يستخدم هذا الموقع أداة تحليلات (Microsoft Clarity) لفهم كيفية استخدام الزوار له — خرائط حرارية وأنماط تصفح، دون معلومات تعرّف بالهوية. لا تُحمَّل إلا إذا وافقت. اعرف المزيد
سجل رسمي. نص الملف مستخرج من المستند الرسمي. هذا ليس تلخيصًا ولا تأويلًا — الملف هو المصدر.
הצעת חוק
הצעת חוק
הודעת הממשלה בהתאם לסעיף 31(א) לחוק-יסוד: הממשלה, בדבר מינויו של השר חיים כץ לתפקיד שר הבינוי והשיכון, נוסף על תפקידיו כשר התיירות וכממלא מקום שר הבריאות ושר הרווחה והביטחון החברתי
פעולה על פי חוק · النقاش
הצעה דחופה לסדר היום בנושא: "מניעת הקמת מתחם לוחמה בשטח בנוי במעיין עין-פית"
הצעה לסדר היום · النقاش
חילופים בוועדות הכנסת
פריטי מליאה · النقاش
جارٍ استخراج نص الجلسة من الملف الرسمي
هذا النص مستخرج من الملف الرسمي. الملف هو المصدر المعتمد.
دليل الرموز
מ / מושב שלישי / ישיבה שט"ז /
כ"ד באלול התשפ"ה / 17 בספטמבר 2025 / 40
חוברת מ'
ישיבה שט"ז
כנס מיוחד
יום רביעי, כ"ד באלול התשפ"ה (17 בספטמבר 2025)
ירושלים, הכנסת, שעה 15:00
מסמכים שהונחו על שולחן הכנסת
מזכיר הכנסת דן מרזוק:
שינוי בחלוקת התפקידים בממשלה
שר העלייה והקליטה אופיר סופר:
נאור שירי (יש עתיד):
מירב בן ארי (יש עתיד):
רם בן ברק (יש עתיד):
טלי גוטליב (הליכוד):
אלעזר שטרן (יש עתיד):
רון כץ (יש עתיד):
אביחי אברהם בוארון (הליכוד):
דן אילוז (הליכוד):
עדי עזוז (יש עתיד):
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
עודד פורר (ישראל ביתנו):
מירב כהן (יש עתיד):
יוראי להב הרצנו (יש עתיד):
יואב סגלוביץ' (יש עתיד):
מיקי לוי (יש עתיד):
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
יסמין פרידמן (יש עתיד):
סימון דוידסון (יש עתיד):
משה טור פז (יש עתיד):
אפרת רייטן מרום (העבודה):
ינון אזולאי (ש"ס):
מרב מיכאלי (העבודה):
גלית דיסטל אטבריאן (הליכוד):
נעמה לזימי (העבודה):
צבי ידידיה סוכות (הציונות הדתית):
אבי מעוז (נעם):
אחמד טיבי (חד"ש-תע"ל):
בועז ביסמוט (הליכוד):
אושר שקלים (הליכוד):
אריאל קלנר (הליכוד):
ששון ששי גואטה (הליכוד):
טטיאנה מזרסקי (יש עתיד):
יבגני סובה (ישראל ביתנו):
יאיר לפיד (יש עתיד):
שר התקשורת שלמה קרעי:
חילופים בוועדות הכנסת
אופיר כץ (יו"ר ועדת הכנסת):
הודעת ועדת הכנסת
אופיר כץ (יו"ר ועדת הכנסת):
היו"ר אמיר אוחנה:
חברות וחברי הכנסת, שלום. שלום גם לשר. אנחנו מתכבדים לפתוח את ישיבת הכנסת. היום יום רביעי כ"ד באלול התשפ"ה, 17 בספטמבר 2025. זהו היום ה-712 למלחמה שעודנה נמשכת, וזהו גם מניין הימים ש-48 מאחינו ואחיותינו, שתמונותיהם מביטות עלינו כאן ממעל, עודם נמצאים בשבי, ואנו כולנו מתפללים לשובם המהיר למשפחותיהם. הודעה למזכיר הכנסת, בבקשה.
מזכיר הכנסת דן מרזוק:
תודה. ברשות יושב-ראש הכנסת, הינני מתכבד להודיעכם, כי הונחו היום על שולחן הכנסת – לקריאה שנייה ולקריאה שלישית: הצעת חוק אומנה לילדים (תיקון מס' 7), התשפ"ה–2025, שהחזירה ועדת העבודה והרווחה. לקריאה ראשונה, מטעם הממשלה: הצעת חוק קצבאות שאירים של משרתי וגמלאי שירות הקבע ושירות המדינה (תיקוני חקיקה), התשפ"ה–2025. דוחות מבקר המדינה בנושאים האלה: ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל; הקידום התיירותי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל. עוד אבקש להודיעכם, כי על פי סעיף 96(ד) לתקנון הכנסת, משחדל חבר הכנסת עידן רול לכהן בכנסת ביום י' באב התשפ"ה, 4 באוגוסט 2025, הוסרו מסדר-היום הצעות חוק שהגיש כמציע יחיד, ושמו נמחק מהצעות חוק שהיה שותף להן עם מציעים אחרים. תודה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה רבה. אני מזכיר לחברי הכנסת שהרמקולים המוצבים בצדי המליאה הם זמניים בלבד, לצורך החלפת מערכת הכריזה הקבועה ושדרוגה.
היו"ר אמיר אוחנה:
חברות וחברי הכנסת, הנושא הראשון שעל סדר-היום הוא הודעת הממשלה על שינוי בחלוקת התפקידים בממשלה. אני מתכבד להזמין את השר אופיר סופר למסור את ההודעה מטעם הממשלה, בבקשה.
נאור שירי (יש עתיד):
הדוברים שלנו בחוץ וביטחון.
היו"ר אמיר אוחנה:
אני אאפשר להם. סיימו. גם אם יאחרו, אאפשר להם. בבקשה, כבוד השר, עשר דקות לרשותך.
שר העלייה והקליטה אופיר סופר:
אדוני היושב-ראש, חבריי חברי הכנסת, אני מתכבד להודיע כי בהתאם לסעיף 31(א) לחוק-יסוד: הממשלה, הממשלה החליטה למנות את השר חיים כץ לתפקיד שר הבינוי והשיכון, נוסף על תפקידיו כשר התיירות וכממלא מקום שר הבריאות ושר הרווחה והביטחון החברתי. בהתאם לסעיף האמור בחוק-היסוד, מבקשת הממשלה את אישורה של הכנסת להחלטה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה רבה. נעבור לדיון האישי. ראשון הדוברים – חבר הכנסת נאור שירי. בבקשה.
נאור שירי (יש עתיד):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. חבריי חברי הכנסת, יש כל כך הרבה תפקידים לשר, שהוא אפילו לא נמצא במליאה – סתם, אפילו אם אתם רוצים לברך, אבל בסדר.
שמחה רוטמן (הציונות הדתית):
לא – – – שתצביע בעד.
נאור שירי (יש עתיד):
בסדר, אבל הוא אפילו לא פה. גם לא הייתי אומר השר אלא השרים.
היו"ר אמיר אוחנה:
אנחנו מכנים אותו השרים כץ.
נאור שירי (יש עתיד):
השרים כץ. זה באמת אירוע מאוד משמעותי למדינת ישראל היום ששר הבריאות, שר הרווחה, שר התיירות ועכשיו גם שר השיכון זה אותו בן אדם. זו דוגמה טובה להתייעלות.
שמחה רוטמן (הציונות הדתית):
– – – גם יאיר היה הרבה שרים ביחד.
נאור שירי (יש עתיד):
לא, אבל בסדר. נראה לך עוד הרבה דברים.
היו"ר אמיר אוחנה:
עכשיו קשה יותר להלין על מספר השרים הגבוה בממשלה, נכון?
נאור שירי (יש עתיד):
נכון. לא הלנתי על זה. אני חושב שתפקיד כמו שר הבריאות, הייתי מצפה שמישהו יעשה אותו, מה שנקרא, במשרה מלאה ולא ברבע משרה, אבל אני שם את זה בצד. אדוני היושב-ראש, במשכן הכנסת, ניהולי דיון וכו' בוועדות, יש הוראות מיוחדות לגבי הצגה של פריטים בוועדות הכנסת – להלן: תמונות, חולצות – ואם מישהו רוצה עכשיו להציג תמונה בוועדה, בדרך כלל זה באישור יושב-ראש הכנסת.
היו"ר אמיר אוחנה:
באישור יושב-ראש הוועדה.
נאור שירי (יש עתיד):
לא, יושב-ראש הכנסת.
היו"ר אמיר אוחנה:
אוקיי. תמשיך.
נאור שירי (יש עתיד):
היום התכבד אדון רוטמן להציג בוועדה שלו את התמונה של צ'רלי, ששכחתי את שמו – –
היו"ר אמיר אוחנה:
קירק.
נאור שירי (יש עתיד):
– – קירק, שנרצח בארצות הברית. ובאמת אני תוהה – קודם כול, זה היה בניגוד לתקנון. אני מניח שלא קיבלת על זה בקשה מיושב-ראש הוועדה. לא שחלילה יש איזשהו מישהו, אני מניח, בכל המשכן שחולק על זה שרצח, כל רצח, הוא נוראי, בטח ובטח של אדם שעם חלק מדעותיו אני יותר מסכים או פחות מסכים. למה יושב-ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת מרשה לעצמו לתלות תמונות בניגוד לתקנון הכנסת? חשבתי, ציפיתי, שלפחות תפעל לפי התקנון. אבל מילא, לא לפי התקנון. האם כל השנתיים האלה הצגת תמונה אחת של מישהו – – –
שמחה רוטמן (הציונות הדתית):
יש מלא תמונות, מלא תמונות יש בוועדה.
נאור שירי (יש עתיד):
בחיים לא הצגת תמונה כזאת בצורה הזו. יש מלא תמונות של החטופים בכל כנסת ישראל. זה לא שאתה שמת אי פעם בוועדה, אבל את התמונה הזו דאגת לשים.
שמחה רוטמן (הציונות הדתית):
– – –
נאור שירי (יש עתיד):
זה גורם לי לתהות על שני דברים: 1. למה אתה לא מקיים את תקנון הכנסת, בתור אחד שכל היום מלין על זה שאנחנו עוברים על תקנון הכנסת; 2. איזה קור רוח יש לך, ושמא נאמר בכלל ניכור מוחלט למציאות, עם כל כך הרבה נרצחים בישראל, שאף אחד מהם לא זכה להיות מוצג בוועדת החוקה, חוק ומשפט כמו ששמת היום. אני תוהה אם מספר הנרצחים שהיה במדינת ישראל בשנתיים האחרונה לא זיכה ולו מישהו אחד שתציג ככה תמונות.
שמחה רוטמן (הציונות הדתית):
היו מלא תמונות. אתה טועה. היו.
נאור שירי (יש עתיד):
לא שמת – ועברתי על זה – ולו תמונה אחת כזאת. תמונה אחת כזאת לא הייתה. אני שם את זה בצד.
שמחה רוטמן (הציונות הדתית):
אתה פשוט טועה. היה בוועדה – – –
היו"ר אמיר אוחנה:
רבותיי, תם הזמן.
נאור שירי (יש עתיד):
תם הזמן? לא ראיתי בכלל שעון.
היו"ר אמיר אוחנה:
היה, אולי לא הסתכלת.
נאור שירי (יש עתיד):
תודה רבה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה רבה. חברת הכנסת מירב בן ארי, בבקשה.
מירב בן ארי (יש עתיד):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. כנסת נכבדה, השבוע החל מבצע מרכבות גדעון ב'. לאור ההצלחה המסחררת של א', המשכנו לב'. העם לא רוצה את המלחמה, רק נתניהו. אין ממשלה, לא קבינט, לא מל"ל. האמת, למי אכפת מה חושבים הדרגים המקצועיים? יש שליט והוא מקבל את ההחלטה. איך יכול להיות שמהמלחמה הצודקת ביותר, החשובה ביותר, עברו שנתיים? מעל 900 לוחמים נפלו, והנזק לישראל הרבה יותר גדול מהתועלת. מה אפשר להשיג שלא השגנו במשך שנתיים? הרי כבר היום יודעים שמעל 300,000 עזתים כבר עזבו את עזה. חמאס רוצה שהם יישארו, הוא רוצה שהאזרחים שלו יהפכו למגן אנושי. רק חמאס אשם, אין ספק, אבל הכישלון המדיני, הבין-לאומי, ידוע מראש. איך מר ליגה אחרת הביא אותנו מהמקום הצודק ביותר למקום המצורע ביותר? איך זה שהוא מודה שהפכנו לסופר-ספרטה? מה שמדהים זה שהוא בן של היסטוריון. לא? נכד של היסטוריון? מה, אתה לא יודע מה קרה לספרטה בסוף? אתה לא יודע שהיא מתה על חרבה? זה מה שאתה רוצה לעשות מהמדינה שלנו?
נאור שירי (יש עתיד):
בן של היסטוריון.
מירב בן ארי (יש עתיד):
בן של היסטוריון. מה, רק מלחמה? אף תוכנית לא טובה לך? אפילו תוכניות שהוא יזם בעצמו לא טובות לו? הפעולה בקטר לא נכשלה, הוא אמר. לא נכשלה. רציתי להעביר מסר. תקשיב, הסתכלתי על זה ואמרתי לעצמי: איזה מסר אתה מעביר? מה, שידה של ישראל יכולה להגיע לכל מקום? אנחנו הגענו לדעתי לקומה חמישית בביירות, הגענו לצנעא, הגענו לטהראן. איזה מסר רצית להעביר, שאתה יכול להגיע לקטר? וואו, לא עשית את זה עכשיו. לסוריה הוא הגיע, לדמשק, לאיראן – לכל מקום אנחנו יכולים להגיע. מה המסר? אתה יודע מה המסר? שהוא פשוט חיסל את עסקת החטופים, זה המסר, אין מסר אחר. והינה, אני אומרת לך, אני לא יודעת אם תראה. בטח לא תראה את הנאום שלי, אתה עסוק כרגע במלחמה הזו. אתה כבר לא אומר ליגה אחרת, אתה מוביל את ישראל לתהום. קראת לנו ספרטה – אוי ואבוי; קראת לנו משק אוטרקי – פליטת פה. מה היו עושים ללפיד אם הוא היה אומר משק אוטרקי, הרי ערוץ השופרות היה עושה סרטונים.
רם בן ברק (יש עתיד):
זו הייתה פליטת פה כתובה.
מירב בן ארי (יש עתיד):
כתובה, כן. הכול היה כתוב אצלו. ואני רוצה להגיד לך מילה אחרונה – אתה בטח לא תשמע.
היו"ר אמיר אוחנה:
לסיום, גברתי.
מירב בן ארי (יש עתיד):
אני מסיימת. קטר צריכה לשלוח לך זר פרחים. הצלחת להביא את המדינות שהכי שונאות אותנו לשבת ביחד עם מדינות שעשו הסכמי שלום. באמת, אין ספק, ליגה אחרת. תודה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה. חבר הכנסת רם בן ברק, בבקשה.
רם בן ברק (יש עתיד):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. חבריי חברי הכנסת, אני ממש הייתי רוצה לדעת מה עבר לראש הממשלה בראש כשהוא נתן את ההנחיה לתקוף בקטר. על מה הוא חשב? מה הוא חשב שיקרה? הייתי רוצה לדעת גם עם מי הוא התייעץ.
קריאה:
– – –
רם בן ברק (יש עתיד):
הוא לא התייעץ עם אף אחד. הוא לא כינס את הקבינט, לא היה דיון בוועדת חוץ וביטחון. אני אגלה לכם סוד: גם בוועדות המשנה לא היה דיון. זאת אומרת, ההחלטה של ראש ממשלת ישראל לתקוף מדינה שאינה במצב מלחמה איתנו במטוסים ועם טילים, וילה בתוך העיר העתיקה שלה, התקבלה על ידו ועל ידו בלבד, ללא שום התייעצות, למעט עם הגורמים הביטחוניים – שהתנגדו לתקיפה. אז מה, איזו מדינה מתנהלת בצורה כזאת? איזו מדינה? או מה התואר שנותנים למדינה שבה השליט לא מדבר עם הממשלה, לא מכנס את הקבינט, מקבל את ההחלטה לבד, בניגוד לעמדת מערכת הביטחון? ואת התוצאה אנחנו יודעים. עכשיו אני אגיד לכם, אנחנו לפני 7 באוקטובר היינו ערב חתימה על הסכם נורמליזציה עם סעודיה וברית אזורית כנגד האסלאם הקיצוני וכנגד איראן. יש מי שאומר שהמתקפה ב-7 באוקטובר הייתה גם בגלל הסיבה הזאת – הם רצו לסכל את זה. מספר חודשים מועט אחרי התקיפה, אחרי 7 באוקטובר, אותו טבח מתועב של החמאס – כמה חודשים אחרי זה הייתה כאן משלחת אמריקאית עם אותה הצעה, ללכת לעסקה גדולה; לא לעסקה, להתארגנות אזורית גדולה של כל המדינות המתונות בברית כנגד האסלאם הקיצוני וכנגד איראן. ראש הממשלה לא רצה את זה. הוא ביטל את זה. מה קיבלנו בעקבות התקיפה באיראן, אדוני היושב-ראש? ברית אזורית ערבית נגדנו. זו התוצאה של התנהלות טיפשית וקבלת החלטות בלתי אחראית של ראש ממשלה שאיבד את זה מזמן. תודה רבה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה רבה. חברת הכנסת טלי גוטליב, בבקשה.
