הממונים על המחוזות במשרד הפנים ושלוחות בכל רשות מקומית (הרשות העליונה על ועדותיה [ושלוחותיה] ואגף פס"ח הם מערך פס"ח או פס"ח);(ג) פיקוד העורף בצה"ל (פקע"ר) אמון על תחומי ההתגוננות האזרחית בשגרה ובחירום, על חיזוק החוסן הלאומי ועל הצלת חיים באמצעות הכנת העורף האזרחי לאפשרות של עימות, וכן על תמיכה בעורף האזרחי באמצעות פעולות חילוץ והצלה בעת אירועי תקיפת העורף. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 החלטת הממשלה "מלון אורחים" משנת 2012 משמשת תוכנית הפעולה הלאומית לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה (תוכנית "מלון אורחים"). ההחלטה הסדירה את חלוקת האחריות לביצוע פינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה וקליטתה בשל הסיכון המאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג. התוכנית "מלון אורחים" קובעת את האופן של מימוש האחריות של משרדי הממשלה, כל אחד בתחומו, בעת פינוי של אוכלוסייה בשל פעולות איבה, אסון טבע, אסון אקולוגי או עקב כל אסון אחר המחייב זאת. התוכנית קבעה, בין היתר, כי הפינוי יבוצע על ידי צה"ל או בידי הרשויות המקומיות בהתאם לאירוע, וכי המערך של מתקני הקליטה יתבסס על תשתיות של בתי הספר ושל מוסדות הציבור שבתחומיהן של הרשויות המקומיות. התוכנית גם איפשרה להרחיב את הקליטה לפנימיות ולאכסניות, ובמקרה הצורך גם לבתי מלון בכפוף לתיאום מקדים עם משרד האוצר. בפועל, 210,000 תושבים פונו והתפנו מיישובי הצפון והדרום בשלושת החודשים הראשונים שלאחר שבעה באוקטובר. מתוכם פונו באופן יזום על ידי הממשלה 130,000 תושבים בחודש הראשון למלחמה עקב החלטות מערכת הביטחון והממשלה, והם נקלטו בכ-007 בתי מלון ברחבי הארץ. בתקופת הביקורת, בעת מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל כיהנה ממשלת ישראל ה-37; תקופת כהונתה של הממשלה החלה ב-29.1.22. בראשה עומד ראש הממשלה ח"כ בנימין נתניהו, בתפקיד שר הפנים כיהן ח"כ משה ארבל1, אשר בשבעה באוקטובר היה אחראי על מערך פס"ח; בתפקיד שר הביטחון כיהן ח"כ יואב גלנט2, האחראי על משרד הביטחון לרבות על רח"ל וכן על צה"ל וגופי ביטחון אחרים; ובתפקיד שר האוצר מכהן מר בצלאל סמוטריץ'. בתקופת הביקורת כיהן מר יורם לרדו - כראש רח"ל3, אלוף רפאל מילוא - כאלוף פיקוד העורף4, מר רונן פרץ - כמנכ"ל משרד הפנים5, מר יוסי שלי - כמנכ"ל משרד רה"ם6 ומר צחי הנגבי - כראש המטה לביטחון לאומי (המל"ל)7. רב-אלוף (במיל') אביב כוכבי כיהן כרמטכ"ל ה-22 בין השנים 2019 - 0232. חה"כ אלון שוסטר כיהן כסגן שר הביטחון בממשלת ישראל ה-36. 1 ביולי 2025 סיים את תפקידו כשר הפנים. 2 בנובמבר 2024 סיים את תפקידו כשר הביטחון. 3 באוקטובר 2024 סיים את תפקידו כראש רח"ל. 4 באוגוסט 2025 מונה לתפקיד מפקד פיקוד צפון. 5 ביולי 2025 סיים את תפקידו כמנכ"ל משרד הפנים. 6 בנובמבר 2024 סיים את תפקידו כמנכ"ל רה"ם. 7 באוקטובר 2025 סיים את תפקידו כראש המל"ל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 0 תוכניות אופרטיביות לאומיות 0 אימונים 65 שנים 18 שנים מוסכמות לחירום חלפו מהחלטת חלפו מאז הטילה המאושרות על ידי ערכה רח"ל בשלוש הממשלה הממשלה בשנת 2007, משרדי הממשלה השנים שקדמו בשנת 1960 על לאחר מלחמת לבנון לפינוי של אוכלוסייה למתקפת הטרור הקמת פס"ח, השנייה, על שרי היו בתוקף עם פרוץ בשבעה באוקטובר ומאז לא עודכנו הביטחון להגדיר את מתקפת הטרור למשרד הבריאות האחריות תחומי האחריות בשבעה באוקטובר - ולמשרד רה"ם ולדרג והסמכויות של והסמכות בין מערכת לא להתפנות עצמית המדיני באותם פס"ח - לא הביטחון לבין משרדי של תושבים, לא משרדים - שר בחקיקה ולא הממשלה, הרשויות לשהייה מתמשכת של הבריאות וראש בהחלטות המקומיות וגופי הביטחון תושבים מפונים מחוץ הממשלה ממשלה הנוספים, אך הנושא לא לביתם ולא לפינוי של הוסדר ערים פינוי תושבי נחל עוז החל פינוי תושבי ניר- פינוי תושבי רק לאחר פינוי תושבי כפר עם החל רק מפלסים החל רק כ-14 עזה נמשך כ-36 לאחר כ-20 לאחר כ-17 שעות שעות שעות שעות מרגע שהחלה מרגע תחילת המתקפה מרגע שהחלה מרגע שהחלה המתקפה ב- ב-7.10 ועד לסיום פינוי המתקפה ב-7.10 המתקפה ב-7.10 7.10 והסתיים אחרון התושבים ביום כ-24 שעות ראשון 8.10.23 בשעה לאחר שהחלה, 16:30 ביום ראשון 8.10.23 בשעה 6:20 מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 כ-7.1 כ-3% בלבד מיליארד 210,000 ירידה של מבני הנוער ש"ח תושבים כ-70% בסיכון סך הסיוע פונו והתפנו מיישובי הצפון במספר הדיווחים השתתפו בתוכניות הכספי של והדרום בשלושת למשרד הרווחה על הטיפול סל"ע ומית"ר8 הממשלה החודשים הראשונים פגיעות בילדים של משרד הרווחה, למפונים עד שלאחר שבעה ביישובים שפונו שהם 88 בני נוער סוף אפריל באוקטובר. במלחמה (מאוקטובר בלבד מתוך 3,300 בני 2024 מתוכם פונו באופן יזום על עד דצמבר 2023 נוער בסיכון שפונו ידי הממשלה 130,000 בהשוואה לתקופה למלונות בעקבות תושבים בחודש הראשון המקבילה ב-2022,) מתקפת הטרור למלחמה עקב החלטות מיעוט הדיווחים מעלה בשבעה באוקטובר מערכת הביטחון חשש לפגיעות בילדים והממשלה, והם נקלטו בכ-007 בתי מלון ברחבי ובבני נוער מפונים הארץ שלא דווחו ועלול לגרום לכך שהנפגעים לא יקבלו את הטיפול המתאים להם סמוך לאירוע הפגיעה כ-27% כ-6% מתלמידי מהתלמידים כ-31% כ-48,000 קריית שמונה המפונים מעל מתלמידי החינוך תלמידים המפונים גיל 3 המיוחד המפונים היו מפונים על שהם כ-503 תלמידים - שהם כ-0,0001 שהם כ-1,300 פי נתוני משרד לא הגיעו כלל למוסדות תלמידים - היה חסר תלמידים - היה חסר החינוך ב- החינוך בחודשים מאי- מידע לגבי שיבוצם מידע לגבי שיבוצם 31.12.23, יולי 2024 - יותר מחצי למסגרת חינוכית למסגרת חינוכית מתוכם כ- שנה לאחר פרוץ במערכות המידע של במערכות המידע של 31,000 המלחמה - לפי דיווחי משרד החינוך כשבעה משרד החינוך כשבעה תלמידים מדרום הוריהם. עוד 7% הגיעו חודשים לאחר תחילת חודשים לאחר תחילת הארץ וכ-17,000 ללימודים עד יומיים הפינוי (באמצע מאי הפינוי (באמצע מאי תלמידים מצפון בשבוע ו-%22 הגיעו 2024) 2024) הארץ שלושה עד ארבעה ימים בשבוע בלבד 8 תוכנית סל"ע מיועדת לבני נוער הספונים בחדריהם בה חונך אישי מלווה את בני הנוער במטרה לשמש להם דמות להתקשרות חיובית, והתוכנית מית"ר היא מסגרת יומית, קצרת-טווח, לטיפול בנוער בסיכון ולשיקומו, המאפשרת העסקת הנוער בשכר, לצד הפעלה של תוכניות לפיתוח מסוגלות תעסוקתית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 בחודשים אוקטובר 2023 עד אוגוסט 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הקליטה של האוכלוסייה במלחמה מיישובי הדרום והצפון ואת הטיפול בה בבתי המלון. הביקורת התמקדה בתחומים אלה: הפעלת מערך הקליטה של המפונים במהלך המלחמה ומתן המענה לחינוך ולרווחה של המפונים מטעם משרד הרווחה ומשרד החינוך; היערכות ומוכנות לפינוי אוכלוסייה ולקליטתה; הסדרה של הטיפול בעורף במצבי חירום ובפינוי האוכלוסייה; אחריות הדרג המיניסטריאלי והמקצועי לטיפול במפונים במלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה במשרד הפנים, במשרד הביטחון, במזכירות הממשלה ובמטה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה, במשרד החינוך, במשרד הרווחה והביטחון החברתי ובמועצה האזורית שער הנגב. פגישות השלמה נערכו במשרד ראש הממשלה, במשרד לביטחון לאומי, באגף התקציבים במשרד האוצר, ובצה"ל - פיקוד העורף (פקע"ר) ובאגף מבצעים (אמ"ץ). במהלך הביקורת ביצע משרד מבקר המדינה הליך שיתוף ציבור עם שלוש קבוצות מיקוד של בני נוער מפונים מקרית שמונה, משדרות ומיישובים בעוטף עזה שפונו לאילת, כדי ללמוד ממקור ראשון על התחושות שלהם בנוגע למוגנותם בעת שהייתם במלונות. פינוי התושבים מיישובי המועצה האזורית שער הנגב בשבעה באוקטובר: לוח זמנים פרק זה מוקדש לזכרם של הנרצחים במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר.  פינוי התושבים מיישובי המועצה האזורית שער הנגב בשבעה באוקטובר - התמונה העולה בביקורת המתבססת על פגישות ועלמידע שהתקבל מתושבי ארבעת היישוביםשנבדקובמועצה האזורית שער הנגב (נחל עוז, כפר עזה, ניר עם ומפלסים) היא של אי-סדר מוחלט:  ארבעת היישובים לא הצליחו לתאם את הפינוי שלהם מול צה"ל והפינוי נעשה בחלק מן המקרים תוך סיכון התושבים שלא לצורך, בין היתר בגלל פינוי דרך צירים לא בטוחים בכביש 232. מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  יעדי הפינוי של חלק מהיישובים היו שלא בהתאם לתוכניות הפינוי ו/או נקבעו שרירותית ללא תיאום עם הנהגת היישוב וצרכי התושבים בו וגרמו לפיצול הקהילות המגובשות למספר יעדי פינוי ובהם: קיבוץ כרמים, קיבוץ שפיים, בתי מלון בתל אביב ובהרצלייה.  בכך, צה"ל כשל תחילה בשמירה על ביטחונם של תושבי המועצה האזורית שער הנגב, ולאחר מכן בפינוי סדור ובטוח שלהם שכן, יעדי הקליטה של חלק מהיישובים היו שלא בהתאם לתוכניות או נקבעו שרירותית ללא תיאום עם הנהגת היישוב וצרכיו וגרמו לפיצול הקהילות המגובשות למספר יעדי קליטה. הודעות ששלחו חברי צוות החירום היישובי (צח"י) של נחל עוז בקבוצת הווטסאפ של היישוב ב-7.10.23 מהשעה 21:20 על פי נתוני יו"ר צח"י נחל עוז המתבססים על הודעות מקוריות של קבוצת הווטסאפ, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 היעדר הסדרה לאומית של הטיפול בעורף במצבי חירום ובפינוי אוכלוסייה בחירום  היעדר הסדרה נורמטיבית לטיפול בעורף בחירום  בשעת חירום פועלת קשת רחבה של גורמים לאומיים - רח"ל, פס"ח, פקע"ר, משרדי הממשלה ובהם: משרד הבריאות, משרד החינוך ומשרד הרווחה והביטחון החברתי; הרשויות המקומיות; וארגוני החירום ובהם: משטרת ישראל, מגן דוד אדום, רשות הכיבוי וההצלה וזק"א. הסדרת התשתית הנורמטיבית של פעילות גופי הממשלה לטיפול בעורף בשעת חירום נדרשת לצורך עיגון אחריותם של הגופים והשרים העומדים בראשם באופן מחייב, לשם הטלת חובות ומתן סמכויות בכדי שיוכלו לממש את אחריותם ולצורך קביעת מנגנונים ותהליכים שיאפשרו תהליכים של קבלת החלטות מושכלות.  באפשרות הממשלה לבצע את ההסדרה בשתי חלופות עיקריות: החלופה המיטבית היא הסדרה באמצעות חקיקה ראשית המבטיחה כי כלל הגופים במדינה, לרבות משרדי הממשלה והרשויות המקומיות וכן גופים ציבוריים אחרים, יפעלו בהתאם לנורמההמחייבת;האפשרות השנייההיא הסדרה ממשלתית ייעודית באמצעות החלטת הממשלה, המבטיחה כי כלל הגופים הממשלתיים יפעלו בהתאם להחלטה מחייבת, למשל באמצעות עדכון ותיקוף של החלטת הממשלה על תוכנית "מלון אורחים". בביקורת עלה כי היבטים רבים הנוגעים להסדרת ההיערכות למצבי חירום והמענה להם אינם מעוגנים בחקיקה; לעיתים הם מעוגנים בהחלטות הממשלה ובהוראות שעה בלבד. בנסיבות אלו נוצר חוסר בהירות בנוגע להגדרת האחריות של הגופים הלאומיים הפועלים בחירום. תחומים מסוימים דוגמת היעדר סמכויות שהוקנו לרח"ל לאמןולתרגל את משרדי הממשלה לחירום ולדיווח לה עליהם "נופלים בין הכיסאות", שכן לא נקבע עבורם גורםאחראי. כמו כן,האחריות לשליטה וניהול לאומי של הטיפול באוכלוסייה המפונה במלחמה מצויה בידי כמה גופים בחפיפה, או לחלופין נוצרת סתירה בנוגע לזהות הגוף האחראי על אותו התחום.  עוד עלה בביקורת כי מאז מלחמת לבנון השנייה בשנת 2006 ומזה כשני עשורים, ממשלות ישראל, ובכללן ממשלת ישראל ה-37 שכיהנה בתקופת מלחמת חרבות ברזל, נדרשו להסדיר את הטיפול באוכלוסייה בעורף באירועי חירום אזרחיים וביטחוניים, אך הן לא עשו כן; בכך נפגמו ההכנה והניהול של העורף בחירום שבאו לידי ביטוי גם במלחמת חרבות ברזל. משום כך, בכל אירועי החירום שאירעו מאז מלחמת לבנון השנייה, צפו ועלו כשלים חוזרים ונשנים שביטאו את ההשלכות של היעדר ההסדרה ואת הנזק שהדבר גרם בכל הנוגע לשירותים שקיבל הציבור מגופי הממשלה.  הסיבות לאי-הסדרת הטיפול בעורף בחירום באמצעות חקיקה - בביקורת עלה כי למרות הצורך בהסדרת האחריות והסמכות של הגופים הפועלים לטיפול בעורף שהתעורר כבר בשנת 2006, ולמרות החשיבותשל יצירת שפה משותפת בין גופי הממשלה להכנת העורף לעיתות חירום ולטיפול במצבי חירום, עדיין נותרו חסמים שמנעו את קידום הצעת החוק. החסמים המרכזיים הם היעדר היכולת של הממשלה מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 לגבש הסכמה בין חבריה על קביעת זהותו של הגורם המתכלל ("השר הממונה על", כפי שמכונה בהצעת החוק), שלו הסמכות והאחריות להנחות את המערכות הפועלות בחירום מ"קצה לקצה", ואיתור מקור תקציבי מתאים של משרדי הממשלה למימון ההיערכות ולהפעלתה בחירום.  הסיבות לאי-הסדרת הטיפול בעורף בחירום באמצעות החלטת ממשלה ואי-עדכון תוכנית "מלון אורחים"- במסגרת עבודת המטה שהובילה רח"ל בשנים 2020-2022 לעדכון תוכנית "מלון אורחים" ולגיבוש תוכנית "מחסה הולם"9, נדרש להצביע מראש על מקורות תקציביים בהתאם להוראות חוק הנומרטור10, דבר שלא נכלל בה. לפיכך טיוטת התוכנית לא הועלתה לפני המלחמה לאישור ועדת השרים לענייני העורף. משרד מבקר המדינה מעיר כי נדרש היה מאגף התקציבים במשרד האוצר בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים להיערכות בחירום, להסדיר לכל הפחות מקורות תקציביים להיערכות הנדרשת למימוש התוכנית.  הסיבות לאי-הסדרת הטיפול בעורף בחירום באמצעות גוף מאסדר  רח"ל היא הגוף המופקד על הכנת העורף לאירועי חירום, ואולם בהחלטת הממשלה משנת 2007 על הקמת רח"ל לא הוקנו לה סמכויות הנחיה המחייבות את משרדי הממשלה בהיערכות לקראת מצבי חירום, שכן סמכות זו נותרה אצל משרדי הממשלה עצמם המופקדים על היערכותם ומוכנותם לאירועי חירום. בדוח מבקר המדינה משנת 2015 על "ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף" צוין כי רח"ל אומנם מופקדת על הטיפול בהיערכות לחירום, אך אין לה סמכות להנחות את משרדי הממשלה וגופים אחרים בעת שמתרחש אירוע חירום. גם בדוח מבקר המדינה על ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית בתקופת הממשלות ה-35 וה-36 העלה מבקר המדינה את הצורך בהקמת גוף מרכזי לניהול משבר לאומי, שישמש גורם מתכלל של האירוע. בדוח צוין כי המל"ל עוסק בגיבוש הצעה שתוגש לרה"ם בנושא גוף מתכלל לניהול משברים במרחב האזרחי. עם זאת, בביקורת הנוכחית עלה (נכון לאוגוסט 2024) שהמל"ל הקפיא את הצעתו משנת 2023 עקב סדר עדיפויות אחר, ועל כן הוא לא הציגה לרה"ם. לפיכך, לאחר כמעט שני עשורים, משנת 2007, אז עלה הצורך בגוף לאומי מרכזי שיתכלל את הטיפול בעורף בעת חירום אל מול האיומים המשתנים - עדיין אין מענה לצורך זה. 9 התוכנית "מחסה הולם" עוסקת, בין היתר, בקבלת ההחלטה על פינוי מאורגן; באחריות לביצוע הפינוי; בסדרי העדיפויות של מערך מתקני הקליטה - עד 14,000 מפונים - לפנימיות ולאכסניות, ובמקרה הצורך לבתי מלון. מעל 14,000 מפונים ישוכנו בבתי ספר ובמוסדות ציבור. 10 חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב2015ו-0162), התשע"ו-2015,פרק ו' (סעיפים 48 - 49 לחוק). מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  במועד סיום הביקורת עדיין אין גוף לאומי אחד מוסכם שלו האחריות והסמכות לגיבוש מדיניות ותפיסת המוכנות של רשויות המדינה והגופים האזרחיים האחראים למצבי חירום, שיבטיח את היערכותם המתאימה מבחינת בניין הכוח, יציב סדרי עדיפות, יגדיר את הסמכויות ואת האחריות של כל אחד מהם, ויהיה אחראי לתיאום פעולתם; ינהל את אירוע החירום תוך שליטה ובקרה על כלל הפעילויות בחזית האזרחית ויקבע את מסגרות התקציב בהתאם לכך. היערכות ומוכנות לאומית שאינה מותאמת לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה בחירום  היעדר תוכניות אופרטיביות לפינוי ולקליטה  החלטת הממשלה "מלון אורחים"מוסכמת ומאושרת על ידי כלל הגורמים הרלוונטיים ובכללם משרד הפנים (פס"ח) ומשרד הביטחון (רח"ל). בעקבות החלטה זו, גיבש צה"ל את התוכנית "מרחק בטוח" הצה"לית ורח"ל גיבשה את התוכנית הלאומית "מרחק בטוח" לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה. תוכנית זו אושרה על ידי משרד הביטחון. החלטת הממשלה מביאה בחשבון פינוי של 300,000 איש בתרחיש של מלחמה רב-זירתית או של רעידת אדמה. עם זאת, בביקורת עלה כי עם פרוץ מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר לא היו למדינת ישראל תוכניות אופרטיביות מוסכמות ומאושרות על ידי משרדי הממשלה לפינוי של אוכלוסייה והמתבססות על התוכנית הלאומית "מלון אורחים" והנגזרות ממנה - לא להתפנות עצמית של תושבים, לא לשהייה מתמשכת של תושבים מפונים מחוץ לביתם ולא לפינוי של ערים, כפי שבוצע בפועל במלחמת חרבות ברזל.  מבקר המדינה העיר11 עוד בשנת 2020 כי לא הושלמו תוכניות "מרחק בטוח" הצה"ליות מסוף שנת 2015 למרחב פיקוד דרום ולמרחב פיקוד צפון לפינוי הערים קריית שמונה ושדרות. בתשובתו לדוח משנת 2020 מסר צה"ל כי הוא פועל להשלמת תוכנית הפינוי לקריית שמונה ואף ביצע היערכות עם הרשות המקומית. עוד מסר צה"ל כי "גם אם יפונו ערים, פינוי הערים יבוצע לאחר השלמת פינוי היישובים הכפריים, ועל כן יהיה פרק זמן להשלים תכנון מפורט לפינוי הערים בהלימה ליעדי הקליטה שיקבעו על ידי פס"ח".  מבקר המדינה קבע בדוח האמור משנת 2020 כי פינוי ערים הוא אירוע מורכב המחייב תכנון ותיאום בין הרשות המקומית לגורמים המפנים ולגופים נוספים. על כן יש לסיים את התכנון לפינוי שדרות וקריית שמונה מבעוד מועד ולא להמתין לשעת הצורך כדי שהביצוע, אם יידרש, יהיה מיטבי. נוסף על כך, בדוח האמור צוין כי נוכח פערי המיגון הקיימים בקריית שמונה ונוכח התרחיש של ירי רציף ומתמשך כפי שצופה צה"ל, על צה"ל - בשיתוף רח"ל ורשות פס"ח - להאיץ את התכנון וההיערכות לפינוי ולקליטה של תושבי קריית שמונה. 11 מבקר המדינה, דוח שנתי 70ג (2020), "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה)". מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  למרות קביעתו של מבקר המדינה משנת 2020, בביקורת הנוכחית עלה כי תוכנית "מרחק בטוח"של צה"ל למרחב פיקוד הדרום והצפון עודכנה בשנת 2021 אך היא לא כללה פינוי של ערים בכלל ושל קריית שמונה ושדרות בפרט, ולכן צה"ל, באמצעות אגף המבצעים, פיקוד העורף והפיקודים המרחביים - פיקוד הצפון ופיקוד הדרום לא נערך בעוד מועד לפינוי ערים. אף על פי כן, בעקבות אירועי מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר וכדי להגן על האוכלוסייה, החליטה הממשלה לפנות ערים אלו.  ממצאי הביקורת מצביעים על תמונה עגומה של כשל מערכתי של גופי החירום פס"ח ורח"ל בהיערכות לקליטה של אוכלוסייה בתרחישי חירום שונים ובהכנת תוכניות לאומיות אופרטיביות מוסכמות ומאושרות על ידי משרדי הממשלה לפינוי ולקליטה של האוכלוסייה לתקופה ממושכת ולמתפנים בכוחות עצמם.  כשל זה השתקף גם בסיור של מבקר המדינה שנערך ב-17.10.23 ביישובי קו העימות בצפון, ובו ציין יו"ר פורום יישובי קו העימות כי תוכנית "מלון אורחים" לפינוי ולקליטה שתורגלה על ידי גופי החירום במשך עשרות שנים עוד לפני שבעה באוקטובר אינה ישימה. עוד ציין כי הוא התריע על כך שתרגילי פינוי האוכלוסייה שנערכו בשנים האחרונות לבתי הספר אינם רלוונטיים ואינם ישימים, ולכן בפועל במלחמת חרבות ברזל הפינוי התבצע באופן אחר מזה שהוגדר בתוכניות באמצעות פינוי לבתי מלון ולא נעשה כל שימוש בתרגילים ובהכנות שנערכו במשך עשרות שנים.  עוד נמצא בביקורת כי גם הצעת החלטת הממשלה "מחסה הולם", שגיבשה רח"ל בשנת2023 ושטרם אושרה על ידי הממשלה כעדכון לתוכנית "מלון אורחים", אינה מספקת פתרון לפינוי וקליטה בהיקף רחב של עד 300,000 תושבים לתקופה ממושכת, שכן היא קובעת כי פינוי וקליטה של עד 14,000 מפונים יהיה לפנימיות ולאכסניות ובמקרה הצורך לבתי מלון, וכי פינוי של מעל 14,000 מפונים ייעשה לבתי ספר ולמוסדות ציבור. פתרון זה התברר במהלך מלחמת חרבות ברזל כמענה שאינו ישים לטווח ארוך ולתקופות פינוי ממושכות.  היערכות פס"ח לתרגול מתקני הקליטה בהתאם לתוכנית"מלון אורחים"- תוכנית "מלון אורחים" קובעת כי מערך המתקנים לקליטת המפונים יתבסס על תשתית בתי הספר ומוסדות הציבור שבתחומי הרשויות המקומיות הקולטות. עוד קובעת התוכנית כי אם בעת הפעלתו של מערך הקליטה לא יהיה די בתשתית זו, תישקל האפשרות להרחיב את הקליטה לפנימיות ולאכסניות, ובמקרה הצורך גם לבתי מלון. בביקורת עלה כי אף שלפי תוכנית "מלון אורחים" ייתכן שהאוכלוסייה תפונה למתקני קליטה ארציים (מלונות, אכסניות ופנימיות), התרגילים שביצעו מערך פס"ח ומשרד הפנים טרם מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר התמקדו רק במתקני קליטה מקומיים (בתי ספר). כמו כן עלה בביקורת כי בעוד שמערך פס"ח נערך והכשיר את צוותי החירום בבתי ספר, הוא לא הכשיר את סגל מתקני הקליטה הארציים. המשמעות היא, שמערך פס"ח לא נערך ולא תרגל פינוי למתקני קליטה ארציים ובהם בתי מלון ואכסניות, והדבר פגע במוכנות לאירוע פינוי, כפי שאכן קרה במלחמת חרבות ברזל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  המשך תרגול בתי הספר כמתקני קליטה של אוכלוסייה מפונהגםלאחרתחילת מלחמת חרבות ברזל  עקב החלטות הממשלה ומערכת הביטחון שהתקבלו בחודש הראשון למלחמה על פינוי יזום של האוכלוסייה, פונו מאזורי העימות כ-130,000 נפש (כ-70,000 מהדרום וכ-60,000 מהצפון), והם נקלטו בכ-700 בתי מלון ברחבי הארץ ולא בבתי ספר, זאת שלא בהתאם לסדרי העדיפות שקבעה תוכנית "מלון אורחים".  במכתבו לשר הביטחון מ-25.6.24 ציין שר הפנים כי לעמדתו ההיתכנות שהמפונים יפונו לבתי הספר בעקבות הסלמה בזירה הצפונית במסגרת תוכנית "מלון אורחים"היא נמוכה, ושלדעתו פינוי אוכלוסייה לבתי ספר תוך כדי התמשכות המלחמה עלול לפגוע בעקרון השוויון שכן בתחילת המלחמה הממשלה פינתה את האוכלוסייה לבתי מלון בתנאי שהייה טובים יותר מאלה שבבתי הספר. למרות עמדתו של שר הפנים, בפועל, גם לאחר מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ולאחר הפינוי לבתי מלון, המשיך מערך הפס"ח, הכפוף לשר הפנים, להכשיר את מתקני הקליטה המקומיים בבתי הספר ולא תרגל פינוי לבתי מלון, הגם שבפועל הפינוי נעשה רק לבתי מלון.  כך, מנובמבר 2023 ועד אפריל 2024 יזם מערך פס"ח 54 תרגילים לקליטת אוכלוסייה בבתי ספר. לדוגמה, ב-7.11.23 נערך תרגיל בבית ספר ברמת גן ובבית ספר במועצה המקומית קדימה-צורן; בכוכב יאיר-צור יגאל נערך תרגיל בבית ספר ב-30.1.24. כמו כן, במהלך החודשים פברואר ומרץ 2024 ערך מערך פס"ח תרגילים דומים לתרחיש פינוי נרחב של אוכלוסייה על פי תוכנית "מלון אורחים"לבתי ספר בלבד.  סמכויות רח"ל להתוויות ההיערכות לחירום בגופי הממשלה - מתוקף החלטת הממשלה על הקמת רח"ל משנת 2007, האחריות להתוויית ההיערכות לחירום מוטלת על רח"ל. עם זאת, ההחלטה אינה מסמיכה אותה לחייב את משרדי הממשלה באימון לחירום, שכן המשרדים עצמם מופקדים על ההיערכות ועל המוכנות. בביקורת עלה כי משום כך רח"ל מאמנת רק את משרדי הממשלה החפצים בכך וללא סמכות לחייבם להתאמן ולתרגל. בהיעדר סמכויות, רח"ל גם אינה יכולה לחייב משרדי ממשלה לדווח לה על פעולות למוכנות בהן נקטו. ממשלת ישראל לא קבעה גורם אחר שלו אחריות וסמכות לניהול העורף בחירום והותירה את תחום המוכנות לחירום ללא גורם שיכול לוודא את המוכנות ואת ההיערכות של הגופים לשעת חירום. לפיכך, אין לרח"ל מידע על מידת מוכנותם של גופים מרכזיים כמו משרד רה"ם ומשרד הבריאות לאירוע פינוי של אוכלוסייה למתקני קליטה בחירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  פעולות רח"ל למוכנות ולהיערכות של הדרג המדיני ושל משרדי הממשלה לפינוי האוכלוסייה  אשר לאימונים של משרדי הממשלה, בביקורת עלה כי רח"ל מפיצה למשרדי הממשלה את סיכום האימון שבו השתתפו, הכולל הישגים נדרשים והמלצות לשיפור. עם זאת, רח"ל אינה עוקבת אחר תיקון הליקויים ואחר יישום ההמלצות.  אשר לאימוני הדרג המדיני, בביקורת עלה כי רח"ל לא אימנה את שר הבריאות ואת ראש הממשלה, החיוניים בעת חירום. היות שאין לה סמכות לבצע את האימונים או לדרוש לקבל דיווח על אימונים, אין לה מידע אם אימונים כאלו בוצעו בפועל. הדבר מונע ממנה לבצע באופן מלא את אשר הוטל עליה בהכוונה ובבקרה להיערכות לחירום של כלל משרדי הממשלה ושל הגופים הייעודיים. אי-הפעלת מערך פס"ח במלחמת חרבות ברזל וההשלכות על תהליך הפינוי והקליטה של המפונים  מקור הסמכות של משרד הפנים להפעלת מערך פס"ח לטיפול בעורף במצבי חירום - הגם שמדינת ישראל למודת מלחמות ואירועי חירום לאורך השנים, מקור הסמכות העיקרי של משרד הפנים בהפעלת מערך פס"ח הוא החלטת הממשלה 515 שהתקבלה בשנת 1960, לפני כ-65 שנים, ומאז לא עודכנה ולא עוגנה בחקיקה.  שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים לא הפעילו את מערך פס"ח במהלך מלחמת חרבות ברזל - מערך פס"ח במשרד הפנים משמש, בין היתר, רשות ייעודית להפעלת מערך הקליטה של מפונים בשעת חירוםוכן כתשתית הארגונית והלוגיסטית שנבנתה לשם כך במסגרתו.החלטותהממשלהבמהלךהחודש הראשון למלחמת חרבות ברזל שעסקו, בין היתר, בקביעת הגורם שיהיהאחראי על ניהול קליטת המפונים במתקני הקליטה מראות כי הגוף שאמון על קליטת מפונים בעת חירום - מערך פס"ח המשמש הציר המרכזי באירוע חירום של פינוי האוכלוסייה ואשר נערך לקראת אירוע כזה במשך שנים - לא מימש את ייעודו.  