טלי גוטליב (הליכוד):
למען ההיסטוריה, אני רוצה לנאום לכבודה של הגב' מיארה. כשכבר חשבתי שראיתי הכול ושמעתי ממך הכול, אז גיליתי את תפארת השקר המכוער הבא שלה, בתור מי שליוותה את הבדיקה שאמורה היועמ"שית לעשות בעניין הדלפת סרטון כוח 100. אנחנו הרי אמרנו כל הזמן – אמר לנו התובע הצבאי הראשי בוועדת חוץ וביטחון שמרגע ה"פְּרוץ", מרגע מעצרם של לוחמי כוח 100, כל הסרטונים נמצאים בידי מצ"ח והפצ"רית. עוד אמר לנו התובע הצבאי הראשי שלא זזים בתיק ואין תג בתיק בלי אישור של הפצ"רית. ואז מודלף הסרטון כשעוד אין כתב אישום – אדוני היה סנגור כמוני – זה לא נמצא בידי ההגנה, זה נמצא בידיהם, כך אמר התובע הצבאי הראשי, ואנחנו לא יודעים מי הדליף, נכון? לי זה ברור שזאת הפצ"רית או מישהו מהצוות שלה. זה לא משנה. באים לבג"ץ – הוגש בג"ץ לפתוח בחקירה. עומדת נציגת היועצת המשפטית לממשלה ואומרת: אנחנו לוקחים על עצמנו את החקירה הזאת. בסדר גמור. חשבנו, תהיה חקירה. רק התחלנו. מגיעים נציגי היועצת המשפטית לממשלה לוועדת החוץ והביטחון. הם אומרים לנו: יש בדיקה. כל מי שהיה פליליסט בן שעה מבין את ההבדל בין חקירה לבין בדיקה. בבדיקה לא עושים כלום, כי לא יכולים להוציא צווי חדירה לחומר מחשב ולא יכולים לחקור באזהרה אף אחד מהפצ"רית או סביבתה, זאת אומרת שאף אחד לא לקח את הפלאפון של מי מהם ובדק תקשורת עם גיא פלג, אותו כתב שפרסם את הסרטון. מתפרסם אתמול בלילה שלשיטת היועמ"שית, ההדלפה של הסרטון לא פגעה בביטחון המדינה, רק בכל העולם מראים את הסרטון הזה שוב ושוב ופוגעים ביוקרת לוחמינו, וקוראים ללוחמים שלנו אנסים, מצטטים את זה בעצרת באו"ם פעם אחר פעם, וזה לא פוגע בביטחון המדינה, זה בסדר. אבל מה מדהים? אין לנו עוד פעולות חקירה לבצע. ובכן, גב' יועמ"שית, אני קצתי בשקרייך, ואני מזמינה אותך לומר לי את הדבר הבא. בואי רק תאמרי לי אם ביצעת – קיבלת צווים לחדור לפלאפונים של הפצ"רית וצוות מצ"ח? לא. חקרת מישהו מהם באזהרה? לא. אז איזו פעולת חקירה כן עשית? הרי כל הבדיקה הזאת וכל המילה המכובסת הזאת זה כדי לא לבדוק וכדי לא לחקור, וזה מה שכל כך נורא. מה שעוד יותר נורא זה התחושה של יד רוחצת יד, כי הפצ"רית – שאני מאשימה אותה בהדלפת הסרטון – אם ידייך נקיות – היא הגיעה לוועדת חוץ וביטחון, אמרתי לה: את או מי מטעמך הדלפתם את הסרטון, ואם ידייך נקיות תראי את הפלאפון שלך, בואי תראי. אני, אם אתה תחשוד בי שאני עשיתי מרמה כלשהי, קח את הפלאפון שלי ובדוק, למרות הפרטיות שלי ולמרות כל הזכויות שלי. אני אומרת את זה בפה מלא. יולי הוציא אותי מאותה ועדה ישר, אני מזכירה לכם, כי העזתי לומר לפצ"רית את הדברים הללו. והינה, אנחנו מגיעים למצב אבסורדי, אדוני היו"ר. יוצאת הודעה לבית משפט, היום גם לבג"ץ: אנחנו מבקשים למחוק את הבג"ץ כי אין יותר מה לחקור. לא חקרנו כלום, שיקרנו, נמשיך לשקר ולהתל בכם. ובכן, אדוני היו"ר, אין יותר ימים שבהם יושבים פה אנשים שלא מבינים מה החונטה המשפטית, היועצים המשפטיים יאמרו, כשאנחנו לא נדע לנגח את זה ולהתמודד עם זה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה רבה, גברתי. חבר הכנסת אלעזר שטרן, בבקשה.
אלעזר שטרן (יש עתיד):
אדוני היושב-ראש, עמיתיי חברי הכנסת, בדקות או בשניות שהצלחתי להסתכל אתמול על ראש הממשלה שלנו, שמעתי שהוא מסביר לנו איזה עולם נהדר יש לנו מאז שחיסלנו את נסראללה ופגענו באיראן – –
אושר שקלים (הליכוד):
– – –
אלעזר שטרן (יש עתיד):
– – ופגענו בחמאס. כשהייתי מפקד בה"ד 1 אז אמרתי: מה המדד של הגדרות של ביטחון לאומי? אמרתי, המדד הוא מהירות ההתחברות של האימא הישראלית לכרית: כמה זמן את שמה את הראש כשאת הולכת לישון – כמה זמן לוקח לך להירדם. זה נכון גם לגבי אבא – כשאתה שם את הראש, על מה אתה חושב. אתה חושב, נגיד, כן, על מערכת הבריאות, אם חס וחלילה תהיה חולה; אתה חושב על מערכת החינוך, אילו גננות, אילו סייעות יש לילדים שלך; אתה חושב איזו רמה של ביטחון פיזי יש לך; אולי אתה גם חושב על הילד שלך עכשיו בעזה, או אולי אתה חושב שאתה שולח את הילד של החברים שלך לעזה. ואתה אומר: לא מצליח לשים את הראש ישר, מתהפך עוד פעם, ועוד פעם חושב. אבל יש ראש ממשלה שחי בללה-לנד, והוא כמו כל החברים שלו פה, מתנשאים ומנסים לפרק כל מוסד של המדינה – העיקר שלא תדבק בהם האשמה שמרוחה על הפרצוף של ראש הממשלה ושל כל ממשלת החורבן הזו. אז הוא כאילו מתנשא על הרמטכ"ל. יש הרבה הבדלים בין ראש הממשלה לרמטכ"ל. אתם יודעים מה ההבדל הראשון? מה ההבדל הכי גדול?
אושר שקלים (הליכוד):
– – –
אלעזר שטרן (יש עתיד):
זה איפה הילדים שלו ואיפה הילדים שלו.
אושר שקלים (הליכוד):
שטרן – – – הגשת מכתב התפטרות – – –
אלעזר שטרן (יש עתיד):
וכשהרמטכ"ל מדבר על כן להיכנס לעזה, לא להיכנס, הוא חושב על החטופים – –
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
– – – לאיזה מפלגה אתה הולך – – –
אלעזר שטרן (יש עתיד):
– – והוא חושב גם על הילדים שלו – –
אושר שקלים (הליכוד):
לאיזה מפלגה אתה עכשיו הולך?
אלעזר שטרן (יש עתיד):
– – וראש הממשלה משוחרר מהמחשבות האלה.
אושר שקלים (הליכוד):
לאיזה מפלגה אתה – – –
אלעזר שטרן (יש עתיד):
הוא חושב שהוא יבוא לאלה ויגיד להם: תראו מה עשינו באיראן, מה עשינו בלבנון, אז יאללה, בואו ניכנס גם למלחמה שאף אחד לא יודע מתי תיגמר בעזה. כאילו, יש לו שיטה איך אם אוגדה 36 או 98 נכנסות לרצועה, איך באמת יוצאים החטופים. אין לו, אבל פשוט גם לא אכפת לו. תודה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה. חברת הכנסת מיכל מרים וולדיגר, איתנו?
אושר שקלים (הליכוד):
היא יצאה.
היו"ר אמיר אוחנה:
לא. אם כן, חבר הכנסת רון כץ איתנו. שלום וברכה. בבקשה.
רון כץ (יש עתיד):
אדוני היו"ר, חבריי חברי הכנסת, יוני, טוב לראות אותך פה. טוב, אז אחרי שסיימנו את סאגת ספרטה ואת הניסיון של ראש הממשלה נתניהו להסביר למה המצב שלנו הוא כל כך קשה – ויום אחרי זה הוא הסביר לנו למה המצב שלנו הוא כל כך טוב, בשביל שמחר הוא עוד פעם יסביר לנו שהמצב שלנו הוא קשה – בוא נדבר רגע על נתונים, לא על סיסמאות שאף אחד לא מבין את המהות שלהן. נתונים אמיתיים. היום פורסם שמראש השנה שעברה עזבו את מדינת ישראל 80,000 איש. 80,000 איש החליטו שהם לא רואים עתיד במדינת ישראל. הם לא רואים עתיד במדינת ישראל כי הכלכלה פה הפכה להיות בלתי נסבלת; יוקר המחיה פה הוא כל כך גבוה, שאנשים חושבים פעמיים לפני כל פעולה הכי שגרתית שיש. המצב שלנו בעולם מעולם לא היה גרוע יותר – יהודים, ישראלים, הולכים היום בעולם ורואים שלטים: ישראלים לא רצויים פה. בפשיעה – בדיוק נכנס יואב סגלוביץ', והוא כל פעם מזכיר לי את זה – המצב של משטרת ישראל מעולם לא היה גרוע יותר. אני מאלה ששונאים לדבר על פרשיות לפני שהן מתבררות, אבל גם בבית הזה, תראו מה קורה פה. הפשיעה במדינת ישראל הפכה להיות נורמה. היום זה נורמלי, זה בסדר. כל עוד לא תפסו אותך, עשה מה שאתה רוצה. מהיום שהממשלה הזו נבחרה אין פרמטר אחד שבאמת השתפר עבור אזרחי מדינת ישראל. בסוף, האנשים ששלחו את כולם לבית הזה מצפים לדבר אחד פשוט: שיקומו בבוקר לעבודה, יגיעו לכנסת ישראל, לממשלת ישראל, ויעבדו בשבילם. והם צריכים לתת דין וחשבון לאזרחי מדינת ישראל. לא יכול להיות שבמשך שלוש שנים הממשלה הזאת נכשלת בכל תחום. הממשלה הזאת משולה לחברה עם דירקטוריון שנכשל, למנכ"ל שאיבד את הבלמים, את כל השליטה, וממשיכים הלאה ואומרים: עזוב, סמכו עלינו. אבל אף אחד לא סומך עליכם – לא במדינת ישראל, לא בעולם. אין יותר עם מי לעבוד, אין יותר עם מי לדבר. זה מה שקרה למדינה הזאת. אני רוצה לנצל את 40 השניות האחרונות שנותרו לי – כי אני לא יודע כמה מכם ראיתם – למצב בסיסי צה"ל, לתחלואה ולאוכל בבסיסים הצבאיים. היום פורסם שוב שללוחמים שלנו, למילואימניקים שלנו ולסדירים שלנו אין תנאי מחיה בסיסיים, לא במקלחות, לא באוכל, לא בסניטריה. חיילים מגיעים לבסיסים וצריכים להסתדר עם מים מלוכלכים, עם חוסר במזון, עם תנאי מחיה ירודים. למה זה קורה? למה יש מיליארדים להעביר לשוחד פוליטי בשביל למנות עוד שר שלא צריך ואין כסף לחיילים שלנו, ששומרים על כולנו? תודה רבה, אדוני, ותודה על הסבלנות.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה לאדוני. חבר הכנסת וליד אלהואשלה איתנו? לא איתנו. חבר הכנסת אביחי אברהם בוארון, בבקשה.
אביחי אברהם בוארון (הליכוד):
אדוני היושב-ראש, חבריי חברי הכנסת, אני רוצה לחדד איזושהי נקודה שקשורה לעם ישראל, לא לשמאל או ימין.
קריאה:
– – –
אביחי אברהם בוארון (הליכוד):
ריבונות, אתה צודק, גם קשור לא לשמאל ולא לימין, קשור לעם ישראל ולחזון הנביאים, אבל אני רוצה לגעת בנקודה אחרת. חיילינו עכשיו נכנסים לעזה, וצריך לחדד לעצמנו מה הוא ומי הוא האויב העזתי. נאמר אצלנו במקורות, בפרשת כי תצא: "זכור את אשר עשה לך עמלק – – – לא תשכח". מה, למה לא לשכוח? מי הוא עמלק שהוא אויב מיוחס? מה שמיוחד בעמלק זה שהוא מוכן לפגוע בעצמו כדי לפגוע בך. המוטיבציות שלו להרוס אותך יותר גדולות מהמוטיבציות שלו לשמור על עצמו, וככזה, הוא לא שואל את עצמו מה מחיר ההפסד. מבחינתו, אין מחיר הפסד, יש רק מחיר אחד: אד'בח אל-יהוד, לפגוע ביהודים, לפגוע בעם ישראל, לזנב בך, "כל הנחשלים אחריך", לחטוף אותם, לפגוע בהם. גם אם הוא הורס בכך את הפוטנציאל שלו למימוש עצמי, לקיום של מדינה, לבנייה עצמית, לפיתוח, לשגשוג, הוא יעדיף לפגוע בך ולהרוג בך יותר מאשר לפתח את עצמו. העמלקיות הזאת הולכת מדור לדור, ומחליפה בכל פעם עם אחר. בכל דור ודור קמו עלינו לכלותינו כאלה אויבים שמוכנים להקריב את עצמם כדי לפגוע בנו. לכן "לא תשכח". לא תשכח, כיוון שמהר מאוד אתה יכול לחזור לאותם דפוסים מוכרים לך, דפוסי חשיבה שהם הדפוסים שלך, שבהם אתה מקדש את החיים, שבהם אתה מקדש את הפיתוח והשגשוג, וברגע אחד של שכחה אתה יכול להחיל את אותם דפוסים בריאים, את אותם דפוסי חשיבה טבעיים, את אותן כוונות טובות, אתה יכול לייחס גם לאויב שעומד מולך. יהיה מי שיגיד עכשיו: איך אנחנו גורמים עכשיו למאות אלפים לעזוב את בתיהם ולרדת דרומה? איך אנחנו מסוגלים עכשיו לגרום צרות צרורות לאוכלוסייה כביכול בלתי מעורבת? פה אומר לנו הקדוש ברוך הוא, אומרים לנו חכמים, אומרת לנו התורה והמקורות שלנו: אל תשכח. אל תשכח עם יש לך עסק; אל תשכח שהוא יעשה הכול כדי לפגוע בך אם רק תהיה לו את ההזדמנות; אל תשכח שהוא יחפש תמיד את המסילות לפגוע בך יותר מאשר לבנות אותו. את העיקרון הזה, את העיקרון של מישהו שחושב אחרת ממך, את זה, אל תשכח. זכור ואל תשכח. בעזרת השם, שיהיה לנו כוח להביא לניצחון, ניצחון מוחלט, ניצחון מלא על אויבינו, כדי שכל אויבינו מסביב יראו ולא יעזו שוב לפגוע באזרחי ישראל, במדינת ישראל. תודה רבה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה לחבר הכנסת בוארון. אגב, אמרה על כך ראש הממשלה הרביעית של ישראל: השלום יבוא כשהערבים יאהבו את ילדיהם יותר ממה שהם שונאים אותנו.
אביחי אברהם בוארון (הליכוד):
הלוואי.
היו"ר אמיר אוחנה:
נמתין.
אביחי אברהם בוארון (הליכוד):
נמתין.
היו"ר אמיר אוחנה:
חבר הכנסת דן אילוז, בבקשה.
דן אילוז (הליכוד):
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה, קודם כול, אני רוצה לברך על ההצעה הזאת של השר חיים כץ. אני חושב שהוא היה שר זמני קודם כול, ממלא מקום – – –
היו"ר אמיר אוחנה:
כולנו, אגב, זמניים.
דן אילוז (הליכוד):
זה נכון. אבל בחודשים המעטים שהוא היה בתפקיד הוא כבר עשה מהפכות וכבר הביא הרבה הישגים, באמת, הרבה יותר ממה שקודמו עשה. אני שמח שהוא מביא הישגים למען הציבור המשרת, למען המילואימניקים. טוב שאנחנו לא חוזרים אחורה ושאנחנו הופכים את זה למינוי קבוע, ואני מברך על כך. אנחנו נחגוג את ראש השנה בשבוע הבא, ואני זוכר שבשנה שעברה, כשאמרנו את הפיוט "אחות קטנה" בפתיחת החג, ראש השנה, ובסוף כל פסקה אומרים "תכלה שנה וקללותיה", זה הרגיש מוחשי מאוד. אחרי שנה נוראית, שבה 7 באוקטובר קרה, האחים שלנו היו עדיין חטופים במספרים הרבה יותר גדולים מהיום –וכמובן שאנחנו חושבים על כל אחד ואחד עד האחרון, אבל אז זה היה מספרים הרבה יותר גבוהים, ואנחנו באמת הרגשנו שזו אמירה שאנחנו מתכוונים אליה מאוד. ואז אמרנו גם "תחל שנה וברכותיה". אני מסתכל אחורה על השנה האחרונה, ואני חייב להגיד שמה שאנחנו ראינו זה פשוט שנה מלאה בברכות. אפשר להגיד את כל הדברים שקרו, גם הרבה מאוד חטופים שחזרו הביתה – לא מספיק, עד האחרון, כן, אבל הרבה שחזרו הביתה – אנחנו זוכרים את הביפרים, את נסראללה, את איראן, את השלטון בסוריה שהתחלף, את תימן ואת מה שקרה עם הממשלה שם ואת כל הדברים הגדולים שהשגנו בשנה הזאת. באמת באמת ראינו ברכה מאוד גדולה. וכמובן שזה קודם כול ולפני הכול בזכות הקדוש ברוך הוא, אבל כאן אני רוצה להגיד שזה גם בזכות העובדה שיש פה במדינת ישראל הנהגה שלא הרימה ידיים. בזמן שלפני שנה אנחנו כבר שמענו קולות שאמרו לנו לעצור, לעצור הרבה לפני הניצחון, הרבה לפני ההישגים האלה; בזמן שהרבה מאוד קולות אמרו לנו: זהו, בואו נרים ידיים – לא אמרו במילים כאלה, כן, אמרו במילים אחרות, אבל המשמעות של זה היא בואו נרים ידיים – אז יש מי שאמר אחרת. קודם כול, ראש הממשלה וגם כן תנועת הליכוד וכל הקואליציה הזאת, סירבנו לוותר, סירבנו להרים ידיים. הבאנו הישגים היסטוריים. ואני חושב שהשנה, כשאנחנו נגיע לראש השנה, אנחנו נגיע עם תפיסה אחרת, עם הרבה יותר תחושה של עוצמה, למרות כל מה שמספרים לכם בתקשורת על איזה משפט שיצא מהקשרו כשראש הממשלה דיבר על נשקים, ובכלל הם הוציאו את זה מהקשרו. יש עוצמה אדירה שיוצאת ממדינת ישראל כרגע, מקרינה לכל העולם. ואנחנו שוב נגיד את הקללות שנשארו: "תכלה שנה וקללותיה", יש עוד דברים שצריכים לתקן, ובעזרת השם, "תחל שנה וברכותיה", שנראה עוד הרבה מאוד הישגים למדינת ישראל בשנה הקרובה.
היו"ר אמיר אוחנה:
אמן ואמן. תודה רבה. חברת הכנסת עדי עזוז, בבקשה, שלוש דקות לרשותך.
עדי עזוז (יש עתיד):
אדוני היושב-ראש, חברות וחברי הכנסת, בפתח הדברים אני רוצה לציין שהיום נרצחה וופא אבו גאנם, בת 26, האישה ה-29 שנרצחת מתחילת השנה והאישה השנייה שנרצחה בתוך פחות משבוע. הודיה פדידה, גם היא בת 26, נרצחה בשישי האחרון בידי הגרוש שלה כשהיא בחודש השלישי להריונה לעיני בעלה. הלכתי לניחום אבלים אצל משפחתה של הודיה. בכניסה על המדרגות פגשתי את אחותה. היא הייתה רועדת כולה, והיא אמרה לי: הוא אמר לי שאני הבאה בתור. בן זוגה לשעבר איים עליה ברצח בשבעה של אחותה הנרצחת. זה בלתי נתפס. רצח נשים זה לא גזרת גורל. הקבינט המדיני-ביטחוני חייב להתכנס בנושא העלייה המבהילה ברצח נשים בבית בעקבות המלחמה המתמשכת. אנחנו נכנסים לתקופת חגי תשרי, ורצח האישה הבאה, לצערי, מעבר לפינה ובמרחק כמה ימים. כל שמונה ימים נרצחת אישה בישראל. הסטטיסטיקה האכזרית של החגים ידועה לכולנו. אפשר וצריך למנוע את רצח האישה הבאה. זה הדם שלהן, של האחיות שלנו, במשמרת שלכם. ועוד במשמרת שלכם, בהמשך ישיר ליחס הממשלה כלפי אוכלוסיות מוחלשות – המליאה כונסה לאיחוד תיקים. הרי מה המשמעות של ארבעה תיקים לשר אחד? אני אעזור, כי אני הבנתי שהרבה חסרים לימודי ליבה. במתמטיקה של זה זה אומר 25% משרת שר לכל משרד. משרד הרווחה והביטחון החברתי ומשרד הבריאות הוא – – –
ינון אזולאי (ש"ס):
אלה שלא לומדים ליבה הם הכי חרוצים בכנסת פה. זה סתם – – –
עדי עזוז (יש עתיד):
אשמח לשמוע. פשוט הגירעון התקציבי מלמד שיש בעיה עם המתמטיקה.
ינון אזולאי (ש"ס):
גם את זה אנחנו נלמד אותך, אם את רוצה.
עדי עזוז (יש עתיד):
אל תלמד אותי, תלמד את האוצר. משרד הרווחה והביטחון החברתי וגם משרד הבריאות הם ממש מעמודי התווך של המדינה. 25% משרה – אני לא יודעת איפה השר כץ, אבל השר כץ היה שר הרווחה, והאמת, הוא אפילו היה שר טוב. אני בעצמי, אני זוכרת, עם יו"ר האופוזיציה וראש הממשלה לשעבר יאיר לפיד, ביחד העלינו 300 מיליון שקל לבסיס התקציב לילדים עם מוגבלויות. אין יכולת למשרד לתפקד עם אחוזי משרה כל כך נמוכים. השר כץ יודע את זה יותר טוב מכולם, והוא שותק. יש תקנות לחוק שירותי רווחה לאנשים עם מוגבלויות שמאות אלפי אנשים ובני משפחותיהם מחכים שהן יעברו. התקנות האלה הן תוצר של חקיקה פורצת דרך בממשלת השינוי, של 2.2 מיליארד ש"ח למשפחות ולאנשים עם מוגבלויות. כן, עד לא מזמן הייתה פה ממשלה של אנשים שמבינים במתמטיקה, באנגלית, ביחסים בין-לאומיים, ברווחה, בבריאות, בחינוך, ואפילו הייתה פה ממשלה שאף אחד מחברותיה וחבריה לא היה תחת חקירה פלילית. ממש תקופה של נס. שורה תחתונה: 25% משרת שר, זה אומר שאין שר – אין שר רווחה, אין שר בריאות, אין שר תיירות ואין שר בינוי ושיכון. ניהול המדינה גדול עליכם. לעם הזה מגיעים נבחרי ציבור הרבה יותר טובים. תודה.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה רבה. חברת הכנסת מרב מיכאלי איתנו? לא איתנו; חברת הכנסת שרון ניר – לא איתנו. חברת הכנסת קטי שטרית, בבקשה.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
שלום, מטי, מה שלומך?
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
אם הייתי חברת מרכז הייתי מצביעה לך.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
תודה רבה. איזה כיף.
היו"ר אמיר אוחנה:
לא מאוחר מדי. יש בחירות לוועידה או-טו-טו.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
זה נכון.
סימון דוידסון (יש עתיד):
אני אומר לך שכל המתפקדים של נתניה יצביעו לך.
היו"ר אמיר אוחנה:
עד שלוש דקות לרשותך.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
חיים שלי בלב, חיים שלי. נתניה לא נתנה לי בפעם הקודמת. דוידסון, אין עליך.
אושר שקלים (הליכוד):
קטי, דברי אותו בצרפתית. הוא חזר מפריז – – –
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
באמת, דוידסון? לא פגשת שם אנטישמיות? לא כלום? הכול טוב?
היו"ר אמיר אוחנה:
רק השעון כבר רץ, כן? השעון כבר רץ.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
אוקיי. אדוני היושב-ראש, אדוני היושב-ראש היקר, חבריי חברי הכנסת, שימו לב למשפט הבא: יש שנאה שאי-אפשר לנהל איתה דין ודברים. מי אמר זאת? טיילור רובינסון, הרוצח של צ'רלי קירק, בניסיון להצדיק את מעשיו הנפשעים. מאז אותו יום ארור – גינויים רפים, שספק מנסים להצדיק את הרצח, וקונספירציות מרושעות שמתיימרות להקטין את גודל הזוועה, שורצים בכל פינה. כך גם לפעמים בקרב הבית הזה. חבריי חברי הכנסת, הרצח הזה הוא קריאת השכמה חשובה קודם כול עבורנו. הוא עדות ישרה וישירה לכך שהפרוגרס הרדיקלי לא מסוגל לשמוע את האמת, הוא רוצח אותה. וכשאין טיעון שיכול לשמש כקונטרה ולגבור על בן השיח, כדור הרובה זו האופציה היחידה בעיניו. השתיקה הרועמת של חלקים רבים מדי בפוליטיקה הישראלית אל מול הרצח של קירק – איך שמעתי? מעטים מכירים אותו, שמעתי את זה מאחד – היא רק פרומו מבהיל לאופי של התגובה העתידית של השמאל לאחר שיירצח כאן פוליטיקאי מהימין, חס וחלילה.
יוראי להב הרצנו (יש עתיד):
חס ושלום.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
אתם הרי תגידו שאנחנו הזמנו, תגידו את זה: אתם הזמנתם את זה על עצמכם. אתם שותקים יום-יום, שעה-שעה, כשמכנים אותנו "בוגדים", כשזורקים עלינו חפצים, כשמכים אותנו ברחובות באין מפריע, כשמאיימים עלינו, ובעיקר – כשאנחנו נתקלים שוב ושוב באוזלת היד של מערכות האכיפה. אני לדוגמה הגשתי ארבע תלונות, ובכולן כתוב: נגנז, נגנז, נגנז. שותקים כולם בלי בושה, ומכשירים סכנות שאורבות לכל אחד ואחת מאיתנו בשם הפוליטיקה הקטנה. אם מישהו רצה הצצה למדיניות של ההשתקה האלימה שמצפה לנו בממשלת השמאל העתידית הפוטנציאלית, חס וחלילה, הוא קיבל אותה במסגרת ועידת עיתון הארץ שהתקיימה בטורונטו, שבה פירט – אותו יאיר גולן, שקרא לחיילינו רוצחי ילדים, אותו יאיר גולן אמר כך: הדבר הבא שאנחנו נעשה, הוא אומר, הוא "לשים מגבלות על הרשתות החברתיות". ככה, באופן כזה שאנחנו לא נוכל גם אפילו להשתמש ברשתות החברתיות. לעשות את זה ככה, זו בדיוק התרבות של האלימה שנמצאת בערוגות השמאל. יריבים פוליטיים הפכו לאויב – – –
היו"ר אמיר אוחנה:
לסיום, גברתי.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
אני אסיים. והאמת שרוב העם רואה בזה תעמולה ומבין. מעל הבמה הזו יש לי מסר אחד ברור לכל מי שמאיים לחרחר לפילוג ולנסוך בתוכנו ארס: תשכחו מזה. יש כאן עם נחוש שמקדש דמוקרטיה אמיתית, לא אותה ד-מוק-רט-יה מזויפת שנהגתם להתהדר בה שוב ושוב. לא ולא. עם שמעוניין – אוי.
היו"ר אמיר אוחנה:
עם שמעוניין?
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
עם שמעוניין באמת לראות כאן מדינה לא משוסעת אלא אחידה – לא אחידה, אתה יודע מה?
היו"ר אמיר אוחנה:
מאוחדת. מאוחדת.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
מאוחדת, לא אחידה. אפשר לשמור על כל גוני החשיבה וכו' וכו', אבל בואו נשמור פה על כבוד הדדי בין איש לרעהו, במיוחד לקראת החגים שאנחנו מתקרבים אליהם, ששם צריך לתת דין וחשבון. אתה יודע, אנחנו נוהגים להתפלל ביום כיפור, בעיקר לבקש אחד מהשני סליחה. זה הזמן. אני למשל אומרת את זה כל הזמן: אם אני פגעתי במישהו, אני אבקש סליחה. אני אשמח מאוד לשמוע שזה מגיע מצד אחר של המפה הפוליטית, אבל אני חושבת שאני אתאכזב.
היו"ר אמיר אוחנה:
תודה. תודה לגברתי. חבר הכנסת עודד פורר, בבקשה.
עודד פורר (ישראל ביתנו):
אדוני היושב-ראש, אדוני השר, חברי הכנסת, אני רוצה לנצל כמה דקות דווקא, וגם את זה שאתה נמצא פה, אדוני היושב-ראש, לשאול אותך אם כבר קנית תרנגולת או פרה עם המעבר שלנו למשק אוטרקי. ראש הממשלה כנראה חושב שכל אחד צריך גם להחזיק את אמצעי הייצור אצלו בבית. רק צריך להבין, מי שאומר את זה, רק חשוב שהוא יכיר בכך שבמדינת ישראל, ש-90% מהחיטה והגרעינים שלה מיובאים, גם אם עכשיו ניקח את כל שטחי החקלאות שלנו, כולל המטעים, ונהפוך אותם לשטחי חיטה, לא נצליח לספק את התצרוכת כולל האוכל לפרות ולתרנגולות, אז זה גם לא יעזור לך אם תקנה את התרנגולת ואת הפרה. למה אני מספר את זה? כי האמירה הבלתי-נתפסת הזאת בכלל של ראש ממשלת ישראל, שאומר לנו: תתרגלו למשק אוטרקי, מצביעה עד כמה הממשלה הזאת איבדה דרך. בעצם ראש ממשלת ישראל, אולי בפליטת פה, הסיר את המסכות מעל הסיפורים שלו על הכלכלה הצומחת ואמר לאזרחי ישראל את האמת. נתניהו מוביל את מדינת ישראל למשק אוטרקי. דן אילוז, חבר הכנסת אילוז, אתה יודע איזה מדינות מנהלות משק אוטרקי? צפון קוריאה מנהלת משק אוטרקי.
יוראי להב הרצנו (יש עתיד):
היחידה.
עודד פורר (ישראל ביתנו):
ברית המועצות לשעבר ניסתה לנהל משק אוטרקי; אנחנו יודעים איך העסק הזה נגמר. זה פשוט מסוכן, ברמת סיכון לקיומה של מדינת ישראל, השלמה של הממשלה או מדיניות של ממשלה להוביל אותנו למדיניות של משק אוטרקי. את המחיר, צריך להבין, מתחילים כבר לשלם אזרחי ישראל, כי הממשלה הזאת פועלת כדי שהמשק יהיה אוטרקי. הממשלה הזאת סגרה את הרפורמה בחקלאות וביטלה אותה כדי שלא נייבא לכאן פירות וירקות. הממשלה הזאת מקדמת חקיקה שתאריך את התכנון בענף ההטלה, כדי שהיא תמשיך לשלוט ולתת היתרים – מי יכול לגדל עופות כדי להטיל ביצים או לא. התוצאה הישירה היא עליית מחירים; רק לאחרונה, חשמל – 3.5%, מים – 2%, ארנונה – למעלה מ-5%, ביטוח לאומי, מס בריאות. הכיס של אזרחי ישראל פתוח, וממשלת ישראל ושריה מכניסים את היד לכיס ולוקחים עוד ועוד ועוד כסף. עבור מה? כדי לייסד כאן מדינה עם משק אוטרקי? זה החזון של תנועת הליכוד, שהייתה פעם מפלגה לאומית וליברלית? המסקנה היא אחת: ממשלת ישראל הנוכחית איבדה את היכולת לנהל את מדינת ישראל; איבדה את היכולת להוביל את כלכלת ישראל. הפתרון למשבר הזה הוא פשוט החלפה של הממשלה הזאת, כדי שתקום כאן ממשלה שתוביל את מדינת ישראל בחזרה לפסים של מדינה חופשית עם כלכלה חופשית, שיודעת גם לנצח את כל המלחמות שלה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת מירב כהן, בבקשה. שלום, שלום. בבקשה, לרשותך, שלוש דקות.
מירב כהן (יש עתיד):
אני רואה את התחקירים והחשדות אל מול השרה מאי גולן ואנשי לשכתה ואני אומרת: זו ממשלת סדום ועמורה. מעבדות סמים; עובדת פיקטיבית שמקבלת את כספי המיסים שלכם וחופפת שערות של כלבים בזמן הזה; שרה בממשלה שהולכת לגייס כספים לעמותה פרטית שלה מממשלות אחרות. ואתם שם יושבים בשקט, חברי ממשלת 7 באוקטובר. ככה לא ניתן לנהל מדינה. לעם ישראל מגיע הרבה יותר. זה לא רק ראש ממשלה שמסובך בפלילים, זה כל החבורה שסובבת אותו. איך אנחנו רוצים שהם ינהלו מדינה? איך אנחנו רוצים שהם ינצחו במלחמה? זו חברת המופת שחלמנו עליה? לפחות 13 אנשים מהקואליציה הזו עומדים לדין פלילי או נמצאים תחת חקירה. אני הייתי במשרד לשוויון חברתי. אני יודעת כמה טוב אפשר לעשות עם התקציבים שנמצאים שם למען שורדי השואה, למען הקשישים העניים, שאנחנו העלינו להם קצבאות כשהייתה לנו את ההזדמנות לפעול מתוך הממשלה, למען קהילת הלהט"ב, למען החברה הערבית, למען הנשים. ומה עושים עם זה? סדום ועמורה. חברי הליכוד, אתם מאוד מתגאים בשיטת הפריימריז שלכם, אבל בואו נראה לאן זה מוביל. זה מכניס לכנסת אנשים עם קופות שרצים. תראו מה אנחנו מקבלים מהשיטה שלכם. ולא רק זה – אף אחד לא מגנה. לאף אחד אין פה מספיק חוליות בגב כדי לגנות ולהגיד שעוזרים עם מעבדות סמים, או לתת לאנשים משכורת בלי שהם באים בבוקר למשרד, זה לא בסדר. איפה אתם? לא שומעים אתכם. שיטת הפריימריז היא פלטפורמה לשחיתות אדירה. אנחנו רואים את זה פעם אחר פעם אחר פעם. אתם יודעים, באתר הליכוד הם כותבים על ההיסטוריה של המפלגה וכותבים: "מראשיתה מפלגת הליכוד חרתה על דגלה את ערכי השוויון החברתי, השוק החופשי והשמירה על המסורת והתרבות היהודית". איפה השוויון החברתי? השוויון החברתי הפך לזירת פשע. איפה השוק החופשי? ראש הממשלה מציע לנו משק אוטרקי. איפה השמירה על המסורת היהודית? לפי המסורת היהודית, שוחד זה דבר אסור. איבדתם את הדרך. הרסתם את המדינה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה.