בהחלטת הממשלה 950 שהתקבלה ב-12.10.23, שישה ימים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, על פינוי אוכלוסייההשוכנתסמוך לגבול רצועת עזה ועלקליטתה,נקבע כיהפעלה וניהולשל קליטת המפונים ושהייתם במתקני הקליטה תיעשה על ידי רח"ל ובאחריותה, לרבות באמצעות הקצאת כוח אדם על ידי הצבא, וכי ההתקשרות עם מתקני הקליטה תיעשה על ידי משרד הפנים באופן מיידי. ההחלטה התקבלה בעיכוב, ורק לאחר שישה ימים מפרוץ מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר, על אף מצב החירום שחייב היערכות מהירה של הממשלה לטיפול באוכלוסייה המפונה, וזאת נוכח העובדה ששר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים לא הפעילו את מערך פס"ח. לאחר מכן, נקבע בהחלטת הממשלה 1006 מיום 29.10.23 כי רח"ל אחראית על ניהול קליטת המפונים כגוף מטה המתאם את הפעילות הבין- משרדית, בעוד שהאחריות על הפעלת הקליטה והשהייה של המפונים בבתי המלון, ובכלל זה מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 האחריות לוודא כי כל אחד מהמפונים מקבל מענה איכותי לצרכיו השונים, נותרה ללא גורם אחראי, עקב התנערות משרד הפנים ממנה.  אי-מימוש ייעודו של מערך פס"ח נובע מכך שמשרד הפנים בראשות שר הפנים לא הפעיל את מערך פס"ח. הדבר השתקף בהתכתבות בין מנכ"ל משרד הפנים דאז מר רונן פרץ לבין ראש רח"ל דאז, מר יורם לרדו, בראשית נובמבר 2023; במכתבו מ-6.11.23 ציין מנכ"ל משרד הפנים כי מאחר שהאוכלוסייה פונתה לבתי מלון ולא לבתי ספר - קליטה שאינה במסגרת תוכנית"מלון אורחים"- אין למשרד הפנים כל ערך מוסף, ידע, כוח אדם או כל יתרון בניהול הקליטה והשהייה של מפונים בבתי מלון, שכן הוא נערך רק לקליטה בבתי ספר. מנגד סבר ראש רח"ל במכתב התשובה אל מנכ"ל משרד הפנים מ-8.11.23 כי אין לקבל את הסרת האחריות המוחלטת של משרד הפנים, וכי משהתקבלה ההחלטה לקלוט את המפונים בבתי מלון -מצופה ממשרד הפנים וממערך פס"ח,שאמון על מתן מענה למפונים בחירום, לרתום את יתרונם היחסי בקשר השוטף עם הרשויות המקומיות ולהעמיד את מערך הקליטה על כל יכולותיו למען המפונים.  יצוין כי תוכנית"מלון אורחים"עצמה מביאה בחשבון את הצורך של התאמה לנסיבות, למשל בקביעתה כי משרדי הפנים והאוצר יוכלו לסכם על סל קליטה שונה בהתאם לצרכים, שכן אירועי חירום מטבעם אינם צפויים לפרטי הפרטים; לכן קשה לצפות את מאפייניהם השונים כדוגמת היקף הפגיעה באוכלוסייה, צורת הפגיעה (חדירת מחבלים או ירי רקטות) ומועד התרחשותם (בקיץ, אז בתי הספר ריקים ולעומת זאת המלונות מלאים, או בחורף, שבו ביישובים שלא נפגעו או שאינם מאוימים אמורים בתי הספר לפעול כסדרם, ולעומת זאת התפוסה במלונות נמוכה יחסית). לפיכך, ספק אם ניתן "לתפור חליפה" שתהיה מותאמת למידותיו המדויקות של כל אירוע. לכן יש לתכנן וליצור יכולות שניתן יהיה להשתמש בהן במקרים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי גם אם לא הופעלה תוכנית "מלון אורחים", לא ניתן לקבל את גישתו של משרד הפנים שאין לו אחריות באירוע הפינוי ולכך שהוא לא נדרש להפעיל את מערך פס"ח. גם אם לדעת משרד הפנים אין לו ערך מוסף או יתרון בניהול קליטת אוכלוסייה ושהייתה במתקני הקליטה, הדבר אינו מסיר ממנו אחריות זו, כגורם שמופקד על תחום הקליטה והשהייה של האוכלוסייה המפונה.  מבלי לגרוע מפועלם של שר הפנים וגורמי המקצוע במשרדו במלחמת חרבות ברזל במגוון התחומים כפי שעלו במכתב הנהלותיישובי עוטף עזה מיולי2025 ובכלל זה זמינותו וממשקיו למול צרכי הרשויות המקומיות ברחבי הארץ, פעילותו במחנה "שורה", הקמה לשכות אוכלוסין ניידות בתוך המלונות והסרת החסמים בעניין הפטור מארנונה, נמצא כי שר הפנים החליט על אי הפעלת מערך פס"ח בעניין קליטת המפונים בסמוך לאחר שבעה באוקטובר - מערך שהוא הגורם שאמון על קליטת מפונים ולו תורה ייעודית לכך. על כן, שר הפנים נושא באחריות כוללת לכך שמערך פס"ח לא נרתם בשעת חירום לממש את אחריותו כמתחייב. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  המשך המחלוקת בין משרד הפנים לבין רח"ל לגבי האחריות לפינוי האוכלוסייהבצלהתרחבות המערכה לזירה הצפונית  בהחלטת ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי על הקמת רח"ל נקבע כי במקרה של מחלוקות בין- משרדיותעלהגנת העורף, על שר הביטחון, לאחר שנועץ עם השר האחראי על התחום, בעניין קליטת המפונים - עם שר הפנים, לפנות לרה"ם או לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי.  בהתאם לכך, ביוני 2024 ובצל התרחבות מלחמת חרבות ברזל לזירה הצפונית, פנה שר הביטחון לשר הפנים לצורך יישוב המחלוקת בנוגע להפעלתו של מערך פס"ח. בביקורת עלה כי למרות פנייתו של שר הביטחון לשר הפנים בנושא של מענה משרד הפנים בתרחיש התרחבות המערכה לזירה הצפונית - המחלוקת לא יושבה.  ביוני 2024 פנה מבקר המדינה לרה"ם והציף את המחלוקת בין משרד הביטחון למשרד הפנים ואת ההשלכות של מחלוקת זו. לאחר מכן, באוגוסט 2024, הנחה רה"ם את מנכ"ל משרדו לקיים דיון ולהכריע לאלתר בטיפול במתפנים עצמאית. בסוף אוגוסט 2024 פנה שר הפנים למזכיר הממשלה וציין כי סוגיית האחריות על המתפנים עצמאית היא בעלת חשיבות רבה ומצויה במחלוקת, ודרש להעלות אותה בפני הממשלה כולה.  עם זאת, במועד סיום הביקורת טרם הוגשה לממשלה הצעת החלטה אשר תאפשר מתן מענה מיטבי לקליטת מפונים במצבי חירום. נמצא כי אף שהמחלוקת הבין-משרדית לא באה על פתרונה עד מועד סיום הביקורת, לא פעל רה"ם כדי ליישב את המחלוקת בין באמצעות מנכ"ל משרדו ובין בדרך אחרת או לחלופין להביאה לממשלה כדי שהיא תכריע בעניינה.  היעדר הסכמה בין שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים לבין דרגי המקצוע במשרד הפנים בנוגע להפעלת מערך פס"ח  בפברואר 2024 ערך הדרג המקצועי במשרד הפנים - מינהל החירום ואגף פס"ח - הפקת לקחים שבה הוצגה עמדתו, שלפיה אנשי המקצוע סיפקו מענה מיטבי בכל מקום שבו נדרש, זאת חרף המגבלות שהוטלו על ידי הנהלת המשרד, וכי חלק מתהליכי העבודה נעצרו שלא באשמתם אלא בעיקר בשל החלטות של הנהלת המשרד לפי הפרשנות שייחסה להחלטות הממשלה. עוד צוין בהפקת הלקחים בעניין קליטת המפונים והטיפול בהם, כי בניגוד לעמדת שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים, לעמדת הדרג המקצועי במשרד הפנים יכול היה מערך פס"ח לתת "מענה מצוין"למפונים, אך הנושא הועבר לרח"ל.  בביקורת עלה כי שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים לא דרשו מדרגי המקצוע במשרד הפנים להציג להם תוכנית עבודה, אשר לעמדת הדרג המקצועי תספק מענה לקליטת המפונים בבתי המלון מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 באמצעות משאביו ויכולותיו. בפועל, שר הפנים ומנכ"ל משרד הפנים דבקו בהתנגדותם העקרונית ולא הפעילו את פס"ח.  עיכוב בהקמת מוקדי השליטה בתהליך קליטת המפונים וריבוי מוקדי שליטה ללא תיאום - הפתרון החלופי שניתן לאי הפעלתו של מערך פס"ח כגורם מפקח ומתאם בנושא קליטת המפונים היה באמצעות הקמת גופי שליטה על ידי גופים אחרים, ובהם משל"ט (מוקד שליטה) ינאי של פקע"ר, משל"ט רח"ל ומשל"ט משרד התיירות. גופים אלה פעלו במקביל והיוו מוקדי שליטה בכל הנוגע לקליטת המפונים בבתי המלון ואספקת השירותים שלהם הם זקוקים. עם זאת, בביקורת עלה כי למרות הצורך להפעיל מוקד שליטה אחוד אחד, שיוכל לגבש את תמונת המצב של המפונים, לרכז את הצרכים הנדרשים, להציף פערים מכלל הגופים ולספק פתרונות מתאימים, הרי בפרק זמן של שלושה שבועות, בין 7.10.23 ל-30.10.23, נפתחו חמישה מוקדי שליטה, כל אחד מהם מטעם גוף אחר ולא הוקם משל"ט אחוד אחד. לפיכך, בשבועות הראשונים לקליטה במלונות חל עיכוב משמעותי ביכולתם של משרדי הממשלה לספק את הצרכים הבסיסיים של המפונים זאת בזמן שרבים מהם פונו בדחיפות רבה כשרק בגדיהם לגופם.  ריבוי גופים מתכללים ברמה הלאומית לניהול הטיפול באוכלוסייה מפונה - בביקורת עלה חוסר של גוף לאומי מתכלל אחד השולט בטיפול באוכלוסייה המפונה במלחמה והמנהל אותו, ובמקומו פעל בליל של גורמים מתכללים ובהם חמ"ל משרד התיירות, משל"ט ינאי של פקע"ר ונציגים של משרדי הממשלה ובהם משרד הבריאות, משרד הרווחה והביטחון החברתי ומשרד החינוך. זאת, אף שלפי תורת פס"חונהליההגורם שהיה אמור לתאם את המענה למפונים היו ועדות פס"ח המקומיות. משום כך, במהלך מלחמת חרבות ברזל לא הייתה למפונים כתובת אחת להביא בפניה את צורכיהם ולקבל ממנה מענה; הם נדרשו להמציא נתונים לכל משרד ממשלתי בנפרד, ועל כן חלקם פנו באותה בקשה לכמה גורמים וכך נוצרו כפילויות בטיפול בבקשות של משרדי הממשלה. עקב ריבוי הגופים המתכללים עבודתם לא הייתה מתואמת, לא היה אפשר לשרטט תמונת מצב שלמה ואמינה, ננקטו פעולות כפולות, ונושאים "נפלו בין הכיסאות". הקמת המשל"ט האזרחישל משרד האוצר ומינוי הפרויקטור העומד בראשו היו אמורים להסדיר תהליכים אלו, ואולם בשל החוסר בסמכויות, בכוח אדם ובתקציב, סיים הפרויקטור את תפקידו כבר בחודש ינואר 2024, לאחר כשלושה חודשים מתחילת תפקידו. כך נותר חוסר בהירות לגבי הסמכות והאחריות של הגורמים המתכללים השונים המטפלים בעורף האזרחי במלחמה.  ליקויים בניהול המענה המשולב עבור המפונים במתקני הקליטה על ידי פקע"ר  בעקבות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ופינוי התושבים מקווי העימות וזירות הלחימה, נקבע בהחלטת הממשלה ב-12.10.2312 כי ההפעלה והניהול של קליטת המפונים ושל שהייתם במתקני 12 החלטת ממשלה 950, "תוכנית פעולה לאומית לביצוע פינוי אוכלוסייה המצויה בסמוך לגבול רצועת עזה וקליטתה - 'חרבות ברזל'" (12.10.23.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 הקליטה תיעשה על ידי רח"ל ובאחריותה, לרבות באמצעות הקצאת כוח האדם על ידי הצבא לצורך ניהול קליטת המפונים במתקן ותיאום השירותים הנדרשים להם לאורך שהייתם בו. קודם לכן, ב-10.10.23 פקד מפקד פקע"ר על פתיחת והקמת משל"ט פיקודי לשליטה במפונים ובמתפנים. לאחר מכן, ב-14.10.23הורה מפקד פיקוד העורף כי משל"ט ינאי ירכז ויתכלל את תמונת המצב של המפונים והמתפנים. כמו כן, נקבע כי על משל"ט ינאי לסייע לרח"ל, למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות בטיפול במפונים במלונות ובמתקני הקליטה. בהמשך לכך הוציאה מפקדת משל"ט ינאירק ב-4.11.23 נוהל להפעלת חוליות השליטה (חש"ל) בו הוצגו קווים מנחים לניהול והפעלת המענה למפונים במתקני הקליטה והוגדרו תחומי האחריות של החש"ל. תחת משל"ט ינאי פעלו חמישה מחוזות אשר ריכזו את הצרכים באמצעות חוליות שליטה בכל בית מלון, שתפקידן היה לנהל ולתאם את כל פעילויות המלון לשם מתן מענה למפונים ולמתפנים.  בביקורת עלה כי תמונת המצב שגיבש פקע"ר באמצעות משל"ט ינאי התבססה על מערכת מידע (פורטל "אגמים") שלא כללה נתוני רישום מזוהים אלא רק סקרים; לפיכך פקע"ר לא נתן מענה רלוונטי למשרדי הממשלה בכל הנוגע לטיפול בצורכי המפונים במלונות; עוד עלה כי חוליות השליטה של פקע"ר בבתי המלון לא אספו מידע פרטני ומזהה על המפונים, ולכן יכולתן לסייע למשרדי הממשלה הייתה מוגבלת.  דברים דומים עלו גם בתחקיר שערך פקע"ר על המענה שניתן למפונים במלונות באמצעות משל"ט ינאי ב-16.4.24, שבו צוין כי עלופערים ביכולתהגיבוששלתמונתהמצב של המפונים במלונות ובניהול המענה לצרכים ולפערים בשטח בהיעדר פקודה וסמכות לאיסוף הנתונים. עוד עלו בתחקיר שערך פקע"ר פערים נוספים הנוגעים לניהול קליטת המפונים והתברר שבכל השנים הוביל מערך פס"ח את תורת הפינוי והקליטה, הכשיר, אימן תרגל ותורגל, אך "בזמן אמת התנתק מהמאמץ הלאומי"; ברמה הלאומית עלה מהתחקיר כי רח"ל לא השפיעה על פעילות משל"ט ינאי במענה למפונים במלונות; ברמה המחוזית משל"ט ינאי הוביל את פעילות משרדי הממשלה במלונות ללא סמכות, ולא הוסדרו יחסי הגומלין בין נציגי המערך הממשלתי - משרד רה"ם - לבין פקע"ר ברמה המחוזית וזאת מכניסתם של המפונים למתקני הקליטה בחודש נובמבר 2023.  ביטוי לכשל של היעדר גורם מתכלל ומנהל שירכז את פעילות משרדי הממשלה בשטח ויתאם ביניהם עלה גם בסיורים של מבקר המדינה בנובמבר 2023 בבתי מלון אליהם פונו מפונים. לדוגמה, בבתי המלון שאכלסו מפונים שבהם ביקר מבקר המדינה לא נמצא גורם ממשלתי אחד המרכז את המידע על כלל המפונים השוהים במלון ועל צורכיהם השונים. לא אחת נמצא כי אין בידי הגורמים הממשלתיים הנמצאים בבית המלון משאבים זמינים לטיפול בסוגיות העולות מן השטח, וכי סוגיות אלו נפתרו לעיתים, לדברי נציגי משרדי הממשלה, על בסיס היכרות אישית עם גורם ממשרד ממשלתי אחר או תוך פנייה לחמ"ל סיוע אזרחי המופעל על ידי מתנדבים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  מכלל האמור עולה כי בהיעדר גורם מתכלל בעל סמכויות מתאימות וללא היערכות מוקדמת בשיתוף גופי החירום המשיקים, גם גוף החירום פקע"ר - שלו כוח האדם הגדול ביותר לאחר שגייס אלפי אנשי מילואים עם פרוץ המלחמה,לא מימש את המשימה באופן מיטבי: לנהל ולתאם את המענה המשולב עבור המפונים במתקני הקליטה, ולסייע לרח"ל, למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות לתת שירות מיטבי למפונים שנקלטו בבתי המלון בשעתם הקשה ביותר. טיפול משרד החינוך ומשרד הרווחה במפונים בבתי המלון  ההיערכות והמוכנות של משרד החינוך למתן מענים חינוכיים לתלמידים המפונים בשעת חירום - על אף חובתו של משרד החינוך לפי חוק לימוד חובה לספק חינוך, גם בחירום בהיות שירותי החינוך שירותים חיוניים, בביקורת עלה כי משרד החינוך לא נערך למתן מענה חינוכי פורמלי במקרה של פינוי אוכלוסייה לזמן ממושך. נמצא כי משרד החינוך לא נערך ולא תרגל גיוס כוח אדם בהוראה לצורך מתן מענה חינוכי בחירום ולא חתם על הסכמים נצורים13 מראש כדי לספק במהירות פתרונות לצרכים שעולים מהשטח. כמו כן עלה כי התרגילים שביצע משרד החינוך בשיתוף הנהלת המשרד לא דימו את המציאות ששררה לאחר שבעה באוקטובר ולכן הם לא היו רלוונטיים - וכך במצב החדש שנוצר במלחמה לא הייתה למשרד החינוך תוכנית ללמידה פורמלית בבתי המלון לרבות היערכות מתאימה של צוותי החינוך, ואף לא ללמידה ארוכת-טווח של תלמידים מפונים השוהים שלא בביתם. אם כן, תוכניות המשרד למתן מענה חינוכי בעת פינוי לא כללו חלופות שונות לפינוי מתמשך ולטווח ארוך.  המנגנון לטיפול מערכת החינוך בתלמידים המפונים בבתי המלון  עד 31.12.23 פונו תלמידים מכל שכבות הגילים (כ-15,800 תלמידי החינוך הקדם-יסודי, כ-16,800 תלמידי החינוך היסודי וכ-15,200 תלמידי החינוך העל-יסודי), מכל זרמי החינוך (כ-18,300 מהחינוך הממלכתי, כ-0,4001 מהחינוך הממלכתי-דתי, כ-7,700 מהחינוך ההתיישבותי וכ-2,600 מהחינוך החרדי) ומהחינוך המיוחד (5 בתי ספר ו-29 גני חינוך מיוחד), דבר אשר הצריך היערכות נרחבת של משרד החינוך למתן מענה חינוכי לכלל התלמידים המפונים.  פינוי האוכלוסייה לאתרי הקליטה נעשה באופן שלעיתים לא שמר על האחדות של הקהילות ושל מוסדות הלימוד. למשל, לפי נתוני משרד החינוך ב-28.10.23, ילדי שדרות למדו ב-111 מרכזי יחד14 ב-31 רשויות מקומיות; ילדי קריית שמונה למדו ב-52 מרכזי יחד ב-17 רשויות מקומיות, תושבי שלומי למדו ב-32 מרכזי יחד בשמונה רשויות מקומיות, וילדי המועצה האזורית אשכול למדו ב-33 מרכזי יחד ב-13 רשויות מקומיות. פיזור התלמידים מאותה רשות מקומית העמיד אתגרים בפני משרד החינוך, 13 הסכם מוכן מראש הניתן להפעלה בתנאים מוגדרים והמבטיח את הספקת השירותים והמוצרים שעליהם סוכם. 14 מרכזי למידה לתלמידים מפונים אשר הוקמו במלונות אליהם פונו התלמידים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 בפני הרשויות המקומיות המפנות שתושביהן פוזרו ובפני הרשויות המקומיות הקולטות, שנדרשו לספק מענה חינוכי למפונים מרשויות מקומיות מפנות שונות.  עקב אי-היערכותו של משרד החינוך למתן מענה חינוכי פורמלי לתלמידים המפונים בעת פינוי לתקופה ממושכת ועקב אי-הפעלת מערך פס"ח, רק לאחר פרוץ המלחמה הקים משרד החינוך מנגנון לניהול המענה החינוכי למפונים.  טיפול משרד החינוך בשיבוץ התלמידים המפונים במערכת החינוך - על פי נתוני משרד החינוך מחודש מאי 2024, שבעה חודשים לאחר פרוץ המלחמה, לא היה בידיו מידע על מקום שהייתם של כ- 1,000 תלמידים מפונים (כ-2%,) כ-10,000 תלמידים מפונים עדיין לא שובצו במסגרות חינוכיות (כ-27%) וגם לא היה לו מידע שנאסף באופן שיטתי לגבי נוכחות התלמידים במסגרות החינוך. פער זה לא איפשר למשרד החינוך לזהות תלמידים שלא היו משובצים במסגרות חינוכיות. יצוין שגם לגבי תלמידים שהתפנו באופן עצמאי לא היה מידע ולכן נותרו תלמידים מפונים שלא היה ידוע אם שובצו במערכת החינוך - יותר מ-10,000 תלמידים נכון לאמצע מאי 2024.  טיפול משרד החינוך בתלמידים מפונים הלומדים בחינוך המיוחד - למרות תשומת לב מיוחדת הנדרשת לילדים הלומדים בחינוך המיוחד, נמצא כי לפי הנתונים שהיו בידי משרד החינוך, שיעור תלמידי החינוך המיוחדשמקום שהייתם היה ידוע ושיעור תלמידי החינוך המיוחד ששובצו במסגרת בחינוך המיוחד, היו דומים לשיעורים בחינוך הרגיל. לדוגמה, בסוף דצמבר 2023 עמד שיעור התלמידים המשובצים בחינוך המיוחד על 41% בלבד, ושיעור התלמידים בחינוך הרגיל עמד על 43%.  כוח האדם והאמצעים במרכזי הקליטה - רוב מרכזי הקליטה של המפונים, שהשיבו על שאלון הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (ראמ"ה) בשבועות השני והשלישי לאחר פרוץ המלחמה, דיווחו על מחסור במורות בחינוך העל-יסודי (67%, 101 מתוך 151,) במורות בחינוך היסודי (71%, 107 מתוך 151,) בגננות (75%, 114 מתוך 151) וביועצות חינוכיות (52%, 79 מתוך 151). עוד עלה מתשובות המרכזים כי במעל עשירית (16) מהמרכזים היה מחסור בכוח אדם חינוכי בכל הקטגוריות. כמו כן, בשבועיים הראשונים למלחמה היה מחסור בציוד בחלק ניכר מהמרכזים: כ-66% מהמרכזים דיווחו על מחסור במרחבים פיזיים, וכ-79% דיווחו על מחסור בציוד הפגה.  היערכות משרד הרווחה למתן שירותי רווחה בחירום ותת איוש של התקנים שהוקצו על ידי המשרד בתחילת המלחמה - בשל ריכוז של מפונים רבים בעיר אילת שמניינם בסוף דצמבר 2023 היה כ-21,250, ובשל האתגר הכרוך במתן מענה לאוכלוסייה המפונה בעיר מרוחקת, החליט מנכ"ל משרד הרווחה, עם פרוץ מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר, להקים "מחוז" חדש באילת. בביקורת עלה כי למרות שמשרד הרווחה הקצה באוקטובר 2023, 182 עובדים סוציאליים (עו"סים) לרשויות הקולטות והמפונות ובהם טבריה, אילת, שדרות ומועצה מקומית אשכול, בפועל אוישו עד מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 לתחילת פברואר 2024 רק 68 מתוכם (כ-37%) ; זאת על רקע האתגר המתמשך של תת-איוש עו"ס במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות, והיות והרשויות שנפגעו ישירות התקשו לגייס עובדים בשל התמקדותן בהתאוששות ראשונית, התייצבות ושימור שירותים באמצעות כוח האדם הקיים.  מוגנות ילדים ובני נוער מפונים בבתי המלון  חוק הנוער טיפול והשגחה, התש"ך-1960 קובע כי כאשר עו"ס שמונה על פיו סבור שקטין נתון לסכנה מיידית הוא רשאי לנקוט בכל האמצעים הדרושים לדעתו למניעת הסכנה. חוק העונשין, התשל"ז - 1977 קובע את חובת הדיווח של כל אדם למשטרה או לעובד סוציאלי שמונה לפי חוק על חשד לפגיעה בקטין, עקב אי-טיפול נאות, התעללות או הזנחה.  ילדים ובני נוער מפונים, השוהים במתקני קליטה כמו בתי מלון, נתונים בסיכון מוגבר לפגיעה מתוך המשפחה או מזרים, וזאת עקב נסיבות שהייתם במתקני הפינוי - התרופפות ההשגחה מצד הורים ובית הספר, טשטוש הגבולות בין הפרטי לציבורי ומתחמים "אפורים" ברחבי בית המלון, שם ילדים ובני הנוער יכולים להיות, רחוקים "מן העין", לבד או עם מי שעלול לפגוע בהם. גם מרחבים שבשגרה הם פרטיים, הופכים במלון לציבוריים ועלולים להוות סיכון - מסדרונות, חדרי מדרגות, חדר האוכל וחדר הכביסה.  בדיקת נתוני משרד הרווחה בנוגע לשנת 2022 העלתה שכ-2,300 מהפגיעות שדווחו למשרד הרווחה היו בילדים שהתגוררו לפני המלחמה ביישובים שפונו במלחמה; על כן, בתקופה של שלושה חודשים בממוצע בשנה זו (2022) הדיווח עמד על 575 פגיעות בילדים מיישובים אלו; עם זאת, בתקופה של כמעט שלושה חודשים בשנת 2023 (משבעה באוקטובר 2023 ועד סוף דצמבר 2023) דווחו למשרד הרווחה רק על 816 פגיעות בילדים במתקני הקליטה מיישובים שפונו במהלך המלחמה. ירידה של %70 מהדיווחים שקיבל משרד הרווחה על פי חוק נוער לאחר פרוץ מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר לעומת דיווחים בתקופה מקבילה שלפני המלחמה מיישובים שפונו; ירידה זו מעלה חשש לפגיעה בילדים ובני נוער שלא דווחו ולכך שהם לא יקבלו טיפול מתאים.  תוכניות הטיפול של משרד הרווחה ומשרד החינוך לבני נוער בסיכון בעת המלחמה - ממצאי הביקורת על תוכניות הטיפול של משרד הרווחה לבני נוער שפונו למלונות במלחמת חרבות ברזל מעלים, כי הן כללו שתי תוכניות: האחת- תוכנית סל"ע, המיועדת לליווי בני נוער הספונים בחדריהם באמצעות חונך אישי, המלווה אותם במטרה להוות דמות להתקשרות חיובית, והשנייה - בתוכנית מית"ר תעסוקתי שהינה מסגרת יומית, קצרת טווח, לטיפול ולשיקום של נוער בסיכון. בביקורת עלה כי בשתי התוכניות השתתפו רק 88 בני נוער מפונים מתוך כ-3,300 בני נוער בסיכון עקב מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר המהווים כ-3%; באשר למשרד החינוך עלה כי שיעור ההשתתפות בתוכנית יחד לבני נוער בסיכון מצבי עמד על 40% מכלל בני הנוער המפונים שהיו בסיכון עקב מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 הליקויים העיקריים שעלו בדוח זה עומדים לפתחם של הגורמים שלהלן:  ראשי הממשלות ה-31 ועד ה-37 על אי הסדרת הטיפול בעורף לאורך השנים בביקורת עלה כי חרף מצבי החירום החוזרים ונשנים - האזרחיים והביטחוניים, עמם התמודדה מדינת ישראל לאורך השנים וההמלצות של ועדת בדיקה ממשלתית לבירור ההיערכות וההתנהלות של הדרג המדיני ומערכת הביטחון, בנוגע למכלול ההיבטים של מלחמת לבנון השנייה ("ועדת וינוגרד") ושל מבקר המדינה לאורך השנים, החל ממלחמת לבנון השנייה ועד למלחמת חרבות ברזל, לא הושלמה ההסדרה של הטיפול בעורף בעיתות חירום. מדובר בכשל מתמשך שהוא נחלתן של ממשלות ישראל לדורותיהן, החל ממלחמת לבנון השנייה שלא עשו די כדי להסדיר את הטיפול בעורף. אי-הסדרת הטיפול בעורף באירועי חירום הייתה ידועה לראשי ממשלות ישראל שכן, במהלך השנים התנקזו אל שולחנם של ראשי הממשלה, ממלחמת לבנון השנייה, הצעות להסדרת הטיפול בעורף בין אם הצורך בהקמת גוף מאסדר, עדכון ותיקוף החלטת ממשלה "מלון אורחים" והצעות חוק לקידום חוק העורף. קידום ההסדרה הלאומית לטיפול בעורף והכנת המדינה לאתגריה בניהול העורף בעת חירום היו באחריותם של ראשי הממשלה שכיהנו מאז מלחמת לבנון השנייה ועד מועד סיום הביקורת, במשך למעלה מ-18 שנה - מר אולמרט, מר בנט, ח"כ לפיד (לזמן קצוב ביותר) ובפרט ח"כ נתניהו אשר כהן כראש הממשלה במשך 14 שנים לסירוגין, לרבות בזמן מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ובמלחמת חרבות ברזל, אך אלו לא השלימו את ההסדרה הלאומית הנדרשת לטיפול בעורף בשעת חירום. עוד יוער לרה"ם ח"כ בנימין נתניהו כי למרות פניות שר הביטחון לשר הפנים ביוני 2024 לגבי השלכות הטיפול באוכלוסיית המפונים והמתפנים עצמאית בשל התרחבות המערכה לזירה הצפונית ועל אף פנייתו של מבקר מדינה אליו ביוני 2024 באותו הנושא, טרם הוגשה הצעת החלטה לממשלה אשר תאפשר מענה מיטבי לקליטת מפונים במצבי חירום. נמצא כי למרות שהמחלוקת הבין משרדית לא באה על פתרונה עד מועד סיום הביקורת, ולמרות התרחבות המערכה לגזרה הצפונית; לא יישב רה"ם את המחלוקת, אם באמצעות מנכ"ל משרדו או בכל דרך אחרת, ולא הביאה לממשלה כדרישת שר הפנים כדי שהיא תכריע בעניינה.  שרי הביטחון שכיהנו ממלחמת לבנון השנייה באפריל 2007 הטילה הממשלה על שרי הביטחון "אחריות-על" לטיפול בעורף במצבי חירום וקבעה כי עליהם להגדיר את תחומי האחריות והסמכות בין מערכת הביטחון לבין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופי החירום הנוספים. בביקורת נמצא כי למרות "אחריות-העל" של שרי הביטחון החל ממלחמת לבנון השנייה להגדיר את תחומי האחריות והסמכות בין מערכת הביטחון לבין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות וגופי החירום הנוספים, הם לא עשו די כדי לקדם את ההסדרה של הטיפול בעורף באירועי חירום לחקיקת חוק העורף. בכל הנוגע לקליטת אוכלוסייה מפונה באירועי חירום הם לא עדכנו ותיקפו את החלטת ממשלה "מלון אורחים"שלא הופעלה במלחמת חרבות ברזל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 בהיעדר קידום ההסדרה הלאומית לטיפול בעורף והכנת המדינה לאתגריה בניהול העורף בעת חירום שרי הביטחון שכיהנו, החל ממלחמת לבנון השנייה, לא מימשו את "אחריות העל" שלהם בכל הנוגע לטיפול בעורף האזרחי, מה שהוביל, בין השאר, להיעדר רלוונטיות של כל התוכניות והתרגולים לקליטה שהוכנו במשך השנים לצרכי האוכלוסייה הרבה שהתפנתה במהלך מלחמת חרבות ברזל ולכשלים שנלוו לתהליך קליטת האוכלוסייה המפונה במלחמת חרבות ברזל.  המל"ל המל"ל לא השלים את עבודת המטה לקבלת ההחלטה על זהות הגוף המתכלל את הטיפול בעורף בחירום, לרבות אופן פעילותו, האמצעים שיועמדו לרשותו והסדרת הממשקים עם כלל הגורמים הרלוונטיים ולא קידם הכרעה בשאלת מיקומו של מערך פס"ח במשרד הפנים.  שר הפנים ומנכ"ל משרדו על אי-הפעלת מערך פס"ח במלחמת חרבות ברזל משרד הפנים מופקד על מערך פס"ח שהוא הגוף המקצועי האמון על קליטת מפונים בעת חירום. ברגע האמת, עת פונו ראשוני התושבים מבתיהם, שר הפנים ומנכ"ל משרדו המשמש כיו"ר ועדת הפס"ח העליונה, לא הפעילו את מערך פס"ח שתחת אחריותם. זאת הגם שמערך פס"ח אמון על קליטת מפונים, גיבש תורה ונהלים בעניין ומבצע מזה שנים רבות תרגילים להשגת המיומנות הדרושה לפעולה בשעת חירום. מבלי לגרוע מהפעולות שנקטו שר הפנים, מנכ"ל משרדו וגורמי משרד הפנים בתחומים שונים מול הרשויות המקומיות המפנות והקולטות במהלך מלחמת חרבות ברזל, נמצא כי שר הפנים ומנכ"ל משרדו לא הפעילו את מערך פס"ח במהלך משבר מהחמורים שידעה ישראל ובשעה שעשרות אלפי אזרחי המדינה פונו מבתיהם - מערך שהוא הגורם שאמון על קליטת מפונים ולו תורה ייעודית לכך. טענת הנהלת משרד הפנים בדבר אי הפעלת מערך פס"ח הייתה כי המערך אחראי על קליטת המפונים רק אם אלו נקלטו בבתי ספר ובמוסדות ציבור שבתחום הרשויות המקומיות, כפי שקובעת תוכנית "מלון אורחים" ולא אם נקלטו בבתי המלון. גם אם תתקבל פרשנות שר הפנים להחלטת "מלון אורחים" שלא היה עליו להפעיל את מערך פס"ח בכללותו כיוון שהפינוי נעשה לבתי המלון ולא לבתי ספר, מצופה היה שהשר ייזום בין השאר בחינה של האפשרות לבצע תוכנית פעולה חלופית שבמסגרתה ניתן לעשות שימוש במשאבי פס"ח, ובפרט כאשר הכפופים לו במערך פס"ח סברו כי הם יוכלו להתמודד עם הטיפול במפונים באמצעות המשאבים הקיימים. כך למעשה בכל הנוגע לקליטת המפונים במלחמה שר הפנים לא פעל למציאת פתרונות לקשיים שהתעוררו כתוצאה מהחלטתו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026  פערים בגיבוש התוכניות האופרטיביות לפינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום  ראש רח"ל דאז לא הכין תוכניות לאומיות אופרטיביות מאושרות על ידי משרדי הממשלה לפינוי ולקליטה של האוכלוסייה לתקופה ממושכת ולמתפנים עצמאית כך שתוכנית הפינוי והקליטה "מלון אורחים" לבתי ספר שתורגלה לאורך השנים לא הייתה רלוונטית.  על אף המלצת מבקר המדינה בדוח משנת 2020 לסיים את התכנון לפינוי שדרות וקריית שמונה מבעוד מועד ולא להמתין לשעת הצורך כדי שהביצוע, אם יידרש, יהיה מיטבי, צה"ל ומשרד הביטחון אישרו תוכניות פינוי צה"ליות ולאומיות ללא פינוי הערים קריית שמונה ושדרות. בין השאר, כתוצאה מכך,הקליטהשלתושביהערים הייתה רצופת קשיים כמתואר בדוח ביקורת זה ובדוח הביקורת בנושא פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום ובצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים15.  בהיעדר גורם מתכלל בעל סמכויות מתאימות וללא היערכות מוקדמת בשיתוף גופי החירום המשיקים, פקע"ר כגוף חירום, בעל היקף כוח האדם הגדול ביותר שגייס מילואים בהיקף שלאלפי אנשי מילואים עם פרוץ המלחמה, לא מימש את המשימה באופן מיטבי - לנהל ולתאם את המענה המשולב עבור המפונים במתקני הקליטה ולסייע לרח"ל, למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות לתת שירות מיטבי למפונים שנקלטו בבתי המלון בשעתם הקשה ביותר. מצופה כי מפקד פקע"ר יערך להפעלת פקע"ר בעתות חירום במגוון תרחישים, לרבות בכל הנוגע לפינוי אוכלוסייה נרחב. בפרט שניסיון העבר מוכיח כי פקע"ר כגוף חירום נדרש לסייע במגוון מקרי חירום, כגון: בטיפול בחלוקת מזון לתושבים בעת מגפת הקורונה, בפינוי תושבים שנתקעו בסופת שלגים וכיוצא בזה. השלכות הליקויים האמורים לעיל הובילו לכך שהשירות שניתן לאוכלוסיית המפונים נפגם, בין היתר בשל חוסר היכולת של הממשלה, משרדיה וגופיה לדאוג לסנכרון ולתיאום הנדרשים בין כל הגורמים המעורבים בטיפול בפינוי, בקליטת המפונים ובשהייתם. 15 להרחבה ראו בכרך זה את הפרק"פינוי אוכלוסייה וקליטתה בשלטון המקומי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פעילות משרד התיירות בקליטת המפונים - משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ההתגייסות של משרד התיירות במלחמה לסייע בהתקשרות עם בתי המלון לקליטת המפונים, הגם שמשרד התיירות אינו נושא באחריות לכך על פי תוכנית"מלון אורחים". היעדר הסדרה של הטיפול בעורף במצבי חירום ובפינוי אוכלוסייה הסדרה נורמטיבית לטיפול בעורף בחירום - לנוכח האיום הביטחוני על ישראל ואף שחוק ההתגוונות האזרחית, שהוא התשתית החוקית המרכזית לטיפול בעורף, נחקק לפני מעל ל-70 שנה, בשנת 1951, ובפרט על רקע המלחמה הרב-זירתית16 במועד הביקורת, ולצד הצורך בהיערכות לאירועי חירום המוניים אחרים כדוגמת אסונות טבע, על הממשלה והעומד בראשה לפעול ללא דיחוי לקדם הסדרה של מענה נורמטיבי רלוונטי ואינטגרטיבי להתמודדות עם מצבי חירום, וזאת בהתבסס על פעולות הצמיחה הנדרשות מתוך השבר הגדול שחוללה מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר. גיבוש המענה הלאומי בחירום מחייב להביא בחשבון את מכלול ההשפעות של אירוע החירום על המדינה, לרבות ההשפעות על הכלכלה, על מערכת החינוך, על הרווחה ועל הבריאות. על ההסדרה הנורמטיבית של המענה בחירום להתגבר על האתגרים הממשיים העומדים בפני המדינה, עליה להיות מכוונת לעתיד ולהיערך לקראת הזדמנויות וסכנות חדשות, שאת חלקן קשה לצפות מראש. מבקר המדינה כבר עמד על כך שעל הממשלה מוטלת אחריות לפעול למען אזרחיה ולהגנה עליהם, ואחריותה הכבדה של הממשלה לציבור אינהמאפשרת לה להתמהמה. לדברים משנה חשיבות,בייחוד כשמדובר בתחומים מצילי חיים שהיעדר טיפול בהם עלול להוביל לאסון המוני17. הסדרה נורמטיבית ברורה תוכל לשפר את יכולת המדינה להתמודד בעתיד עם אירועי חירום, תגביר את אמון הציבור ברשויות המדינה ותמנע מקרים של התנערות מאחריות ואף של אי-מימוש אחריות מצד גופים ושרים ממונים. זאת ועוד, הסדרת הטיפול בעורף תוכל לשפר את יכולת המדינה להתמודד בעתיד עם אירועי חירום, להגביר את אמון הציבור ברשויות המדינה ולמנוע מקרים של "אוזלת יד" והתנערות מאחריות מצד גופים ושרים ממונים בתחום שיש בו כדי הצלת חיים. 16 שבע חזיתות - עזה, לבנון, סוריה, אזור יהודה והשומרון (איו"ש), תימן, עירק ואיראן. 17 מבקר המדינה, דוח מיוחד (2012), "דוח ביקורת על השרפה בכרמל- דצמבר 2010 מחדלים,כשלים ומסקנות". מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 הסדרת מסגרת תקציבית לטיפול בעורף בחירום - מומלץ כי משרדי הממשלה הרלוונטיים להיערכות לחירום בשיתוף משרד האוצר יגבשו החלטת ממשלה אשר תסדיר מנגנון תקציבי לכל הפחות להיערכות ולתרגול של הטיפול בפינוי ובקליטה של האוכלוסייה כחלק מהסדרת הטיפול בעורף, וזאת כדי לוודא שהגורםהמופקד על העורף יוכל להוביל ולממש תוכנית לאומית לטיפול בעורף באירועי חירום. הסדרת הטיפול בעורף באמצעות גוף מאסדר - הוצאה לפועל של ההסדרה מחייבת הקמת גוף לאומי מאסדר, שיישא באחריות ובסמכות שיהיו מוצהרות ומוסכמות, ושתפקידו יהיה לקבוע מדיניות ארוכת טווח לטיפול בעורף בחירום, להציב סדרי עדיפויות, לגבש ולעצב את המסגרת הארגונית הנחוצה לפעולה, לקבוע מנגנון לניהול אירוע החירום, לקבוע את מסגרת התקציב ואת מקורותיו. ועל כן, בהמשך לדוחות קודמים של מבקר המדינה, לממצאי דוח זה ולאיומים שבפניהם ניצב העורף במועד סיום הביקורת, מומלץ כי עד להשלמתו של חוק העורף יגבש המל"ל הצעה לעניין הגוף המתכלל ויציג אותה לרה"ם כדי שתספק מענה לכלל הנושאים וליישוב כלל המחלוקות. היעדר הסדרה של הטיפול בעורף במצבי חירום ובפינוי אוכלוסייה תוכניות אופרטיביות לפינוי המוני של האוכלוסייה במצבי חירום- מומלץ כי בשל הצורך להיערך לפינוי המוני של אוכלוסייה במלחמה, משרדי הממשלה הרלוונטיים ובהם משרד הביטחון - בשיתוף משרד הפנים ומשרד האוצר - יגבשו ויעדכנו את התוכניות האופרטיביות הנדרשות לפינוי לזמן ממושך, לפינוי ערים ולמתפנים עצמאית בהתאם ללקחי המלחמה, ויבחנו את ההשלכות על החוסן הלאומי של הפעלת תוכניות אלו בעת מלחמה. על רח"ל להעביר את התוכניות לאישור הממשלה על בסיס הפקת הלקחים מהפינוי במלחמת חרבות ברזל, ולוודא שיכללו פינוי של כלל היישובים בצפון ובדרום, לרבות פינוי של קריית שמונה ושדרות, ושיחייבו את כלל גופי הממשלה כדי להבטיח היערכות ומוכנות מיטבית של משרדי הממשלה למתן מענה במצבי חירום. הסדרה של הסמכות והאחריות של רח"ל לאימון משרדי הממשלה והשרים לקראת אירועי חירום - מומלץ שכל עוד לא הוסדר הטיפול בעורף באופן כולל, תסדיר הממשלה בהחלטתה את סמכויות רח"ל לרבות בכל הנוגע לאימוני משרדי הממשלה והשרים לקראת אירועי חירום, ותחייב את שרי הממשלה החיוניים בעת חירום להשתתף באימונים אלו. עוד מומלץ שרח"ל תדווח לוועדת השרים לענייני העורף על מוכנות משרדי הממשלה על פי התרגילים והאימונים שנערכו. אי-הפעלת מערך הקליטה של המפונים במהלך המלחמה הסדרה של הטיפול בעורף באמצעות החלטת ממשלה - כדי להכין את הזירה האזרחית במדינת ישראל להתמודדות עם מצבי חירום, מומלץ כי הממשלה תדון בהקדם בהצעת המחליטים לעדכון החלטת ממשלה "מלון אורחים" ותקבל החלטה כדי לספק מענה מיטבי לקליטת מפונים בעת חירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מומלץ כי בראיה צופה פני עתיד, אם תחליט הממשלה לעדכן את החלטתה בעניין "מלון אורחים" באמצעות הקמת גוף בעל סמכות ויכולות אופרטיביות, ותטיל על פקע"ר לשמש כגוף האופרטיבי לניהול תהליך הקליטה, היא גם תקנה לו את הסמכויות המתאימות ובכללן הסמכות לאסוף מידע פרטני על האזרחים המפונים. עוד מומלץ לפקע"ר, כגוף חירום שהנו בעל יכולת נרחבת לגיוס כוח אדם בטווח זמן קצר, להיערך מראש לתרחיש בו יוטל עליו באופן מידי לתת מענה לאוכלוסייה בנסיבות של מצבי חירום. פעילות משרד החינוך ומשרד הרווחה בטיפול במפונים במלחמה ההיערכות והמוכנות של משרד החינוך למתן מענים חינוכיים לתלמידים המפונים בשעת חירום - על משרד החינוך והעומדים בראשו להיערך ולתרגל מתן מענים חינוכיים בלתי-פורמליים ופורמליים לתלמידים המפונים לזמן ממושך וזאת בהלימה למציאות של הפינוי שאזרחים רבים חוו ועדיין חווים, וזאת בין היתר כהכנה לתרחיש רעידת אדמה. מומלץ כי משרד החינוך יעדכן את תוכניות המענה שלו כדי לוודא שהן מתאימות לפינוי אוכלוסייה לזמן ממושך שאינו בשל רעידת אדמה, ויפעל למיסוד ולתרגולשל תשתית שתאפשר מתן מענים מהירים בחירום כולל תשתית ליצירת שיתופי פעולה עם ארגוני המגזר השלישי, חוזים נצורים שיאפשרו הספקה מהירה של ציוד חינוכי למפונים, תשתית לגיוס מהיר של כוח אדם בהוראה ושיבוצו במוסדות חינוך חליפיים. נוסף על כך מומלץ כי משרד החינוך יגדיר מערכת אחת לניהול נתוני המפונים וצורכיהם ויגבש ויתרגל נוהל לבניית תמונת מצב של תלמידים מפונים על ידי הרשויות המקומיות הקולטות ויקבע את אופן העברתה של תמונת המצב דרך הפיקוח המתכלל לרמת המחוז הקולט ומשם למטה משרד החינוך, וזאת תוך התמקדות בתלמידי החינוך המיוחד. עוד מומלץ כי הנהלת משרד החינוך תגבש תוכנית פעולה להחזרתם של התלמידים המפונים שעדיין נעדרים ממסגרות החינוך ולהשלמת הפערים שנוצרו בלימודי התלמידים המפונים אשר לא נכחו במסגרות החינוך באופן מלא או חלקי. דיווח למשרד הרווחה בהתאם לחוק הנוער על פגיעות בילדים ובני נוער - היות שמיעוט הדיווחים על חשש לפגיעה בילדים ובני נוער מפונים עלול לגרום לכך שהנפגעים לא יקבלו את הטיפול המתאים להם סמוך לאירוע הפגיעה וכדי לצמצם את ההשלכות הקשות האפשריות בעתיד, מומלץ כי משרד הרווחה יקבע תהליך סדור להגברת האיתור של פגיעות בילדים ובני נוער במלחמה ודיווח מתאים על כך על פי החוק, יכשיר ויטמיע את התהליך בקרב העו"סים שאמורים לעסוק במצבי חירום אלו. תוכניות הטיפול של משרד הרווחה ומשרד החינוך בבני נוער בסיכון בעת המלחמה - מומלץ כי משרדי הרווחה והחינוך יגבשו כלים לעידוד השתתפות בני הנוער המפונים שעלולים להיות בסיכון גבוה בשל הנסיבות והטראומות שהם חוו במלחמה, דבר שיאפשר טיפול מיטבי בהם; וכן יוודא כי בני הנוער שהיו בסיכון טרם מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ימשיכו את השתתפותם בתוכניות הקיימות ככל שניתן או ישולבו בתוכניות אחרות מתאימות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות והמוכנות של משרד החינוך ומשרד הרווחה לפינוי אוכלוסייה לטווח ארוך - מומלץ כי משרד החינוך ומשרד הרווחה ייערכו באופן מיטבי לפינוי אוכלוסייה לטווח הארוך במצבי חירום ויבטיחו מענה לכלל האוכלוסיות שעלולות להידרש לקבלת השירותים במצב חירום. כן מומלץ כי יקימו מערכת לניהול הנתונים בחירום שתוכל לשאוב נתונים מהמערכות הקיימות ותפיק נתונים אמינים ומזוהים כדי לסייע לאוכלוסייה בשעת משבר. אי-הבהירות לגבי הסמכות והאחריות של גופים העוסקים בטיפול בעורף במצבי חירום להפעלת תוכניות לפינוי ולקליטה של האוכלוסייה מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 איסוף הצרכים מהמפונים - פערים בתכנון מול ביצוע וריבוי גופים שעסקו בנושא במלחמה טענות שהעלו מפונים במסגרת שיתוף ציבור שערך משרד מבקר המדינה " " מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 קליטת האוכלוסייה שפונתה והטיפול בה על ידי גופי הממשלה אדר התשפ"ו. פברואר 2026 החלטת הממשלה על פינוי אדם מביתו משום שהמדינה אינה יכולה לספק לו את הביטחון הפיזי הנדרש כדי להמשיך לחיות בו, מחדדת את מחויבותה של הממשלה לספק לאזרחים שירות איכותי ככל שניתן במקום שאליו פונו שלא מרצונם. נוסף על הפינוי של תושבים מביתם, שיזמה הממשלה, התפנו עצמאית מרצונם עוד תושבים רבים שחשו סכנה ממשית לחייהם במקום מושבם. ממצאי הביקורת מצביעים על תמונה עגומה של כשל מערכתי של גופי החירום פס"ח ורח"ל בהיערכות לקליטה של האוכלוסייה בתרחישי חירום שונים; במתן שירותים של משרד החינוך והרווחה שלא היו מיטביים לאוכלוסיות הפגיעות ביותר בחברה הישראלית ובפרט לילדים ולבני נוער בסיכון ולתלמידים עם צרכים מיוחדים, באי-הפעלה של מערך פס"ח על ידי שר הפנים ומנכ"ל משרדו לקליטת המפונים במלחמה; וכן באי- היכולת של הממשלה להסדיר את התיאום הנדרש בין כל הגורמים המעורבים בטיפול בשהיית המפונים והמתפנים. הסדרה נורמטיבית של הטיפול המערכתי בעורף מותנית בכמה גורמים - בקביעת הגורם המופקד על ניהול החזית האזרחית בשגרה ובחירום, המוסכם על הגורמים שעוסקים בעורף, שהוקנו לו סמכות ואחריות "מקצה לקצה" להתארגנות, להיערכות ולמוכנות וכן לביצוע באירועי חירום; בהסדרת מנגנון תקציבי שיקבע את מקורות התקציב ואת סדרי העדיפות התקציביים של משרדי הממשלה השונים, האמונים על הטיפול בעורף, וזאת כדי להבטיח לאדם שיופקד על העורף להוביל ולממש את התוכנית הלאומית לטיפול בעורף באירועי חירום, ובהסדרה ברורה של מעמד הרשויות המקומיות כגופים המשמשים אבן יסוד בטיפול באזרחים במצבי חירום. מבקר המדינה מדגיש כי בעיתות מלחמה, בייחוד כאשר שוררת עמימות ואי-בהירות בנוגע לתחומי האחריות והסמכות, ובהיעדר תוכניות או נהלים ונושאים ש"נופלים בין הכיסאות" כפי שאירע בתקופת המלחמה, על הגופים הממלכתיים המובילים לנקוט גישה מבצעית, ארגונית, ערכית ומרחיבה של קבלת אחריות - ההפוכה מגישה מצמצמת; זהו המבחן החשוב של מנהיגות ומצביאות. סוגיית העורף היא סוגיה מרכזית בביטחון הלאומי של מדינת ישראל. לכן, נוכח האיום הנמשך על ביטחונו של העורף וכדי להבטיח היערכות מיטבית לטיפול בעורף בשגרה ובחירום, יש ליצור שפה משותפת להכנת העורף לעתות חירום, להסדיר את האחריות והסמכות של הגופים הפועלים לטיפול בעורף ולניהולו, ובפרט לפינוי ולקליטה של האוכלוסייה לתקופה ממושכת ולמתפנים עצמאית, ולקבוע תוכנית לאומית ממשלתית ובכללה מנגנון תקציבי שניתן יהיה לממשה בעת חירום. מתקפת הטרור החמורה והמזעזעת בשבעה באוקטובר והמלחמה הארוכה והמתמשכת שגבתה קורבנות רבים, מחייבות את ממשלת ישראל לממש את אחריותה ולקדם ללא דיחוי נוסף את הסדרת הטיפול בפינוי ובקליטה של האוכלוסייה בעת חירום. מ ב ק ר ה מ ד י נ ה פינוי אוכלוסייה וקליטתה ברשויות המקומיות אדר התשפ"ו פברואר 2026 פ ר ק א ' מהלך האירויעם, הנורמות והגופים המבוקרים גופן הכותרת מעוצב בכתב ידו של סרן שילה ראוכברגר ז"ל, אשר נפל בשבעה באוקטובר. שילה האמין בעשייה למען האחר והתנדב 7 5 גבעמותות שונות. בבוקר שבעה באוקטובר שילה לחם עם חייליו והציל את מוצב מו"פ דרום ואת היישובים הסמוכים לו. דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים תקציר בבוקר יום שבת, חג שמחת תורה, שבעה באוקטובר 2023, חוותה מדינת ישראל התקפה רצחנית בהיקף חסר תקדים. ההתקפה החלה בירי כבד של אלפי טילים ורקטות על דרום הארץ ומרכזה, ובחסות מטחים אלו חדרו כ-5,500 מחבלים לבסיסי צה"ל, לערים וליישובים בנגב המערבי (יישובי עוטף עזה), פגעו, רצחו ואנסו אלפי אזרחים. בעקבות כך החלה מלחמת חרבות ברזל. נוכח ההתקפות שאירעו מפרוץ המלחמה ומול איומים של התקפות נוספות, הן בגבול עם רצועת עזה והן בגבול עם לבנון (גם - גבול הצפון או גזרת הצפון), הממשלה קיבלה שורת החלטות בעניין פינוי אוכלוסייה מ-15 יישובים מהדרום ומהצפון. בגזרת הדרום פונו יישובים המרוחקים 0 - 7 ק"מ מגבול רצועת עזה (עבור כלל הרשויות המקומיות שמהן פונו תושבים - רשויות מפונות). מפונים מיישובים אלו נחלקו קטגורית לשתי קבוצות: מפונים מזירות הלוחמה ביישובים הסמוכים לגבול רצועת עזה, שבתחום המועצות האזוריות, שביתם נהרס כליל ולא יוכלו לחזור אליו במשך תקופה ארוכה, ומפונים מיישובים אחרים ובכלל זה העיר שדרות, שעזבו את ביתם בהתראה קצרה ושבו אליו במהלך שנת 2024. כמו כן, הפינוי כלל אוכלוסיות ייעודיות בעיר אשקלון לתקופה קצובה. העיר אופקים לא נכללה בתוכניות המדינה לפינוי תושבים בעקבות מלחמת חרבות ברזל, והעירייה פינתה תושבים מהעיר לצורך ריענון במימון העירייה, משרד הפנים ותרומות. בגזרת הצפון פונו יישובי קו העימות הצפוני המרוחקים 0 - 3 ק"מ מגבול הצפון, ובכללם העיר קריית שמונה. נכון למאי 2025, מקצת התושבים המפונים בגזרת הצפון שבו לבתיהם, והאחרים היו צפויים לשוב עד יולי 2025. תושבי הרשויות המפונות פונו מבתיהם (המפונים) בהחלטת גורמים מוסמכים (ממשלת ישראל, משרד הביטחון, צה"ל) ובהמשך להחלטות הממשלה, כמפורט להלן. המפונים עברו לפתרונות דיור זמניים - בתחומי השיפוט של רשויות מקומיות אחרות, שסיפקו שירותים שונים למפונים בתחומי שיפוטן (גם - הרשויות הקולטות). פתרונות הדיור למפונים כללו דיור במלונות, באכסניות ובדירות אירוח (מלונות או מתקני אירוח) באמצעות התקשרות עם המדינה ובמימון ישיר שלה (מפונים במלונות). מי שפונה בהחלטת המדינה למקום לינה שאינו במימון המדינה אלא למקום שאיתר באופן עצמאי (מפונים בקהילה) היה זכאי לקבל, באמצעות המוסד לביטוח לאומי, דמי השתתפות בהוצאות בהתאם לתחשיב שקבעה הממשלה (מענק אכלוס). נוסף על המפונים שנדרשו להתפנות מביתם בעקבות החלטות הממשלה, השתכנו ברשויות הקולטות גם תושבי רשויות מקומיות מאזור הדרום או הצפון שלא נכללו בהחלטות הממשלה לפינוי, אולם בשל קרבת מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים הרשויות לחזית הלחימה הם התפנו מביתם ביוזמתם ובאופן עצמאי למקום שבחרו, ולא ניתנה להם הנחיה כזאת מטעם הגורמים המוסמכים (גם - מתפנים עצמאית). תושבים אלו לא היו זכאים למימון שהותם במלונות או במתקני אירוח וגם לא למענק אכלוס. עם זאת, הרשויות הקולטות סיפקו גם להם שירותים שונים. מספרם הכולל של המפונים במלונות, בקהילה והמתפנים עצמאית עמד בתחילת נובמבר 2023 על כ-246,000 נפש לפי נתוני מערכת אמו"ן (איחוד מידע ונתונים)1. נוכח הפינוי חסר התקדים בהיקפו של מאות אלפי תושבים מצפון הארץ ומדרומה וקליטתם בעשרות רשויות מקומיות ברחבי הארץ, משרד מבקר המדינה ביצע ביקורת על היבטים שונים של הנושא, וזאת כדי להצביע על ליקויים ולהביא לתיקונם ולהפקת לקחים. למשימה הלאומית של פינוי אוכלוסייה וקליטתה שותפים גורמים רבים. בין אלו משרדי ממשלה ובפרט משרד הביטחון, לרבות רשות החירום הלאומית (רח"ל), ומשרד הפנים, לרבות אגף הרשות העליונה לפס"ח (פינוי, סעד, חללים), וכן משטרת ישראל, צה"ל לרבות פיקוד העורף (פקע"ר) והרשויות המקומיות. במצבי חירום הממשלה וגופי החירום והביטחון אחראים לשלומה של האוכלוסייה הנתונה בסכנה, אולם הגוף המקיים קשר ישיר ושוטף עם האוכלוסייה הוא הרשות המקומית, ולכן מעורבותה במעקב אחר מצב האוכלוסייה ובפינויה במקרה הצורך הכרחית. לרשויות המקומיות תפקיד חיוני בהיערכות הזירה האזרחית לאירועי חירום, והרשות המקומית נחשבת ל"לבנת היסוד" בכל הנוגע לקשר הישיר והקבוע עם הציבור בתחומה. כ-115,000 כ-93,800 כ-300,000 הנתון הראשוני מספר המפונים אנשים אמורים המוערך לגבי מספר במלונות בתחילת להתפנות על פי המפונים על פי נובמבר 2023, לפי תוכנית "מלון אורחים" החלטות הממשלה, מערכת אמו"ן משנת 2012. בתוכנית לפי נתוני רח"ל שגיבשה רח"ל מספר המפונים המרבי הוא 45,000 כ-116,590 15 90 מספר המתפנים מספר הרשויות רשויות מקומיות דיווחו עצמאית בתחילת המקומיות שתושביהן באוקטובר 2023 על נובמבר 2023, לפי פונו - כולם או חלקם קליטת כ-200,000 מערכת אמו"ן מפונים ומתפנים עצמאית, על פי נתוני משרד הפנים 1 מערכת שפיתח מערך הדיגיטל הלאומי, השואבת נתונים מבסיסי מידע שונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הפינוי והקליטה של אוכלוסייה בעקבות מלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה ב-13 רשויות מקומיות שהיה בהן פינוי של תושבים2: העיריות אופקים, אשקלון, קריית שמונה ושדרות; המועצות המקומיות מטולה ושלומי; והמועצות האזוריות אשכול, הגליל העליון, חוף אשקלון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל; וכן ב-14 רשויות שקלטו בתחומיהן מפונים: העיריות אילת, הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן ותל אביב-יפו; המועצה המקומיתזיכרון יעקב; והמועצות האזוריותחוף הכרמל, מטה יהודה, עמק הירדןותמר. בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף, במשרד הפנים, במשרד החינוך, במשרד הרווחה והביטחון החברתי ובמשרד התיירות. במסגרת הביקורת נבדקו היערכות הרשויות המקומיות לפינוי ולקליטה של תושבים לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל; הליכי הפינוי והקליטה מפרוץ המלחמה; מתן שירותים למפונים - שירותים בסיסיים ומיידיים ושירותי חינוך ורווחה; והסיוע הכלכלי לרשויות המפונות והקולטות בחודשים הראשונים של המלחמה. בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023 ביקרו נציגי משרד מבקר המדינה במלונות שבהם שהו מפונים. הביקור הראשון נערך כשבועיים לאחר פרוץ המלחמה, ב-22.10.23. בסך הכול נערכו 20 ביקורים, כל ביקור במלון אחד או שניים. המלונות נמצאו בתחומי הרשויות הקולטות שנבדקו: העיריות אילת, הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נתניה ותל אביב-יפו; המועצה המקומית זיכרון יעקב; והמועצות האזוריות חוף הכרמל, עמק הירדן ותמר. כן נערכו ביקורים במלונות שבתחומי עיריית רעננה, המועצה המקומיתמגדל והמועצות האזוריות גולן, מגילות ים המלח ועמק יזרעאל, אשר לא נבדקו בביקורת. במלונות שהו מפונים מיישובי הדרום והצפון. בשניים מהמלונות שהו רק מתפנים עצמאית. ביקורים נוספים במלונות נערכו על ידי מבקר המדינה וצוותים נוספים ממשרד מבקר המדינה. כמו כן, בחודשים פברואר-מרץ 2024 ערך משרד מבקר המדינה מפגשים של קבוצות מיקוד מקרב אוכלוסיית המפונים מהדרום ומהצפון שנקלטו בערים טבריה, נתניה ורמת גן ובמועצות האזוריות עמק הירדן ותמר. 2 בסךהכולהיו15רשויותמקומיותשהיהבהןפינויתושבים.המועצותהאזוריותהמפונותשערהנגבושדותנגבלאנכללו בביקורת זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים תוכניות לפינוי אוכלוסייה ולקליטתה תוכנית "מלון אורחים"- "החלטת ממשלה מלון אורחים" משנת 2012 קובעת תוכנית לאומית לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים. התוכנית קובעת את חלוקת האחריות ל"ביצוע פינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה ולקליטתה בשל סיכון המאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג". בהחלטת הממשלה נקבע כי פינוי בחירום יבוצע על ידי צה"ל או הרשויות המקומית בהתאם לאירוע, וכי על צה"ל והרשויות המקומיות להכין, תוך תיאום ביניהם, תוכניות מגירה לפינוי אוכלוסייה. תוכנית "מלון אורחים" נועדה לתת מענה לצורך באספקת מקום מגורים זמני לאוכלוסייה מפונה באמצעות הסדרת מערך של מתקני קליטה. בתוכנית נקבעו סדרי העדיפויות לקליטת מפונים: העדיפות הראשית היא תשתית בתי הספר ומוסדות הציבור שבתחומי הרשויות המקומיות, ואם לא יהיה די במקומות אלו, תישקל האפשרות להרחיב את הקליטה לפנימיות ולאכסניות, ובמקרה הצורך למלונות, בכפוף לתיאום מקדים עם משרד האוצר. במסגרת התוכנית הוטל על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה בפריסה ארצית העומדים בהנחיות המיגון של פקע"ר, המסוגלים לקלוט כ-300,000 נפש.  החלטת הממשלה "מלון אורחים" המעודכנת גובשה לאחר עבודת מטה של שנה וחצי והייתה בשלה לאישור בשנת 2022, אך זו לא הועלתה לאישור ועדת השרים לענייני העורף עקב התנגדות משרד האוצר, כיוון שעל פי חוק, נדרש היה שיהיה לתוכנית מקור תקציבי, דבר שלא נכלל בה. כך, בהיעדר הסכמה עם משרד האוצר על מקור תקציבי-ממשלתי לתוכנית שאמורה לתקף ולעדכן את הטיפול בפינוי וקליטת האוכלוסייה כחלק מהסדרת הטיפול בעורף, עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הייתה תוכנית מעודכנת לפינוי ולקליטה. עדכון תוכנית "מלון אורחים" ואישורה, לרבות הסדרת המנגנון התקציבי ליישומה, יכול היה להוות בסיס למתן מענה הולם לאוכלוסייה המפונה בהיבטים של מתן שירותים בסיסיים, שירותי חינוך, שירותי רווחה ושירותי בריאות לקליטת המפונים במלחמת חרבות ברזל3, ואולם זו לא אושרה. תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית היא תוכנית המענה הלאומית לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה מיישובים הסמוכים לגבול בצפון הארץ ובדרומה, בשל סיכון המאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג. מטרת התוכנית לתת מענה למפונים עד לחזרתם למגורי הקבע (תקופה מוערכת של 21 ימים). תוכנית זו משותפת לצה"ל, רח"ל, משרדי הממשלה והרשויות המקומיות וגורמי החירום האזרחיים (השותפים), 3 ראו הרחבה בקובץ דוחות זה בפרקים "מתן שירותים למפונים - סיוע בצרכים בסיסיים ומיידיים", "מתן שירותי חינוך למפונים על ידי הרשויות המפונות והקולטות" ו"מתן שירותי רווחה למפונים על ידי הרשויות המפונות והקולטות." מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים כאשר על כל גוף להוציא תוכנית אופרטיבית משלו הנגזרת מתוכנית המענה הלאומית. רח"ל יזמה את התוכנית כדי לקיים תיאום ובקרה מול משרדי הממשלה האמונים על שלב הקליטה. התוכנית משלימה את תוכנית "מלון אורחים", והיא מתבססת עליה כלקח וכצורך מבצעי בעקבות מבצע "צוק איתן" בשנת 2014. התוכנית חלה על יישובים בגזרת הדרום (יישובים בטווח 0 - 4 ק"מ מהגבול, ללא העיר שדרות) ובגזרת הצפון (יישובים בטווח 0 - 5 ק"מ מהגבול, ללא העיר קריית שמונה). התוכנית נועדה לתת מענה לכ-45,000 תושבים - בצפון הארץ כ-35,000 ובדרומה כ-10,000.  