מירב כהן (יש עתיד):
לכו הביתה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת יוראי להב הרצנו, בבקשה. בבקשה, לרשותך, שלוש דקות.
יוראי להב הרצנו (יש עתיד):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. חבריי חברי הכנסת, הבוקר נרצחה אישה צעירה ברמלה לעיני אחותה והבן שלה, בן ארבע, שנפגע באורח בינוני. זה קרה הבוקר. אתמול נתקלתי בקטע מפודקאסט שהתראיין אליו אבי מעוז, שבו הוא אמר, ואני מצטט: "אלימות נגד נשים זאת הנדסת תודעה. אין מושג כזה". אין דבר כזה אלימות נגד נשים. הפרוגרס הביא אלימות נגד נשים. הבוקר נרצחה האישה ה-29 בישראל מאז תחילת השנה על רקע מגדרי. 29 נשים נרצחו על רקע מגדרי במדינת ישראל ב-2025, ועדיין לא נגמרה השנה. בשנת 2024 רצחו 17 נשים – עלייה של 70% משנה שעברה, ועדיין לא נגמרה השנה. אבל אין אלימות נגד נשים. אז נכון, יותר גברים נרצחים בישראל מנשים. אבל רצח של נשים הוא מאוד מסוים. הוא קורה בתוך הבית שלהן. שם הוא המקום הכי מסוכן עבור נשים שנרצחות על ידי בני הזוג שלהן, שמתייחסים אליהן כאל רכוש שלהם. בכל שמונה ימים בממוצע נרצחת אישה במדינת ישראל על ידי בן זוג או על ידי בן משפחה. חברי הכנסת, תנו לזה לחלחל: כל שמונה ימים נרצחת אישה בישראל. בשנת 2021 ממשלת השינוי התחילה בתהליך של צירוף ישראל לאמנת איסטנבול. זאת אמנה בין-לאומית שהמטרה שלה היא למנוע –מאבק באלימות נגד נשים ואלימות במשפחה. ההצטרפות בוטלה על ידי ממשלת ישראל הנוכחית, אדוני היושב-ראש. כשהממשלה הזאת נכנסה, היא עצרה את תהליך ההצטרפות של ישראל לאמנת איסטנבול. זה קרה בסוף 2022. ככל הנראה, מדיניות הממשלה ביחס לאלימות נגד נשים היא מדיניותו של אבי מעוז. לא צריך אמנה למאבק באלימות נגד נשים כי אין דבר כזה, נכון? תתביישו.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת יואב סגלוביץ', בבקשה.
יואב סגלוביץ' (יש עתיד):
אדוני היושב-ראש, חבריי חברי הכנסת, ראש הממשלה הכריז השבוע שקטר היא מדינת אויב. הוא אמר גם שיועציו יכולים לתת ייעוץ כי אין בכך פסול. יש דיון בבית המשפט היום, במחוזי, ערעור של המשטרה, אם אוריך יכול לחזור או לא יכול לחזור. השאלה הבסיסית היא איך נתניהו מחזיר את אוריך, בן אדם שחשוד בפלילים, בעבירות על ביטחון המדינה – נתניהו מכניס אותו בחזרה, נלחם על זה, מגבה אותו. זה ראש הממשלה. אותו ראש ממשלה מחזיק בידיו מכתב אזהרה בתיק הצוללות. כתוב שם כך: בנימין נתניהו סיכן את המדינה, פגע ביחסי החוץ ובאינטרסים הכלכליים של מדינת ישראל. האזהרה שנכתבה אז מתאימה לעכשיו. נתניהו מסכן את המדינה, פוגע ביחסי החוץ ובאינטרסים הכלכליים. לא השתנה דבר. אתמול שאלו אותו לגבי מאי גולן. נתניהו אמר: "מה שאני – – – יכול להגיד זה דבר אחד, עוד מעט לא יישאר שר או שרה שהיועצת המשפטית ופרקליט המדינה לא החליטו להעמיד אותם לדין. בדקתי, בתקופה שהייתה הממשלה הקודמת, שם כלום, אפס", כולם מלאכים. קודם כול, לא נכון. נתניהו – זה לא המפגש הראשון שלו עם רשויות החוק; דרך אגב, לא רק שלו, גם של רעייתו, שכבר הורשעה. כלומר זה היה בממשלות קודמות. מה שכן, הוא צודק, כזה דבר לא היה. כזה דבר לא היה. שרים אומרים: לא נגיע לחקירה. שרה שנחקרת, או יודעים שהיא חשודה בתיק פלילי, מגיעה להארכת המעצר של אנשים שהחשד הוא שמעורבים איתה, יושבת מול פני האומה, השופטים והשוטרים ומשבשת חקירה. אני עד עכשיו לא מבין איך קצין המשטרה והשופט לא העיפו אותה החוצה. זו התנהגות עבריינית. השר שלמה קרעי, שיושב פה, הוא לא יכיר ביועצת המשפטית, וזה לא משנה, זה רק מילים. זו חבורת אנשים חסרי הבנה מינימלית, אבל בדבר אחד הם מבינים: בלעשות דה-לגיטימציה למערכות. תראו את הרשימה. נתניהו מתגאה ברשימה של אנשיו שנחקרים. הוא ראש וראשון בהם. היום היה בבית המשפט המחוזי בתל אביב בעבירת שוחד. חבריו בממשלה – אלי כהן רק נחקר השבוע, מאי גולן תיחקר. הבנתי שהוציאו צו איסור פרסום עכשיו, אבל אי-אפשר להוציא צו איסור פרסום על הבושה, על הגועל, על הטינופת שהממשלה הזאת מביאה לכאן. ממשלה רקובה עם ראש ממשלה מושחת, רקוב ומסוכן.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת מיקי לוי, בבקשה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
מיקי לוי (יש עתיד):
אדוני היושב-ראש, סופר-ספרטה. סופר-ספרטה, לא ייאמן. ראש הממשלה, מר כלכלה, סופר-ספרטה, משק אוטרקי שיקיים את עצמו. שום מדינה מערבית, אדוני ראש הממשלה, אני אגלה לך, לא מסוגלת בעולם התרבותי המערבי לקיים את עצמה. היא צריכה לקיים יחסים כלכליים עם מדינות העולם; היא צריכה לקיים יחסים תרבותיים עם מדינות העולם. סופר-ספרטה דן אותנו למוות, לעוני. אתה מסיג את מדינת ישראל למדינת עולם שלישי. אנחנו בדרך לשם. אנחנו מוקצים בעולם בגללך. אתה לא יודע לקבל החלטות. אתה מדרדר אותנו למצב הזה. אתה, למרות שהרמטכ"ל אומר: לכו תביאו הסכם, אתה הולך למלחמה. ילדינו ואחינו נמצאים שם, ואתה לא מבין את המשמעות. חמאס על הברכיים. הרי לא תוציא במהלך הזה את החטופים – אמר לך את זה הרמטכ"ל. אבל לך לא אכפת. אני אגיד לך מה אכפת לך: ההישרדות האישית שלך, מה יהיה עם משפטך, לאן אנחנו נלך. סופר-ספרטה, אדוני ראש הממשלה, אם קצת היית בודק, ואתה בנו של היסטוריון – ספרטה באמת הפכה למשק אוטרקי וניסתה לתת את הצרכים של עצמה, לייצר אותם. מה שקרה, שתושביה עזבו, היא הפכה להיות ענייה יותר ויותר, כוחה הצבאי פחת פלאים, ובסוף היא נקלטה אל תוך אתונה. זה מה שאתה רוצה עבור אזרחי מדינת ישראל? זה העתיד שאתה נותן לנו? תסתכל על התוצר לנפש. התוצר לנפש שלוש שנים בימי הממשלה שלך יורד כלפי מטה. המשמעות – רמת החיים של אזרחי מדינת ישראל יורדת פלאים. המשמעות – אתה שוחק את מעמד הביניים הישראלי, מעמד הביניים, שעובד ומשרת. הכול באשמתך. הביתה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת מטי צרפתי הרכבי, בבקשה. אני מבקש כעת לנעול את הרשימה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
תודה רבה. אדוני היושב-ראש, חבריי חברי הכנסת, 712 ימים, או-טו-טו שנתיים למלחמה הארורה הזאת, ו-48 חטופים וחטופה אחת שאנחנו חייבים להציל. מיקי, אתה יודע שאני גרה במושב. אתמול החלטתי לקנות תרנגולת ועז. אני גם חקלאית, אז אני אעשה לי גינת ירק. אם כבר משק אוטרקי אז עד הסוף.
מיקי לוי (יש עתיד):
את דוקטור.
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
כי למה? כי שלשום בכנס של החשב הכללי נתניהו באמת בשבריר שנייה לקה באיזה פרץ של כנות – מה שלא כל כך מאפיין אותו – פרץ כנות נדיר, ואז הוא שיתף באמת מה הוא חושב על האופק הכלכלי העגום כל כך שהוא עצמו אחראי לו. והוא מצהיר: ישראל בבידוד כלכלי ומדיני, "אנחנו נצטרך להיות אתונה וסופר-ספרטה" – "סופר" זו מילה רצינית – "אין לנו ברירה". אז יש לנו ברירה, אדוני ראש הממשלה. הנהגה שאין לה אופק כלכלי ואין לה אופק מדיני עבור אזרחיה פשוט צריכה להחזיר את המנדט לעם, ככה פשוט. יש ברירה. אבל אתמול הוא כבר התעשת, הוא חזר לעצמו, ואז הוא מספר סיפורים, מנסה להסביר שהוא רק התכוון לעצמאות של התעשיות הביטחוניות.
מיקי לוי (יש עתיד):
עוד פעם משקר.
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
בלילה לא נרדמתי. למה לא נרדמתי? כי נזכרתי מי השרים שאחראים לתעשיות הביטחוניות – כץ ואמסלם, הם השרים הממונים על החברות הממשלתיות, על התעשיות הביטחוניות. ובמה הם עסוקים, בינינו? בהקפאה של מינויים, במאבקי כוח פוליטיים בתוך עצמם. הם משחקים בביטחון של המדינה והם, ואללה, אחלה שרים. וגם נתניהו שכח. הוא מדבר על עצמאות ביטחונית. כל שנה 3.8 מיליארד דולר מארצות הברית, God Bless America. זו עצמאות ביטחונית? אז מר כלכלה שלנו – וכתוב לי בטקסט "קלקלה", בקו"ף – מר קלקלה שלנו מכנס מסיבת עיתונאים והוא עומד שם בודד– לא שר כלכלה, לא שר אוצר, לא שרים אחרים שמסייעים בכלכלה של המדינה – והוא מספר לנו שהוא מאמין בכלכלת ישראל. אז שוב לא נרדמתי – נזכרתי: דירוג האשראי, גירעון, כספים קואליציוניים, משרדים מיותרים, שרים שמכניסים לכיס, יוקר מחיה, הייטק, חרם, עוד ועוד ועוד. והוא עוד אומר: השקל יותר חזק ממה שהוא היה לפני המלחמה. באמת, פופוליזם נמוך. כי בעשור האחרון השקל היה הכי חזק בתקופה שלנו, של ממשלת השינוי. הוא הגיע ל-3.09 לדולר, ובחסות ההפיכה המשטרית הוא נסק ל-4.08. אז עכשיו, אחרי המלחמה, הוא קצת התאושש, אז זו נקודת חוזקה? די עם הסיפורים. אני יכולה משפט סיכום, אדוני?
היו"ר משה סולומון:
תודה. כן.
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
ואז, לסיכום, בקינוח, הוא לא ידע והוא לא שמע ולא העירו אותו על החשדות החמורים נגד שרה בממשלתו. הוא אומר: זה לא אומר כלום. אני יכול לתת עדות אישית. הוא ייתן עדות אישית ועוד בערך עשרה שרים וחברי כנסת מהקואליציה שלו יכולים לתת עדות אישית. ושוב היה לו פרץ כנות.
היו"ר משה סולומון:
תודה, לסיכום.
מטי צרפתי הרכבי (יש עתיד):
משפט אחרון. ושוב היה לו פרץ כנות. הוא אומר: בדקתי, בתקופה שהייתה ממשלה קודמת – שם כלום, אפס, כולם מלאכים, כולם נקיי כפיים, אין רבב. אצלנו – עשרות. ואללה, מה שנכון נכון.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת יסמין פרידמן, בבקשה. לרשותך שלוש דקות.
יסמין פרידמן (יש עתיד):
תודה, אדוני היושב בראש. רק בשעה האחרונה התפניתי לפתוח את הטלפון ולהסתכל קצת על הדברים שקורים, ומצעד האיוולת מטריף אותי. באמת, אני לא מצליחה לקלוט את זה. אבי מעוז טוען שאין אלימות מגדרית. 29 נשים נרצחו רק מתחילת שנה. עוד לא סיימנו את השנה. לא זכור לי – לפחות אני לא יודעת – על אישה שרצחה גבר השנה באלימות משפחתית או בגלל דברים אחרים. לא, אז אין אלימות מגדרית. זה יעזור אם נטאטא מתחת לשטיח? אם נתעלם? אם נכניס איזושהי אג'נדה בדיונית לתוך הדברים הפוליטיים שלנו? לא מצליחה לקלוט את זה. מדוע? אחר כך אני רואה שבוועדת החוץ והביטחון עמרי רונן, שסבתא שלו נרצחה בכפר עזה, שעשה מאות ימי מילואים ושבמו ידיו, חודשים שלמים, עזב הכול ובנה בלאטה אחרי בלאטה את שכונת הרצפות הירוקות בכפר עזה – איפה שהמדינה לא הייתה הוא והחברים שלו היו – לו לא נותנים לדבר. למה? כי הוא מאחים לנשק, שהתגייסו ב-150%. אבל את מי זה מעניין? כי יש אג'נדה להאשים אותם. הרי צריך לשנות פה את הנרטיב, צריך לשנות פה את ההיסטוריה. איך נעשה את זה אם לא נמציא המצאות? הוא? הוא המשתמט? הוא הסרבן? באמת, אני לא מצליחה לקלוט את זה. זה הדיון. זה הדיון. אתה יושב בדיון, אדוני יושב-ראש הוועדה בועז ביסמוט, אתה יושב בדיון שבו אתם מכשירים השתמטות. על מה אתם מדברים? ודבר אחרון – קטי שטרית. שמעתי אותה מטיפה מוסר פה לפני דקות ספורות על האלימות, והאלימות, והשמאל שלא מגנה אלימות, ויהיה רצח ויהיה רצח. עד כה הרציחות הפוליטיות היחידות לא היו על ידי הצד השמאלי של המפה, אוקיי? הם היו הנרצחים. תודה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת סימון דוידסון, בבקשה.
סימון דוידסון (יש עתיד):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. חבריי חברי הכנסת, היום התנפצו לי כמה נושאים שעליהם חשבתי אחרת, חשבתי שיש נתונים אחרים. חבר הכנסת וסרלאוף, תקשיב, היום אצל חבר הכנסת מיקי לוי, בוועדה לביקורת המדינה, הגיע ראש אכ"א דדו בר כליפא. אני כל הזמן חשבתי שכל מה שאומרים – שהצבא יכול לקלוט x חיילים, והשנה רק 4,800, ואחרי זה 6,000, ואחרי זה זה יגדל – כל זה התנפץ לי מול העיניים היום. היום ישב ראש אכ"א דדו בר כליפא ואמר חד-משמעית שמשנת 2026 הצבא יכול לקלוט כל מספר. רק תבקשו, רק תגידו שיגיעו החיילים – אנחנו נקלוט כל מספר. אז הסיפור הזה שמספרים לציבור שהצבא עוצר את זה, והצבא לא יכול לקלוט, ויש לו מספר מסוים של חיילים שהוא יכול לקלוט – זה בולשיט אחד גדול. חבל מאוד שלא הגעתם לדיון, חברי הקואליציה, לשבת מול ראש אכ"א, שהגיע בכבודו ובעצמו לתת את הנתונים אמיתיים. אז הנתונים הם כאלה: צה"ל זקוק עכשיו בדחיפות ל-12,000 חיילים, 12,000 חיילים, שמהם 6,000 לוחמים. זה מה שהוא צריך עכשיו. ככל שלא מתגייסים, המספר הזה רק גדל. כל הזמן גדל המספר הזה. ואני חוזר שוב על המשפט שהוא אמר: צה"ל יכול לגייס את כולם. דבר נוסף שהיינו קצת בשוק מהדברים של ראש אכ"א הוא שמשרד החינוך לא מעביר לצבא את הנתונים על התלמידים של החברה החרדית. השר קיש לא מעביר נתונים מי לומד במגזר החרדי, ולכן הצבא לא יודע כמה חיילים יכולים להגיע מהמגזר החרדי. נתון שכולם צריכים להבין – יש במדינת ישראל צבא של עורכי דין ופסיכיאטרים שעושים בעבור כסף דבר מאוד מאוד פשוט: הם מוציאים פטורים ברמאות למשתמטים מהצבא. צבא של עורכי דין ושל פסיכיאטרים, נותנים להם כסף ומקבלים פטור. ככה יש משתמטים במדינת ישראל, בזמן שהלוחמים שלנו נלחמים יותר ויותר בעזה, המילואימניקים. הנושא האחרון שחשוב שתדעו אותו – היום, בימים הקשים האלה, כשנלחמים מיטב לוחמינו, אנשי קבע ומילואים, יש פתאום איזו תחושה והרגשה בצבא שרוצים להעביר ולעצור את הפנסיות לאנשי הקבע, וכבר מגיעים אל ראש אכ"א דרישות של מג"דים להפסיק את הקבע שלהם.