התוכנית הלאומית המעודכנת הופצה על ידי רח"ל לשותפים להתייחסותם בפברואר 2021. התוכנית אושרה בידי סגן שר הביטחון דאז בנובמבר 2021. משרדי הממשלה לא אישרו אותה, וגם ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-בטחוני), שקיבלה את התוכנית, לא אישרה אותה; לכן נכון למתקפת הטרור בשבעה באוקטובר היא נשארה בגדר טיוטה לא מאושרת. עם זאת, התוכנית תואמת את תוכנית "מרחק בטוח" של צה"ל ומצויה בהלימה עימה (כל אחת מהתוכניות בהקשרים שבהם התוכניות חופפות - "תוכנית מרחק בטוח"). תוכנית מרחק בטוח שימשה בסיס להיערכות הרשויות המקומיות. על פי מסמכי תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית, היא תצא לפועל בהנחיית הדרג המדיני, תופעל על ידי צה"ל ופקע"ר ותתואם על ידי רח"ל עם משרדי הממשלה. לפי תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית, משימת הפינוי היא באחריות כוללת של צה"ל, ואילו משימת הקליטה היא באחריות משרד הפנים ומערך פס"ח. תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית מתייחסת לתקופת שהייה של 21 יום, וגם מעבר לכך אם נדרש, עד לחזרתם של המפונים לבתיהם או עד להסדרת פתרון מגורים חלופי למגורי קבע.  תוכניות "מרחק בטוח"- הלאומית והצה"לית - אינן נותנות מענה לפינוי ערים סמוכות גבול (קריית שמונה ושדרות). תוכנית "משב רוח"- תוכנית "משב רוח" דרום היא תוכנית של רח"ל ומשרד הביטחון לפינוי קצר טווח לתקופה מוגבלת לצורך ריענון או פעילות הפגה (פינוי לריענון). התוכנית חלה במקורה על יישובים במרחק 0 עד 4 ק"מ מגבול רצועת עזה ועל השכונות המערביות של העיר שדרות. מטרתה של התוכנית היא למסד את האפשרות לריענון האוכלוסייה ממרחב הלחימה עבור האוכלוסייה הגרה בסמיכות לגבול עם רצועת עזה, גם בהיעדר החלטת ממשלה על פינוי מאורגן של האוכלוסייה. על פי התוכנית, קליטת המפונים תהיה במתקני אירוח בהובלה ובתיאום של הרשויות המקומיות ובמימון המדינה. התוכנית הופעלה במאי 2021 ובמבצע "שומר חומות" באוגוסט 0222, בניהול המועצות האזוריות בגבול רצועת עזה ועיריית שדרות, ועודכנה בספטמבר 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים פינוי היישובים הסמוכים לגבול רצועת עזה ולגבול הצפון נוכח החדירה רחבת ההיקף אל היישובים הסמוכים לגבול רצועת עזה והירי האינטנסיבי כלפיהם, שהעמיד את התושבים בסכנה ברורה ומיידית, ביצע צה"ל החל בשבעה באוקטובר, במשך שלושה ימים, פינוי חירום של היישובים המצויים בטווח 0 - 4 ק"מ מגבול רצועת עזה בהתאם לתוכנית הצה"לית "מרחק בטוח". התושבים נקלטו במלונות. הפינוי אושר בדיעבד בהחלטת הממשלה 950, שבה נקבעו עקרונות תוכנית הפעולה הלאומית לפינוי ולקליטה ואופן תקצובה. חלק מהתושבים התפנו עצמאית ואחרים באמצעות מערך פינוי שהפעילו המועצות האזוריות. בשונה מסדר העדיפויות במערך מתקני הקליטה בתוכנית "מלון אורחים", בהחלטה 950 ובהחלטות שבאו בעקבותיה, נקבע כי מערך הקליטה יתבסס על מלונות ובתי הארחה ולא על מתקני הקליטה המקומיים - בתי ספר ומוסדות ציבור. השיקולים לכך היו זמינות בתי המלון ובתי ההארחה, הצפי כי משך הפינוי יהיה ארוך, הרצון לאפשר תנאי מחיה הולמים למפונים שנפגעו באופן קשה פיזית ונפשית, וכדי לאפשר את המשך הלימודים בבתי הספר ברחבי הארץ בהמשך. כחלק מפינוי זה של התושבים פעלו הרשויות המקומיות לאיתור מלונות, אכסניות ובתי הארחה. הפינוי בוצע למלונות ברחבי הארץ שהיו זמינים באופן מיידי, וברוב המקרים לא ליעדי הקליטה שנקבעו לפי תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית. לגבי תושבי העיר שדרות ותושבי היישובים במרחק 4 - 7 ק"מ מגבול רצועת עזה הופעלה תוכנית "משב רוח" של משרד הביטחון על פי החלטת המשרד מ-10.10.23. הפינוי היזום בוצע על ידי עיריית שדרות. תושבים מיישובי קו העימות הדרומי בטווח של 4 - 7 ק"מ מגבול רצועת עזה התפנו באופן עצמאי או באמצעות המועצות האזוריות, והחל ב-13.10.23 הפעיל משרד הביטחון את תוכנית "משב רוח" גם לגביהם. תושבי הרשויות המקומיות שבגבול הצפון החלו בחלקם להתפנות באופן עצמאי כבר ב-8.10.23 וב-9.10.23. החל ב-16.10.23 הנחה שר הביטחון כי מדינת ישראל תפנה את תושבי גבול הצפון לשם הצלת חיים ולביטחונם: ב-16.10.23 תושבי 82 יישובים במרחק 0 -2 ק"מ מגבול הצפון; ב-20.10.23 תושבי העיר קריית שמונה;ב-22.10.23 תושבי היישובים שבמרחק 2 - 3 ק"מ מגבול הצפון. הפינוי אושר בהחלטת הממשלה 975. במסגרת החלטת הממשלה 988 נקבע כי ניהול ההתקשרות עם מתקני הקליטה, שכאמור הייתה באחריות משרד הפנים בהתאם להחלטות הממשלה 950 ו-975, יועבר לאחריות משרד התיירות. בהמשך לכך, ב-24.10.23 נעשתה "העברת מקל", והאחריות לניהול ההתקשרויות עם מתקני הקליטה הועברה ממשרד הפנים למשרד התיירות. משרד התיירות עסק בהתקשרויות מול מלונות ומתקני אירוח אחרים ובשיבוץ מפונים לבתי המלון. בהחלטת הממשלה 978 הוגדרו שתי אוכלוסיות מקרב תושבי העיר אשקלון שהן החשופות ביותר לפגיעה בשל ירי טילים בלתי פוסק מתחילת המלחמה, ולפיכך הוחלט לזכות אותן בסיוע לטובת"חיזוק חוסנן" באמצעות ריענון במתקני אירוח תיירותיים. האוכלוסייה הראשונה הייתה של מחוסרי מיגון, קרי אזרחים המתגוררים במבנים ללא מרחב מוגן דירתי או קומתי - בהיקף של עד 24,000 תושבים; האוכלוסייה השנייה - קשישים ומחוסרי עורף משפחתי יציב - בהיקף של עד 3,000 תושבים. בהחלטה נכתב כי בשיבוץ במתקני האירוח תינתן עדיפות למפונים מגזרת הצפון מכוח החלטה 975 על פני תושבים הזכאים לסיוע מכוח החלטה זו. לתושבים מאשקלון שיבחרו להיקלט עצמאית בכל מסגרת אחרת יינתן מענק אכלוס. כמו כן, בעיראופקים פונו תושבים לצורך ריענון שלא לפי החלטת ממשלה ובמימון עיריית אופקים, משרד הפנים ותרומות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים  פערים בין הגופים האחראיים לפינוי וקליטת אוכלוסייה באשר לאחריותם היערכות לפינוי אוכלוסייה - על פי רח"ל הגדרת המרחב, היישובים והיקף התושבים לפינוי בגזרות השונות ומשך הזמן לקליטה היא באחריות ובסמכות בלעדית של צה"ל, וכנגזרת מכך נבנות תוכניות הפינוי והקליטה של צה"ל ושל המדינה. הפינוי הנדרש ויעדי הפינוי נקבעים על ידי צה"ל. על פי צה"ל תוכנית "מרחק בטוח" הצה"לית היא נגזרת של תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית שנכתבה על ידי רח"ל. עולה כי לפי עמדת רח"ל, התוכנית הלאומית נגזרת מהתוכנית הצה"לית; ואילו לפי עמדת צה"ל, התוכנית הצה"לית נגזרת מהתוכנית הלאומית. קליטת אוכלוסייה במהלך מלחמת חרבות ברזל - בין משרד הפנים לבין רח"ל התעוררה מחלוקת בשאלה אם ההחלטה על קליטת מפונים שלא על פי המתווה בתוכנית "מלון אורחים", משמעה שהתוכנית ככל שהיא נוגעת לאחריות משרד הפנים לקליטת מפונים אינה חלה. חרף היותו של משרד הפנים הגורם האמון על מערך הקליטה בחירום, הוא לא הפעיל את מערך פס"ח, אלא רק סייע בניהול מערך ההתקשרויות עם בתי המלון. זאת נוכח עמדתו כי משהוחלט על מתווה שונה לקליטת מפונים מזה שנקבע בתוכנית "מלון אורחים", הרי שלא קמה אחריותו לקליטה, וכי אין לו ערך מוסף או יתרון בניהול קליטת אוכלוסייה ושהייתה במתקני הקליטה נוכח החריגה מהתוכנית המקורית. רח"ל קיבלה עליה את האחריות על ההפעלה והניהול של קליטת המפונים ושהייתם במתקני הקליטה, והדבר קיבל ביטוי בהחלטות הממשלה הראשונות בעניין הפינוי - החלטות 950 ו-975. צה"ל טען כי לאורך כל המלחמה לא התקבלה כל בקשת סיוע מטעם רח"ל לעניין ניהול וקליטת אוכלוסייה מפונה, ולא התקבלה ממנה בקשה להקצאת כוח אדם צבאי למשימה זו. כשלושה שבועות מפרוץ המלחמה, בהחלטת ממשלה 1006 מ-29.10.23, החליטה הממשלה לתקן את החלטות 950 ו-975 כך שבמקום שרח"ל תהיה אחראית על "הפעלת וניהול קליטת המפונים ושהייתם" אחריותה תצומצם ל"ניהול קליטת המפונים", וכל השאר יהיה בהתאם להחלטת "מלון אורחים". בזאת, הוטלה לכאורה על משרד הפנים האחריות להפעלת הקליטה החל מאותו מועד, אך הוא הסתייג מהדבר. גם אם תוכנית "מלון אורחים" לא הופעלה בנסיבות מצב החירום, לא ניתן לקבל את גישתו של משרד הפנים שאין לו אחריות על קליטת האוכלוסייה ושהוא איננו נדרש להפעיל את מערך פס"ח. גם אם אין לו לדעתו ערך מוסף או יתרון בניהול קליטת אוכלוסייה ושהייתה במתקני הקליטה נוכח החריגה מהתוכנית המקורית, הדבר אינו מסיר ממשרד הפנים אחריות זו, כגורם שמופקד על תחום הקליטה והשהייה של האוכלוסייה המפונה. במקום דוגמטיות מחשבתית תוך היצמדות עיקשת ובלתי מתפשרת להחלטת "מלון אורחים" ככתבה וכלשונה, היה עליו, לכל הפחות, לעשות כל מאמץ לרתום כמה שיותר ממשאבי מערך פס"ח ויכולותיו לטובת הפעלת הקליטה. בהתחשב בניסיונו המצטבר בהיערכות לשעת חירום ובתפקידו המרכזי כגורם המנחה את הרשויות המקומיות ומפקח עליהן, משרד הפנים נדרש לספק הנחיה ותמיכה בזמן אמת. בפועל, דווקא בשעת מבחן המשרד נעדר מתפקוד, והרשויות המקומיות נותרו ללא גורם מנחה ומכוון, אף שבשגרה הוא משמש להן כתובת מרכזית לפתרון בעיות רבות ומגוונות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים  רח"ל זיהתה את חוסר המוכנות ואת ההימנעות של משרד הפנים ממילוי אחריותו וקיבלה עליה את ניהול האירוע. רח"ל אף פעלה לקידום עיגון אחריות זו בהחלטות ממשלה. עם זאת, כאשר ניסתה להחזיר למשרד הפנים את האחריות לניהול קליטת המפונים, היה עליה להבין כי המשרד אינו נכון לכך באותה עת ולפעול למציאת פתרון אחר. פינוי וקליטה של אוכלוסייה הם תהליכים מורכבים המחייבים היערכות מוקדמת ותיאום בין הגופים בעלי התפקידים בהיערכות לחירום ובחירום. הביקורת העלתה פערים בין הגופים באשר לאחריותם, שפוגעים ביכולת של המדינה להיערך באופן מיטבי לפינוי ולקליטת אוכלוסייה במצבי חירום ולביצוע הפינוי והקליטה בחירום. כך, לפי רח"ל תוכנית המענה הלאומית לפינוי ולקליטה נגזרת מהתוכנית הצה"לית, ואילו לפי צה"ל, התוכנית הצה"לית נגזרת מהתוכנית הלאומית; לפי רח"ל, בעקבות ועדת מזרחי היא כבר אינה הגורם שמתפקידו להוביל את הפעילויות בהיערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לחירום, אלא פקע"ר, ואילו על פי פקע"ר, לא חל כל שינוי במצב הנורמטיבי בעקבות המלצות הוועדה, למעט מתן אישור לפקע"ר על ידי שר הביטחון מכוח סמכותו לפי חוק הג"א לסייע לרשויות המקומיות בתחום המל"ח ו"לשם הצלת נפש ורכוש בלבד". לפי רח"ל אחריות לקליטת מפונים בבתי מלון חלה על משרד הפנים, ואילו לפי משרד הפנים אחריותו חלה רק לגבי קליטה במתקני קליטה מקומיים. בה בעת, מערך החירום נעדר מנגנון להכרעה באופן מיידי כמתחייב בשעת חירום במחלוקת הגופים השונים הפועלים בחירום.  מכלל האמור עולה תמונה מצערת של פערים בין גופי החירום באשר לאחריותם לטיפול בעורף בשעת חירום. בהיעדר גורם מתכלל בעל סמכויות מתאימות וללא היערכות מוקדמת בשיתוף גופי החירום המשיקים, גם פקע"ר כגוף חירום, שלו כוח האדם הגדול ביותר לאחר שגייס מילואים בהיקף של אלפי אנשי מילואים עם פרוץ המלחמה, לא מימש באופן מיטבי את המשימה - לנהל ולתאם את המענה המשולב עבור המפונים במתקני הקליטה ולסייע לרח"ל, למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות לתת שירות מיטבי למפונים שנקלטו בבתי המלון בשעתם הקשה ביותר.  מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר חשפה, באופן חד וברור, את מחדל ההיערכות ואת המחיר הכבד של היעדר הסדרה של ההיערכות לחירום וקביעת גורם מתכלל של הטיפול בעורף בשעת חירום, שיבטיחו כי בעת משבר לאומי כלל הגופים הייעודים יממשו את אחריותם באופן מלא, לצד שמירה על שיתוף פעולה הדוק, תוך מתן פרשנות מרחיבה לתחומי אחריותו של כל גורם, תיאום רציף ומחייב ומניעת כל ניסיון להעברת אחריות לגורם אחר, ויצירת ודאות בקרב הציבור לגבי אחריותו של כל גורם כלפיו בפועל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים על רח"ל ומשרד הפנים לתת את הדעת לתרחישים שונים שבהם עולה צורך לפנות את האוכלוסייה למשך זמן ארוך משלושה שבועות, כפי שמצוין בתוכנית "מרחק בטוח" הלאומית וכפי שקרה בפועל במלחמת חרבות ברזל, ולתת את המענה המתאים לתרחיש כגון זה, בפרט כאשר הסדרת דיור חלופי לאוכלוסייה מפונה עשויה לקחת זמן ולהתארך ככל שהיקף האוכלוסייה המפונה גדול יותר. משרד מבקר המדינה שב וממליץ כי ראש ממשלת ישראל, בשיתוף שר הביטחון, יקדמו באופן מיידי את ההסדרה של תחומי האחריות של גופים אלה ובאופן שיאפשר היערכות לפינוי אוכלוסייה והכנת תוכניות לאומיות לפינוי, וכן ניהול מערך הקליטה ברשויות המקומיות כפעולה צופה פני עתיד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים החלטות הממשלה והפעולות העיקריות הנוגעות לפינוי תושבים בציר הזמן של האירועים מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים בבוקר שבעה באוקטובר חוותה מדינת ישראל התקפה רצחנית בהיקף חסר תקדים, שהובילה לפתיחת מלחמת חרבות ברזל. עם פתיחת המערכה הוכרז מצב מיוחד בעורף, שהוארך בהחלטות ממשלה שונות. הממשלה וגורמי הביטחון קיבלו שורה של החלטות על פינוי עשרות יישובים מדרום ומצפון ובכללם הערים שדרות וקריית שמונה. המפונים שוכנו במקומות אירוח במימון המדינה, וחלקם קיבלו מענקי אכלוס ושוכנו בקהילה. במקביל היו מתפנים עצמאית רבים שלא נכללו בהחלטות הממשלה ולא קיבלו מימון. תרומתם של מתנדבים ועמותות הייתה קריטית למתן המענה הראשוני המהיר לאוכלוסיית המפונים, ואלו פעלו לעיתים במקום גורמים רשמיים. מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר חשפה, באופן חד וברור, את מחדל ההיערכות ואת המחיר הכבד של היעדר הסדרה של ההיערכות לחירום וקביעת גורם מתכלל של הטיפול בעורף בשעת חירום, שיבטיחו כי בעת משבר לאומי כלל הגופים הייעודיים יממשו את אחריותם באופן מלא, לצד שמירה על שיתוף פעולה הדוק, תוך מתן פרשנות מרחיבה לתחומי אחריותו של כל גורם. בפועל התגלעה מחלוקת בין משרד הפנים לרח"ל בשאלת האחריות על המפונים וקליטתם, ומחלוקת זו גרמה לוואקום ניהולי ולחוסר תיאום משווע. הרשויות המקומיות - המפונות והקולטות כאחד - ובעיקר התושבים המפונים, מצאו עצמם ללא כתובת מרכזית ברורה. בעת משבר לאומי מצופה כי כלל הגופים הייעודיים לחירום יפעלו למימוש מלא של אחריותם, תוך מתן פרשנות מרחיבה לתחומי אחריותו של כל גורם, לצד שיתוף פעולה הדוק ותיאום רציף ומחייב ויימנעו מניסיון להעברת אחריות לגורם אחר. לפיכך, על ראש ממשלת ישראל להסדיר באופן מיידי את תחומי האחריות של גופים אלה, לרבות בכל הנוגע להיערכות לפינוי אוכלוסייה ולהכנת תוכניות לאומיות לפינוי, וכן לניהול מערך הקליטה ברשויות המקומיות כפעולה צופה פני עתיד. מבקר המדינה קובע כי היעדר גוף מתכלל הוביל לכאוס ולפגיעה במענה שניתן למפונים. המבקר ממליץ להסדיר באופן מיידי את תחומי האחריות ולגבש תוכניות לאומיות מעודכנות לפינוי ולקליטה. פ ר ק ב ' גופן הכותרת מעוצב בכתב ידו של סמ"ר עלמנאו עמנואל פלקה ז"ל, אשר נפל בדצמבר 2023. עלמנאו עלה 7 5 גמאתיופיה לישראל, גדל בקריית גת, התנדב בכבאות והצלה לישראל והיה חייל מצטיין. לאחר מותו נתרמו איבריו, וחייהם של ארבעה אנשים ניצלו. דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ תקציר להיערכות ולהתארגנות מקדימה של הרשויות המקומיות לשעת חירום יש חשיבות רבה. פעולות אלו כוללות בין היתר פינוי של האוכלוסייה וקליטתה כיאות. תוכניות עדכניות ותרגול נכון עשויים למנוע מצבי אי-סדר בשעת דחק ולהציל חיי אדם. היערכות מתאימה תסייע לרשות המקומית להתמודד עם מצבי חירום במלחמה, כמו גם עם מצבי חירום אזרחיים. ההיערכות של הרשויות המקומיות לשעת חירום כוללת הכנת תיקי חירום ותוכניות לשעת חירום, הכשרת כוח אדם ייעודי, הכנת מאגרי מידע, בדיקת מוכנות הרשויות המקומיות לשעת חירום ותרגולן לפי תרחישים שונים. האופן שבו רשויות מקומיות צריכות להיערך ולתפקד בשעת חירום מוסדר עבור עיריות ומועצות מקומיות ב"תיק האב להיערכות העירייה והמועצה המקומית לחירום", שעודכן לאחרונה בשנת2021(תיק האב), ועבור מועצות אזוריות - בתיק אב להפעלת הרשות המקומית בחירום (מועצה אזורית), שעודכן לאחרונה בפברואר 42021. בתיק האב מרוכזות כלל המשימות והאחריות של הרשות, וזאת לפי - בין היתר - חוקים, תקנות והחלטות ממשלה. התיק מגדיר את המשימות העיקריות של הרשות בתחום ההיערכות לשעת חירום ואת אופן הטיפול באירוע חירום, ובכלל זה ההיערכות לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה. למדינת ישראל יש תרחישי ייחוס למצבי חירום בעלי מאפיינים שונים מבחינת המיקום הגיאוגרפי, סוג האיום, היקף הנזק, מאפייני הנפגעים ועוד. צה"ל מכין תרחיש ייחוס מלחמתי לעורף, שהוא קביעה פיקודית להכוונת מענה צה"לי בבניין כוח בהיבטי הגנת העורף האזרחי והצבאי. ייעודה של רשות החירום הלאומית (רח"ל) הוא לשמש רשות ממלכתית לחירום, ליד שר הביטחון, למימוש אחריותו הכוללת לכלל מצבי החירום במרחב האזרחי. זאת באמצעות תכנון, תיאום, הכוונה ובקרה של כלל המשרדים, הגופים הייעודיים והמערכות הלאומיות העוסקים בהכנת המרחב האזרחי. כמו כן, להביא למיצוי מרבי של המשאבים הלאומיים להבטחת החוסן והרציפות התפקודית במצבי משבר וחירום שונים, ובכללם מצב חירום בעורף כתוצאה ממלחמה. אחת ממשימותיה היא להכין ולהציג לאישורה של הממשלה את איום הייחוס ותרחיש הייחוס המשקי (הלאומי,) הכולל את ניתוח האיומים וסך כל השפעותיהם על המרחב האזרחי. הלכה למעשה, תרחיש הייחוס משמש בסיס לבניין הכוח של הגופים השונים בשורה של היבטים: כוח אדם, תשתיות נדרשות לשעת חירום, הצטיידות, אימונים, תורה ונהלים. בהתאם לכך, 1 בהכנת מסמך תיק האב היו שותפים בין היתר משרד הפנים, רשות החירום הלאומית (רח"ל), פקע"ר, מרכז השלטון המקומי, מרכז השלטון האזורי, משטרת ישראל, הרשות לכבאותוהצלה ומשרדי ממשלה נוספים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ כאשר נערכים לתוכניות חירום, לרבות פינוי אוכלוסייה, יש צורך להביא בחשבון את המאפיינים של כל תרחיש ייחוס. נוכח מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ופרוץ המלחמה ומול איומים של התקפות נוספות, הן בגבול רצועת עזה (גזרת הדרום) והן בגבול עם לבנון, קיבלה הממשלה שורת החלטות בעניין פינוי אוכלוסייה מיישובים בשתי הגזרות. בגזרת הדרום פונו תושבי יישובי קו העימות הדרומי מהעיר שדרות ומיישובים בתחום המועצות האזוריות בעוטף עזה (אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב, שער הנגב) המרוחקים 0 - 7 ק"מ מגבול רצועת עזה. כמו כן, הפינוי כלל אוכלוסיות ייעודיות בעיר אשקלון לתקופה קצובה לצורך ריענון. העיר אופקים לא נכללה בתוכניות המדינה ובהחלטות הממשלה לפינוי תושבים בעקבות מלחמת חרבות ברזל, והעירייה פינתה תושבים מהעיר לצורך ריענון במימון העירייה, משרד הפנים ותרומות. %19 %80 5 21 יישובים (33,500) מהרשויות תרחישי הייחוס לחמש השייכים למועצה מתושבי אשקלון המקומיות שנבדקו הרשויות המקומיות האזורית אשכול היו מחוסרי מיגון; (4 מתוך 5 רשויות) בדרום הארץ שנבדקו ומרוחקים יותר מ-4 ק"מ ל-52% מתושבי לא תרגלו פינוי לא כללו פירוט של מהגבול - לא הוכנה העיר היה ממ"ד; תושבים אל מחוץ איומים, נזקי גוף ורכוש עבורם תוכנית לפינוי.%22.5 התגוררו לתחומי הרשות בהיקפים עצימים כגון ליתר 11 יישובי המועצה בבתים עם מקלט אלו שהתרחשו בפועל סמוכי הגדר, כן הוכנה משותף; ל-6.5% במתקפת הטרור תוכנית לפינוי היה מקלט ציבורי בשבעה באוקטובר. תוכנית "מרחק בטוח" לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה לא כללה את כל היישובים שפונו (פרט לחלק מיישובי המועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון) מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הפינוי והקליטה של המפונים. הביקורת בדרום הארץ נעשתה בחמש רשויות מקומיות שהיה בהן פינוי אוכלוסייה על פי החלטות ממשלה או פינוי מאורגן אחר במימון רשויות מקומיות ותרומות, לרבות פינוי קצר טווח לצורך ריענון: עיריות אופקים, אשקלון ושדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון (הרשויות שנבדקו). פרק זה עוסק בהיערכות הרשויות המקומיות לפינוי ולקליטה של תושבים. בדיקות השלמה נערכו ברשות החירום הלאומית (רח"ל) שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף (פקע"ר) ובמשרד הפנים.  היערכות לפינוי אוכלוסייה - במכתב ששלח מבקר המדינה לראש הממשלה ב-13.11.23, המפרט כשלים ופערים מרכזיים בטיפול בעורף האזרחי ומציג תמונת מצב למועד זה, כתב המבקר כי ההיערכות הממשלתית לשעת חירום אמורה הייתה להיות כוללת, מפורטת, מתורגלת ומוכנה להפעלה. עלה מהסיורים שערך המבקר במהלך החודש הראשון שלאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, בדגש על יישובי קווי העימות בדרום הארץ ובצפונה ומתוך בירור פרטני של תלונות הציבור שהתקבלו בנציבות תלונות הציבור, כי המכנה המשותף הנוגע לרובם המוחלט של הליקויים והפערים השונים, הוא היעדר היערכות לשעת חירום ויישום לקוי של פעולות. בפועל, התוכניות הלאומיות לפינוי אוכלוסייה התגלו בזמן אמת כלא-רלוונטיות, והיישובים שנדרש לפנותם ואופן קליטת התושבים שפונו מבתיהם לא היו בהתאם לתוכניות שגובשו ותורגלו. עוד עלה בסיורי המבקר כי ההיערכות הלקויה לפינוי האוכלוסייה יצרה מצב שבו מאות אלפי אזרחים הפכו לאוכלוסייה נזקקת, ומפונים רבים נזקקו לקבלת תרומות לצורכי הקיום היום-יומי. כמו כן, בהיעדר תוכניות ממשלתיות למתן שירותים למפונים, נפגע המענה שניתן להם בין היתר בתחומים חשובים כגון חינוך ורווחה. בביקורת עלה כי גופי השלטון המרכזי האחראים להיערכות לשעת חירום, ובהם משרד הפנים, צה"ל ורח"ל, לא הנחו את הרשויות המקומיות בדרום הארץ הסמוכות לגבול רצועת עזה להיערך לחלופות שונות של פינוי תושבים בתרחיש מלחמתי, ובכלל זה פינוי תושבים בהיקפים ניכרים ומשמעותיים, כפי שקרה בעקבות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 66 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ  תוכניות לאומיות לפינוי אוכלוסייה - החלטת הממשלה "מלון אורחים"משנת 2012 משמשת כתוכנית הפעולה הלאומית לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה. תוכנית "מלון אורחים" עוסקת בחלוקת האחריות לביצוע פינוי המוני מאורגן של אוכלוסייה וקליטתה, פינוי המתחייב בשל סיכון המאיים עליה או משום שנותרה ללא קורת גג. תוכנית "מרחק בטוח" הלאומית2 היא תוכנית המשלימה את תוכנית "מלון אורחים" ומתבססת עליה. מטרת התוכנית היא פינוי וקליטה של תושבים מיישובים סמוכי גדר באירועי חירום בתרחיש מלחמתי, ומתן מענה למפונים עד לחזרתם למגורי הקבע לתקופה של 21 ימים לכל היותר. התוכנית שימשה בפועל כבסיס להיערכות הרשויות המקומיות לפינוי בשעת חירום. התוכנית חלה על יישובים בגזרת הדרום (יישובים בטווח 0 - 4 ק"מ מהגבול, ללא העיר שדרות - "מרחק בטוח" דרום) ובגזרת הצפון (יישובים בטווח 0 - 5 ק"מ מהגבול, ללא העיר קריית שמונה - "מרחק בטוח" צפון). על פי תוכנית"מרחק בטוח"3, יועדו לפינוי 24 יישובים בגזרה הדרומית הנמצאים בטווח של 0 - 4 ק"מ מגבול רצועת עזה, ובהם מספר מוערך של 00613, תושבים4. במועצה האזורית אשכול 11 יישובים סמוכי גדר, ובמועצה האזורית חוף אשקלון 4 יישובים. יתר היישובים הם בתחומי המועצות האזוריות שער הנגב ושדות נגב5. העיר שדרות, שמספר תושביה הוערך בתוכנית"מרחק בטוח"ב-27,000 תושבים, ואשר נמצאת בטווח של 1.3 ק"מ מגבול רצועת עזה, לא נכללה בתוכנית "מרחק בטוח"6. תוכנית "משב רוח" היא תוכנית של משרד הביטחון לפינוי קצר טווח לתקופה מוגבלת לצורך ריענון או פעילות הפגה (פינוי לריענון), במתקני אירוח, שמימושה יהיה בידי הרשויות המקומיות ובמימון המדינה. התוכנית חלה במקורה על יישובים במרחק של0 -4 ק"מ מגבול רצועת עזה ועל השכונות המערביות של העיר שדרות. במלחמת חרבות ברזל הופעלה לגבי תושבי העיר שדרות כולה ותושבי היישובים במרחק 4 - 7 ק"מ מגבול רצועת עזה לתקופת זמן ממושכת. הערים אופקים ואשקלון לא נכללו בתוכניות הלאומיות לפינוי אוכלוסייה.  תוכניות לפינוי אוכלוסייה של הרשויות שנבדקו - תכנון מבעוד מועד והגדרה מראש של יעדי הקליטה חוסכים זמן יקר בשעת חירום ומאפשרים פינוי אוכלוסייה ביעילות ובמהירות. עיריות אופקים ואשקלון, שלא נכללו בתוכניות הלאומיות לפינוי"מרחק בטוח"ו"משב רוח", לא נערכו לפינוי תושבים אל מחוץ לעיר ולא הייתה להן תוכנית או נוהל לפינוי אוכלוסייה אל מחוץ לתחומן. לעיריית שדרות ולמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון, שנכללו בתוכניות"מרחק בטוח"ו"משב רוח", היו תוכניות ונהלים לפינוי אוכלוסייה בשעת חירום. בביקורת עלה כי היעדר תכנון והגדרה מראש של יעדי הקליטה גרם לכך שתושבים שפונו במהלך המלחמה מהרשויות המקומיות שנבדקו היו מפוזרים על פני מספר רב 2 התוכנית אושרה בידי סגן שר הביטחון דאז בנובמבר 2021, רח"ל העבירה אותה להתייחסות משרדי הממשלה אך הם לא אישרו אותה, וגם ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-בטחוני), שקיבלה את התוכנית, לא אישרה אותה; לכן נכון למתקפת הטרור בשבעה באוקטובר היא נשארה בגדר טיוטה לא מאושרת. ראו בקובץ דוחות זה בפרק "קליטת האוכלוסייה שפונתה במלחמת חרבות ברזל והטיפול בה על ידי גופי הממשלה". 3 במקביל הכין צה"ל את תוכנית "מרחק בטוח" הצה"לית, ואף היא אושרה על ידי הרמטכ"ל ושר הביטחון בינואר 2021. 4 והתוכנית נועדה לתת מענה ל-75% מהתושבים שהם כ-0,4001 תושבים. 5 שער הנגב: נחל עוז, ארז, ניר עם, מפלסים, כפר עזה, גבים ואור הנר; שדות נגב: סעד ועלומים. 6 עם זאת, בתוכנית"מרחקבטוח"צוין כי אם יוחלט על פינוי שכונותיה המערביות של שדרות, עד 6,000 תושבים, המענה ייכלל בתוכנית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ של ישובים שיש להם מאפיינים שונים ומגוונים, ללא תוכנית מסודרת ובפריסה גיאוגרפית רחבה, וחלק מהקהילות פוצלו בין כמה יעדים. הפיזור הקשה על הרשויות המקומיות לנהל קשר מסודר עם תושביהן ולתת את השירותים והמענים שהם נזקקו להם ופגע בקהילתיות, החשובה במצבי חירום לשמירה על חוסנם7. כמו כן, שיבוץ שלא לפי תוכנית מוסדרת גרם להפניית מפונים לחדרי מלון שלא תאמו את צורכיהם.  תיק חירום רשותי ותוכניות לפינוי אוכלוסייה של הרשויות שנבדקו - בתיק האב נקבע כי על הרשות המקומית להכין תיק חירום רשותי שיכלול את התוכניות והנהלים של המכלולים והגופים המעורבים בפעילות מטה החירום הרשותי. מטרת תיק החירום הרשותי היא לתכלל את כל המידע העדכני הנדרש לשעת חירום ואת התרחישים ותוכניות המענה של הרשות בשעת חירום. המידע בתיק אמור לאפשר מתן מענה מיטבי לאירועים שונים, והוא משמש בסיס ליצירת רציפות תפקודית רשותית בעת שגרה ובשעת חירום. משרד הפנים לא פעל לקביעת נהלים והנחיות המסדירים את תחומי האחריות של הרשויות המקומיות בכל הקשור לתכנון הפינוי ובנוגע להיערכות לפינוי תושביהן אל מתקנים שאינם בתחום הרשות המקומית, אם כגורם המפנה ואם כגורם שמסייע לצה"ל בפינוי. עיריות אופקים, אשקלון ושדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון הכינו תיקי חירום רשותיים, שכללו תוכניות ונהלים לפעילות של מכלול אוכלוסייה בשעת חירום. עם זאת, תיק החירום הרשותי של עיריית אופקים ועיריית אשקלון לא עסק בפינוי אל מחוץ לתחומי הרשות; תיק החירום הרשותי של עיריית שדרותעסק בהוצאת חלק מאוכלוסייתה לריענון אל מחוץ לתחומי הרשות למשך ימים אחדים, אך לא התייחס לאפשרות לפינוי מלא של תושבי העיר לתקופה ארוכה; תיק החירום הרשותי של המועצה האזורית חוף אשקלון עסק בהיערכות לפינוי תושבים מארבעה יישובים במועצה אל מחוץ לתחומי הרשות; תיק החירום של המועצה האזורית אשכול עסק בהיערכות לפינוי של 11 היישובים סמוכי הגדר בלבד (מתוך 32 יישובים).  תרחישי הייחוס למלחמה והמענים לתרחישים של הרשויות המקומיות שנבדקו-בתיק האבנקבע כי תרחיש הייחוס המלחמתי (המוגדר על ידי צה"ל) ותרחיש הייחוס המל"חי (המשקי-הלאומי, המוגדר על ידי רח"ל) הם הבסיס לתכנון המענה הרשותי לשעת חירום. תוכנית המענה שמכינה הרשות צריכה להתייחס לכלל האיומים שאליהם הרשות נערכת לשעת חירום. עוד נקבע בתיק האב כי במסגרת המענה לתרחישי הייחוס המלחמתי והמל"חי, על הרשות המקומית להתייחס לפינוי תושבים. תרחישי הייחוס לערים אופקים, אשקלוןושדרות ולמועצות האזוריות אשכולוחוף אשקלון לא כללו פירוט של איומים, נזקי גוף ורכוש בהיקפים עצימים כגון אלו שהתרחשו בפועל במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר, דבר שפגע בהיערכות ובמוכנות של הרשויות לפינוי בתרחיש מלחמתי: באופקים ובאשקלון המענים שנגזרו מתרחישי הייחוס לא כללו היערכות לפינוי תושבים אל מחוץ לתחומי הרשות; עיריית שדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון לא נערכו לפינוי מלא של תושביהן, וזאת בהתאם למענה לפי התוכניות הלאומיות ולתרחישי הייחוס. המענה של המועצה האזורית אשכול כלל פינוי של 11 היישובים סמוכי הגדר בלבד, המענה של המועצה האזורית חוף אשקלון כלל היערכות לפינוי של 75% מתושבי ארבעת 7 בתוכניות הפינוי שהוכנו מבעוד מועד הוכרה השמירה על הקהילתיות כאחד העקרונות החשובים במטרה לשמור על חוסן התושבים ולאפשר להם מענה במקומות הקליטה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ היישובים המצויים במרחק של עד ארבעה ק"מ מגבול רצועת עזה. המענה של עיריית שדרות כלל הוצאה להתרעננות של חלק מתושביה אל מחוץ לתחום הרשות.  היערכות כוח האדם לפינוי אוכלוסייה בשעת חירום - בתיק האב נקבע כי על הרשות המקומית להיערך בעת שגרה לארגון ולשיבוץ של עובדים שאינם משובצים כתגבורת וכהשלמה למנגנוני החירום, ולהיערך לאיוש מלא של תפקידים הנדרשים לפעילות הרשות בשעת חירום. עוד נקבע בתיק האב כי על הרשות לתכנן את כוח האדם, ארגונו וריתוקו להפעלת הרשות לביצוע תפקידיה בשעת חירום באופן שהתמחותם המקצועית של עובדי הרשות תהיה הבסיס המקצועי להפעלתם במצבי חירום. עיריית אופקים לא קבעה מראש את הגורמים האחראים לפינוי במצב חירום, ולא נקבעו אנשי קשר עם הגורמים מטעם השלטון המרכזי שיפעלו מולה בהליך הפינוי; בתוכניותיהן למצב חירום של עיריות אשקלון ושדרות לא צוינו אנשי הקשר עם הגורמים מטעם השלטון המרכזי שיפעלו מולם בעת תהליך הפינוי ולליווי המפונים ולשמירת הקשר עימם; עיריית אופקים והמועצה האזורית אשכול לא קיימו הכשרות לכוח אדם ייעודי לטיפול בהליך הפינוי וליווי המפונים. עם זאת, במועצה האזורית אשכול עסק כוח האדם בפינוי בסבבי לחימה קודמים, וכך היה מתורגל מכורח הנסיבות. כוח האדם הייעודי לפינוי במועצה האזורית חוף אשקלון כלל בעלי תפקידים מטעמה האחראים לפינוי, תוך הסתייעות רבה בצוותי חירום וחוסן יישוביים (צח"י)8.  מאגרי מידע ברשות המקומית לשעת חירום - בתיק האב נקבע כי אחד מתפקידי הרשות המקומית בהיערכות לשעת חירום הוא להכין בעת שגרה מאגרי מידע הדרושים למצבי חירום ולעדכנם באופן שוטף, וכי עליהם לכלול את כלל הנתונים המסייעים לרשות לתפקד באופן תקין בשעת חירום. הכנת תיק נתונים וניהול מאגר מידע ייעודי לשעת חירום, שכולל מידע אישי רלוונטי, תוך מיפוי הנתונים לפי צרכים שונים, חיוניים כדי לאפשר לרשות המקומית בשעת חירום להבטיח מענה הולם גם למי מתושביה שיזדקק לסיוע מיוחד בעת ביצוע הפינוי וכן מאפשרים לה לשמור על קשר עם תושביה. אי-הימצאות מאגרי מידע כוללים ועדכניים בידי רשויות מקומיות עלולה לפגוע בתפקוד המתחייב במצבי חירום, ובפרט בפינוי תושבים ובתיעדוף פינוים. העיריות אופקים, אשקלון ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון החזיקו קודם לשבעה באוקטובר מאגרי נתונים חלקיים לשעת חירום, המבוססים בעיקר על אוכלוסיות נזקקות המקבלות שירותי רווחה. למועצה האזורית אשכול היה מאגר מידע ששימש להיערכות לשעת חירום, ואולם זאת רק ב-11 היישובים סמוכי הגדר שהיו מיועדים לפינוי; המועצה האזורית חוף אשקלון הסתמכה על נתונים שנוהלו על ידי צח"י, אך לא קיימה בקרה עליהם ולא החזיקה ברשותההעתקשלהם. בביקורת עלה כי במהלך מלחמת חרבות ברזל לא הייתה מערכת אחודה לניהול נתוני המפונים, כגון 8 במרחב כפרי שבו יישובים בעלי אופי קהילתי - קיבוצים, מושבים ויישובים קהילתיים - ההתמודדות עם מצבי משבר נושאת צביון קהילתי ייחודי, ולכן הגורם המתאים ביותר להגיש סיוע פיזי, חברתי ונפשי ואף לנהל את המצב המשברי הוא אנשים מתוך היישוב. אשר על כן, לפני כ-20 שנה יזמו כמה מועצות אזוריות הקמה של צוות חירום וחוסן יישובי (צח"י; וברבים - צוותי צח"י) בשטחן, אשר נועד לתת מענה קהילתי במצבי משבר וחירום לאוכלוסיית היישוב בכלל ולתושבים שנפגעו בפרט. צח"י אמור להיות הגורם היישובי הראשון המגיב למצבי משבר וחירום והמוביל את המענה הקהילתי לאוכלוסיית היישוב. להרחבה בנושא צח"י ראו מבקר המדינה, דוח ביקורת מיוחד - מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ומלחמת חרבות ברזל - הטיפול באוכלוסייה (2025" ,)האסדרה של צוותי החירום היישוביים לפני מלחמת חרבות ברזל והפעלתם בתחילת המלחמה." מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ מקום שהייתם ומצבם, דבר הנדרש כדי שיעלה בידי הרשות לנהל קשר מסודר ורציף עם תושביה וכדי לאפשר לתושבים לקבל את השירותים הנדרשים להם.  היערכות ותרגול מוקדמים - במסגרת ההיערכות לשעת חירום על הרשות המקומית לקיים תרגילים, השתלמויות וקורסים בנושאי חירום ולאמן את עובדיה לתפקידיהם במצבי חירום. ההיערכות בעת שגרה לקראת מצבי חירום היא תנאי הכרחי לתפקוד טוב ויעיל של הרשות המקומית במצבים אלו. תרגול לצורך התמודדות יעילה במצבי חירום הוא אחד ההיבטים החשובים להבטחתה של מוכנות והיערכות נאותות. עיריות אופקים, אשקלון ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לא תרגלו פינוי תושבים אל מחוץ לתחומי הרשות המקומית, וגם התרגול של פינוי בתחומי הרשות היה חלקי; המועצה האזורית אשכול תרגלה פינוי תושביםאל מחוץ לתחומי המועצה ל-11 היישובים סמוכי הגדר שהיו כלולים בתוכנית "מרחק בטוח". יוצא אפוא שהתרגול של עיריות אופקים, אשקלון ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לא היה מספק ביחס לפינוי בפועל של תושביהן במלחמת חרבות ברזל. תיק חירום רשותיותוכניותלפינוי אוכלוסייה-עיריותאופקים,אשקלוןושדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון הכינו תיקי חירום רשותיים, שכללו תוכניות ונהלים לפעילות של מכלול אוכלוסייה בשעת חירום. תיק החירום של עיריית שדרות כלל בין היתר נוהל לפינוי יזום של אוכלוסייה משדרות ותוכנית להוצאת תושבים להפוגות. למועצה האזוריות אשכול הייתה תוכנית פינוי ל-11 יישובים סמוכי גדר. על צה"ל לבחון את הצורך לעדכן את תרחישי הייחוס המלחמתיים של הרשויות המקומיות בדרום הארץ, הסמוכות לגבול עזה בפרט ובמדינת ישראל בכלל ולהתאימם לאיומים הצפויים על סמך לקחי מלחמת חרבות ברזל. בהמשך לכך וכן על סמך תרחישי ייחוס לאירועי חירום שאינם מלחמתיים על רח"ל וצה"ל לבחון הצורך בעדכון התוכניות למוכנות לאומית לפינוי ולקליטת אוכלוסייה. כמו כן על רח"ל להעביר את התוכניות לאישור הממשלה. על הרשויות המקומיות, לעדכן את תוכניות המענים שלהן בהתאם לתרחישי הייחוס העדכניים, ולכלול בהן נהלים מפורטים ואת תוכניות הערכות לפינוי בצורה מפורטת ולוודא שהן מנוסחות באופן שאינו מותיר שאלות או ספקות ויציגן לצה"ל. על רח"ל, פקע"ר ומשרד הפנים בשיתוף פעולה ביניהם להפיק לקחים מהמלחמה ולפעול לגיבוש תשתית עדכנית ומלאה עבור הרשויות המקומיות לצורך היערכותן כראוי למצבי חירום שיחייבו פינוי מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ אוכלוסייה. על צה"ל ומשרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להיערך לחירום בהתאם לתרחישי הייחוס המלחמתיים והתכוניות הלאומיות לפינוי שיעודכנו ויאושרו, בין היתר על ידי הכנת תוכניות עבודה ונהלים מפורטים לתרחיש של פינוי אוכלוסייתן אל מחוץ לתחומן. על משרד הפנים להגדיר את הממשק שבין הרשויות המפונות לרשויות הקולטות ולהסדיר את יעדי הקליטה. על משרד הפנים ופקע"ר לסייע לרשויות המקומיות ולוודא כי עומד לרשותן מערך כוח אדם מותאם למשימת הפינוי לצד מערך הכשרה ותרגול של כוח האדם כדי להבטיח עמידתו במשימה. בתוך כך מומלץ כי פקע"ר יגדיר מתכונת אחידה ומחייבת להכשרות לבעלי התפקידים הנדרשים לפעילות הרשות המקומית בשעת חירום בכלל ולאלו המיועדים להליך הפינוי בפרט ולשקול גיבוש מפתח של יחס תושבים לבעל תפקיד העוסק בפינוי בשעת חירום. על הרשויות המקומיות להיערך ולהכשיר את כוח האדם הייעודי שלהן למטרת פינוי וליווי המפונים. על העיריות אופקים ואשקלון להתאים את תיקי החירום שלהן ואת התוכניות והנהלים שנקבעו בהם גם לפינוי אל מחוץ לתחום הרשות, כדי שאם יתרחש אירוע חירום בלתי צפוי שיחייב זאת הן לא יידרשו בזמן אמת לתכנן דרכי פעולה מנקודת ההתחלה. מומלץ כי עיריית שדרות תעדכן את תוכנית הפינוי שלה, באופן שתיתן מענה לפינוי של כל תושבי העיר, ותתקשר לצורך ארגון הליך הפינוי עם חברה למתן שירותי היסעים או תיירות. כן מומלץ למועצה האזורית אשכול להיערך לפינוי של כל יישובי המועצה לתקופת שהייה ארוכה מחוץ למועצה, כפי שקרה בעקבותפרוץמלחמת חרבות ברזל, ולבחון אם נוהלי הפינוי שלה מותאמים לתרחיש שכזה. על המועצה האזורית חוף אשקלון להשלים את תוכנית הפינוי המפורטת לארבעת היישובים סמוכי הגדר, ומומלץ שתכין תוכנית פינוי לכלל יישובי המועצה. על כלל הרשויות שנבדקו לוודא כי התוכניות והנהלים יפרטו את מכלול תהליך הפינוי ובכלל זה הגדרות התפקידים והאחריות של בעלי תפקידים, הליך ביצוע הפינוי על ידי הרשות המקומית והפעולות הנדרשות בעת הפינוי ובאתרי הקליטה. על העיריות אופקים, אשקלון ושדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון להקים מאגרי נתונים למצבי חירום, שיכללו את כלל הנתונים על כלל תושביהן ויסייעו לרשויות לתפקד באופן תקין במצב חירום. כחלק מהפקת הלקחים ממלחמת חרבות ברזל,על משרד הפניםבשיתוף פקע"ר לפעול כדי לסייע לרשויות המקומיות ולהנחותן בגיבוש וניהול של מאגר נתונים ייעודי לשעת חירום לגבי תושביהן, כנדרש בתיק האב. מאגר זה יאפשר בין היתר הן לרשות מקומית מפונה והן לרשות מקומית קולטת וכן לגורמי השלטון המרכזי לקבל מידע נגיש וחיוני לצורך טיפול בתושבי הרשות המפונה. על העיריות אופקים, אשקלון, ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לקיים תרגילי פינוי תושבים בתדירות שתאפשר להן מוכנות בשעת חירום, תוך הפקת לקחים מתאימה ויישומם. על משרד הפנים ופקע"ר לפעול בקרב הרשויות כדי לוודא שהן מקיימות את תרגילי הפינוי בתחומי הרשות וכן פינוי תושבים אל מחוץ לתחומן, בהיקף הנדרש ובתדירות המתאימה, ולדאוג כי יתקיים הליך הפקת לקחים מביצוע התרגילים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ מפת היישובים בדרום הארץ שפונו במלחמת חרבות ברזל, אוקטובר 2023 המקור: מפת רקע (אורתופוטו), שכבת גבולות ושכבת מרכזי יישובים של המרכז למיפוי ישראל, שכבת גבולות שיפוט של משרד הפנים, נתוני פינוי תושבים לפי "מיפוי יישובי קו העימות בגבול הצפון וגבול עזה, לפי מועד פינוי", מרכז המחקר והמידע של הכנסת (22.11.23), בעיבוד משרד מבקר המדינה. המפה כוללת יישובים שפונו במימון המדינה או הרשות המקומית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בדרום הארץ קיימת חשיבות רבה להתארגנות מקדימה ולהיערכות של הרשויות המקומיות לשעת חירום באמצעות הכנת תיקי חירום ותוכניות לשעת חירום, הכשרת כוח אדם ייעודי בהן, הכנת מאגרי מידע לשעת חירום, בדיקת מוכנותן לשעת חירום ותרגולן לפי תרחישים שונים, הנקבעים על ידי גופי החירום. מהממצאים עולה כי צה"ל, משרד הפנים ורח"ל לא נערכו מראש ולא הנחו את הרשויות המקומיות בדרום הארץ הסמוכות לגבול רצועת עזה להיערך לחלופות שונות לביצוע פינוי תושבים בתרחיש מלחמתי, ובכלל זה פינוי תושבים בהיקפים ניכרים ומשמעותיים כפי שקרה בעקבות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר. העיר שדרות, הנמצאת בטווח של 1.3 ק"מ מגבול רצועת עזה, והערים אופקים ואשקלון לא נכללו בתוכנית הלאומית "מרחק בטוח"לפינוי אוכלוסייה, ותרחישי הייחוס שנקבעו לעיריות אופקים, אשקלון ושדרות ולמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון לא כללו פירוט של איומים, נזקי גוף ורכוש בהיקפים עצימים כגון אלו שהתרחשו בפועל במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר, דבר שפגע בהיערכות ובמוכנות של הרשויות לפינוי בתרחיש מלחמתי. משרד הפנים לא פעל לקביעת נהלים והנחיות המסדירים את תחומי האחריות של הרשויות המקומיות בכל הקשור לתכנון הפינוי ובנוגע להיערכות לפינוי תושביהן אל מתקנים שאינם בתחום הרשות המקומית.עוד עלה כיהרשויות המקומיות בדרום הארץ שנבדקו לא היו ערוכות לפינוי תושבים בתרחיש מלחמתי בהיקפים ניכרים ומשמעותיים כפי שקרה בעקבות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר. עוד הועלו ליקויים מבחינת ההיערכות של הרשויות המקומיות שנבדקו בקביעת כוח האדם המיועד לשעת חירום ובהכשרתו; בביצוע תרגילים לפינוי אוכלוסייה; ובהכנה (החלקית בלבד) של מאגרי מידע למצב חירום הכוללים את כלל הנתונים על תושביהן. בעת משבר לאומי מצופה כי כלל הגופים הייעודיים לחירום יממשו באופן מלא אחר אחריותם בהתאם לייעודם. כדי שהרשויות המקומיות יהיו ערוכות לאירועי חירום בעתיד, נדרש כי הגורמים האחראים לפינוי אוכלוסייה בעת מלחמה - ובהם משרד הפנים, רח"ל וצה"ל תוך שיתוף פעולה ביניהם - לקיים הליך הפקת לקחים מלא ממתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ולפעול לגיבוש תשתית עדכנית ומלאה עבור הרשויות המקומיות לצורך היערכותן כראוי למצב חירום שיחייב פינוי אוכלוסייה אל מחוץ לתחומי הרשות. בכלל זאת על צה"ל לבחון את הצורך בעדכון תרחישי הייחוס המלחמתיים; על רח"ל בשיתוף צה"ל לבחון את הצורך בעדכון התוכניות למוכנות לאומית לפינוי ולקליטת אוכלוסייה; ועל רח"ל להעביר את התוכניות המעודכנות לאישור הממשלה באופן שיחייב את כלל גופי הממשלה. בד בבד על משרד הפנים ופקע"ר לסייע לרשויות המקומיות ולוודא כי עומד לרשותן מערך כוח אדם מותאם למשימת הפינוי לצד מערך מקיף של הכשרה ותרגול של כוח האדם כדי להבטיח את עמידתו במשימה. פ ר ק ג ' גופן הכותרת מעוצב בכתב ידו של סא"ל סלמאן חבקה ז"ל, אשר נפל בנובמבר 2023. סלמאן נולד וגדל בכפר יאנוח, 7 5 ג התגייס לשריון ופיקד על גדוד 53. הוא היה מפקד למופת, אהב את חייליו ודאג להם. דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ תקציר הרשויות המקומיות ממלאות תפקיד חיוני בהיערכות העורף לאירועי חירום ולטיפול בהם. על פי "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" של רשות החירום הלאומית (רח"ל), הרשות המקומית היא לבנת היסוד לטיפול בעורף בשעת חירום בשל הקשר הישיר והקבוע עם הציבור בתחומה, והיא אחראית להמשיך לדאוג ולספק לו את מרבית הצרכים והשירותים החיוניים בשעת חירום, לרבות למפונים מתחומה. האופן שבו רשויות מקומיות צריכות להיערך ולתפקד בשעת חירום מוסדר עבור עיריות ומועצות מקומיות ב"תיק האב להיערכות העירייה והמועצה המקומית לחירום", שעודכן לאחרונה בשנת 2021, ועבור מועצות אזוריות - בתיק אב להפעלת הרשות המקומית בשעת חירום (מועצה אזורית), שעודכן לאחרונה בחודש פברואר 2024 (תיק האב). בתיק האב מרוכזות כלל המשימות והאחריות של הרשות המקומית, וזאת לפי חוקים, תקנות, החלטות ממשלה, נוהלי משק לשעת חירום (מל"ח), משימות ההתגוננות של פיקוד העורף (פקע"ר), החלטות צוות ההיגוי לנושא תפקידי הרשות המקומית שריכז פקע"ר וכלל את הנהלים המשותפים וההסכמות שגובשו במהלך השנים. התיק מגדיר את המשימות העיקריות של הרשות בתחום ההיערכות לשעת חירום ואת אופן הטיפול באירוע חירום, ובהן היערכות לפינוי ולקליטה של אוכלוסייה. על פי תורת הפס"ח (פינוי, סעד חללים) (נוהל משנת 2023 שפרסמה רשות פס"ח הפועלת במסגרת משרד הפנים, והיא משמשת גורם מרכזי בפינוי וסעד למפונים וכן בטיפול בחללים בשעת חירום), מתן מענה בשעת חירום לקליטת אוכלוסייה מפונה נועד לאפשר קיום אורח חיים וחיי משפחה תקינים ככל האפשר, לתקופה ממושכת, עד להחזרתה לביתה או עד למציאת פתרון שיקומי חלופי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ 56,535 כ-21,000 14 6 מספר התושבים מספר התושבים שפונו מספר הקיבוצים מספר היישובים שהתפנו מהרשויות מהעיר קריית שמונה, שהתפנו מתוך 29 שהתפנו מתוך 13 המקומיות בצפון בלי שהייתה תוכנית היישובים שבתחום היישובים שבתחום הארץ שנבדקו (לפי פינוי (לפי נתוני המועצה האזורית המועצה האזורית נתוני הרשויות העירייה) הגליל העליון מבואות החרמון המקומיות) 8 9 7 7 מספר היישובים מספר היישובים מספר הרשויות מספר הרשויות שהתפנו מתוך 32 שהתפנו מתוך 22 המקומיות הכלולות המקומיות שהכינו היישובים שבתחום היישובים שבתחום בתוכנית "מרחק מענה לתרחישי המועצה האזורית המועצה האזורית בטוח" מתוך 8 הייחוס שקבע להם מטה אשר מעלה יוסף הרשויות המקומיות פיקוד העורף, מתוך בצפון הארץ שנבדקו 8 הרשויות המקומיות בצפון הארץ שנבדקו בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הפינוי והקליטה של המפונים מהיישובים בצפון הארץ. הביקורת נעשתה בשמונה רשויות מקומיות בצפון הארץ שפונו על פי החלטות ממשלה: עיריית קריית שמונה, המועצות המקומיות מטולה ושלומי, והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל (הרשויות המקומיות בצפון שנבדקו). פרק זה עוסק בהיערכות המוקדמת, לפני פרוץ המלחמה, של הרשויות המקומיות בצפון הארץ שפונו, בדגש על היערכותן לפינוי אוכלוסייה בשעת חירום. בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית (רח"ל) שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף (פקע"ר) ובמשרד הפנים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ  תוכניות לפינוי אוכלוסייה - במסגרת תוכנית "מרחק בטוח"1 נקבע תרחיש לפינוי של כ-75% מתושבי היישובים הנמצאים במרחק של 0 - 5 ק"מ מגבול הצפון, ואולם נמצא כי העיר קריית שמונה, שבה מתגוררים כ-24,000 תושבים, לא נכללה בתוכנית זו. בדוח מבקר המדינה משנת 2007 בנושא פינוי אוכלוסייה בעת מלחמת לבנון השנייה2 (דוח מבקר המדינה מ-2007) מבקר המדינה התריע כי תוכניות הפינוי אינן ישימות וכי ראוי שבמסגרת היערכותן של הרשויות המקומיות לפינוי אוכלוסייה בשעת חירום הן יכינו, בשיתוף עם משרד הפנים, נוהל פינוי המגדיר את תפקידו של כל גורם בתהליך הפינוי, דרך ביצוע הפינוי על ידי הרשות המקומית, לרבות תיעדוף סוגי האוכלוסיות המיועדות לפינוי והכנת מערך ממוחשב לניהול מעקב אחר הסטטוס של המתפנים (מי התפנה, מי נשאר ומי חזר לאחר שהתפנה)ולשמירתקשר עימם. הועלה כימשרד הפנים לא פעל לקביעת נהלים והנחיות המסדירים את תחומי האחריות של הרשויות המקומיות בכל הקשור לתכנון הפינוי ובנוגע להיערכות לפינוי תושביהן אל מתקנים שאינם בתחום הרשות המקומית, אם כגורם המפנה ואם כגורם שמסייע לצה"ל בפינוי.  תוכניות לפינוי אוכלוסייה ברשויות שנבדקו בצפון הארץ - אף שבדוח ביקורת המעקב משנת 2020 בנושא "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה)"(דוח ביקורת המעקב משנת 2020)3 העיר מבקר המדינה כי נוכח פערי המיגון הקיימים בקריית שמונה ונוכח התרחיש של ירי רציף ומתמשך כפי שצופה צה"ל, על צה"ל - בשיתוף רח"ל ורשות פס"ח - להאיץ את התכנון וההיערכות לפינוי ולקליטה של תושבי קריית שמונה, עלה כי תרחיש הייחוס שהכין פקע"ר לעיריית קריית שמונה - היישוב הגדול ביותר הסמוך לגבול הצפון, המונה כ-24,000 תושבים, לא כלל מענה לפינוי אוכלוסיית העיר אל מחוץ לתחומה.יוצא אפוא שמשרד הביטחון וצה"ל, נמנעומלהכין תוכנית לפינוי העיר קריית שמונה, למרות ניסיון העבר, היעדר המיגון לתושבים והצפי לירי רציף לכיוונה - הימנעות שהביאה לכשל בפינוי העיר. 1 ראו בקובץ דוחות זה בפרק "מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים"הגדרות לתוכנית "מרחק בטוח" הצה"לית ולתוכנית "מרחק בטוח" הלאומית. ההתייחסות בפרק זה לתוכנית "מרחק בטוח" היא לכל אחת מהתוכניות בהקשרים שבהם הן חופפות. 2 מבקר המדינה,דוחות מיוחדים-היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה(2007), "פינוי אוכלוסייה בעת המלחמה", עמ'535 - 553. 3 מבקר המדינה, דוח שנתי 70ג (2020,) "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב". מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ  המענה הרשותי לתרחישי הייחוס ברשויות המקומיות שנבדקו בצפון הארץ - כל הרשויות המקומיות שנבדקו הכינו מענה לתרחישי הייחוס שהציג להם צה"ל (פקע"ר), ובהם תרחיש למלחמה, לרבות איומים שבעטיים יכול שיידרש פינוי האוכלוסייה מחוץ לתחומן. תרחיש הייחוס למלחמה לעיריית קריית שמונה לא דרש כמענה פינוי אוכלוסיית העיר אל מחוץ לתחומה, ולכן העירייה לא הכינה מענה מתאים לפינוי התושבים מחוץ לתחומה. בשבע הרשויות המקומיות האחרות שנבדקו (המועצות המקומיות מטולה ושלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל) הרשויות המקומיות שנבדקו הכינו נהלים או תוכנית לפינוי אשר הגדירו את תפקידי הרשות המקומית בעת הפינוי ואת האוכלוסייה המיועדת לפינוי על פי תוכנית "מרחק בטוח". עם זאת, בחינת הנהלים מעלה כי רק המועצה האזורית מרום הגליל הגדירה את אופן הפעולה של המועצה ביעדי הקליטה ואת קשר הגומלין שלה עם הרשות הקולטת, ואילו יתר הרשויות המקומיות שנבדקו - המועצות המקומיות מטולה ושלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר ומעלה יוסף לא פירטו בנהליהן את אופן פעולתן ביעדי הקליטה.  היערכות כוח האדם לפינוי אוכלוסייה בשעת חירום- המועצה המקומית שלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל הגדירו בנהלים את הגורמים האחראים לטיפול בהליך הפינוי מטעם הרשות המקומית ואת האחראים מטעמן על הטיפול במפונים וקיימו הכשרות. עם זאת, ההכשרות לא היו במתכונת אחידה, ולא כללו בהכרח את כל בעלי התפקידים בהליך הפינוי. כאמור, עיריית קריית שמונה לא נכללה בתוכנית "מרחק בטוח", ועל כן לא קבעה את הגורמים האחראים לניהול הפינוי מטעמה, וממילא לא קיימה הכשרות לכך.  מאגרי מידע ברשויות המקומיות לשעת חירום - מאגרי הנתונים שהכינו הרשויות המקומיות המפונות שנבדקו- עיריית קריית שמונה, המועצות המקומיותמטולה ושלומי והמועצות האזוריותהגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל - מבוססים בעיקר על אוכלוסיות נזקקות המקבלות שירותי רווחה. ואולם מאגרים אלה לא כללו נתוני אוכלוסיות אחרות העשויות להזדקק לסיוע מיוחד כגון עולים חדשים.  