היו"ר משה סולומון:
תודה. תודה רבה.
טלי גוטליב (הליכוד):
– – –
מיקי לוי (יש עתיד):
הייתה הגדלה.
סימון דוידסון (יש עתיד):
הייתה הגדלה, טלי.
היו"ר משה סולומון:
חבר הכנסת משה טור פז, בבקשה.
טלי גוטליב (הליכוד):
זו רק ההגדלה. זה משהו שאנחנו צריכים לחשוב עליו. זה לא כזה פשוט.
סימון דוידסון (יש עתיד):
אבל לא עכשיו.
טלי גוטליב (הליכוד):
זה הגדלות רמטכ"ל.
היו"ר משה סולומון:
זה לא קשור אליהם.
טלי גוטליב (הליכוד):
אבל זה לא קשור לפנסיה. מה קשור לפנסיה? זו לא הפנסיה, סימון.
היו"ר משה סולומון:
תכף חבר הכנסת משה טור פז יוכל להסביר את זה יותר טוב.
סימון דוידסון (יש עתיד):
מיקי, זה לא הפנסיה התקציבית?
היו"ר משה סולומון:
לא לא לא, זו ההגדלה בלבד, רק ההגדלה, לחלק קטן מהאנשים. בבקשה, לרשותך שלוש דקות. חבריי, תודה רבה.
משה טור פז (יש עתיד):
אדוני היושב-ראש, חבריי חברי הכנסת – אדוני היושב-ראש, אני רוצה להתלונן על קואליציה – שאתה חלק ממנה – שבפועל מייסדת פה שתי מדינות לשני עמים. כן, במקום קשקושים על ריבונות – שתי מדינות לשני עמים, זה מה שעושים פה. את שומעת, מירב? את צריכה להיות מרוצה, הקואליציה של נתניהו בונה שתי מדינות לשני עמים. במדינה אחת יש 100,000 משתמטים, אדוני היושב-ראש, משתמטים חרדים; במדינה השנייה, הבן שלי, אדוני היושב-ראש, מחר מתחתן. חתונה קטנה.
היו"ר משה סולומון:
מזל טוב. מזל טוב.
משה טור פז (יש עתיד):
תודה רבה. הילד באמת יקר, עוד מעט בן 27. אתה יודע, פעם חנן פורת, זיכרונו לברכה, ניסה להעביר פה בכנסת חוק, הוא קרא לו "נקי יהיה לביתו שנה אחת" – שחייל שמתחתן מקבל שנה של שחרור. הבן שלי, החייל – –
היו"ר משה סולומון:
לא בצו 8?
משה טור פז (יש עתיד):
לא בצו 8. – – הבן שלי החייל גם חודש לא יקבל. את שומעת, שרון? הוא יתחתן, קצת זמן עם אשתו, והוא יחזור לשרת. זה שתי מדינות לשני עמים. מדינה אחת – הקואליציה שאתה חלק ממנה רבה על נסיעות לאומן, עסוקה בלטפל במולדובה ואיך לא עוצרים עריקים משתמטים בנמל התעופה בן-גוריון. זו מדינה אחת; במדינה השנייה – אדוני היושב-ראש, אתמול בערב יצאתי לטייל עם הכלבה שלי, אני רואה את השכן שלי עוצר ופורק דברים מהרכב שלו, קניות. השכן על מדים, בדרגת רב-סרן; אני מכיר אותו, דוד, הוא בן 40. אני אומר לו: מה קורה, דוד? הוא אומר לי: אני במילואים, אני רגע עשיתי קניות לכבוד שבת ואני חוזר למילואים. בגיל 40. אני אומר לו: לאן אתה הולך? הוא אומר לי: אני הולך לתמרון בעזה. אתה מבין? אלו שתי מדינות לשני עמים. מדינה אחת עסוקה בלטוס לאומן לראש השנה, במדינה אחרת אורזים מצרכים רגע לפני כניסה לעזה; במדינה אחת מביאים לוועדת החוץ והביטחון בראשות בועז ביסמוט את חוק ההשתמטות מלפני ארבע שנים – החוק של גנץ, מלפני 7 באוקטובר – וכל משתמט, אדוני היושב-ראש, כל זב חוטם, כל נציג פלג ירושלמי, כל חבר כנסת שפתח לשכה למשתמטים בכניסה ללשכת היועמ"שית, כולם מדברים. אבל בן אדם שעשה 613, תרי"ג ימי מילואים – תרי"ג ימי מילואים – לו לא נותנים לדבר כי הוא מאחים לנשק. כן, אלה שהתגייסו ב-150% ב-7 באוקטובר – לא, הוא לא ידבר. אדוני, במבחן התוצאה, מה שהקואליציה הזאת עושה, במקום לדבר כל מיני קשקושים, היא עושה שתי מדינות לשני עמים בתוכנו – –
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה.
משה טור פז (יש עתיד):
– – אלה שתורמים, ואלה שלא עושים שום דבר.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת אפרת רייטן מרום, בבקשה. שוב, חבר הכנסת קינלי, מזל טוב על נישואי הבן. שיבנו בית נאמן בישראל, בעזרת השם.
אפרת רייטן מרום (העבודה):
ממש. מזל טוב, קינלי. תודה רבה, אדוני היו"ר. כנסת נכבדה, כמה משרדי ממשלה יש עכשיו? מתי עבדה הממשלה הזאת כדי לפרק את הביורוקרטיה? וכמה פעמים התכנסה הוועדה שאמורה להילחם ביוקר המחיה, שנתניהו הקים כבר בשנת 2023? אז אתם יודעים את התשובה. התשובות הן עגומות. כלומר, כשאין דוגמה אישית של הממשלה כדי לעשות פה תיקונים עבור אזרחי מדינת ישראל – בכל זאת ראש הממשלה, בקול הבריטון שלו וביכולת הרטוריקה המופלאה שלו, מבטיח הבטחות סרק למדינת ישראל שהכול יהיה בסדר ושהוא רק הובן לא נכון, אבל בתכלס, האמת יצאה ממנו. הוא הבטיח את ספרטה. ספרטה הוא הבטיח לכולנו. אחרי שהגענו לגדולות במדינת ישראל, ושמה יצא למרחוק, סטרטאפ ניישן, ויכולנו לעשות דברים נפלאים כששמנו הלך לפנינו בכל העולם, במדיניות גלובלית וכלכלה גלובלית ויבוא וכל הדברים שהוא האמין בהם כל החיים, פתאום – הבטיח לנו את ספרטה; לא סתם ספרטה, את סופר-ספרטה. אבל באמת, הוא לא הבטיח את זה. הוא בעצם רוצה להגיד לנו: קצת צנע, קצת תצמצמו עכשיו את החגורה, כי כולנו ביחד ננצח, כי אנחנו במלחמה. אבל מה הוא לא רצה שנראה? הוא לא רצה שנראה את ההתמוטטות של האימפריה. והוא, כבן של היסטוריון, יודע בדיוק איך אימפריות נופלות. הן נופלות בדיוק ככה, בדיוק כמו מה שקורה היום במדינת ישראל, עם שחיתות שלטונית, עם בזבוז של כספי ציבור, עם התפוררות פנימית, עם חוסר יציבות שלטונית, עם מינוי מקורבים, עם העדפת אינטרסים אישיים על פני האינטרסים של הציבור, עם החלשת הצבא, עם למנות אנשים לפי הקשרים שלהם ולא לפי הכישורים שלהם. זאת האמת האמיתית. את זה הוא יודע ואת זה הוא מסתיר בגלל שהוא לא רוצה שתדעו את המצב האמיתי. אז הוא דורש מהציבור לשלם את המחיר שהוא עצמו לא מוכן לשלם, שהממשלה שלו לא מוכנה לשלם. הוא רוצה שאנחנו נשלם את זה, שאנחנו נהדק את החגורה, שאנחנו נגיד: איזה גיבורים אנחנו, ספרטנים, איזה טובים אנחנו. לא, אנחנו לא מוכנים להיות ספרטנים, ואנחנו לא מוכנים לראות את האימפריה שלנו – את מדינת ישראל המדהימה הזאת – יורדת ככה מגדולתה. ועם הידיים שלו, כמו שהוא אומר פעם אחר פעם, הידיים שלו על ההגה. זו אחריותו, זו המשמרת שלו, זו אחריותו היחידה והמרכזית. הוא מנהל את המדינה מאז שנת 2022.
היו"ר משה סולומון:
תודה.
אפרת רייטן מרום (העבודה):
זה שלו, זה עליו. לא תהיה כאן ספרטה. גם לא תהיה כאן רומא בנפילתה. תהיה כאן מדינת ישראל היהודית – –
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה.
אפרת רייטן מרום (העבודה):
– – הדמוקרטית, הציונית והליברלית. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת ינון אזולאי, בבקשה. לרשותך שלוש דקות.
ינון אזולאי (ש"ס):
תודה רבה לך, אדוני היושב-ראש. חבריי חברי הכנסת, כבוד השר, האמת, אנחנו נמצאים כמה ימים לפני יום הדין, ראש השנה. זה לא בדיוק חג. ראש השנה זה יום שדנים אותנו איך תיראה השנה שלנו. ואנחנו צריכים כולנו לקוות ולהתפלל שהשנה שלנו תהיה יותר טובה ממה שעברנו, יותר טובה מהשנתיים האחרונות שעברנו, כי כשאנחנו מסתכלים על שנה כזאת, כשעדיין חטופינו נמצאים במנהרות החמאס ועדיין אנחנו צריכים להילחם על מקומנו הטבעי בארצנו הקדושה, אז אתה אומר שאנחנו בצרה. על הפצועים והמלחמות, על נכים שנשארו. אנחנו רואים פה כל יום בכנסת את הלומי הקרב שמגיעים. זה פצע נפשי, זו פציעה שקופה כביכול. ואני אומר: הקדוש ברוך הוא, עד מתי? עד מתי? לפעמים אנחנו צריכים גם לעשות בעצמנו הפסקה, חשבון נפש, כל אחד: מה עשיתי היום למען עם ישראל? מה עשיתי למען אותו אזרח? מה תיקנתי בעצמי? לכל אחד מאיתנו – ואני מדבר על עצמי – יש מה לתקן. אני חושב שדווקא ברגע זה – זה לא משהו שאפשר לדבר על השר חיים כץ בתפקיד שר הבינוי, מינוי קבוע או פחות קבוע – זה פחות מעניין. יותר מעניין שנביט לאזרחי ישראל בעיניים ולהגיד להם קודם כול סליחה. סליחה לאזרחי ישראל, סליחה לחטופים, סליחה לכלל עם ישראל, במי שפגענו, ושהחטופים עדיין לא איתנו פה. זו סליחה שצריכה להיות, ובשביל לקבל תשובה צריך גם להתחרט וגם כוונה לעתיד. אז הכוונה לעתיד שלנו צריכה להיות שהשנה הזאת נעשה הכול, כי אין זמן, כי הזמן הולך ואוזל. כמו שהשנה מסתיימת לה, הזמן שלהם הולך ואוזל, ובכל דקה שהם שם, החיים שלהם בסכנה. החיים שלהם נמצאים תחת סכנה במעמקי המנהרות שם, אצל אותם אכזרים. תפילתנו שבעזרת השם נזכה לחבק אותם במהרה. וגם החללים הם חטופים, הם חטופים שצריכים לזכות בקבורה שלהם, בקבורת ישראל. זה אחד מהיסודות של האמונה היהודית, הדת היהודית. כבוד האדם זה לא רק כשהוא חי, זה גם כבוד המת. החסד של המת לא סתם נקרא "חסד של אמת", צריך לכבד אותו כי אין לו מה להחזיר לך אבל לנו יש את המחויבות אליו. ולכן, חבריי חברי הכנסת, זאת הזדמנות לומר לכם תודה רבה וסליחה אם פגעתי במישהו מכם. זה הזמן שאנחנו צריכים גם לכבד ולקחת על עצמנו איך נשנה את עצמנו ונחשוב דקה לפני. יכול להיות שעוד דקה עוד פעם מישהו יבוא ויכעס, אבל לחשוב רגע לפני. ולכל עובדי הכנסת, על השנה הזאת – הטרחנו אתכם הרבה, הרבה מאוד, את כל עובדי הכנסת, לא משנה אם זה מהמשמר והסדרנים והפרוטוקולים והמזכירות ולשכת מנכ"ל, לשכת היושב-ראש – כל העובדים. שפיר, המזנון, כולם כולם. כל אחד עשה פה את העבודה שלו כדי שלנו יהיה הכי טוב שיש. לפעמים דיברנו לעובדי הכנסת לא בכבוד, אז זה הזמן להסתכל להם בעיניים ולהגיד להם שאנחנו מקווים שהשנה תהיה יותר טובה. אז תודה רבה לכם, חבריי חברי הכנסת. שתהיה לנו שנה טובה, שתכלה שנה וקללותיה, תחל שנה וברכותיה.
היו"ר משה סולומון:
אמן. תודה רבה. חבר הכנסת שמחה רוטמן – אינו נוכח. חברת הכנסת מרב מיכאלי, בבקשה.
מרב מיכאלי (העבודה):
תודה רבה. תראו, זה נורא נחמד לעמוד במסיבת עיתונאים – או בעצם זה היה בנאום כלכלי – ולהגיד את הכי גרוע: אנחנו נהיה סופר-ספרטה, אנחנו נהפוך להיות משק אוטרקי. אף אחד לא רוצה אותנו, אבל אנחנו נסתדר לבד. אנחנו נייצר לבד את הנשק שלנו, אנחנו נעשה הכול לעצמנו, נקנה ונמכור בעצמנו. נורא נורא נחמד. אבל המשמעות של זה היא שאירופה כבר ממש הודיעה שהיא ממליצה להשעות את הסכם הסחר החופשי עם ישראל. אירופה היא שותפת הסחר הגדולה ביותר של מדינת ישראל. אם זה יקרה, מה שנדמה לכם היום בתור יוקר מחיה – חכו-חכו, מה שנקרא. חכו-חכו. אגב, ארצות הברית שותקת. לא נשמעו קולות מצד הממשל האמריקני שאומר לאירופה: לא, לא, אל תשעו את הסכם הסחר עם ישראל. לא, לא. שקט. הלקוחה הביטחונית הבולטת במזרח הרחוק מפסיקה לרכוש מערכות נשק מישראל, זה קורה כאן ועכשיו; האיחוד האירופי גם ימליץ על מכסים – זה חלק מהדבר הזה – מכסים גבוהים על סחורה מישראל; סנקציות נגד שרים; ספרד ביטלה עסקת נשק גדולה עם אלביט – עוד מדינה שלא תקנה נשק ממדינת ישראל. אז אם נתניהו בנה על זה שהמילים סופר-ספרטה יישמעו לכם סתם כמו איזה משהו מגניב, כי סופר-ספרטה זה יופי של סלוגן, זה כמו חמוצים – זאת המשמעות, וזאת רק ההתחלה של ההתחלה. אז היה נורא דחוף לחשוף איזו טכנולוגיית תקיפה מאוד מאוד חשאית ומשוכללת בשביל ללכת לתקוף במדינה שלא ברור – כן אויב, לא אויב, אי-אפשר לעקוב. קטר – אויב או לא אויב? אויב או אוהב? אויב הוא שותף עסקי לענייני חמאס. מה שברור – לא שותף עסקי לענייני חטופים. אם יש מחיר שהולך ועולה במדינה הזאת הוא מחיר ההפקרה הנורא של החטופים, של החיילים ושל כל אחד ואחת מאיתנו.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת גלית אטבריאן, בבקשה. לרשותך שלוש דקות.