תרגילים לפינוי אוכלוסייה - למרות סמיכותן של הרשויות המקומיות שנבדקו לגבול הצפון, ואף על פי שהמענים לתרחישי הייחוס (למעט זה של קריית שמונה) התייחסו גם לאפשרות של פינוי אוכלוסייה אל מחוץ ליישוב, התרגול של הפינוי בפועל במועצות האזוריות הגליל העליון ומבואות החרמון היה חלקי בלבד ולא הקיף את כלל התושבים או היישובים ; התרגול במטולה, מטה אשר ומרום הגליל לא כלל פינוי בפועל, אלא רק תרגול של שלבי הפינוי; התרגול בשלומי ובקריית שמונה התייחס רק לאוכלוסיות מסוימות כגון אוכלוסיות עם צרכים מיוחדים ותלמידים. יש לציין שאף שהתרגילים שבוצעו לא דימו את המציאות שנוצרה בצפון בעקבות מלחמת חרבות ברזל, התרגול סייע לרשויות להתמודד עם המציאות שנכפתה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ תיק חירום רשותי - לשמונת הרשויות המקומיות שנבדקו - עיריית קריית שמונה, המועצות המקומיות מטולה ושלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל- היה קודם לפרוץ המלחמה תיק חירום רשותי הכולל תוכניות ונהלים לפעילות מכלול האוכלוסייה בשעת חירום. על צה"ל לבחון הצורך לעדכן את תרחישי הייחוס המלחמתיים של הרשויות המקומיות בצפון הארץ הסמוכות לגבול הצפון ולהתאימם לאיומים הצפויים על סמך לקחי מלחמת חרבות ברזל. בהמשך לכך וכן על סמך תרחישי ייחוס לאירועי חירום שאינם מלחמתיים על רח"ל וצה"ל לבחון הצורך בעדכון התוכניות למוכנות לאומית לפינוי וקליטת אוכלוסייה. כמו כן רח"ל להעביר את התוכניות לאישור הממשלה. על בסיס לקחי מלחמת חרבות ברזל על הרשויות המקומיות שהמענה שלהן לתרחישי הייחוס שנקבעו עבורן כולל פינוי בתחום הרשות בלבד, כדוגמת קריית שמונה, להתאים את נוהלי הפינוי שלהן גם לפינוי אל מחוץ לתחום הרשות למקרה של התרחשות אירוע חירום בלתי צפוי שיחייב זאת. על הרשויות המקומיות לעדכן את תוכניות המענים שלהן בהתאם לתרחישי הייחוס העדכניים, ולכלול בהן נהלים מפורטים ואת תוכניות הערכות לפינוי בצורה מפורטת ולוודא שהן מנוסחות באופן שאינו מותיר שאלות או ספקות ולאשרן מול צה"ל. על משרד הפנים ופקע"ר לסייע לרשויות המקומיות ולוודא כי עומד לרשותן מערך כוח אדם מותאם למשימת הפינוי לצד מערך הכשרה ותרגול של כוח האדם כדי להבטיח עמידתו במשימה. מומלץ כי פקע"ר יגדיר מתכונת אחידה ומחייבת להכשרת כוח האדם הייעודי למצבי חירום בכלל, ולאלו המיועדים להליך הפינוי בפרט ולשקול גיבוש מפתח של יחס תושבים לבעל תפקיד העוסק בפינוי בעת חירום. כחלק מהפקת הלקחים ממלחמת חרבות ברזל, על משרד הפנים בשיתוף פקע"ר לסייע לרשויות המקומיות ולהנחותן בגיבוש ובניהול של מאגר נתונים ייעודי לשעת חירום לגבי תושביהן. מאגר זה יאפשר, בין היתר, הן לרשות מקומית מפונה והן לרשות מקומית קולטת וכן לגורמי השלטון המרכזי מבקר המדינה | דוח מיוחד 08 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ לקבל מידע נגיש וחיוני לצורך טיפול בתושבי הרשות המקומית המפונה. היערכות מבעוד מועד כאמור נדרשת גם משום שלפי חוק הגנת הפרטיות יש לרשום מאגרי מידע כאמור, והליך הרישום דורש זמן. נוכח הפערים שהועלו בביקורת בנושא קיום תרגילים לפינוי אוכלוסייה, על הרשויות המקומיות ליזום תרגילים לפינוי אוכלוסייה שיקיפו גם את הליך הפינוי אל מחוץ לתחומי היישוב, בין בשל אירוע מלחמה ובין בשל אירוע חירום אזרחי. על פקע"ר לפעול בשיתוף משרד הפנים בקרב רשויות מקומיות כדי לוודא כי הן מקיימות את התרגילים לפינוי בהיקפים הנדרשים ובתדירות המתאימה, כנדרש לצורך מוכנותן לסוגי האיומים הספציפיים שעימם הם מתמודדים. הרשויות המקומיות המפונות והיישובים במועצות האזוריות בצפון הארץ שפונו המקור: מפת אורתופוטו (צילומי אוויר 2023) של המרכז למיפוי ישראל, שכבת גבולות שיפוט של משרד הפנים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לפינוי אוכלוסייה ברשויות מקומיות בצפון הארץ קיימת חובה ראשונה במעלה להתארגנות מקדימה ולהיערכות של הרשויות המקומיות לשעת חירום על ידי בדיקת מוכנותן, הכשרת כוח אדם ייעודי בהן, ותרגולן לפי תרחישים שונים הנקבעים על ידי גופי החירום, בין היתר גם בתחום ההיערכות לפינויה ולקליטתה של האוכלוסייה. אף שבדוח ביקורת המעקב משנת 2020 בנושא "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות4"העיר מבקר המדינה כי נוכח פערי המיגון הקיימים בקריית שמונה ונוכח התרחיש של ירי רציף ומתמשך כפי שצופה צה"ל, על צה"ל - בשיתוף רח"ל ורשות פס"ח - להאיץ את התכנון וההיערכות לפינוי ולקליטה של תושבי קריית שמונה, עלה כי תרחיש הייחוס שהכין פקע"ר לעיריית קריית שמונה - היישוב הגדול ביותר הסמוך לגבול הצפון, המונה כ-24,000 תושבים, לא כלל מענה לפינוי אוכלוסיית העיר אל מחוץ לתחומה ועל כן העירייה לא נערכה לתרחיש של פינוי כולל. שבע מתוך שמונה הרשויות המקומיות שנבדקו בגבול הצפון (שתי המועצות המקומיותמטולה ושלומי וחמש המועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל) הכינו מענה לתרחישי הייחוס שקבע להם פקע"ר, שכללו תרחיש למלחמה ופינוי יישובים שלמים אל מחוץ לתחום הרשות. שבע רשויות אלו קבעו את כוח האדם המיועד לשעת חירום, הכשירו אותו, תרגלו באופן חלקי את תוכניות הפינוי והכינו מאגרי מידע על האוכלוסייה. עם זאת, ההיערכות בכל התחומים הייתה חלקית ובלתי אחידה: הרשויות המקומיות הגדירו בנהלים את הגורמים האחראים לטיפול בהליך הפינוי מטעמן ואת האחראים מטעמן על הטיפול במפונים אולם ההכשרות שבוצעו לא כללו בהכרח את כל בעלי התפקידים בהליך הפינוי; התרגול של הפינוי בפועל היה חלקי בלבד ולא הקיף את כלל התושבים או היישובים (במועצות האזוריות הגליל העליון ומבואות החרמון); התרגיל לא כלל פינוי בפועל, אלא רק תרגול של שלבי הפינוי (המועצה המקומית מטולה, המועצות האזוריות מטה אשר ומרום הגליל) או שהוא התייחס רק לאוכלוסיות מסוימות (המועצה המקומית שלומי ועיריית קריית שמונה). על משרד הפנים, רח"ל וצה"ל, תוך שיתוף פעולה ביניהם, לקיים הליך הפקת לקחים מלא ממתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ולפעול לגיבוש תשתית עדכנית ומלאה עבור הרשויות המקומיות לצורך היערכותן כראוי למצב חירום שיחייב פינוי אוכלוסייה אל מחוץ לתחומי הישוב, בין שמקורו בפעולות איבה ובין שמקורו באסונות טבע או אחרים. בכלל זאת, על רח"ל וצה"ל לבחון הצורך בעדכון תרחישי הייחוס למקרי חירום ולפעול לעדכון תוכניות ההיערכות לחירום והמענים הנדרשים בהתאם. בד בבד על משרד הפנים ופקע"ר לסייע לרשויות המקומיות ולוודא כי עומד לרשותן מערך כוח אדם מותאם למשימת הפינוי לצד מערך הכשרה ותרגול של כוח האדם כדי להבטיח עמידתו במשימה. על הרשויות המקומיות לעדכן את תיקי החירום, התוכניות והנהלים שלהן לשעת חירום, לפעול לגיבוש מאגרי נתונים כלליים ופרטניים ייעודיים למתן סיוע ושירותים בשעת חירום לתושביהן ולקבוע ולהכשיר את כוח האדם המיועד ולתרגל בפועל את תרחישי הפינוי לרבות פינוי מחוץ ליישובים. 4 מבקר המדינה, דוח שנתי 70ג (2020), "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב". פ ר ק ד' גופן הכותרת מעוצב בכתב ידה של ליבי כהן-מגורי ז"ל, אשר נרצחה בשבעה באוקטובר. ליבי הייתה מלאת שמחה ונתינה. היא רכבה על סוסים וזכתה בכמה אליפויות ארציות. בצבא שירתה כקצינת חי"ר. 7 5 ג libby.co.il-www.remember libby.cohen.meguri@ דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 85 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות תקציר הרשויות המקומיות ממלאות תפקיד חיוני בהיערכות העורף לאירועי חירום ולטיפול בהם. על פי "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" של רשות החירום הלאומית (רח"ל), הרשות המקומית היא "לבנת היסוד" לטיפול בעורף בשעת חירום בשל הקשר הישיר והקבוע עם הציבור בתחומה, והיא אחראית להמשיך לספק לו את מרבית הצרכים והשירותים החיוניים בשעת חירום, לרבות למפונים שתקלוט בתחומה. הבסיס תורתי להיערכות הרשות לשעת חירום כולל בין היתר את תיק האב להיערכות העירייה והמועצה המקומית לשעת חירום משנת 2021 (תיק האב) וכן תבנית להכנת תיק חירום רשותי משנת 2016. תיק האב מגדיר את העקרונות ואת המשימות הנדרשות להתארגנות הרשות לשעת חירום, אך כל רשות נדרשת לבצע את ההתאמות להיערכות בהתאם למאפיינים הייחודיים שלה. על פי תיק האב, במסגרת ההיערכות של הרשות המקומית לשעת חירום ונוכח האיומים שהוגדרו בעת שגרה, תקבל הרשות את תרחיש הייחוס המלחמתי מפיקוד העורף (פקע"ר) ואת תרחיש הייחוס המשקי מרח"ל. קליטת אוכלוסייה היא חלק משמעותי מהמענה אשר לו נדרשות הרשויות המקומיות בשעת חירום, ולפיכך עליהן להיערך לכך באופן יסודי בשיתוף כל הגורמים האחראים לנושא. פינוי אוכלוסייה יכול שייעשה בשל פעולות איבה, בשל אסון טבע או מחמת כל מצב אחר המחייב פינוי מאורגן של אוכלוסייה. לפי החלטת הממשלה "מלון אורחים" משנת 2012, על משרד הפנים לאתר מתקני קליטה מקומיים (בתי ספר ומוסדות ציבור) ומתקני קליטה ארציים (פנימיות, אכסניות ומלונות) בכל רחבי הארץ המסוגלים לקלוט כ-300,000 נפש; להנחות את הרשויות המקומיות להיערך מבחינת התשתית והשירותים הבסיסיים לקליטת אוכלוסייה בהיקף של לפחות 4% ממספר תושבי הרשות המקומית; ולפקח על היערכות הרשויות המקומיות בנושא זה. אגף הרשות העליונה לפס"ח (פינוי, סעד, חללים) (אגף פס"ח) במשרד הפנים הוא הגורם שבאמצעותו המשרד מנחה, מתאם ומפקח במסגרת מערך קליטת האוכלוסייה המפונה בשעת חירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 86 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות רק 41 מתוך 0 הדרכות %4 כ-110% 317 ותרגילים ממספר תושביה - זהו היחס בין ממתקני האירוח אגף פס"ח לא יזם שיעור המפונים האוכלוסייה הצפויה ברשויות שנבדקו הדרכות לחברי סגל שהרשות המקומית להיקלט בעיר אילת שקלטו מפונים המתקנים הארציים נדרשת להיערך (57,000 מפונים) בתחומיהן, היו מתקנים ולא הפיץ לומדה לקליטתם על פי לבין מספר תושבי שהוגדרו מבעוד מועד ייעודית כנדרש החלטת הממשלה העיר (53,151 על ידי אגף פס"ח "מלון אורחים" (בין אם תושבים), לפי כמתקני קליטה מקרב תושביה ובין אם תוכנית המענה ארציים לאו) לשעת חירום של העירייה 3 מתוך 14 12 מתוך 14 מספר הרשויות מספר הרשויות המקומיות מאלו המקומיות מאלו שנבדקו שלא הייתה שנבדקו שלא הכינו קיימת בהן יחידת תוכנית מענה לפרט התנדבות רשותית לאוכלוסייה הנקלטת שתוביל את מערך במתקני הקליטה ההתנדבות הרשותי שבתחומן, או שהכינו שיופעל בשעת חירום, תוכנית מענה חלקית טרם מלחמת חרבות ברזל מבקר המדינה | דוח מיוחד 87 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הפינוי והקליטה של המפונים במלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה ב-13 רשויות מקומיות מפונות וכן ב-14 רשויות שקלטו בתחומיהן מפונים: העיריות אילת, הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן,תל אביב-יפו; המועצה המקומית זיכרון יעקב; והמועצות האזוריותחוף הכרמל,מטה יהודה, עמק הירדן ותמר (הרשויות הקולטות שנבדקו או הרשויות שנבדקו). פרק זה עוסק בהיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות האמורות. בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף, במשרד הפנים, במשרד החינוך ובמשרד הרווחה והביטחון החברתי.  מענה לתרחישי הייחוס ברשויות הקולטות שנבדקו - לעיריות אילת, הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נתניה, רמת גן ותל אביב-יפו ולמועצות האזוריות חוף הכרמל, מטה יהודה ותמר הייתה לפני פרוץ המלחמה תוכנית מענה לתרחיש ייחוס רשותי כנדרש בתיק החירום הרשותי, הכוללת מענה לקליטת אוכלוסייה ללא קורת גג. למועצה המקומית זיכרון יעקב הייתה תוכנית מענה שאינה כוללת התייחסות לקליטת אוכלוסייה. לעיריית נוף הגליל ולמועצה האזורית עמק הירדן לא הייתה תוכנית מענה לתרחיש הייחוס הרשותי בשעת חירום. עם זאת, נמצא כי תוכניות המענה שנערכו התייחסו ככלל לפינוי אוכלוסייה למתקני קליטה מקומיים ולא למתקני קליטה ארציים, והתייחסו לפינוי לזמן קצר בלבד ולא לזמן ממושך ומשכך לא היו רלוונטיות למימוש במהלך מלחמת חרבות ברזל.  ביקורת רשות פס"ח במתקני הקליטה הארציים בתחומן של הרשויות שנבדקו - אף שנוהלי פס"ח 231 ו-242 קובעים את החובה לבצע ביקורת אחת לשנתיים, נמצא כי משנת 2022 ועד ינואר 2024 ערכה רשות פס"ח ביקורות ל-37 מתוך 41 מתקני הקליטה הארציים שאותרו ברשויות הקולטות שנבדקו. לארבעת מתקני הקליטה הארציים האחרים - בעיריית ירושלים ובמועצה האזורית מטה יהודה - היא ערכה ביקורות לאחרונה בשנים2020ו-2021 בהתאמה. יוצא אפוא שמרבית מתקני האירוח שקלטו מפונים 1 משרד הפנים, רשות פס"חעליונה, נוהל 23, "ביצוע ביקורות למתקני קליטה ארציים". 2 משרד הפנים,רשות פס"חעליונה, נוהל 24, "בניית מערך הקליטה ברשות המקומית". מבקר המדינה | דוח מיוחד 88 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות בפועל במלחמה לא היו כפופים מבעוד מועד לביקורת מוכנות לשעת חירום על ידי פס"ח או על ידי כל גורם אחר.  הדרכת סגל מתקן קליטה ארצי ותרגול מתקני הקליטה הארציים - בניגוד לדרישות הנהלים של אגף פס"ח, לפיהן יש לבצע הדרכה פרונטלית לחברי הסגל של מתקני הקליטה אחת לשלוש שנים ולעבור הכשרה באמצעות לומדה ייעודית אחת לשנה, אגף פס"ח לא יזם הדרכות לחברי סגל המתקנים הארציים ולא הפיץ לומדה ייעודית כנדרש. הדרכות כאמור חשובות גם כדי ללמד את אגף פס"ח אודות הקשיים שחברי הסגל עשויים להיתקל בהם בזמן אמת או לגבי בעיות שעשויות להתעורר בממשקים בין מתקני הקליטה הארציים לבין הרשויות המקומיות או השלטון המרכזי במצב חירום ולאפשר לו היערך לכך. רשות פס"ח גם לא תרגלה את השימוש במתקנים אלו, למעט בכפרי נוער לעיתים מזומנות, על אף חשיבותו של התרגול לתפקוד יעיל בשעת חירום. אי-ביצוע פעילויות של תרגול והדרכה עלול לפגוע בכשירות מערך הקליטה.  תוכנית מענה רשותי לפרט לאוכלוסייה הנקלטת - נוהל פס"ח 24, מחייב את הרשויות המקומיות להכין תוכנית מענה לאוכלוסייה שנקלטת במתקני הקליטה הנמצאים בתחומה, לרבות לינה וכלכלה (במתקנים המקומיים), כביסה ושירותים מוניציפליים המונגשים למתקן. עיריית נתניה והמועצה האזורית עמק הירדן לא הכינו תוכנית מענה לפרט כנדרש. עוד עלה כי העיריות הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נוף הגליל, רמת גן, תל אביב-יפו, המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצות האזוריות חוף הכרמל ומטה יהודה לא הכינו תוכנית מפורטת למתן מענה לפרט בעת קליטת אוכלוסייה במצבי חירום, אך נערכו לכך באופן חלקי. עיריית אילת והמועצה האזורית תמר ערכו תוכנית מענה לפרט ומיפו בה פערים. כמו כן בתיקי התכנון של הרשויות הקולטות שנבדקו אין התייחסות מפורשת להתקשרות עם ספק מזון לכלכלה הרלוונטית לאוכלוסיות מיוחדות, כגון תינוקות ובעלי דרישות מזון ייחודיות. כן עלה כי אגף פס"ח אינו מוודא כי הרשויות המקומיות נערכו למתן שירותים מוניציפליים כגון תברואה, תכנון מערך רווחה ושירותי חינוך, אבטחה וסדר ציבורי, שירותי דת ומידע חיוני על שירותים שניתן לקבל, בהתאם לנדרש מהן בנוהל 24.  שיבוץ עובדי הרשות לתפקידים בשעת חירום - עיריית תל אביב-יפו הכינה רשימת כוח אדם לשעת חירום המציינת תפקידים, ללא ציון שמות העובדים. שאר הרשויות המקומיות שנבדקו הכינו רשימת עובדים לשיבוץ בשעת חירום לצורך הפעלת המכלולים והמתקנים שבאחריות הרשות. עם זאת, נמצא כי רשימות השיבוץ שהכינו עיריית נוף הגליל והמועצות האזוריות חוף הכרמל, עמק הירדן ותמר אינן נושאות תאריך, כך שלא ניתן לדעת מתי עודכנו לאחרונה. כמו כן, בעיריית אילת ובמועצה המקומית זיכרון יעקב חלק מרשימות העובדים אינן נושאות תאריך. להכנת רשימות כוח אדם ייעודיות לשיבוץ בשעת חירום ועדכונה מדי שנה בהתאם לנוהל 24 יש חשיבות רבה בהיערכות הרשות המקומית למצב חירום, בעיקר לאור השינויים הצפויים במצבת כוח האדם ובמשימות שלהן היא תידרש. מבקר המדינה | דוח מיוחד 89 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות  הכשרת מנהלי מכלולים ברשות המקומית לתפקידיהם בשעת חירום- מנהלי המכלולים של עיריות אילת, חיפה ורמת גן עברו את ההכשרות במכללה הלאומית לאיתנות ישראלית של פקע"ר, כנדרש בתיק האב. עיריות ירושלים, נוף הגליל, נתניה ותל אביב-יפו והמועצה האזורית מטה יהודה לא שלחו את מנהלי המכלולים להכשרות כנדרש. בעיריות הרצלייה טבריה, במועצה המקומית זיכרון יעקב ובמועצות האזוריות חוף הכרמל, עמק הירדן ותמר עברו את ההכשרות חלק מבעלי התפקיד וממנהלי המכלולים בשעת חירום.  הקמת מערך מתנדבים לשעת חירום - בעיריות אילת, הרצלייה, חיפה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן ותל אביב-יפו, במועצה המקומית זיכרון יעקב ובמועצות האזוריות חוף הכרמל, מטה יהודה ועמק הירדן הוקמה בעת שגרה יחידה התנדבותית רשותית שנועדה, בין היתר, לרכז ולנהל את כלל פעולות ההתנדבות. בעיריית טבריה הייתה רכזת מתנדבים רשותית שפעלה עד פברואר 2023. במועצה האזורית תמר לא הוקמה יחידה התנדבותית רשותית בעת שגרה, ולא הייתה לה תוכנית להפעלת חמ"ל מתנדבים. ההתנדבות בשעת חירום היא בין היתר כוח תומך, התורם לחוסנה של הקהילה במצב משבר, וכוח המסייע לרשות לתת מענה לתושביה ולשמור על רציפות תפקודית. בעקבות מלחמת חרבות ברזל גדל מספר המתנדבים ברשויות המקומיות, ורוב המתנדבים לא היו מוכרים לרשות המקומית. הדבר מחדד את הצורך בקיום יחידה שתוביל בעת שגרה את מערך ההתנדבות הרשותי שיופעל בשעת חירום.  הכשרת מתנדבים לשעת חירום - עיריות אילת, הרצלייה, חיפה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן ותל אביב-יפו והמועצות האזוריות חוף הכרמל, מטה יהודה ועמק הירדן הכשירו מתנדבים בעת שגרה לצורך התמודדות עם מצבי חירום. המועצה האזורית תמר לא הכשירה בעת שגרה מתנדבים לצורך התמודדות עם מצבי חירום. לעיריית טבריה ולמועצה המקומית זיכרון יעקב לא היה מידע על הדרכות והכשרות שנערכו למתנדבים. יצוין כי ההכשרות לשעת חירום שנערכו למתנדבים לא עסקו בהכרח במישרין בסיוע לקליטת מפונים, אלא בתחומי חירום אחרים שעימם מתמודדת הרשות המקומית, דבר שמחדד את הצורך בהכנת תוכניות הכשרות ישימות ורלוונטיות על ידי הרשויות המקומיות בסיוע פקע"ר. קליטת מפונים ברשויות שלא אותרו בהן מתקני קליטה ארציים - עיריית נוף הגליל והמועצה המקומית זיכרון יעקב קלטו במהלך המלחמה כל אחת מהן מאות מפונים במלונות שבתחום שיפוטן, אף על פי שאגף פס"ח לא הגדיר בתחומן מתקני קליטה ארציים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 90 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות על עיריית נוף הגליל והמועצה האזורית עמק הירדן להכין תוכניות מענה לתרחישי הייחוס שלהן. על פקע"ר להנחות את הרשויות המקומיות לעדכן את תוכניות המענה לקליטת אוכלוסייה בהתאם לתרחישי הייחוס הרלוונטיים ובעקבות לקחי מלחמת חרבות ברזל. על אגף פס"ח להקפיד לבצע ביקורות במתקני הקליטה הארציים מדי שנתיים, כנדרש בנוהל 24. על אגף פס"ח לפעול כנדרש בנהליו ולקיים הדרכות לסגלי מתקני הקליטה הארציים בהיבטים הייחודיים לקליטת מפונים וכן להפיץ לומדה מתאימה לגבי ההיבטים הייחודיים של קליטת מפונים במלונות. זאת בין היתר בהתבסס על הניסיון שנצבר במלחמת חרבות ברזל. כמו כן, על אגף פס"ח לערוך תרגילים במתקני הקליטה הארציים, כפי שנקבע בנוהל 24 שכן ביצוע תרגילים הוא אבן יסוד במוכנות ובהיערכות לשעת חירום. על עיריות הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן, תל אביב-יפו, המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצות האזוריות חוף הכרמל, מטה יהודה ועמק הירדן להכין תוכנית כוללת לקליטת אוכלוסייה, שתקיף גם מענה לפרט, כנדרש בנוהל 24, ולמפות בה את הפערים הקיימים ככל הניתן. על אגף פס"ח לוודא, בתיאום עם משרדי הממשלה הרלוונטיים, שהרשויות המקומיות הכינו תוכנית מענה כוללת לפרט וכי נערכו למצב חירום כנדרש. נוכח אחריותו של משרד הפנים כמפורט בהחלטת ממשלה "מלון אורחים", עליו להנחות את הרשויות המקומיות להיערך למתן שירותים בסיסיים לאוכלוסייה מפונה ולפקח עליהן כאמור. עליו לתאם מול משרד האוצר את התקציב שיש להקצות לרשויות המקומיות לצורך קליטה, ולהבטיח גיבוי תקציבי בחירום לרשויות המקומיות. עליו גם להתוות עקרונות מנחים לבניית תוכנית מענה לפרט לאוכלוסייה נקלטת ובכלל זה לקבוע את רמת הפירוט הנדרשת בכל אחד מהתחומים בתוכנית וכן לוודא קיומם של נהלים רלוונטיים לשעת חירום. נוכח חשיבות הכשרתם של עובדי הרשות המקומית לתפקידם בשעת חירום, השונה באופן מהותי מתפקידם בעת שגרה, על הרשויות הקולטות שנבדקו להכשיר את מנהלי המכלולים שלהן ואת סגל מתקני הקליטה המקומיים כנדרש. על עיריות הרצלייה, טבריה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן ותל אביב-יפו, המועצה המקומית זיכרון יעקב והמועצות האזורית מטה יהודה, חוף הכרמל, עמק הירדן ותמר לדאוג להכשרת כלל מנהלי המכלולים שלהן לתפקידם בשעת חירום. כמו כן, על עיריית אילת והמועצות האזוריות מטה יהודה ועמק הירדן להכשיר את סגל מתקני מבקר המדינה | דוח מיוחד 91 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות הקליטה המקומיים שלהן כנדרש. מומלץ כי הרשויות המקומיות שנבדקו יבצעו מיפוי של צורכיהן בשעת חירום בהתאם למענה לתרחישי הייחוס הרלוונטי עבורן ויפעלו לעדכון ההכשרות הנדרשות לכוח האדם, בהתאם למצבי החירום השונים וללקחים ממלחמת חרבות ברזל. נוכח החשיבות הרבה של הכשרת מתנדבים עוד בעת שגרה כדי שיוכלו לפעול ולסייע בעיתות חירום, על המועצה האזורית תמר לפעול בעת שגרה להכשרת מתנדבים לצורך התמודדות עם מצבי חירום; על עיריית טבריה והמועצה המקומית זיכרון יעקב לפעול לקבלת מידע על הכשרת המתנדבים בארגוני המתנדבים שעימם הן בקשר. מומלץ לרשויות שנבדקו לוודא שההכשרות למתנדבים נעשות לגבי כלל המשימות הצפויות להם בשעת חירום, לרבות הכשרות שיתאימו למשימות הנוגעות לקליטת מפונים. זאת בהתאם לתרחישי הייחוס ותוכניות המענה לפרט הרלוונטיות לכל רשות מקומית ובהתאם ללקחים שניתן להפיק מאירועי מלחמת חרבות ברזל. מערך קליטת המפונים ברשות המקומית מתקן- תשתית לקליטה מיגון לפי הנחיות פקע"ר אמצעים ללינה ולהפעלת המתקן (כולל סניטציה וכלכלה) כוח אדם להפעלה ולטיפול בנקלטים על פי קונטרס פס"ח, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 92 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 ההיערכות לקליטת אוכלוסייה ברשויות המקומיות תפקידה העיקרי של רשות מקומית בזמני חירום הוא לספק לתושבים שירותים בסיסיים, ובהם אספקת מזון ומים; טיפול באוכלוסייה נזקקת; העברת מידע לציבור; הסברה ודוברות; מתן שירותים חיוניים בתחום ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי); פינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי; קליטת אוכלוסייה מפונה; הפעלת מערכת החינוך בהתאם למדיניות הממשלה; הכשרת מערך כוח האדם אשר יפעל בזמני חירום ויסייע לראש הרשות המקומית. לצורך כך על הרשות לפעול מבעוד מועד במכלול תחומים וכן לקיים הוראות ונהלים של הדרגים המנחים, המעורבים ומשולבים בשעת חירום בפעילות בשטח ונועדו להעלות את רמת המוכנות למצבי חירום; לדאוג לקיומם של האמצעים הנחוצים לפעילות בשעת חירום; להכשיר את מערך כוח האדם, לתדרך ולתרגל אותו. משרד הפנים, באמצעות אגף הרשות העליונה לפס"ח, פועל ברמה הארצית וברמה המחוזית והוא גורם מנחה, מתאם ומפקח בכל הנוגע למערך קליטת האוכלוסייה המפונה בשעת חירום. הרשויות המקומיות הן גופי הביצוע והאחראיות להיערכות בעת שגרה ולקליטת המפונים בשעת חירום. ממצאי הביקורת ברשויות הקולטות שנבדקו מציגים ליקויים בתחומים שונים הנוגעים להיערכותן לקליטת אוכלוסייה בשעת חירום. כמן כן, רשויות אלו לא נקטו את כל הפעולות שיכולות היו לבצע כדי לשפר היערכות זו, כפי שנדרשו לעשות בתקופה שקדמה למלחמת חרבות ברזל. עוד עולה כי אגף פס"ח לא ביצע את כל המוטל עליו על פי נהליו כדי להכינן באופן ראוי לקליטת מפונים בתחומן. זאת בעיקר בתחומים האלה: איתור מתקני קליטה ארציים ועדכון הרשויות המקומיות בנוגע למתקני קליטה ארציים בתחומן, לרבות בקרה על מתקנים אלה והיערכות לחלופות קליטה; תרגילים והדרכות לחברי סגל מתקני הקליטה הארציים; מעקב, בתיאום עם משרדי הממשלה הרלוונטיים, שהרשויות המקומיות הכינו תוכניות מענה כוללות לפרט ונערכו למצב חירום כנדרש. חוסר ההיערכות של הגופים האמונים על מצבי חירום במדינה, של משרדי הממשלה ושל הרשויות המקומיות לקליטת אוכלוסייה מפונה ומתפנה-עצמאית תרם לכאוס ולחוסר הוודאות שאפיינו את הפינוי והקליטה מראשיתם, ופגע, בין היתר, במוכנות של הרשויות המקומיות לקליטת אוכלוסייה, כפי שבא הדבר לידי ביטוי במלחמת חרבות ברזל. יודגש כי מערך נכון לשעת חירום ומתורגל היטב יכול שייתן מענה טוב גם לאתגרים אשר להם לא התכוננו הרשויות ולא היו צפויים מראש. לו היו הרשויות המקומיות, בהנחיית אגף פס"ח, נערכות לתרחיש של קליטת אוכלוסייה במתקנים ארציים בתחומן, המבוסס על לינה במלונות ובמתקני הארחה - בדומה למה שהיה בפועל במהלך המלחמה - לרבות מיפוי צורכי האוכלוסייה הנקלטת בתיאום משרדי הממשלה הרלוונטיים כמו הרווחה והחינוך, ובניית תוכניות מענה לפרט בהתאם לכך, ההתמודדות עם האתגרים הרבים והמורכבים בכלל התחומים שנגרמו ממצב החירום, שהחל במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023, יכולה הייתה להיות טובה ואפקטיבית יותר. היערכות נכונה לקליטת אוכלוסייה תוך הפקת לקחים מאירועי עבר והכנת מענים למגוון של תרחישים, הצפויים להתממש במוקדם או במאוחר, היא הכרחית ומצילת חיים. פ ר ק ה ' פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים גופן הכותרת מעוצב בכתב ידו של תמיר אדר ז"ל, אשר נפל בקרב על הגנת קיבוץ ניר עוז בשבעה באוקטובר. תמיר היה חבר בכיתת הכוננות ויצא מהממ"ד מייד כשנקרא. תמיר היה חקלאי שאהב את עבודת האדמה ואת הטבע. 7 5 גהוא דור שלישי למייסדי קיבוץ ניר עוז, שבו נולד וגדל. תמיר נחטף לעזה והושב לקבורה בישראל באוקטובר 2025. דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 95 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים תקציר במהלך אוקטובר 2023, בעקבות פרוץ מלחמת חרבות ברזל במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר, קיבלה הממשלה שורת החלטות בנוגע לפינוי אוכלוסייה מדרום הארץ. חלק מהחלטות הממשלה אישרו בדיעבד את הפינוי בפועל, שבוצע לפי החלטת מערכת הביטחון נוכח דחיפות המצב. פינוי התושבים כלל פינוי מאורגן (יזום) במימון המדינה, פינוי מאורגן לריענון שלא במימון המדינה (בעיקר במימון רשויות מקומיות ותרומות) ופינוי עצמי של תושבים ללא מעורבות ממסדית (מתפנים עצמאית). על פי נתוני מערכת אמו"ן1, בתחילת נובמבר 2023 היה מספר המפונים כ-129,180 נפש, ומספרם של המתפנים עצמאית היה2 כ-116,590 נפש (המספר הכולל של המפונים והמתפנים היה כ-246,000 נפש). מספר התושבים שפונו בפועל במימון המדינה מהרשויות המקומיות שנבדקו - אשקלון, שדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון - היה בשיאו (נובמבר 2023) 142,294 תושבים3. ניהול הליך פינוי ומתן מענה לתושבים במהלך תקופת הפינוי מחייב את הרשויות, בין היתר, להיערך מראש לפינוי אל מחוץ לתחומי היישוב ובכלל זה לקבוע את יעדי הקליטה, לנהל מעקב שוטף על מקום הימצאם של התושבים המפונים והמתפנים עצמאית ולתאם מול הרשויות המקומיות הקולטות את הענקת השירותים הנחוצים למפונים. 1 מערכת אמו"ן (מערכת איחוד מידע ונתונים) הוקמה לאחר פרוץ המלחמה, והיא מנוהלת על ידי מערך הדיגיטל הלאומי לשירות משרדי הממשלה וניזונה ממקורות שונים ובהם פקע"ר. המערכת מציגה למשרדי הממשלה מידע כמותי מעודכן הנוגע להיבטים שונים שקשורים למלחמת חרבות ברזל (כגון מספר החטופים, טילים שנורו ליישובים ועוד), נתונים שהיא שואבת מבסיסי מידע שונים; בכל הנוגע לנתונים על תושבים מפונים ומתפנים היא מציגה נתונים כמותיים וניזונה ממידע שאוסף ומנתח פקע"ר. 2 מספרם הכולל המדויק של המתפנים עצמאית אינו ידוע. בכל הנוגע לנתונים על תושבים שהם מתפנים עצמאית נרשמה הערת הסתייגות בנוגע לנתוני פקע"ר בקשר לרמת הדיוק והאמינות שלהם, בשל הקושי שהיה לאסוף מידע על מספר האנשים שהתפנו עצמאית, שכן הם לא תומרצו ולא היו מחויבים על ידי גורם ממלכתי כלשהו למסור לו את פרטיהם. פקע"ר אסף את הנתונים עליהם באמצעים שונים, ובהם קריאת מדי מים ביישובים שלא פונו הסמוכים לגבולות המדינה, כדי להסיק אם פלוני התפנה מביתו או נשאר להתגורר בו. 3 על פי תשובת מערך הדיגיטל הלאומי ממרץ 2025, בהתאם לנתונים המעודכנים במערכת "יחד", נכון לפברואר 2025. הנתון כולל את מספר התושבים שפונו במימון המדינה ברשויות המקומיותאשקלון,שדרות,אשכולוחוף אשקלוןלמתקני אירוחאו לקהילה. הרשויות המקומיות שנבדקו מסרו לצוות הביקורת נתון של כ-55,000 מפונים במימון המדינה. אולם יש לסייג נתון זה, שכן לא היה בידי הרשויות האמורות מידע על מפונים בקהילה. מעיריית אופקים לא פונו תושבים במימון המדינה (ראו להלן). מבקר המדינה | דוח מיוחד 96 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים 142,294%5 (3,586) 328 מיליון ש"ח 165 מפונים מקרב חמש מתוך כ-0,0007 זכאים היקף מענק האכלוס מתקני אירוח הרשויות המקומיות לפינוי באשקלון בחרו שקיבלו 68,416 מתושבי בכ-04 ישובים בדרום שנבדקו להתפנות למתקני אשקלון שביקשו לקבל שאליהם פונו בביקורת, נכון אירוח את המענק ולא כ-81% מתושבי לנובמבר 2023, להתפנות למתקני שדרות, נכון שפונו במימון אירוח4 ליום 31.12.23 המדינה: 39,897 היו במתקני אירוח ו-02,3971 בקהילה 6,346 %100 4 מתוך 21 38 (%16) מיישובי המועצה יישובי המועצה יעדי קליטה, מצפון מתושבי אופקים האזורית אשכול האזורית חוף אשקלון הארץ ועד דרומה, הוצאו לריענון התפנו במהלך פונו בהתאם לתוכנית שאליהם פונו מפונים במתקני אירוח המלחמה; 29 פונו "מרחק בטוח". כמו כן משישה יישובים בתחום לפי החלטת ממשלה פונו להתרעננות שני המועצה האזורית חוף ו-3 התפנו באופן יישובים במסגרת אשקלון, שמרחקם עד עצמאי תוכנית "משב רוח"שבעה ק"מ מגבול רצועת עזה 4 על פי נתונים שמסר המוסד לביטוח לאומי למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024. מענק האכלוס ניתן לתקופה בגינה הצהיר התושב שהיה מפונה בקהילה. יצוין כי היו מפונים מאשקלון שבחלק מהתקופה היו במתקני אירוח ועל שאר תקופת הזכאות לפינוי קיבלו מענק אכלוס, בכפוף להצהרה כי התפנו מבתיהם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 97 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את נושא פינוי וקליטת מפוני היישובים מהדרום במלחמת חרבות ברזל. הביקורת נעשתה בחמש רשויות מקומיות בדרום הארץ: בעיריית אופקים, בעיריית אשקלון, בעיריית שדרות, במועצה האזורית אשכול ובמועצה האזורית חוף אשקלון (הרשויות שנבדקו). פרק זה עוסק בפינוי האוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים. בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית (רח"ל) שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף (פקע"ר), במוסד לביטוח לאומי, במשרד הפנים ובמשרד התיירות.  החלטות ממשלה על פינוי יישובים והוראות הפינוי של משרד הביטחון - תושבי היישובים שבתחום המועצה האזורית אשכול ושישה יישובים שבתחום המועצה האזורית חוף אשקלון, הרחוקים עד שבעה ק"מ מרצועת עזה, פונו והתפנו כבר ביום 23.7.10 ובשתי היממות שלאחריו - חלקם כפינוי דחק (תחת אש) באמצעות צה"ל וחלקם בפינוי עצמי, ביוזמת המועצות האזוריות או התושבים עצמם. תושבי שדרות פונו בהדרגה החל ב-10.10.23 לפי הוראה של משרד הביטחון. הועלה כי פינוי התושבים מרשויות אלה אושר רק בדיעבד בהחלטות הממשלה 950 ו-988. כמו כן בהחלטה 978 ובתיקון שנעשה לה בהחלטה-988, הוחלט על פינוי תושבים חסרי מיגון ואוכלוסיות מיוחדות מהעיר אשקלון לריענון בבתי מלון עם מתן אפשרות לזכאים, המעוניינים בכך, להיקלט באופן עצמאי בכל מסגרת אחרת ולקבל מענק אכלוס. בשל מחסור בחדרי מלון ובמתקני אירוח ועקב מתן עדיפות לפינוי אוכלוסייה מגזרת הצפון, וכן בשל האפשרות לקבלת מענק אכלוס, רק מיעוט מתושבי אשקלון הזכאים (כ-5%) פונה בסופו של דבר למתקני אירוח ורוב הזכאים לפינוי קיבלו מענק אכלוס. לעירייה לא היו נתונים לגבי מקום הימצאם של שאר הזכאים לפינוי מהעיר ואם התפנו בפועל מהעיר. החלטות הממשלה והוראות הפינוי של משרד הביטחון לא כללו הנחיות אופרטיביות או מידע בנושאים כגון יעדי הקליטה ואנשי קשר ברשויות הקולטות ובשלטון המרכזי.  פיזור המפונים בין אתרי קליטה שונים - תושבי עיריות אשקלון ושדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון שפונו היו מפוזרים במתקני אירוח רבים בכל חלקי הארץ - תושבי אשקלון פונו לכ-100 מתקני אירוח; תושבי שדרות פונו ל-165 מתקני אירוח; תושבי אשכול פונו ל-36 מתקני אירוח; תושבי חוף אשקלון פונו ל-38 מתקני אירוח. זאת מבלי שהיו לרשויות המפונות יעדי קליטה קבועים וידועים מראש לכלל הישובים שפונו במלחמה. פיזור תושבי הרשויות המקומיות המפונותשנבדקובין מתקני אירוח מבקר המדינה | דוח מיוחד 98 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים רבים ואף בין רשויות קולטות שונות, בפריסה גיאוגרפית רחבה, הקשה על הרשויות המקומיות לנהל קשר עם תושביהן ועומד בניגוד לתפיסה בדבר חשיבות הקהילתיות במצבי חירום לשמירה על חוסן התושבים ולהמשך ניהול חיי שגרה ככל האפשר. יוצא אפוא כי אף על פי שבכל תוכניות הפינוי שהוכנו מבעוד מועד הוכרה השמירה על הקהילתיות כאחד העקרונות החשובים, עיקרון זה לא נשמר, ועולה חשש לפגיעה בחוסן התושבים וכי נפגעה האפשרות לתת להם מענה במקומות הקליטה.  קביעת נוהל והוראות מפורטות בנוגע להתארגנות הרשות המקומית לפינוי תושביה - נמצא כי נוהלי פס"ח העוסקים בהיערכות לקליטת מפונים, לא הגדירותפקידי הרשות שממנה פונו התושבים בנוגע למילוי צורכי תושביהן ולמתן שירותים במתקני האירוח שבהם הם שוהים. משרד הפנים לא קבע נוהל ובו הוראות בנוגע להתארגנות הרשות המקומית לפינוי תושביה, לניהול הליך הפינוי על ידה או הסיוע לפינוי שבאחריות צה"ל, לקשר עם התושבים המפונים ולהעברת הודעות אליהם, להפעלת כוח אדם ייעודי לארגון הסעות, ליצירת קשר עם הרשות הקולטת ועוד.  קביעת נורמות והיעדר היערכות לפינוי תושבים אל מחוץ לתחומי הרשויות - בהיעדר היערכות של רשויות השלטון וממילא של הרשויות המקומיות לפינוי בהיקף כפי שבוצע במלחמה, הלכה למעשה, נסיבות הפינוי, בחלקו תחת אש במהלך ימי לחימה עצימים, יצרו מצב שבו נטל המענה לפינוי הוטל ברובו על כתפי הרשויות המקומיות. עיריות אופקים ואשקלון שלא נכללו בתוכניות "מרחק בטוח"- לאומית וצה"לית ו"משב רוח" שגובשה ע"י רח"ל לא נערכו לפינוי תושבים מחוץ לעיר, ולא הייתה להן תוכנית או נוהל לפינוי אוכלוסייה אל מחוץ לתחומן. לעיריית שדרות ולמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון שנכללו בתוכניות "מרחק בטוח" ו"משב רוח", היו תוכניות ונהלים לפינוי אוכלוסייה בשעת חירום, ואולם לא בוצעה היערכות לפינוי בהיקף שהיה בפועל במלחמת חרבות ברזל. יתר על כן, היקף המפונים הגדול מרשויות רבות, הן מדרום הארץ והן מצפונה, השפיע גם על זמינות מתקני האירוח עבור הרשויות ועל יכולתן לשלוח את תושביהן על פי תוכניותיהן. השיבוץ של המפונים נעשה במתקני אירוח ברחבי הארץ שלא לפי תוכנית מוסדרת, אלא על פי זמינות (למשל, באשקלון ובשדרות), וחלק מהתושבים (למשל, במועצה האזוריתחוף אשקלון) הופנו לחדרי מלון שלא תאמו את צורכיהם. עירייתאשקלון,שלא הייתה ערוכה לפינוי תושביה אל מחוץ לתחומה, ניתן מענה לפינוי כשבועיים לאחר פרוץ המלחמה, ובפועל כ- %5 ממספר הזכאים לפינוי (כ-3,500) פונו למתקני אירוח, ועל פי המוסד לביטוח לאומי, 68,416 תושבי אשקלון מפונים בקהילה קיבלו מענק אכלוס בהיקף כספי של כ-328 מיליון ש"ח, בלי שניתן היה לדעת מי מהם התפנה בפועל. יעדי הקליטה שאליהם פונו תושבי הרשויות המפונות לא נקבעו בהחלטות הפינוי וגם תוכניות קודמות, שקבעו יעדי קליטה לא יושמו, בין בשל מצב החירום שנוצר, בין בשל היעדר זמינות, ובין בשל אי-התאמתן לשהות ממושכת, ובפועל התושבים פונו בפריסה גיאוגרפית רחבה.עירייתאופקים לא נערכה מראש לאפשרות של פינוי תושביה אל מחוץ לתחומי העיר, לתקופה ארוכה או לצורך ריענון. על כן היא נאלצה לחפש בעצמה מתקני אירוח וחברות היסעים בלוח זמנים דוחק.  היעדר תיעוד והליך מוסדר להוצאה לריענון - עיריית אופקים והמועצה האזורית חוף אשקלון יזמו הליכי הוצאה לריענון של חלק מתושביהן בהתאם לקריטריונים שנקבעו, אך עשו זאת בלי שההליך נוהל בצורה סדורה ומתועדת. באופקים נוהל הליך ההוצאה לריענון בצורה לא מאורגנת, באופן המותיר מקום מבקר המדינה | דוח מיוחד 99 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים לחשש כי הוצאו לריענון תושבים שלא עמדו בקריטריונים שנקבעו לכך, בעוד תושבים שעמדו בקריטריונים לא הוצאו, תוך חשש לבזבוז כספי ציבור.  ניהול מידע על מפונים ושמירה על הקשר עימם - בתקופת חירום חשוב ביותר שהרשויות המקומיות המפונות ידעו היכן שוהים תושביהן לאחר הפינוי כדי לעמוד על מצבם ולהיות נגישות יותר למתן סיוע, ובעיקר כדי למלא את חובותיהן כלפי תלמידים, קשישים, מטופלי רווחה וקבוצות אחרות עם צרכים מיוחדים. מהביקורת עולה כי לא הייתה מערכת אחודה לניהול נתוני המפונים, וכי רק החל בינואר 2024 ניתנה לרשויות המקומיות גישה לנתוני מערכת "יחד")5, שגם בה הנתונים הקיימים לגבי המפונים לא היו מלאים ומעודכנים. לעיריות אשקלון ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לא היה מידע על מפונים בקהילה והן לא קיימו עימם קשר מסודר. כמו כן, בהיעדר הגדרה ברורה של תפקידי הרשות המפונה, כל רשות פעלה מול תושביה באופן שונה לפי הבנתה: עיריית אשקלון הקימה מרכז שליטה כשבוע לאחר ההחלטה על פינוי התושבים וניהלה קשר עם המפונים בשבע רשויות מקומיות קולטות מרכזיות, אך ללא אנשי קשר בכל המלונות; עיריית שדרות, המועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון ניהלו קשר רציף ומסודר עם המפונים במלונות, אך עיריות אשקלון ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לא ניהלו קשר מסודר עם המפונים בקהילה, ונראה כי הדבר נבע בין היתר מפיזורם הרחב של המפונים. מצב זה עלול היה לפגוע ביכולת של הרשות המקומית לנהל קשר רציף עם תושביה וביכולת של התושבים לקבל את השירותים הנדרשים, שיש בהם כדי לאפשר להם המשך לקיים שגרת חיים ככל האפשר.  מידע על תושבים שנשארו ברשות המקומית במהלך המלחמה - עיריית שדרות לא אספה נתונים ולא היה ברשותה מידע על התושבים שנותרו בעיר מרצונם.  מידע על מתפנים עצמאית - הועלה כי לעיריות אופקים ואשקלון ולמועצה האזורית חוף אשקלון לא היה מידע מלא על תושביהן שהתפנו באופן עצמאי. יצוין כי גם במערכת הממשלתית "יחד" הנתונים לגבי המתפנים עצמאית לא היו מלאים, שכן התבססו על דיווח מרצון של מפונים. בנתוני מערכת "יחד" שהועברו לצוות הביקורת במהלך הביקורת לא היו נתונים על מתפנים עצמאית מאופקים ומחוף אשקלון, ולגבי אשקלון הופיע כי נכון לינואר 2024, התפנו באופן עצמאי 446 מתושבי העיר6. היעדר מידע זה פגע באפשרות של הרשויות המקומיות לקיים קשר עם תושביהן המפונים ולדעת אם הם מקבלים את המענים הנדרשים להם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה היעדר מידע מרוכז ומסודר בזמן אמת לגבי מיקומם של המפונים המצויים במתקני אירוח או בקהילה ושל המתפנים עצמאית, וכן לגבי התושבים שנשארו או חזרו לביתם, מצב העלול לפגוע ביכולת של הרשות לנהל קשר רציף עם תושביה וביכולת של התושבים לקבל את השירותים הנדרשים שיש בהם כדי לאפשר להם המשך שגרת חיים ככל האפשר. 5 מערכת ממוחשבת שפותחה במהלך מלחמת חרבות ברזל על ידי מערך הדיגיטל הלאומי, בהנחיית מנכ"ל משרד רה"ם, במטרה לתת למוסדות המדינה מידע על המפונים ועל צורכיהם. 6 בשדרות ובמועצה האזורית אשכול, שכלל תושביהן נכללו בהחלטות על פינוי תושבים, לא היו מתפנים עצמאית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 100 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים ניהול פינוי התושבים במועצה האזורית אשכול - ניהול פינוי תושבי המועצה על ידי עובדים של המועצה בתנאים קשים ולא רגילים, תוך סיכון חייהם, וככלל ללא ציוד מתאים שמאפשר עבודה מרחוק, כמו מחשבים ניידים, ראוי לשבח. על אף המצב הקשה ואף שלא היו תוכניות פינוי לכל יישובי המועצה, ההיערכות המוקדמת של המועצה לפינוי חלק מיישוביה במצב חירום סייעה למועצה להתנהל במצב זה. עוד יש לציין את התגייסות עיריית באר שבע והמועצות האזוריות בני שמעון והר חברון, שהעמידו לרשות המועצה אוטובוסים ונהגים. כמו כן, עיריית נתיבות והמועצה האזורית תמר סייעו בהקלת תהליך פינויים וקליטתם של המפונים. ניהול הליך הפינוי ומתן מענה לתושבים המפונים - עיריית שדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון התאימו את דרכי התנהלותן והשכילו לנהל את הליך הפינוי ולספק מענה לתושבים המפונים. ניהול מידע על מפונים באתרי הפינוי ובקהילה - המועצה האזורית אשכול ניהלה רשימה מתחילת המלחמה, שהתעדכנה באופן שוטף, ובה מידע על תושביה המפונים ובכלל זה מפונים בקהילה. העברת מידע לתושבים המפונים - עיריות אשקלון ושדרות והמועצות האזוריות אשכול וחוף אשקלון העבירו לתושביהן המפונים מידע באמצעים שונים ובכללם אתר האינטרנט העירוני, רשתות חברתיות, הודעות טקסט לנייד וקבוצות ווטסאפ. השימוש במגוון האמצעים הרחב פעל לטובת העברת מידע חשוב ושימושי בזמן לחימה וכמענה לחיזוק הקשר, השייכות ותחושת הביטחון של התושבים. על משרד הפנים לפעול לקביעת נוהל לבניית מערך הפינוי ברשות המקומית ולאופן הפעלתו בשעת חירום זאת, בהתייעצות עם רח"ל כגורם מנחה וכן כגורם מתאם שכן על הנוהל להיות מתואם עם תכניות פינוי צה"ליות ותכניות של משרד הרווחה ומשרד הבריאות לביצוע פינוי של מי שמוחזקים במוסדות בחזקתם. נוהל כזה יכיל הוראות מפורטות לרשויות מקומיות מפונות, ובכלל זה הוראות שעניינן התארגנות הרשויות המקומיות לפינוי תושביהן, ניהול הליך פינוי על ידן, או הסיוע לפינוי שבאחריות צה"ל, העברת הודעות לתושבים, ארגון הסעות, הפעלת כוח אדם ייעודי והוראות המסדירות את הקשר מול הרשות המקומית הקולטת. על משרד הפנים להגדיר בהוראות את תפקידי הרשויות המפונות ויחסי הגומלין ביניהן לבין הרשויות הקולטות, בכל הנוגע לניהול הליך הפינוי ולמילוי צורכי תושביהן המפונים במתקני הקליטה שמחוץ לתחומי הרשות.על משרד הביטחוןלהחזיק בידיו רשימות מעודכנות של אנשי קשר בשלטון המרכזי וברשויות המקומיות לעניין תפקידם בקליטת מפונים ועם קבלת החלטה על פינוי לכלול בהודעות הפינוי מידע הנוגע לשלב של לאחר הוצאת התושבים מאזור הסכנה ובכלל זה יעדי הקליטה, אנשי הקשר בשלטון המרכזי וברשויות המקומיות ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 101 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים על רח"ל לפעול בשיתוף משרד הפנים, בתיאום עם הרשויות המקומיות ומשרד התיירות, לגיבוש תוכניות סדורות לשיבוץ מפונים במתקני אירוח בהתבסס על הליך הפקת לקחים מהפינויים שהתקיימו בעקבות מלחמת חרבות ברזל, ובהן יש לתת מענה לכשלים שהתרחשו בפינויים אלו, ולהביאן לאישור הממשלה. בכלל המענים הנדרשים, קביעת יעדי קליטה המאפשרים לשמור על שגרת חיים בתקופת פינוי ממושכת ועל הקהילתיות, הימנעות עד כמה שניתן מפיזור תושבי הרשות המקומית בין אתרי הקליטה ברחבי הארץ, קביעת קריטריונים לחלוקת חדרים במתקני האירוח תוך התאמה למבנה התא המשפחתי. על עיריית אופקים לקיים הליך הפקת לקחים ובמסגרתו ייבחנו הנקודות האלה: תרחישים אפשריים של פינוי תושבים, הצורך בהתקשרות מוקדמת, על פי כללי מינהל תקין, עם חברות היסעים, סוכני תיירות ומלונות לטובת הפעלת תוכניות פינוי וריענון בשעת חירום, והכנת תוכנית מוסדרת לניהול הליך שכזה. במסגרת תוכנית זו יש להתייחס להליכי הפרסום והרישום, לקביעת הקריטריונים ולבחינתם, וכן יש להקפיד שהתהליך יתועד באורח מלא. על המועצה האזורית חוף אשקלון להקפיד, עת היא פועלת לפינוי או הוצאה לריענון של תושביה לנהל זאת תוך שקיפות מלאה של הליך קביעת הקריטריונים לזכאות ובאופן שמאפשר בקרה על ההליכים בכללותם. על עיריות אשקלון ושדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לקבוע מנגנון שיאפשר להן לנהל קשר שוטף עם כלל תושביהן המפונים, לרבות אלה המתפנים בקהילה או עצמאית. על עיריית שדרות והמועצה האזורית חוף אשקלון לקיים מעקב רציף ומתועד אחר שינויים במקום שהייתם של מפונים, לרבות מועד חזרתם הביתה, למימוש אחריותה כלפיהם. מומלץ לעיריות אופקים ואשקלון ולמועצה האזורית חוף אשקלון כי ייתנו את דעתן לצורך בהקמת מנגנון שיסייע להן לרכז מידע מלא גם על תושביהן המתפנים באופן עצמאי, כדי שהן יוכלו להיעזר במידע לצורך קיום קשר עימם וכדי לתת להם בעת הצורך את המענים הנדרשים. מומלץ למשרד התיירות, לצורך גיבוי ובקרה, לפעול מול התאחדות המלונות להסדרת כלי שיסייע לרשויות המקומיות בגיבוש מאגרי הנתונים בדבר תושביהם מפונים בהקדם האפשרי. למשל, באמצעות הסדרת טפסי רישום כניסה ויציאה יעודיים (צ'ק אין וצ'ק אאוט) לשימוש בתי המלון בזמן חירום בו המפונה יוכל לסמן אם הוא מסכים כי הטופס ישמש לעדכון פרטיו במערכת האחודה לניהול נתוני המפונים. הסדרת דרישה זו מול בתי המלון תאפשר בקרה טובה יותר על התשלומים למתקני אירוח ושל השלטון המרכזי והרשויות המקומיות על מיקום המפונים. מומלץשעיריותאופקים, אשקלון ושדרות והמועצות האזוריותאשכול וחוף אשקלון, בסיוע משרד הפנים ובשיתוף עם רח"ל ומערך הדיגיטל הלאומי, יפעלו לפיתוח מנגנון - כגון הודעת טקסט או טופס מקוון - שיאפשר לרשויות מקומיות להעביר לתושביהן מידע בנושאי חירום וביטחון ולהיות בקשר עם תושביהן גם בשעת חירום. כן בכדי לוודא שהם מקבלים מענה לצרכיהם, ובעיקר בכל הנוגע לילדים, לקשישים ולאנשים מאוכלוסיות בעלות צרכים מיוחדים, שישנה סבירות גבוה שהיקפן של אוכלוסיות אלה יגדל בעקבות אירוע טראומתי כמתקפת הפתע בשבעה באוקטובר. מבקר המדינה | דוח מיוחד 102 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים מספר המפונים במימון המדינה לעומת כלל אוכלוסיית הרשות המקומית על פי נתוניהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס),נתוניםמהחלטותהפינוישלהמדינהונתונים שהתקבלו מהרשויות המקומיות שנבדקו, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מספר התושבים ברשות מובא מנתוני הלמ"ס, "תושבים בישראל לפי ישובים וקבוצות גיל - מתעדכן" (יוני 2024.) נתוני המפונים בפועל (בשיא) בעיר שדרות ובמועצה האזורית חוףאשקלון הם נתונים בקירוב. ** בהחלטת הממשלה על פינוי תושבי העיר שדרות נקבע כי כלל תושבי העיר זכאים לפינוי בהיקף כולל של 31,000 תושבים. זאת אף שבפועל מתגוררים בעיר 37,730על פי נתוני הלמ"ס. מבקר המדינה | דוח מיוחד 103 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינויאוכלוסייה מרשויות מקומיות בדרום הארץ והקשר עם התושבים המפונים פינוי של עשרות אלפי תושבים בעת מלחמה הוא הליך מורכב, שמטרתו העיקרית היא הצלת נפשות. לפינוי השפעות ארוכות טווח על חייהם של התושבים, בדורשו התמודדות נפשית עם אירוע הפינוי עצמו ועקב ההפסקה הפתאומית בשגרת החיים, הכרוכה בצורך להסתגל למציאות חדשה ולבנות שגרה חדשה למחרת הפינוי. בהיעדר הגדרה ברורה של תפקידי רשות מקומית מפונה, כל רשות מפונה פעלה מול תושביה לפי יכולתה והבנתה. הממצאים מלמדים על פגיעה ביכולת של רשויות מפונות לעמוד לרשות תושביהן ולתת להם עוגן ותחושת ביטחון, שעה שהם נתונים לאיום ביטחוני ונאלצים עקב כך להפסיק את שגרת חייהם המוכרת ולהתמודד עם מציאות חדשה שאינה קלה. זאת בהיעדר נהלים מנחים לרשויות המפונות לגבי כל שלבי הפינוי ותפקידם בטיפול במפונים שבאתרי הקליטה, וכן בהיעדר גורם מתכלל של הליכי הקליטה מטעם השלטון המרכזי שיפעל לאיגום המידע, להנגשת השירותים למפונים, לגיבוי ולתגבור של הרשויות המקומיות ולסיוע להן. מהממצאים עולה כי לא היה מידע מרוכז ומסודר לגבי מיקומם של המפונים ולא הייתה מערכת אחודה לניהול נתוני המפונים, והרשויות המקומיות התקשו לשמור על הקשר עם התושבים והתקשו במתן מענה לפניות תושביהן, בעיקר בימים הראשונים למלחמה. על רח"ל ופקע"ר בשיתוף משרד הפנים, ובתיאום עם הרשויות המקומיות ומשרד התיירות, לפעול לגיבוש תוכניות סדורות לשיבוץ מפונים במתקני אירוח, בהתבסס על הליך הפקת לקחים ממלחמת חרבות ברזל, תוך בחינת חלופות שונות ליעדי הקליטה, ולהביאן לאישור הממשלה. בבחינת החלופות יש להביא בחשבון את השמירה על שגרת חיים ועל הקהילתיות בתקופת פינוי ממושכת. כמו כן, בשל החשיבות הרבה שלרשויות המקומיות יהיה מידע מרוכז בדבר מצב תושביהן בשעת חירום, ובעיקר על הילדים, הקשישים, מטופלי הרווחה ותושבים אחרים בעלי צרכים מיוחדים, על כל הרשויות המקומיות המפונות לטייב את מנגנוני ניהול הקשר עם תושביהן ולדאוג להם, הן לאלה שיפונו למתקני אירוח, הן לאלה שיתפנו בקהילה והן לאלה שיישארו בביתם או ישובו אליו זמן קצר לאחר הפינוי, ולפעול למניעת מצבי סיכון ומצוקה בקרבם. פ ר ק ו' גופן הכותרת מעוצב בכתב ידו של רס"ל במיל'יעקב עוזרי ז"ל, אשר נפל בנובמבר 2023. יעקב גדל בכפר שמאי. 7 5 ג הוא היה אומן, מקעקע וצייר. יעקב שירת במילואים בחיל השריון ונהרג בעת שירותו. בתו הבכורה נולדה כשלושה חודשים לאחר נופלו. דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים תקציר במהלך אוקטובר 2023 קיבלה הממשלה שורת החלטות בנוגע לפינוי אוכלוסייה ובהן החלטה 975 מ-18.10.23 לגבי יישובי הצפון הממוקמים בטווח של 0 - 5 ק"מ מהגבול. חלק מההחלטות אישרו בדיעבד את הפינוי בפועל שבוצע לפי החלטת מערכת הביטחון לאור הדחיפות שאפיינה את המצב. בהחלטת הממשלה 975 הוחלט בין היתר, לפנות את האוכלוסייה המתגוררת במרחק של עד 2 ק"מ מגבול לבנון. ההחלטה מתייחסת לפינוי של אוכלוסייה מ-28 יישובים, בהתאם לתוכנית צה"ל "מרחק בטוח" (הפינוי הראשון). כן קבעה ההחלטה כי תפונה גם האוכלוסייה הנמצאת בטווח של2-5 ק"מ מגבול לבנון מ-23 יישובים נוספים, ובכללם העירקריית שמונה, זאת בהתאם להערכת מצב מבצעית של צה"ל. בהחלטה הוסמך שר הביטחון, בתיאום עם ראש הממשלה, להורות על עיתוי הפעלת תוכנית הפינוי, על פי שיקולים מבצעיים. בהמשך לכך הורה שר הביטחון ב-20.10.23 על פינוי קריית שמונה וב-2.10.232 - על פינוי 14 יישובים מתוך ה-23 הנמצאים בטווח של 2 - 3 ק"מ מהגבול (הפינוי השני). המפונים מהיישובים שבגבול הצפון (כ-57,000 תושבים) שהו, על בסיס משפחתי, במספר גדול של מתקני אירוח1 (מלונות, אכסניות ודירות אירוח) ברחבי הארץ או בדיור בקהילה. במשך תקופה של למעלה משנה המפונים היו מצויים בתנאים של אי-ודאות גבוהה לגבי עתידם עקב המצב הביטחוני והאפשרות להידרדרות למלחמה רחבה בצפון. בספטמבר 2024 חלה הסלמה והמלחמה והירי התרחבו גם ליישובים נוספים בצפון הארץ ובמרכזה, בהם גם יישובים אליהם פונו תושבי גבול הצפון. למצב זה היו השלכות קשות על מצבם הרגשי, הכלכלי, החינוכי והמשפחתי. 