גלית דיסטל אטבריאן (הליכוד):
תודה, אדוני היושב-ראש. ארבעה ראשי שב"כ לשעבר פנו היום בבקשה לא למנות את דוד זיני לראש השב"כ הבא, ומה שמאוד מעניין זה הנימוקים שהם נתנו, כפי שעמית סגל בחוכמתו הרבה שם לב אליהם. האחד טוען שדוד זיני הוא מינוי לא מקצועי. למותר לציין שאותו אחד, במשמרת שלו נרצח ראש הממשלה רבין, והוא נותן לנו טיפים על מקצועיות. השני טוען שהמינוי הוא פוליטי, רק שראש השב"כ הספציפי הזה עבר למפלגת שמאל מייד אחרי שהוא סיים את השירות שלו, אבל הוא לא אוהב מינויים פוליטיים, שזה באמת מופת של חוסר מודעות, אבל מה אפשר כבר לצפות מאליטה מנותקת עם יותר מדי כוח. השלישי הוא הכי מעניין – נדב ארגמן. הטיעון של נדב ארגמן, ראש השב"כ לשעבר, לכך שדוד זיני פשוט לא יכול לכהן כראש שב"כ, הוא כי הוא משיחי. אני רוצה לומר לנדב ארגמן: איפה אתה חי? איפה אתה חי? תסתכל על החיילים שמשרתים כרגע בעזה, על המילואימניקים שכולנו כל כך אוהבים ושאתה מדבר בעדם. מה נראה לך שהם? במה נראה לך שהחיילים המסורתיים מהפריפריה מאמינים? אני אתן לך טיפ: במשיח. במה נראה לך שהחיילים עם הכיפות הסרוגות מאמינים? הינה עוד טיפ: במשיח. אני רוצה לשאול את נדב ארגמן ואת כל אלה שהפכו את המילה "משיחי" לקללה: באיזה עולם אתם חיים? כמה אתם מנותקים מהעם הזה, שהרוחניות שלו מאז 7 באוקטובר הגיעה לגבהים שהעם היהודי לא ידע מעולם? רק השבוע כל כך הרבה חיילים בטיקטוק, באינסטגרם, מעלים את עצמם עם שופרות, עם ציציות, מתפללים לקראת הקרב. אם הם מספיק טובים למות בעד ארצנו, למה הם לא מספיק טובים להגיע לעמדות בכירות? אם כבר, מר נדב ארגמן, אתה מדבר על משיחיים, בוא נדבר על משיח השקר שלך – על משיח אוסלו, על משיח ההתנתקות, על משיח 7 באוקטובר, הכשל הגדול ביותר של השב"כ מאז קום המדינה. המשיח שלכם הוביל אותנו למצב שאנחנו נמצאים פה היום – המשיח שסיפר לכם שזה רק הכיבוש; המשיח שסיפר לכם שאם רק נהיה טובים וניתן להם, הם לחלוטין יורידו את החרב, יפסיקו להתאבד ויושיטו לנו יד לשלום; משיח השקר שלכם שסיפר לכם שאם רק תחלקו את הארץ עוד ועוד ועוד, לא משנה כמה פעמים ניסינו, לא משנה שהגענו כמעט ל-100% מהדרישות שלהם. קלינטון הנשיא הדמוקרטי אמר לא מזמן: על הכול ערפאת אמר לא.
היו"ר משה סולומון:
תודה.
גלית דיסטל אטבריאן (הליכוד):
משיח השקר שלכם הוא המסוכן, והמשיח של דוד זיני הוא המשיח הנצחי של העם היהודי. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת נעמה לזימי, בבקשה.
נעמה לזימי (העבודה):
כבוד היושב-ראש, כנסת נכבדה, אני רוצה לפתוח דווקא בירדן מן הגיבורה, שזוכתה היום במשפט.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
גיבורה? למה גיבורה?
נעמה לזימי (העבודה):
כן, כן. נלחמה על האמת שלה בגלל רדיפה פוליטית. נרדפה פוליטית.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
רדיפה? היא – – – את עידית סילמן.
נעמה לזימי (העבודה):
אני רוצה להגיד שהשרה שקיבלה שוחד, עידית סילמן, ראתה רגע מה זה מערכת משפט תפקודית. היא לא חשבה שיש עדיין כזאת. אבל אני גם רוצה להגיד תודה גדולה למערך עוטף עצורים, מערך עוטף עצורים, שביום שאחרי עוד יקבלו פרס ישראל. אבל לעניין עצמו. בואו נדבר רגע על הנהנתן, ההדוניסט, שחי חיי רהב מכספי ציבור עד השקל האחרון, ובעוד הוא נהנתן, נהנה מכספי ציבור, הוא רוצה ציבור ספרטני. אבל אני רוצה להגיד לנתניהו: ישראל לא ספרטה ולא תהיה ספרטה. הרעיון הזה שלך הוא חתירה תחת הציונות, תחת מדינת ישראל. החזון הציוני הוא הקמת מדינה שתהיה חברה במשפחת העמים, שתשמש בית בטוח ליושביה, לא משק אוטרקי, שלא יכול להתקיים בכלכלה קטנה כמו ישראל. אני רוצה להגיד שבידוד בין-לאומי הוא לא גזרת גורל; הוא כישלון מדיני מהדהד. הוא מכוון. בן אדם שלא יכול להציע לעמו שום דבר חוץ מחיים ספרטניים, שלנצח יחיו על החרב ועם לבדד ישכון, לא ראוי לעם הזה, לא ראוי לישראל, לא ראוי להיות שליח ציבור. אני גם רוצה להגיד מה המשמעות של משק אוטרקי – משמעות של מי שהחליט להמשיך את ההפיכה המשטרית גם בכלכלה, הסתגרות כלכלית כאמצעי לדיכוי הדמוקרטיה, שמחלישה את כל הגורמים בישראל שאמונים על קשר פתוח עם העולם החופשי והמודרני. אני רוצה להגיד למי שחושב שנהיה מדינה מבודדת ודורסנית כלפי חלשים, שמקדשת את הכוח ואת הנאמנות השלטונית, שהוא טועה; שהוא לא מבין מה זה עם שקם והתחיל ללכת, עם שלא ייתן לרודן להחריב את מה שבנינו כאן, לדכא את הנס הזה שנקרא ישראל.
היו"ר משה סולומון:
משפט סיכום.
נעמה לזימי (העבודה):
בפתחה של השנה החדשה אני רוצה לומר שאני מאחלת שנדע ימים טובים יותר, שנראה במהרה את הימים האחרים, שנשיב אלינו את כל החטופים, את 48 החטופים והחטופה, שנסיים את המלחמה ונשקם. זה לא יקרה איתכם, זה יקרה כשנחליף אתכם.
היו"ר משה סולומון:
תודה.
נעמה לזימי (העבודה):
אני מאחלת לנו שנה של שגשוג, של בשורה, של תקומה, של ניקוי המשכן הזה ממבקשי רעתנו. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת צבי יהודה סוכות, בבקשה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
צבי ידידיה סוכות (הציונות הדתית):
אדוני היושב-ראש, חבריי חברי הכנסת, אדוני היושב-ראש, עכשיו באתי בשביל משהו משמח. אתה יודע, אדוני, שבתלמוד הבבלי יש הכול, מהלכות ואגדות ועד סיפורים, השקפות עולם וגם פילוסופיה. על פי הרמב"ם, התלמוד הבבלי הוא המסמך האחרון שעליו הסכימו היהודים כולם, ומי כמונו, חברי הכנסת, יודע כמה קשה שכולם יסכימו על משהו, בטח להביא את כל היהודים. עליתי לכאן, אדוני, לרגל סיום סדר נזיקין בדף היומי והתחלת סדר קודשים. זה רק דף אחד ביום. כל אחד יכול, זה באמת באמת לא קשה. יש לא מעט מחברי הכנסת שמצליחים, וגם הרבה מאוד אנשים. זה באמת קל, באמת אפשרי, באמת שווה כל דקה. ברשותך, אדוני, אסיים כאן על הדוכן את מסכת הוריות ואת סדר נזיקין.
היו"ר משה סולומון:
בכבוד.
צבי ידידיה סוכות (הציונות הדתית):
הגמרא מסיימת כך: "איבעיא להו רבי זירא ורבה בר רב מתנה: הי מנייהו עדיף? רבי זירא חריף ומקשה ורבה בר רב מתנה מתון ומסיר, מאי? תיקו". מה זה הדבר הזה? אומרת הגמרא דבר כזה: יושבי בית המדרש התלבטו: מי עדיף? האם ר' זירא, שהיה חריף ומקשה ותמיד יודע לאתגר את המערכת כדי לחדד אותה, או דווקא תלמיד חכם אחר, שקראו רבה בר רב מתנה, שהיה מתון ומסיק? הוא תמיד היה יודע להביא את התוצאות, להביא בצורה מסודרת את התוצאות בצורה מתונה. בתוך האיזון הזה, בין הצורך של תלמיד חכם אחד שתמיד יודע לחדד ולאתגר מול תלמיד חכם אחר שתמיד יודע להביא את המסקנות בצורה מתונה, הגמרא מסיימת כך את סדר נזיקין, בסוג של תיקו. היא לא מכריעה. הגמרא אומרת: זה תיקו. כך מסתיים סדר נזיקין ומסכת הוריות. "הדרן עלך מסכת הוריות וסדר נזיקין. הדרן עלן. דעתך עלן. מסכת הוריות וסדר נזיקין ודעתך עלן. לא נתנשי מינך מסכת הוריות וסדר נזיקין ולא תתנשי מינן, לא בעלמא הדין ולא בעלמא דאתי. הדרן עלך מסכת הוריות וסדר נזיקין. הדרן עלן. דעתך עלן. מסכת הוריות וסדר נזיקין ודעתך עלן. לא נתנשי מינך מסכת הוריות וסדר נזיקין ולא תתנשי מינן, לא בעלמא הדין ולא בעלמא דאתי. הדרן עלך מסכת הוריות וסדר נזיקין. הדרן עלן. דעתך עלן. מסכת הוריות וסדר נזיקין ודעתך עלן. לא נתנשי מינך מסכת הוריות וסדר נזיקין ולא תתנשי מינן, לא בעלמא הדין ולא בעלמא דאתי. "יהי רצון מלפניך ה' אלוקינו ואלוקי אבותינו שתהא תורתך אומנותנו בעולם הזה ותהא עמנו לעולם הבא. חנינא בר פפא, רמי בר פפא, אחאי בר פפא, אבא בר פפא, רפרם בר פפא, רכיש בר פפא, סורחב בר פפא, אדא בר פפא, דרו בר פפא. הערב נא ה' אלוקינו את דברי תורתך בפינו ופיפיות עמך בית ישראל ונהיה אנחנו וצאצאינו וצאצאי עמך בית ישראל כולנו יודעי שמך ולומדי תורתך, מאויבי תחכמני מצוותיך כי לעולם היא לי. יהי ליבי תמים בחוקיך למען לא אבוש לעולם ולא אשכח פיקודיך. כי בם חייתני. ברוך אתה ה' למדני חוקיך. אמן אמן סלה ועד. מודים אנחנו לך לפניך ה' אלוקינו ואלוקי אבותינו ששמת חלקנו מיושבי בית המדרש ולא שמת חלקינו מיושבי קרנות. שאנו משכימים והם משכימים. אנו משכימים לדברי תורה והם משכימים לדברים בטלים. אנו עמלים והם עמלים. אנו עמלים ומקבלים שכר והם עמלים ואינם מקבלים שכר. אנו רצים והם רצים. אנו רצים לחיי העולם הבא והם רצים לבאר שחת. שנאמר: ואתה אלוקים תורידם לבאר שחת, אנשי דמים ומרמה, לא יחצו ימיהם, ואני אבטח בך. "יהי רצון מלפניך ה' אלוקי, כשם שעזרתני לסיים מסכת הוריות וסדר נזיקין כן תעזרני להתחיל מסכתות וספרים אחרים ולסיימם, ללמוד וללמד, לשמור ולעשות ולקיים את כל דברי תלמוד תורתך באהבה, וזכות כל התנאים ואמוראים ותלמידי חכמים יעמוד לי ולזרעי שלא תמוש התורה מפי ומפי זרעי עד עולם. ויתקיים בי בהתהלכך תנחה אותך, בשכבך תשמור עליך, והקיצות, היא תשיחך כי בי ירבו ימיך ויוסיפו לך שנות חיים, אורך ימים בימינה, בשמאלה, עושר וכבוד. ה' עוז לעמו ייתן, ה' יברך את עמו בשלום". ברשותך, את הקדיש נעשה בחוץ. רק לחברי הכנסת, אני אחזור על הטיפ: הדף היומי והתלמוד הבבלי, הוא הספר האחרון, כמו שאמרתי בהתחלה, הוא הספר האחרון שכל היהודים הסכימו עליו. כך אומר הרמב"ם. זה היה אירוע מסובך שכל היהודים יסכימו על משהו אחד. הפרויקט הזה של דף אחד ביום הוא אירוע שהוא אפשרי, באמת אפשרי. יש שם הכול, הכול, הכול.
היו"ר משה סולומון:
יש אפילו מוקלט.
צבי ידידיה סוכות (הציונות הדתית):
נכון. תעשו בגוגל הדף היומי. יש בכל מקום. ממש הכול – גם הלכות, גם סיפורים, גם אגדות. כל מה שיש ליהדות להציע. זה נמצא שם. זה פרויקט של דף ביום. אני חושב שלומדים אותו יותר מ-100,000 יהודים בכל העולם. לוקח שבע שנים לסיים את כל הש"ס בבלי, אבל זה מקצה לקצה. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
אשריך, חבר הכנסת צבי ידידיה סוכות. יישר כוח גדול בזה שזיכית אותנו. חבר הכנסת אבי מעוז, בבקשה. אני מציין שזו פעם שנייה שהוא מסיים מסכת כאן, שאני זוכר, במליאת הכנסת.
קריאה:
אבי, תן בראש.
קריאה:
ראש השנה, קצת פיוס.
קריאה:
אני בטוח שנשמע דברים, שנחכים.
היו"ר משה סולומון:
עוד סיום מסכת? בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
אבי מעוז (נעם):
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה, אני לא הולך לתת בראש לפני ראש השנה. אני רוצה להגיד קצת דבר תורה בנימה מפויסת. מעניין שכל שנה שלוש הפרשיות האחרונות בשנה שאנחנו קוראים מסמלות את התהליך שעם ישראל עובר פחות או יותר ב-100 השנים האחרונות. הפרשיות הן לפי הסדר: כי תצא, כי תבוא, והשבת – השבת האחרונה – נקרא את ניצבים. מה זה מסמל? אני רוצה להגיד שזה מסמל גם את הצד הלאומי של עם ישראל. כי תצא – כי תצא מהגלות; כי תבוא אל הארץ – תהליך שאנחנו בו כבר 150 שנה. בהתחלה, 200 שנה, יצאנו כיחידים, אבל עכשיו אנחנו יוצאים כאומה מהגלות; באנו אל הארץ כיחידים, אבל בתוך הארץ – ניצבים. ניצבנו – הקמנו מדינה עם זקיפות קומה יהודית. זה תהליך שמסמל את סיום השנה – חשבון הנפש שאנחנו עושים לקראת השנה החדשה. זה במישור הלאומי. עד עכשיו פירשתי את זה במישור הלאומי, הגופני-לאומי. אבל יש את המישור הפנימי, המישור הנשמתי, המישור של הזהות היהודית. כי תצא – אתה צריך להשתחרר מכל האג'נדות של הגלויות, של הגלות, אג'נדות שהן זרות לך. אתה צריך להגיע ל"כי תבוא"; אתה צריך להגיע אל הפנימיות המתאימה לך בארץ ישראל. איפה הפנימיות המתאימה לך מתגלה? בארץ ישראל. שם, אחרי שתבוא לארץ ותגלה את הפנימיות המהותית שלך, השורשית שלך, אז אתה מגיע לניצבים, ההתייצבות עם הזקיפות קומה היהודית, כמו שתיארה את זה חברת הכנסת גלית דיסטל, את כל התמונות וכל מה שמעלים בטיקטוק וברשתות, את החיילים תוקעים בשופר ואת הכמיהה ללבוש את המדים הישראליים; אלו הציצית והתפילין והתפילה לפני היציאה לקרב – –
היו"ר משה סולומון:
וגם מדי צה"ל.
אבי מעוז (נעם):
– – של עם הנצח. זקיפות הקומה הזאת, ההתיישרות לפי הנשמה הפנימית שלך, שהיא כל כך מתאימה לך, זו ההכנה הכי טובה שלנו לקראת ראש השנה. אנחנו עכשיו לקראת ראש השנה. חז"ל אומרים שלא נפרדים איש מחברו אלא בדברי תורה. אנחנו נפרדים, ונתראה פה בשנה הבאה, אחרי ראש השנה. אז אני מאחל שנה טובה לכל בית ישראל, כמובן שלכל חבריי – גם באופוזיציה, לכולם – ושנה טובה ומתוקה. כל טוב.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת אחמד טיבי, בבקשה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
אחמד טיבי (חד"ש-תע"ל):
כבוד היושב-ראש, בשעה מוקדמת הבוקר שוב פרצו ופלשו כוחות משטרה ליישוב ששמו א-סר בנגב והרסו שכונה שלמה. השאירו אנשים ללא קורת גג, נהגו באלימות בכל מי שהיה שם, בעיקר במשפחות, כולל אנשים עם מוגבלויות. א-סר נפגעה מגורל של מקומות אחרים שהמשטרה פשטה עליהם עם שחר כדי להשאיר אותם ללא קורת גג ולפגוע בכבודם האנושי. צריך לדבר אל האזרחים הערבים בכלל, ובעיקר לאזרחים בנגב, בשפה של תכנון – זכות שווה בתכנון, מגורים, הקצאות שוויוניות של קרקע. אני שוחחתי לפני שעה קלה עם חברי חבר הכנסת סמיר בן סעיד, שהיה בבוקר. הוא, חבר הכנסת ואליד אלהואשלה ועשרות אנשים, ח"כים לשעבר, פעילים, משפחות, סיפרו לי על האלימות, גם של המשטרה. סמיר בן סעיד היה גם בבית המשפט, סיפר לי, יחד עם העצורים. השר הממונה על ההריסות האלה מתגאה. זאת העשייה שלו. הוא נכשל בטיפול בארגוני הפשיעה, ברציחות. רק היום נרצחה אישה ברמלה. מאז תחילת השנה 19 נשים ערביות נהרגו, 28 נשים בכלל בארץ נרצחו, ו-180 אזרחים ערבים נרצחו מתחילת השנה. במה עסוק השר הזה? במבצעים חשודים ואכזריים בנגב נגד התושבים הערבים בנגב, ולעשות סיור באום אל-פחם, לחלק צווי הריסה לאנשים שיש להם בתים, שיש להם רישיונות.