1 על פי הסכמים שונים שחתמה מדינת ישראל, בהגדרה זו נכללים מלונות, מתקני אירוח כפרי (צימרים), דירות אירוח לטווח קצר וכן "מתקן אכסון אחוד", שהוא מתקן אכסון שאינו מתקן אכסון מלונאי וכולל לפחות 11 יחידות אירוח המרוכזות במבנה או במספר מבנים סמוכים או באזור גיאוגרפי תחום, הנסמכים על שטחים ציבוריים אחודים. המתקן הוא בבעלות גורם אחד, שפעילות האירוח בו מנוהלת על ידי גוף ניהולי אחד, ומיועד לספק לציבור אורחים בלתי מסוים ומתחלף שירותי לינה, יחד עם שירותים נלווים או בלעדיהם, בתמורה, ולפרקי זמן קצובים,-לרבות אכסניות נוער, מעונות סטודנטים, מדרשות, ישיבות, אולפנות, דירות בקיבוצים, חאנים ובתי ספר שדה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים 8.10.23 כ-10,000 16.10.23 22.10.23 המועד שבו ראש מספר תושבי עיריית מועד החלטת שר מועד החלטת שר המועצה המקומית קריית שמונה הביטחון לפנות את הביטחון על פינוי של מטולה וראשי שהחליטו לצאת האוכלוסייה 14 יישובים בטווח המועצות האזוריות מקריית שמונה המתגוררת במרחק של 2 - 3 ק"מ הגליל העליון, והתפנו באופן עצמאי, של עד 2 ק"מ מגבול מגבול הצפון מבואות החרמון עוד קודם החלטת הצפון (ההחלטה של ומטה אשר המליצו הממשלה 975 מ- השר לפינוי קריית לתושביהן להתפנות 18.10.23 שמונה התקבלה ב-20.10.23) כ-57,000 כ-300 כ-9,424 30 מספר התושבים מספר מתקני האירוח, מספר המפונים מספר הימים המפונים מהיישובים אליהם פונו תושבי מהעיר קריית במהלכם לא היה שבגבול הצפון קריית שמונה שמונה המתגוררים לעיריית קריית בטבריה והסביבה שמונה מידע מלא נכון למרץ 2024 על מיקום התושבים שהתפנו בתחילת המלחמה מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הליך הפינוי והקליטה של המפונים בצפון הארץ. הביקורת נעשתה בין היתר בשמונה רשויות מקומיות מפונות בצפון שפונו על פי החלטות ממשלה: עיריית קריית שמונה, המועצות המקומיות מטולה ושלומי, המועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל. פרק זה עוסק בפינוי האוכלוסייה משמונה הרשויות המקומיות האמורות והקשר שלהן עם התושבים המפונים. בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית (רח"ל) שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף (פקע"ר), במשרד הפנים, במשרד החינוך ובמשרד התיירות.  תפקיד הרשות המפנה בהליך הפינוי - בתוכנית "מרחק בטוח" הלאומית2 נקבעו המשימות של הגורמים השונים השותפים לתוכנית, ובהן הרשויות המקומיות המפנות, שאמורות, בין היתר, לסייע במאמץ הפינוי והקליטה של תושביהן וללוות את מאמץ הפינוי והקליטה של התושבים, בדגש על אוכלוסיות עם צרכים מיוחדים השוהות בקהילה. משרד הפנים לא קבע נוהל ובו הוראות מפורטות בנוגע להתארגנות הרשות המקומית לפינוי תושביה, לניהול הליך פינוי על ידה או הסיוע לפינוי שבאחריות צה"ל, לקשר עם התושבים המפונים ולהעברת הודעות אליהם, להפעלת כוח אדם ייעודי, לארגון הסעות, ליצירת קשר עם הרשות הקולטת ועוד. בדוח מבקר המדינה בנושא "ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב" משנת 2020, העיר משרד מבקר המדינה כי יש לסיים את התכנון לפינוי קריית שמונה מבעוד מועד ולא להמתין לשעת הצורך כדי שהביצוע, אם יידרש, יהיה מיטבי, וכי, נוכח פערי המיגון הקיימים בקריית שמונה ונוכח התרחיש של ירי רציף ומתמשך כפי שצופה צה"ל, על צה"ל - בשיתוף רח"ל ורשות פס"ח - להאיץ את התכנון וההיערכות לפינוי ולקליטה של תושבי קריית שמונה. בביקורת עלה כי משרד הביטחון וצה"ל נמנעו מלהכין תוכנית לפינוי העיר קריית שמונה, למרות ניסיון העבר, היעדר המיגון לתושבים והצפי לירי רציף לכיוונה - הימנעות שהביאה לכשל בפינוי העיר. 2 ראו בקובץ דוחות זה בפרק "מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים" הגדרות לתוכנית "מרחק בטוח" הצה"לית ולתוכנית "מרחק בטוח" הלאומית. ההתייחסות בפרק זה לתוכנית "מרחק בטוח" היא לכל אחת מהתוכניות בהקשרים בהם הן חופפות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים  פינוי מיישובים בהמלצת ראשי הרשויות המקומית (שלא במימון המדינה) ומתפנים עצמאית - ראש המועצה המקומית מטולה וראשי המועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון ומטה אשר, המליצו לתושבי היישובים הקרובים לגבול הצפון לפנות את היישובים כבר ב-8.10.23, עוד בטרם התקבלה הוראת שר הביטחון לפנותם. תושבים ביישובים נוספים, ובכלל זאת בעירקריית שמונה, התפנו עצמאית על דעתם.  החלטת הממשלה 975 אישרה פינוי יישובים שבמרחק של עד 5 ק"מ מגבול הצפון, ובכפוף להוראת שר הביטחון לגבי היישובים שבמרחק 2 - 5 ק"מ מהגבול. בסופו של דבר, הוראת שר הביטחון ניתנה לגבי יישובים במרחק של 2 - 3 ק"מ מהגבול, וכך הפינוי לא כלל את התושבים המתגוררים ב-15 יישובים בתחומי המועצה האזורית הגליל העליון, שמתוכם התפנו עצמאית בהמלצת ראש המועצה כ-5,700 תושבים; שני יישובים בתחומי המועצה האזורית מעלה יוסף (כ-300 תושבים), שהתפנו עצמאית במימון תרומות עד יוני 2024. המועצה האזורית מבואות החרמון פינתה אנשים עם צרכים מיוחדים מיישובים בתחומה שלא פונו. כמו כן, התפנו עצמאית תושבים נוספים מהרשויות המקומיות שנבדקו. שהיית המתפנים עצמאית מחוץ לביתם מומנה על ידי המועצות האזוריות, המתפנים עצמם, ובאמצעות תרומות. התקציבים הניכרים שהשקיעה המדינה ביישובים ובתושבים המפונים מחד, המסתכמים במיליארדי שקלים, ומאידך היעדר תקצוב של רשויות ותושבים שלא פונו, ושנאלצו לנהל שגרת חיים תחת אש, לא נתנה מענה הולם לאוכלוסייה האזרחית והתעלמה למעשה ממצוקותיה הכלכליות והחברתיות היום- יומיות. היעדר תוכנית תקציבית מובנית לתמיכה ברשויות שלא פונו אך עמדו תקופה ארוכה מול איום ממשי של רקטות וכטב"מים, אינה מתיישבת עם ההשלכות של המציאות הקשה של המערכה בצפון, שבמהלכה אזורים רבים היו נתונים תחת אש.  ההודעות על פינוי התושבים - הרשויות המקומיות שנבדקו קיבלו את הודעת הפינוי מגורמים שונים: משרד הביטחון, צה"ל, משרד הפנים ומשרד התיירות, ולא במתכונת אחידה. הרשויות המקומיות ציינו כי הודעות הפינוי לא כללו הנחיות אופרטיביות או מידע מגורם בשלטון המרכזי: משרד הביטחון, צה"ל, משרד הפנים ומשרד התיירות בנושאים כגון יעדי הפינוי ואנשי הקשר ברשויות הקולטות ובשלטון המרכזי.  הליך פינוי התושבים ברשויות שנבדקו - בהתאם לתוכנית"מרחק בטוח" הלאומית ובהתאם לתוכנית "מלון אורחים", המועצות המקומיות מטולה ושלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל היו מיועדות לפינוי בשעת חירום לבתי ספר ולמוסדות ציבור בתחומי רשויות מקומיות קולטות (במתקני קליטה מקומיים) שהוגדרו בתוכניות: "מרחק בטוח" ותוכנית "מלון אורחים". בסופו של דבר, החלטת הממשלה 975 קבעה כי הפינוי יהיה למתקני אירוח, והתושבים ברובם המכריע פונו לרשויות מקומיות שונות מהמתוכנן; הליך הפינוי נוהל בחיפזון, בין היתר בשל מצב החירום, והוא נוהל מול גורמים שונים בשלטון המרכזי: תחילה משרד הפנים ובהמשך משרד התיירות. צה"ל ומשרד הביטחון (רח"ל) היו מעורבים באופן חלקי; בהעדר הערכות של רשויות השלטון בהיקף כפי שבוצע במלחמה, נטל ניהול הליך הפינוי הוטל רובו ככולו על כתפי הרשויות המקומיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים משרד הפנים, ובהמשך משרד התיירות, פעלו בעיקר להסדרת ההתקשרויות מול מתקני האירוח. השיבוץ של המפונים במתקני האירוח נעשה שלא לפי תוכנית מוסדרת, וחלק מהתושבים הופנו למתקני אירוח שלא תאמו את צורכיהם. יעדי הקליטה לא תמיד נקבעו בהחלטות הפינוי, וגם תוכניות קודמות שקבעו יעדי הקליטה לא יושמו, בין בשל מצב החירום שנוצר ובין בשל אי-התאמתם לשהות ממושכת. הרשויות המקומיות והאזוריות שנערכו בשגרה לתרחיש של פינוי התאימו את דרכי התנהלותן והשכילו לנהל את הליך הפינוי ולספק מענה לתושבים המפונים באופן מניח את הדעת.  הליך פינוי תושבי קריית שמונה - תפיסת ההפעלה שחלה על קריית שמונה בעשור האחרון וגובשה על ידי צה"ל ומשרד הביטחון קבעה שלא יהיה פינוי של כל התושבים בעיר. על כן תרחיש הייחוס שהכין פקע"ר לעיריית קריית שמונה לא דרש כמענה פינוי אוכלוסיית העיר אל מחוץ לתחומה. לכן עיריית קריית שמונה שמספר תושביה גדול יותר לעומת הרשויות האחרות שפונו בצפון, לא נערכה ולא הכינה תוכנית אופרטיבית לפינוי התושבים מהעיר. הפינוי לכ-180 מתקני אירוח ב-100 יישובים ברחבי הארץ, ובהמשך לכ-300 מתקני אירוח, התאפיין בהיעדר יכולת לספק מענה לתושבים, עד כדי גרימת סבל מיותר והגברת החרדה ואי-הוודאות.  ניהול המידע ברשויות המקומיות על המפונים ועל המתפנים מתחומן - המועצות המקומיות מטולה ושלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר ומרום הגליל התחילו לנהל מאגר נתונים על אודות מיקום התושבים שפונו למתקני אירוח מיד עם הפינוי או בסמוך לו. עיריית קריית שמונה והמועצה האזורית מעלה יוסף החלו לנהל מידע רק בחודש נובמבר 2023. לחלק מהרשויות המקומיות לא היו רשימות ומידע על אודות מיקום התושבים המפונים בקהילה - המועצות המקומיות מטולה (לה היה מידע רק עד פברואר 2024) ושלומי והמועצות האזוריות הגליל העליון ומעלה יוסף. לעיריית קריית שמונה היה מידע על מיקום מפונים בקהילה רק מפברואר 2024. תדירות עדכון מאגר המידע הייתה שונה מרשות לרשות ונעה בין אחת ליום (המועצה המקומית מטולה והמועצה האזורית מרום הגליל) ואחת לשבוע-שבועיים (המועצות האזוריות הגליל העליון ומטה אשר, המועצה המקומית שלומי) ועד אחת לחודש (המועצה האזורית מעלה יוסף, עיריית קריית שמונה). היעדר מידע מרוכז ומסודר לגבי מיקום המפונים המצויים בבתי המלון, בקהילה ומתפנים עצמאית וכן לגבי התושבים שנשארו או חזרו לביתם, פגע ביכולת של הרשות לנהל קשר רציף עם תושביה וביכולתה לספק להם את השירותים הנדרשים כדי לאפשר להם המשך שגרת חיים ככל האפשר.  ניהול הקשר עם המפונים ומתן שירותים - עיריית קריית שמונה התקשתה לשמור על קשר עם כל תושביה, בין היתר בשל מספר המפונים הגדול והפיזור הרב של תושבי העיר (כ-300 מתקני אירוח בשיא) בכל רחבי הארץ, ובשל אי-היערכות מוקדמת לפינוי מחוץ לתחומי הרשות (עקב היעדר תרחיש כזה) והיעדר מידע על מיקום התושבים. רק לאחר כחודש מתחילת הפינוי הקימה העירייה מנגנון למתן מענה לצורכי התושבים, אך נוכח הפיזור הרב היה לעירייה קושי להציב נציגים מטעמה בכל מתקני האירוח אליהם פונו תושביה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים העברת מידע לתושבים המפונים - כל הרשויות המקומיות שנבדקו העבירו מידע לתושבים באמצעי מידע שונים: אתר האינטרנט העירוני, רשתות חברתיות, הודעות טקסט וקבוצות ווטסאפ. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השימוש במגוון רחב של אמצעים להעברת מידע חשוב ושימושי בזמן מלחמה לטובת חיזוק הקשר, שמירת תחושת השייכות והעלאת תחושת הביטחון של התושבים. שבע מהרשויות המקומיות שנבדקו - מטולה, שלומי, הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל, מינו רכזים ועובדים בכל מתקני האירוח שבהם שהו תושביהן המפונים ושמרו על קשר ישיר עמם בכדי לתת מענה מיטבי ככל שניתן לצרכיהם. על משרד הפנים לפעול לקביעת נוהל לבניית מערך הפינוי ברשות המקומית ולאופן הפעלתו בשעת חירום. זאת, בהתייעצות עם רח"ל כגורם מנחה וכן כגורם מתאם שכן על הנוהל להיות מתואם עם תכניות פינוי צה"ליות ותכניות של משרד הרווחה ומשרד הבריאות לביצוע פינוי של מי שמוחזקים במוסדות בחזקתם. נוהל כזה יכיל הוראות מפורטות לרשויות מפונות, ובכלל זה הוראות הנוגעות להתארגנות הרשויות המקומיות לפינוי תושביהן, ניהול הליך פינוי על ידן או הסיוע לפינוי שבאחריות צה"ל, העברת הודעות לתושבים, ארגון הסעות הפעלת כוח אדם ייעודי והוראות המסדירות את הקשר מול הרשות הקולטת. מומלץ כי משרדי הממשלה הרלוונטיים ובהם משרד הביטחון בשיתוף משרד הפנים ומשרד האוצר יגבשו ויעדכנו את התכניות הלאומיות הנדרשות לפינוי לזמן ממושך, לרבות של תושבי ערים בהתאם ללקחי המלחמה ויבחנו את ההשלכות על החוסן הלאומי של הפעלת תכניות אלו בעת מלחמה. בהמשך לכך על רח"ל להעביר את התוכניות לאישור הממשלה באופן שיחייב את כלל גופי הממשלה להוציא תכניות אופרטיביות בהתאם כדי להבטיח היערכות ומוכנות מיטבית של משרדי הממשלה למתן מענה במצבי חירום. על משרד הביטחון לדאוג להחזיק בידיו רשימות מעודכנות של אנשי קשר בשלטון המרכזי וברשויות המקומיות לעניין תפקידם בקליטת מפונים ועם קבלת החלטה על פינוי, לכלול בהודעות הפינוי מידע הנוגע לשלב של לאחר הוצאת התושבים מאזור הסכנה ובכלל זה: יעדי הקליטה, אנשי הקשר בשלטון המרכזי וברשויות המקומיות הקולטות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים מומלץ כי משרד הפנים ומשרד האוצר יגבשו תמונה של הצרכים הייחודיים של יישובים שלא התפנו, אך חוו קשיים בשל התמשכות המלחמה ולהביאה בפני הממשלה לצורך פיתוח מערכת מענים מדורגת וממוקדת שתעניק תמיכה ישירה לתושבים ולרשויות מקומיות אלה, במטרה להבטיח את רווחת האוכלוסייה ולאפשר לה להתמודד עם האתגרים שנוצרו נוכח המערכה בצפון. היה על הגורמים האמונים על ההיערכות לפינוי ולקליטה: רח"ל, משרד הביטחון ומשרד הפנים, אשר החליטו לדבוק בתכנית פינוי שהייתה מיועדת ככלל לתקופות פינוי קצרות למתקני קליטה, ובלי לבחון חלופות נוספות, לנקוט במהלך המלחמה בצפון צעדים שישפרו את איכות החיים של המפונים ויקלו על סבלם בשעתם הקשה, ישקמו את הקהילות, ויאפשרו שמירה על שגרת חיים ועבודה גם בחירום. על רח"ל, משרד הפנים, הרשויות המקומיות ובשיתוף משרד התיירות לפעול יחד לגיבוש תוכניות פינוי עתידיות סדורות, בהתבסס על הליך הפקת לקחים ממלחמת חרבות ברזל. ובהן יש לתת מענה לכשלים שהתרחשו בפינויים אלו, ולהביאן לאישור הממשלה. בכלל המענים הנדרשים, קביעת יעדי קליטה המאפשרים לשמור על שגרת חיים בתקופת פינוי ממושכת ועל הקהילתיות, הימנעות עד כמה שניתן מפיזור תושבי הרשות המקומית בין מתקני האירוח ברחבי הארץ, קביעת קריטריונים לחלוקת חדרים במתקני האירוח תוך התאמה למבנה התא המשפחתי והכל תוך התחשבות ביכולת של הרשות הקולטת לתת מענה למספר הנקלטים הצפוי וזאת גם בלי לפגוע בשירותי הרשות הקולטת לתושביה, או הסיוע שתידרש לו לשם כך. מומלץ שהרשויות המקומיות שנבדקו - עיריית קריית שמונה, המועצות המקומיות מטולה ושלומי, המועצות האזוריות הגליל העליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל - בסיוע משרד הפנים בשיתוף עם רח"ל ומערך הדיגיטל הלאומי, יפעלו לפיתוח מנגנון - כגון הודעה טקסט או טופס מקוון - שיאפשר להן להיות בקשר עם תושביהן גם בעת חירום. זאת בכדי לוודא שהתושבים מקבלים מענה לצרכיהם, ובעיקר בכל הנוגע לילדים, קשישים, ואנשים עם צרכים מיוחדים, ולקבל מידע חוזר מהתושב עצמו, בין היתר, בנוגע למקום שהותו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים מגוריהם של תושבי קריית שמונה, לפי אזורי רשויות מקומיות, ראשית מרץ 2024 על פי מסמך עיריית קריית שמונה ורשת המתנ"סים, "סיכום מערך בינוי קהילה", בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 פינוי אוכלוסייה מרשויות מקומיות בצפון הארץ והקשר עם התושבים המפונים פינוי של עשרות אלפי תושבים בעת מלחמה הוא הליך מורכב, שמטרתו העיקרית היא הצלת נפשות. לפינוי תושבים השפעות ארוכות טווח על חייהם בהיותו דורש התמודדות נפשית עם אירוע הפינוי ועקב ההפסקה הפתאומית בשגרת החיים והצורך להסתגל למציאות חדשה ולבנות שגרה חדשה למחרת הפינוי. פינוי התושבים מהיישובים בצפון התבצע הן באופן עצמאי והן באופן יזום על ידי הגופים הממלכתיים בתקופה מ- 10.10.23 עד ל-22.10.23 ונעשה תחת השפעת האסון והטראומה הכבדים של מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ביישובי עוטף עזה. לא הייתה הגדרה ברורה לתפקידי הרשות המפונה בהליך הפינוי, דבר שגרם לכל רשות לפעול מול תושביה לפי יכולתה והבנתה. הממצאים מלמדים על הפגיעה שהייתה ביכולתן של הרשויות שפונו לעמוד לרשות תושביהן ולתת להם עוגן ותחושת ביטחון שעה שהם היו תחת איום ביטחוני ונאלצו עקב כך להפסיק את שגרת חייהם המוכרת ולהתמודד עם מציאות חדשה שאינה קלה. זאת, בהיעדר נהלים מנחים לרשויות המפונות לגבי כל שלבי הפינוי ותפקידן בטיפול במפונים במתקני האירוח וכן בהיעדר גורם מתכלל שייעודו היה לדאוג לטיפול במפונים מטעם השלטון המרכזי ולפעול לאיגום המידע, להנגשת השירותים למפונים ולתגבור הסיוע לרשויות המקומיות. ככל שהתארך מצב החירום ויותר מפונים עברו לדיור בקהילה, לצד חזרה של חלק מהתושבים לבתיהם, היה על רח"ל ומשרד הפנים להקים לאלתר מנגנון ארגוני מסייע לרשויות המפונות, כדי לאפשר להן ליצור קשר עם תושביהן ולדאוג למצבם. מן הראוי לערוך תהליך הפקת לקחים מהליך פינוי האוכלוסייה במהלך המלחמה ולבנות מודל שיאפשר בתרחיש דומה בעתיד התמודדות יעילה יותר עם פינוי ממושך בשל אירועי לחימה או אירועי חירום אחרים כגון אסונות טבע, ויכלול מוקדי שירות לתושבים, שתפקידם לטייב ולייעל את הטיפול באוכלוסיית המפונים במתקני אירוח או מפונים בקהילה. פ ר ק ז' גופן הכותרת מעוצב בכתב ידה של ענבר הימן ז"ל, אשר נחטפה ממסיבת הנובה. ענבר הייתה חלוצת הנשים 7 5 גבתחום אומנות הגרפיטי בארץ והייתה סטודנטית לתקשורת חזותית. במסיבת הנובה התנדבה כמטפלת רגשית. גופתה של ענבר הושבה לקבורה בישראל באוקטובר 2025. דוח מיוחד - פינוי אוכלוסייה וקליטתה מבקר המדינה | דוח מיוחד 119 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 קליטת אוכלוסייה מפונה ברשויות המקומיות קליטת אוכלוסייה מפונה ברשויות המקומיות תקציר לנוכח ירי טילים וחדירת גורמים עוינים אל שטח ישראל בשבעה באוקטובר ומשלא היה אפשר לשמור על שלומה של האוכלוסייה המתגוררת בסמיכות לגבול הדרום והצפון או להבטיח אספקת מוצרים ושירותים בסיסיים עבורה אלא באמצעות פינויה המאורגן, פונו והתפנו עשרות אלפי אזרחים מבתיהם מדרום הארץ ומצפונה במהלך מלחמת חרבות ברזל, ונקלטו בעשרות רשויות מקומיות. ההחלטות בדבר שיבוץ המפונים במתקני קליטה התקבלו על ידי רשות החירום הלאומית שבמשרד הביטחון (רח"ל). המפונים שוכנו במלונות או מתקני אירוח ונקבע כי ההתקשרות איתם תיעשה באמצעות משרד הפנים, ובשלב מאוחר יותר היא נעשתה על ידי משרד התיירות. נקבעו מענקי אכלוס והתארגנות לתושבים שהתפנו עצמאית מהמרחבים שהוגדרו לפינוי בשל המצב האמור לעיל, וכן ניתנה להם אפשרות להיקלט באופן עצמאי במסגרות אחרות. על פי החלטות ממשלה שהתקבלו לאחר הפינוי נדרשו משרדי הממשלה לממש את אחריותם, שנקבעה בהחלטת הממשלה "מלון אורחים"1 בהתאם לצרכים המשתנים ולמצב בשטח. פינוי וקליטה של אוכלוסייה בשעת חירום הם משימה לאומית מורכבת, המחייבת שיתוף פעולה בין גורמים רבים. המורכבות נובעת, בין היתר, מהצורך בתיאום הדוק ומתמשך בין כלל הגופים המעורבים. הרשות המקומית נחשבת "לבנת היסוד לטיפול בעורף", שכן היא הגורם השלטוני המצוי בממשק ישיר מול האוכלוסייה שבגזרתה ומכיוון שהיא מספקת לאוכלוסייה בשגרה את צרכיה השונים הן באופן ישיר ע"י אגפיה והן למול משרדי הממשלה וגופים נוספים, גם בעת שגרה וגם בשעת חירום. "אם לא היו לנו התרומות, החברות שעוזרות לנו, היינו קורסים, קורסים פיזית. אין מדינה, המדינה לא קיימת, היא לא פקטור... רואים בבירור מי בא עם כוונה לעזור ומי בא עם כוונה למסמס... המדינה לא באה לעזור. אף אחד מגורמי המדינה לא בא לעזור... אני לא יודע אם זה חוסר יכולת, חוסר תקציב או פשוט חוסר הבנה מוחלט בניהול אירוע... המדינה לא מקילה עליי, היא רק מקשה עליי... המדינה חייבת לעזור לנו. אני מרגיש שהמדינה הזניחה אותנו גם בשבעה באוקטובר, ומזניחה אותנו מאז ביתר שאת." מפונה מקיבוץ בארי בקבוצת מיקוד של משרד מבקר המדינה 1 ראו בקובץ דוחות זה בפרק "מהלך האירועים, הנורמות והגופים המבוקרים". מבקר המדינה | דוח מיוחד 120 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 קליטת אוכלוסייה מפונה ברשויות המקומיות כ-140,000 23,267 כ-400 317 מפונים מהווים כ-6% מפוני קריית תושבי היישוב יתד, מתקני אירוח מאוכלוסיית 14 שמונה פוזרו פוזרו בין עשרה שקלטו מפונים הרשויות הקולטות ב-13 רשויות מלונות בעיר אילת בפועל ברשויות שנבדקו. המועצה קולטות הקולטות האזורית תמר קלטה שנבדקו, זאת פי 8.1 אנשים ממספר לעומת 41 מתקני תושביה, אילת קלטה קליטה ארציים פי 1.13 מפונים שאישרה רשות ממספר תושביה. פס"ח כהיערכות לעומת זאת, ב-10 לשעת חירום, מתוך 14 הרשויות קרוב לפי 8 שנבדקו נקלטו פחות מהמתוכנן מ-10% ממספר התושבים. בהן הרצלייה, חיפה, ירושלים, נתניה, רמת גן, תל אביב- יפו והמועצה האזורית מטה יהודה כ-50% כ-50%%100 אין-ספור מאוכלוסיית המפונים שיעור המפונים ממספר המשרות מתנדבים שנקלטו ברשויות שהיה לגביהם בתקן ברשות בעת ותורמים סייעו שנבדקו 73,000 מידע במערכת שגרה של המועצה במתן מענה (מפונים) נקלטו בעיר "יחד" בתחילת האזורית מטה למפונים אילת ובמועצה ינואר 2024, יהודה הוקצה ובאספקת האזורית תמר שלושה חודשים לטובת טיפול צרכיהם הפיזיים לאחר תחילת במפונים שנקלטו והנפשיים הפינוי, וגם הוא בה לא כלל נתונים על ילדים שפונו עם משפחותיהם מבקר המדינה | דוח מיוחד 121 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 קליטת אוכלוסייה מפונה ברשויות המקומיות בחודשים דצמבר 2023 עד יולי 2024 בדק משרד מבקר המדינה את הפינוי והקליטה של המפונים. הביקורת נעשתה ב-13 רשויות מקומיות מפונות וכן ב-14 רשויות שקלטו בתחומיהן מפונים: העיריות אילת, הרצלייה, חיפה, טבריה, ירושלים, נוף הגליל, נתניה, רמת גן, תל אביב-יפו; המועצה המקומית זיכרון יעקב; והמועצות האזוריות חוף הכרמל, מטה יהודה, עמק הירדן ותמר. פרק זה עוסק בהליכי הקליטה ברשויות המקומיות הקולטות מפרוץ מלחמת חרבות ברזל. בדיקות השלמה נעשו ברשות החירום הלאומית (רח"ל) שבמשרד הביטחון, בפיקוד העורף (פקע"ר), במשרד הפנים, במשרד החינוך, במשרד הרווחה והביטחון החברתי ובמשרד התיירות.  מספר המפונים שקלטו הרשויות שנבדקו ביחס לאוכלוסייתן ופוטנציאל הקליטה המתוכנן לעומת הקליטה בפועל - 14 הרשויות שנבדקו קלטו בתחומן כ-140,000 מפונים, המהווים כ-6% מאוכלוסיית הרשויות. כך לדוגמה, המועצה האזורית תמר קלטה פי 8.1 אנשים ממספר תושביה, אילת קלטה פי 1.13 מפונים ממספר תושביה. לעומת זאת, ב-10 מ-14 הרשויות שנבדקו נקלטו פחות מ-10% ממספר התושבים. זאת ועוד, בפועל נקלטו ברשויות שנבדקו כ-140,000 מפונים שיכולת הקליטה של מתקנים ארציים לפי ההיערכות בתחומן הייתה 24,753. כלומר, בממוצע, הרשויות שנבדקו קלטו מפונים במספר הגדול כמעט פי שישה מהקיבולת המתוכננת של מתקני הקליטה הארציים שבתחומן. קליטת מפונים במתקני אירוח שלא בהלימה לפוטנציאל ניכרת בייחוד בערים אילת, הרצלייה, נתניה, תל אביב-יפו ובמועצה האזורית תמר. ברשויות אלו הייתה הקליטה יותר מפי עשרה, ובאילת אף יותר מפי מאה, מקיבולת הקליטה המתוכננת. היערכות מראש לקליטת אלפי מפונים, ובפרט העמדת מקומות לינה בהלימה למספר המפונים וצורכיהם, היא חלק חיוני מההיערכות לשעת חירום. היערכות לתרחישים שונים והפקת לקחים מסבבי לחימה קודמים, חייבו את מערך פס"ח להיערך לאפשרות שקליטת המפונים תתרחב גם למלונות נוספים מעבר למתקנים הארציים שתוכננו, וכי שהות ממושכת לא תתאפשר במתקנים מקומיים כמו בתי ספר, אלא תחייב קליטה במתקני אירוח. הכנת חלופות לפינוי, שיתאימו לצורכי השעה, הייתה מקילה את הליך הפינוי גם על הרשויות המקומיות הקולטות שנדרשו להעניק שירותים הולמים למפונים בתוך פרק זמן סביר, ובראש ובראשונה על המפונים עצמם. ואולם, רשות פס"ח מבקר המדינה | דוח מיוחד 122 פינוי אוכלוסייה וקליטתהברשויות המקומיות אדר התשפ"ו. פברואר 2026 קליטת אוכלוסייה מפונה ברשויות המקומיות כמו גם יתר גופי החירום לא נערכה לתרחישים שונים למעט בתכנון תרחיש דרומי בו נכלל פינוי למלונות ואכסניות, ולפינוי ממושך של אוכלוסייה.  פיזור רשויות מפונות במספר רב של רשויות קולטות ושל מלונות - הקליטה של מפונים מהיישובים השונים לא נעשתה על פי התכנון המקורי, ובפועל פוזרו מפונים ממספר רב של יישובים בעלי מאפיינים שונים ומגוונים ברשויות קולטות רבות, וכן מפונים מאותו יישוב פוזרו בין כמה מלונות ופוצלו קהילות: 23,267 מפוניקריית שמונהפוזרו ב-13 רשויות קולטות שנבדקו;32,000מפונישדרותפוזרו ב-10רשויות; 4,176 מפונים מאשקלון פוזרו ב-9 מהרשויות שנבדקו; 8,710 מפונים מהמועצה האזורית הגליל העליון ו-14,376 מהמועצה האזורית אשכול פוזרו ב-7 מהרשויות שנבדקו; 5,178 מפונים מהמועצה האזורית מעלה יוסף, 7,500 מפונים מהמועצה המקומית שלומי ו-6,346 מפונים מאופקים פוזרו ב-6 מהרשויות שנבדקו ומכאן, בין היתר, נובע הכאוס שנוצר. בהיעדר יד מכוונת עולה, למשל, כי במהלך מלחמת חרבות ברזל פונו 135 קשישים מאשקלון ביוזמתה של העירייה, ובשיתוף משרד הרווחה ומשרד הבריאות למסגרות מתאימות מחוץ לעיר; עיריית אשקלון פינתה ביוזמתה 2,333 תושבים מהעיר למלונות, מתוקף החלטת הממשלה 978 ועזרה להארכת שהותם של 1,253 מתפנים עצמאית מהעיר במלונות, חלקם עוד קודם שהתקבלה החלטת הממשלה978; כל היישובים שבתחום המועצה האזוריתאשכולושישה יישובים שבמרחק עד 7 ק"מ מהגבול הדרומי שבתחום המועצה האזורית חוף אשקלון פונו והתפנו עצמאית, חלקם כפינוי דחק (תחת אש) באמצעות צה"ל וחלקם בפינוי עצמי, ביוזמת המועצה האזורית אשכול או התושבים עצמם.  אי-שיתוף הרשויות הקולטות בהחלטה על פינוי יישובים לתחומן ובשיבוצם במתקני האירוח - נמצא כי אל 14 הרשויות הקולטות שנבדקו הגיעו מפונים מרשויות באזור הדרום ובאזור הצפון באופן לא מסודר וללא היוועצות בהן. אף שבהחלטת הממשלה נקבע כי שיבוץ המפונים במתקני הקליטה ייעשה על ידי רח"ל ובהתאם להנחיותיה, בפועל המצב בשטח העלה כי ניהול הקליטה וביצועה באופן מיטבי חייבו את שיתוף הרשויות המקומיות הקולטות בהחלטה על פינוי אוכלוסיות לתחומן - דבר שלא נעשה. לא נעשה תיעדוף של מלונות על בסיס התאמתם לצורכי המפונים, מתוך בחינת היבטים מתבקשים כמו שמירה על מסגרת הקהילה של המפונים, התאמת נגישות, צורכי חינוך, רווחה ופעילויות הפגה. נמצא כי בפועל נקלטו המפונים בידי המלונות ולא בידי הרשות הקולטת: פיצולן של קהילות מסוימות בין מספר רב של מלונות הוביל לעיתים למתיחויות ולמחלוקות שקשה היה לגשר עליהן. חלק מהמפונים אוכלסו