היו"ר משה סולומון:
תודה. משפט סיום.
אחמד טיבי (חד"ש-תע"ל):
יש רבים שאומרים שזה כישלון של השר, אבל כנראה השר חושב שלהרוס לאנשים ולהשאיר אותם ללא קורת גג זה הצלחה. חשוב להזיז את האנשים האלה והמדיניות הזאת. יש בידינו לעשות זאת. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת עמית הלוי – אינו נוכח. חבר הכנסת בועז ביסמוט, בבקשה. לרשותך שלוש דקות, בבקשה.
בועז ביסמוט (הליכוד):
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה, חברי הכנסת, איך אני אגיד? התפקיד החדש שלי מחייב השתתפות בהרבה דיונים, אבל תודה לאל, גם הדיונים הארוכים והחשובים האלה שאנחנו מקיימים לא מנתקים אותי מהמציאות. רוצה לומר, איש החדשות שהייתי והעורך שהייתי מחייב אותי, או גורם לי, תמיד להיות קשוב למה שקורה. בזמן שהיינו בדיון, אני מבין שישנם לשעברים שהגישו התנגדות למינויו של דוד זיני לתפקיד ראש השב"כ. הם פנו לוועדת גרוניס, וכידוע לך, בהם ראשי שב"כ כמו נדב ארגמן; ולא רק הוא, גם כרמי גילון לפי דעתי נמצא שם, ואחרים. לא נתחיל למנות את כולם. הייתי אומר שני דברים: קודם כול, לפני שאני אתייחס לאותם אלה שפנו לוועדת גרוניס ואותם אלה שמתנגדים למינוי שלו, אני אגיד רק ברמה האישית – מה לעשות, אנחנו כעת מחוקקים חוק גיוס בוועדת חוץ וביטחון, ודוד זיני, כידוע לך, האלוף דוד זיני, ממקימי חטיבת החשמונאים. בשעתו הלכנו לבקר בבסיס תבץ. אני כמובן נפגשתי איתו וראיתי אדם שאין קשר, אבל אין קשר, בין מי שראיתי, מי שפגשתי, לבין הדרך שמציגים אותו. עכשיו, אני מבין שיש קמפיין, אבל לפני שנדבר על הקמפיין עצמו, נגיד שזה איש לא ראוי, אלא סופר-ראוי. אדם איכותי ברמות, אדם עם עומק, ציוני, פטריוט, אוהב את המדינה, אבל עם מטען, עם מטען מטורף. זאת אומרת, בודדים האנשים שאני נפגשתי איתם והותירו בי רושם שכזה. אבל במקביל אתה פתאום רואה שאנחנו באמת בקמפיין. עכשיו, מה לעשות? ואני הייתי עורך עיתון, אדוני היושב-ראש. אתה רואה שער שכזה – אסור לי, אז אני לא אראה, אני לא אראה, אני עושה רק מה שמותר – ואתה מבין שיש פה קמפיין מתוזמר היטב. עכשיו, צריך להבין דבר אחד: עם כל הכבוד, כולנו פה, מה שמוביל אותנו זה הגנה על המדינה הנפלאה הזו ועל הדגל הזה. צריך להבין שמינוי ראש שב"כ הוא הכרעה ביטחונית מהמעלה הראשונה. האחריות לאותם מינויים צריכה להיות בידי הדרג הנבחר, שנושא גם באחריות מול הציבור, לא בבג"ץ. צריך להבין דבר אחד, שתבינו לאן אנחנו הולכים: אם פוסלים את המינוי הזה, אתם רק מעמיקים עוד יותר את חוסר האמון במערכת. זה מה שתרוויחו. גם נפסיד – לא נפסיד, כי זיני יהיה ראש השב"כ, אבל גם נפסיד ראש שב"כ מצוין וגם נגרום לחוסר אמון במערכת. כפי שאמרתי, יצא לי לראות אותו. יצא לי לראות אדם מקצועי, אדם ערכי, אדם לאומי. עכשיו, לגבי הלשעברים שמתנגדים למינוי, בואו נחשוב ביחד. אתה יודע, אני חושב למשל על נדב ארגמן. קשה היום לבוא, גם לכם, חבריי לאופוזיציה, ולהגיד לי שנדב ארגמן הוא לא חלק מאותו קמפיין נגד זיני, כי מה לעשות? הוא כבר מזמן מזמן הפך להיות אדם פוליטי. זה לא לשעבר תמים. יותר מזה, אני אומר לנדב ארגמן: אתה ראש שב"כ לשעבר, אני אמור – – –
היו"ר משה סולומון:
נא לחתור לסיכום.
בועז ביסמוט (הליכוד):
אתה היית מינוי מצוין. זיני לא ראוי. אני לא חושב שאני אשמע מדוד זיני למשל טענה או טיעון שהרשות הפלסטינית לא מעודדת טרור, לא יודע למה. אז איזה מצחיק זה שנדב ארגמן, שאמר את הקשקוש ואת השקר ואת הדבר המסוכן הזה, כן, הוא ראוי והוא היה בתפקיד – אדם שגם איים, אגב, לחשוף פרטים על ראש הממשלה אם הוא לא מתחבר למדיניות – אבל דוד זיני הוא לא ראוי. כמה צביעות יכולה להיות. העניין של מינויו של דוד זיני זה לא עניין פופוליטי, זה עניין לאומי. האיש לא ראוי – האיש מעולה, ובעזרת השם, דוד זיני, ראש השב"כ הבא של מדינת ישראל. תודה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת אושר שקלים, בבקשה.
אושר שקלים (הליכוד):
תודה רבה. אדוני היושב-ראש, מכובדי ראש האופוזיציה, חלק מהנאום הוא גם בשבילך. דיברו פה קודם על משיחיות, אז אני רוצה להתחיל בציטוט: "אני יהודי תחילה ורק אחר כך ישראלי – – – המדינה, לפי הכרתי, נוצרה למען העם היהודי כולו ובזכותו. הדבר שקיים את העם היהודי בכל הדורות והביא ליצירת המדינה היה החזון המשיחי של נביאי ישראל, חזון גאולה יהודית ואנושית. מדינת ישראל היא עכשיו מכשיר הגשמה של חזון משיחי זה". את הדברים האלו נשא כבוד ראש ממשלת ישראל לשעבר דוד בן-גוריון בשנת 1957.
יאיר לפיד (יש עתיד):
חותם על כל מילה. חותם על כל מילה.
אושר שקלים (הליכוד):
האם בימים אלו – לקחת לי את השאלה – מישהו מראשי השמאל שמגדיר את עצמו ציוני יכול לאמץ את הטקסט הזה? אני שמח שראש האופוזיציה קפץ על המציאה ומאמץ את הטקסט הזה.
קריאות:
– – –
אושר שקלים (הליכוד):
רגע, אבל אתה עשית כל כך הרבה דברים של פוסט-ציונות, כמו זה שהושבת את עופר כסיף פה בכנסת ישראל, שלא לדבר על איימן עודה. אתה אומר ככה ועושה ככה. לא ניכנס ללפיד והיפוכו עכשיו, אבל לא משנה. אחר כך, יאיר. האם אתם יכולים להזדהות עם הדברים שמדינת ישראל היא חזון הגשמה משיחי? הרי כאשר השמאל רוצה לנגח אותנו, מה אתם אומרים? ממשלה משיחית, אתם קיצוניים, אתם מדברים על הגאולה. לצערי, השמאל הלך לקיצוניות הזויה, פוסט-ציונית, עד שאפילו חלקים ממפלגת העבודה לא מוכנים להגדיר את עצמם כציונים. היו פה כמה חברי כנסת ממפלגת העבודה שלא הגדירו את עצמם כציונים, אבתיסאם מראענה לצורך העניין, למשל, והרשימה עוד ארוכה. אז איפה השמאל של היום ואיפה השמאל הציוני של בן-גוריון, גולדה, אשכול ואפילו רבין? על מנת להגשים את חזונו של בן-גוריון אנחנו נצטרך להכריע בקרוב מאוד ולהחיל את הריבונות בכל שטחי יהודה שומרון ובקעת הירדן. הגיע הזמן שלמדינת ישראל יהיו גבולות קבע מוכרים, ויש לנו הזדמנות היסטורית חסרת תקדים לקבל גיבוי בין-לאומי למהלך זה, שיוכיח את נוכחותה של ישראל כמעצמה אזורית במזרח התיכון.
היו"ר משה סולומון:
תודה.
אושר שקלים (הליכוד):
חצי דקה, ברשותך. ממש חצי דקה.
היו"ר משה סולומון:
משפט סיכום. נתתי לך לפני כן. אני לא יכול להוסיף. משפט סיכום.
אושר שקלים (הליכוד):
חשוב מאוד שגם אחינו המתיישבים, המגינים עלינו באחיזתם בקרקע, יהיו תושבים שווי זכויות. ואסיים בברכת שנה טובה. שבאמת הבית הזה יוביל לכך שתהיה פה באמת שנה מאושרת, שנה עם הרבה מאוד אושר, אושר בריבוע, לאו דווקא בגלל שזה השם שלי, אלא באמת אהבה ואחווה, שלום ורעות וריבונות.
היו"ר משה סולומון:
אמן. תודה רבה. חבר הכנסת אריאל קלנר, בבקשה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
אריאל קלנר (הליכוד):
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה, בעזרת השם, בשבוע הבא יתמנה האלוף דוד זיני לראש השב"כ, והשמאל באקסטזה. כל אלה שמסבירים לנו שאנחנו צריכים להצדיע ללשעברים, ובפרט לשומרי הסף, פתאום אומרים על אדם שכל חייו לא התבטא פוליטית, שדווקא הוא יהיה פוליטי. לכאורה, לא ברור למה. הרי דוד זיני הגיע לדרגת אלוף, הוא לא מאתמול בצבא, ואין ברקורד שלו אף אירוע שנוי במחלוקת. לא זו בלבד אלא שחצי שנה לפני הטבח הוא התריע על 7 באוקטובר. זה אדם שצריך לקדם, לתת לו עוד תחומי אחריות. אז חבריי לקואליציה ואזרחי ישראל, אני מדבר אליכם עכשיו. חשוב להבין את הדרך שבה פועל השמאל – תמיד, תמיד באותה שיטה: תאשים את הימין – אותנו – במה שהוא. הוא מאשים אותנו במה שהוא אשם בעצמו. כשהם אומרים שאנחנו אויבי הדמוקרטיה, זה כי הם רוצים פה מדינה לא דמוקרטית. אין דבר שהם מתנגדים לו יותר מאשר שלטון העם. כשמאשימים אותנו במשיחיות, כלומר בזה שהאמונה הלא-רציונלית מנחה אותנו ולא העובדות, זה בגלל שהאמונה המטורפת שלהם בחלוקת הארץ היא אמונה מיסטית לחלוטין, מנוגדת לכל עובדה ולכל היגיון ומתפוצצת בפרצוף של כולנו פעם אחר פעם. כשמאשימים אותנו בפגיעה בחופש הביטוי, זה בגלל שהם לא מוכנים שיהיה אפילו כלי תקשורת אחד שיביע דעה אחרת. עד היום רק השמאל סגר וניסה לסגור ערוצי תקשורת. גם היום ערוץ 14 והרשתות החברתיות על הכוונת של יאיר גולן וחבריו הבולשביקים. כשהם מדברים בדאגה על שוויון בפני החוק, הם מתכוונים שכשהם חוסמים כבישים, מגיע להם פרס הנשיא, וכשהימין עושה את זה, אז 20 שנה בכלא. "אנשים אחרים בזמנים אחרים", הם קוראים לזה. אפשר להמשיך עוד ועוד. הכלל ברור: האשם את הימין במה שהשמאל אשם בו. ועכשיו לגבי דוד זיני. הם לא מפחדים, חבריי, שדוד זיני יהיה פוליטי. הם מפחדים מזה שהוא לא יהיה פוליטי, שלא יהיה מי שיענה לשיחות שיגיעו מאזור חיוג קפלן. הם מפחדים שדוד זיני יילחם באויב הג'יהאדיסטי ולא במתנגדים הפוליטיים שלהם. אבל עם ישראל צריך ראש שירות ביטחון כללי, ושראש השירות הביטחון הכללי שלו קודם כל יילחם באויב, יזהה את האויב, יכיר את האויב ויהיה מחויב בראש ובראשונה לביטחונה של ישראל. בעזרת השם, בשבוע הבא ימונה דוד זיני לראש השב"כ על אפם ועל חמתם של כל המתנגדים. תכלה שנה וקללותיה, תחל שנה וברכותיה. שנה טובה.
היו"ר משה סולומון:
אמן. תודה רבה. חבר הכנסת ששון ששי גואטה, בבקשה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
ששון ששי גואטה (הליכוד):
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה, חברים, בימים אלה מתנהלים מגעים ליבוא עופות מברזיל. אנו שומעים התבטאויות חמורות מצד נשיא ברזיל, שמשווה את ישראל לשואה – כאילו היא עושה שואה – ומגנה אותנו באופן חד-צדדי, ומתעלם לחלוטין מטרור חמאס. חברים, תקשיבו, אני רוצה לדבר איתכם על החקלאות הישראלית. אני רוצה שתדעו שני דברים: קודם כול, בנושא של החקלאות הישראלית, החקלאות נמצאת בפריפריה. גם המשחטות נמצאות בפריפריה. זה אומר שאם אנחנו פוגעים בחקלאות, אם נייבא עופות מברזיל, אנחנו נסגור את המשחטות ונייצר אבטלה. אנחנו נפגע באנשים הכי חלשים במשק, באנשים הכי חלשים במשק. תקשיבי, לימור, מאיפה הם רוצים לייבא עופות? לא מספיק להם מה שעברנו ב-7 באוקטובר? הרי כל היבוא שלנו היה תלוי בחקלאות מטורקיה, ואז טורקיה פתאום החליטה שהיא לא רוצה לתת לנו כלום. עכשיו מקדמים לעשות את היבוא עופות מברזיל, זו שלא רוצה שיהיה לנו שגריר ישראלי שם, מי שהצטרפה לתביעה של דרום אפריקה נגד ישראל, שאומרת שאנחנו עושים פשעי מלחמה. אלה הברזילאים שמבקשים. אין לי בעיה לעשות עסקים עם מי שאוהב אותנו, עם מי שמגבה אותנו באו"ם, עם מי שתומך בנו ואיתנו בכל הרצח שעשו לנו. אני חושב שאסור לנו לקדם שום עסקים עם כל מדינה שהולכת נגד מדינת ישראל וקוראת לנו רוצחים וקוראת לנו אנסים ואומרת שאנחנו עושים שואה. אז אני רוצה לקרוא מפה לשרים מהימין שיושבים, לשר הכלכלה ניר ברקת, לשר האוצר סמוטריץ', לשר החקלאות ולכל החבר'ה האלה שיושבים בוועדה של יוקר המחיה: אנחנו בעד טיפול ביוקר המחיה ואנחנו בעד הכול, אבל לפני הכול, אתם באים מממשלה שהיא ימין על מלא. אם אתם תקדמו יבוא ועסקים עם ברזיל, אז אתם לא ימין על מלא. ואני רוצה שתוכיחו לנו מה זה ימין על מלא. כל מדינה שהיא טובה איתנו, אין בעיה לבוא ולפרגן ולעשות איתה עסקים. מי שחושב שאנחנו פושעים, מי שחושב שאנחנו נאצים ואנחנו עושים פשעי מלחמה – אנחנו לא עובדים איתו. זה הזמן שלכם, כל שרי הממשלה, של כל מי שיושב בוועדה, להצביע נגד ולא לשתף פעולה. לעצור כל תהליך שמתקיים. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חברת הכנסת טטיאנה מזרסקי, בבקשה. בבקשה, לרשותך שלוש דקות.
טטיאנה מזרסקי (יש עתיד):
תודה רבה, אדוני היושב-ראש. כנסת נכבדה, היום 713 ימים ל-7 באוקטובר. למה האזרחים הישראלים עדיין בשבי נורא? למה הם עדיין שבויים בעזה? יש עוד המון שאלות, ואני מקווה מאוד שנקבל את כל התשובות כשנקים ועדת חקירה ממלכתית. ובינתיים היום מצביעים על עוד מהלך פוליטי מאכזב. חיים כץ, שהוא גם שר הבריאות, ממלא מקום של שר הבריאות – ולכן אני אתייחס אל מערכת הבריאות במדינת ישראל, שנמצאת כבר היום בסכנה אמיתית – ואני רצינית – לא בגלל מחסור ברופאים או מחסור באחיות אלא בגלל שאין מנהיגות שנלחמת בעבורם במוקדי קבלת ההחלטות. במשרד הבריאות יושב היום שר זמני, שבעצם גם היום מקבל עוד תיק נוסף, תיק של משרד השיכון והבינוי, נוסף לתיקים שכבר יש לו. הוא מכהן גם כשר התיירות, שר הרווחה והביטחון החברתי, והוא בעצמו יודע שזה זמני. הוא רק ממלא מקום, וכולם יודעים שזה זמני. אתם יודעים, הציבור מרגיש שזה זמני. במצב כזה, במצב של היום, מי ישמיע קול אמיתי למען הציבור? למען בריאות הציבור? מי יילחם כדי למנוע קיצוץ תקציב של סל התרופות, כאשר השר מכהן רק כממלא מקום ומקדיש זמן רק של רבע משרה בתחום הבריאות? מי פועל עכשיו להרחבת התוכנית הלאומית למניעת אובדנות, דווקא עכשיו, כשמספרי הלוחמים שחוזרים עם פוסט-טראומה והלם קרב הולכים ועולים? יש מאות נושאים נוספים שנזנחים ולא מטופלים, כי אין שר שמטפל, שזה באמת חשוב לו. זו בושה וזה אסון. מערכת הבריאות ממש לא יכולה להרשות לעצמה להיות ללא הנהגה אמיתית. אין לנו פריבילגיה כזאת שבריאות האזרחים תהיה תלויה בתפקיד פוליטי זמני. אולי זה גם הזמן לשאול למה אנחנו בכלל צריכים משרדי ממשלה פוליטיים בנושאים כל כך קריטיים שכאלה. אולי הגיע הזמן פשוט להקים רשויות מקצועיות, ייעודיות, ממוקדות, יציבות, שלא יהיו תלויות בגחמות פוליטיות של אדם זה או אחר. כך נוכל גם לחסוך מיליונים בתקציב בהוצאות על תפקידים פוליטיים מיותרים, וכך נציל חיי אדם. כשתהיה לנו ממשלה אחרת, נחזיר את השפיות, נשנה את השיטה, נבטל את המינויים הפוליטיים המיותרים, כי הבריאות שלנו חשובה, והיא לפני ג'ובים פוליטיים. תודה.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת יבגני סובה, בבקשה. לרשותך שלוש דקות.
יבגני סובה (ישראל ביתנו):
אדוני היושב בראש, כנסת נכבדה, כמו בכל שנה, לקראת ראש השנה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפרסמת נתונים, ורובנו, ככה, עוברים ומדלגים על זה בלי להתייחס לתוכן. מלבד הנתון שאנחנו כבר חצינו את הרף של עשרה מיליון אזרחים במדינה, יש כמה דברים שאני הייתי מציע לחבריי בקואליציה להתעמק בהם במספרים, משום שחלקכם, בשנה הבאה, כשתקראו את הדוח הזה, כבר לא תהיו חברי כנסת; תהיו חברי כנסת לשעבר, כי אנחנו ננצח בבחירות הקרובות, והן יהיו בשנה הקרובה. לכן אני מציע לכם לקרוא את הנתונים היום, כל עוד אתם חברי כנסת, כך שתוכלו לפחות להתייחס. הנתון הכי מדאיג בעיניי הוא שבשנה החולפת 79,000 מאזרחי המדינה עזבו את מדינת ישראל. אתם שומעים טוב? 79,000 איש לקחו את הדברים שלהם ועזבו את המדינה. לא נסעו לשבוע או לחודש; ירדו מהמדינה. שנה לפני זה זה היה כמעט 82,000 איש. אתם חושבים שמי שעוזב את המדינה זה אנשים שהם נטל על המדינה? ממש לא. רוב האנשים האלה הם נכס למדינה, אבל בגלל הממשלה שלכם, בגלל המדיניות שלכם, האנשים האלה עזבו את המדינה.
קטי קטרין שטרית (הליכוד):
לקחו את סל הקליטה והלכו.
יבגני סובה (ישראל ביתנו):
25,000 עולים עלו למדינת ישראל בשנה החולפת. לפי הסקרים שנעשו במדינות רבות שבהן יש קהילות יהודיות, יהודי העולם כבר פחות ופחות רואים את מדינת ישראל כבית הלאומי שלהם. זה אומר שיהודי העולם כבר לא בוחרים במדינת ישראל כמקום לחיות בו, בגלל הממשלה שלכם ובגלל המדיניות שלכם כלפי יהודי העולם והתפוצות. אתם פשוט עושים הכול בשביל לגרום ליהודי העולם לא לעלות למדינת ישראל. אתם כאילו משקיעים, אתם כאילו מעודדים, אבל התוצאה – אנשים לא עולים ואנשים יורדים מהמדינה. ואני כבר לא מדבר על הנתונים הכלכליים, שמאוד מדאיגים.
בועז ביסמוט (הליכוד):
– – – זה לא נכון.
יבגני סובה (ישראל ביתנו):
מה זה לא נכון? זה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מה לא נכון? בועז, למה אתה אומר לי לא נכון?
בועז ביסמוט (הליכוד):
כי זה לא נכון. תראה את האנשים – – –
יבגני סובה (ישראל ביתנו):
מה זה לא נכון? אתה אומר לי לא נכון בגלל שבא לך להגיד לא נכון? בגלל שרוב יהודי העולם מתייחסים פחות טוב למדינת ישראל.
בועז ביסמוט (הליכוד):
– – – זה לא אני אומר. תסתכל.
יבגני סובה (ישראל ביתנו):
זה לא נכון. חבר הכנסת ביסמוט, תיקח את הנתונים, תעשה פילוח, ואתה תגלה שמדינת ישראל בשנה החולפת נהייתה פחות אטרקטיבית ליהודי העולם, ומי כמוך יודע. דווקא אתה, זה שנוסע וזה שמבקר, אמור לדעת שאלה הנתונים וזו המציאות העגומה. זה מה שאמור להדליק את כל האורות האדומים היום, כשאנחנו מסתכלים על העתיד של מדינת ישראל כבית הלאומי של העם היהודי.
היו"ר משה סולומון:
תודה רבה. חבר הכנסת אופיר כץ – מוותר. חבר הכנסת יאיר לפיד, אחרון הדוברים, בבקשה. כל מי שפנה – הרשימה ננעלה, וכולם רוצים. יש כאן פרוטוקול, ואני אומר על פי התקנון. תודה רבה. אדוני, בבקשה. לרשותך שלוש דקות.
יאיר לפיד (יש עתיד):
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה, אתמול בנאומו המכונן של ראש הממשלה, שמטרתו הייתה לסתור את נאומו המכונן הקודם של ראש הממשלה, הייתה לו הצהרה חגיגית. הוא אמר: נגלח את הביורוקרטיה. נגלח. הוא המגלח. האדם שהקים ממשלה עם 33 שרים וחמישה סגני שרים, או שישה, אני לא סגור על עצמי עד הסוף מה מעמדו כרגע של אלמוג כהן – המגלח, כן? האיש שממנה שני שרים במשרד הביטחון, שני שרים במשרד הרווחה ושני שרים במשרד החינוך. רק השר הנוסף במשרד החינוך, שזה השר ביטון – ולזכותו ייאמר שהוא מספיק מתבייש בזה בשביל לא להבליט את היותו השר הנוסף במשרד החינוך – עולה 7 מיליון שקל בשנה. זה כסף שיורד ישירות מהחינוך של הילדים שלנו. אני כמובן גם לא עד הסוף סגור לגבי מעמדו הנוכחי של השר אמסלם במשרד המשפטים – האם הוא עדיין שר נוסף במשרד, הוא לא שר נוסף במשרד, או שמא, כדברי יריב לוין, הוא מתפקד שם כעציץ נוסף. נגלח, אומר האיש שמילא בעסקנים ובקרובי משפחה כל חברה ממשלתית, מרשות שדות התעופה, דרך רכבת ישראל, נמל חיפה, נמל אשדוד – תבחרו; שכבות על שכבות על שכבות של עסקנים ואנשי ליכוד שמטרתם היחידה היא לסדר ג'ובים. הם אלה שרוצים לגלח את הביורוקרטיה. המגלח – הבן אדם שמוביל עכשיו את המהלך לביטול נבחרת הדירקטורים, נבחרת הדירקטורים, זו שהוציאה את המינויים הפוליטיים והעבירה את החברות הממשלתיות מהפסד לרווח. הם היו מפסידים 600 מיליון שקל בשנה – עכשיו הם מרוויחים 2 מיליארד שקל בשנה. הם רוצים, המגלחים, לבטל את המהלך כולו כדי לסדר עוד כמה ג'ובים לחבר'ה. נגלח את הביורוקרטיה – אני תוהה אם זה כולל את הצוות המיוחד שהוקם לטיפול בכנף ציון, המטוס ההכרחי של ראש הממשלה. נגלח את הבירוקרטיה ונייצר בעצמנו את מה שדרוש למערכת הביטחון, הוא אמר אתמול. זה האיש שיותר משנה כבר לא ממנה יושב-ראש לדירקטוריון התעשייה האווירית כי יש איזה ויכוח בין ישראל כץ לגלעד ארדן. נגלח את הבירוקרטיה עד שיהיו לנו את כל הג'ובים האפשריים. אתה רוצה לגלח את הביורוקרטיה? לך לאמבטיה, שים קצף, תסתכל בראי ותגלח את הביורוקרטיה. כולה על שמך. 19 שנה אתת ראש הממשלה. אם יש פה ביורוקרטיה, היא שלך. את מי שצריך לגלח זה אותך ואת הממשלה שלך.
היו"ר משה סולומון: << יור >
תודה רבה. אני מזמין את השר שלמה קרעי לסכם את הדיון. השר שלמה קרעי? בבקשה, אדוני השר.
קריאה:
אפשר להחליף את שלמה קרעי?
שר התקשורת שלמה קרעי:
תודה, אדוני היושב-ראש. חבריי השרים, כנסת נכבדה, אדוני היושב-ראש, אתה שמעת את סימון דוידסון כשהוא עלה כאן לדבר וכשהוא דיבר על כנופיית שלטון החוק שהתגלתה אתמול במערומיה? שמעת מישהו מהאופוזיציה שרוממות הדמוקרטיה והצדק בגרונם מדבר על מה שחשף אתמול אבישי גרינצייג על כנופיית שלטון החוק? שופטת בדימוס שמצהירה הצהרת שקר, יועצת משפטית של המשרד, גיל לימון, השופט עמית, שקרא לה לריאיון, לסוג של שימוע, ואמר שהכול בסדר, והינה, מתגלות הקלטות נוראיות, איך כל החבורה הזו, שגלגלה עיניים לשמיים ואמרה: הכול בסדר, שר התקשורת מבלבל את המוח – איך שומעים בהקלטות את אותה שופטת מדברת על הייעוץ המשפטי, מקללת אותם, אומרת שבא להקיא מהם, שהם מטומטמים, ועוד כל מיני מילים שהיא משתמשת בהן. ואף אחד מהאופוזיציה לא עולה כאן ואומר: וואו, יש לנו כאן דיפ-סטייט. יש כאן כנופיית שלטון חוק שמנסה לסכל מדיניות של שר, וכולם לוחצים ידיים, עומדים כתף-אל-כתף, מונעים ממנו להעביר את החוק שלו, בשקרים – שקרים על השופט עמית; שקרים על כל אזרחי ישראל. אבל הם לא יגידו את זה, כי מבחינתם הדיפ-סטייט הזה משרת אותם, אדוני היושב-ראש. הוא משרת אותם. הם רוצים שימשיכו לשקר לנו, שימשיכו לשקר לאזרחי ישראל, שימשיכו למנוע מאיתנו לקדם מדיניות. אבל לא לעולם חוסן. הציבור חכם והציבור כבר מבין את זה. אני רואה שכבר מתארגנים כאן להצבעה. אגב, לפני כן אני ממליץ לכם, חבריי באופוזיציה, ללכת ולהקשיב לכתבה של אבישי גרינצייג שפורסמה אתמול בערוץ i24 – הערוץ שהיום לפי החוק הקומוניסטי כאן עדיין לא יכול לשדר בכבלים ובלוויין, אבל בקרוב בקרוב הוא יוכל לשדר בכל מקום; יקומו כאן עוד ערוצים, עם עוד מגוון דעות, ויהיה כאן טוב ואיכותי לאזרחי ישראל. הערב, ערב ראש השנה, לוחמינו הגיבורים נמצאים בשערי עזה. חלק מהם כבר בתוך עזה. אני רוצה לאחל להם שביום הדין המתקרב יגזרו את הדין על כל אותם מחבלי חמאס, על כל אותם מרצחים, ויביאו עליהם את סופם; שיחזרו עטורים בכתר ישועה ובעטרת ניצחון מהקרב יחד עם חטופינו, יקירינו שנמצאים בשבי, שישיגו את הניצחון המוחלט ואת מטרות המלחמה, ושתשפ"ו תהא שנת פדיון ותקומה, פדיון שבויים ותקומת ישראל. תודה רבה.
היו"ר משה סולומון:
אמן. תודה רבה. חברי הכנסת, אנו עוברים להצבעה על הודעת הממשלה. אנא תפסו את מקומותיכם. הצבעה. הצבעה מס' 1 בעד הודעת הממשלה – 42 נגד – 27 נמנעים – אין הודעת הממשלה בדבר מינויו של השר חיים כץ לתפקיד שר הבינוי והשיכון נתקבלה.
היו"ר משה סולומון:
41 בעד, 28 נגד.
קריאה:
– – –
היו"ר משה סולומון:
תכף אנחנו נגיד. אני קובע כי הודעת הממשלה – – –
קריאה:
– – –
היו"ר משה סולומון:
שנייה, אני אכריז.
מירב בן ארי (יש עתיד):
בפעם הבאה – – – חמש דקות לאנשים להיכנס. מה קרה?
היו"ר משה סולומון:
לא, היה שר מסכם. אנחנו צלצלנו, כן, כן. אני אתן שנייה. אני קובע כי הודעת הממשלה התקבלה.
קריאות:
– – –
היו"ר משה סולומון:
לפרוטוקול, אנחנו מוסיפים: חבר הכנסת גפני – בעד, חבר הכנסת יצחק – – –
משה גפני (יהדות התורה):
נגד.
היו"ר משה סולומון:
נגד.
מאיר פרוש (יהדות התורה):
– – –
היו"ר משה סולומון:
חבר הכנסת מאיר פורש – נגד, לפרוטוקול, כן? מקלב – נגד; בוארון – בעד. חבר הכנסת מיקי לוי – נגד; חבר הכנסת יאיר לפיד – נגד; מאיר כהן – נגד.
משה גפני (יהדות התורה):
– – –
היו"ר משה סולומון:
אמרתי. חבר הכנסת יצחק גולדקנופ – נגד. אוקיי. כל זה לא משנה את תוצאות ההצבעה. הודעת הממשלה התקבלה.
משה גפני (יהדות התורה):
רשמת את – – – נגד?
היו"ר משה סולומון:
כן. נרשם, אם תרצה – – – נעבור לנושא הבא על סדר-היום.
קריאות:
– – –
היו"ר משה סולומון:
אם כן, יבדקו אם היו כאן תקלות.
קריאה:
– – –
היו"ר משה סולומון:
נרשם, נרשם, כן. אנחנו נבדוק אם היו כאן תקלות מבחינת ההצבעה האלקטרונית, אבל אין זה משנה את תוצאות ההצבעה הנוכחית.
מירב בן ארי (יש עתיד):
– – – שתי דקות אפילו – – –
היו"ר משה סולומון:
נתנו עשר דקות.
מירב בן ארי (יש עתיד):
לא, הוא ירד ואחרי פחות מדקה עברת להצבעה.
היו"ר משה סולומון:
השר סיכם.
מירב בן ארי (יש עתיד):
אנשים היו כאן. אני, מרכזת האופוזיציה, אפילו לא שמעתי אותך. אנשים באו במיוחד.
היו"ר משה סולומון:
כששר מסכם אז כולם נכנסים פנימה. אני נתתי כמה שניות.
מירב בן ארי (יש עתיד):
כמה זמן עבר מהרגע ששלמה קרעי ירד עד שעברת להצבעה?
היו"ר משה סולומון:
אני לא בודק את זה, אבל אני אומר – – –
מירב בן ארי (יש עתיד):
תסביר לי את זה.
היו"ר משה סולומון:
השר מסכם.
מירב בן ארי (יש עתיד):
אנשים באו כולם במיוחד מהפגרה, תן שתי דקות. כמה זמן עבר?
היו"ר משה סולומון:
אנחנו הודענו עשר דקות לפני כן.
קריאות:
– – –
היו"ר משה סולומון:
חברים, אנחנו עובדים על פי הנוהל. היה צלצול עשר דקות לפני כן.
מירב בן ארי (יש עתיד):
– – –
היו"ר משה סולומון:
היה שר מסכם, היה אפשר להיכנס תוך כדי. אני מבין שלא כולם הספיקו, אבל מי שלא הספיק, נרשם לפרוטוקול.
היו"ר משה סולומון:
נעבור לנושא הבא על סדר-היום – החלטת ועדת הכנסת בדבר העברת הצעה דחופה לסדר- היום מוועדה לוועדה. אני מזמין את חבר הכנסת – – –
קריאות:
– – –
היו"ר משה סולומון:
אני כבר אמרתי את זאת כמה פעמים, חבר הכנסת גפני. אני מזמין את חבר הכנסת אופיר כץ, יושב-ראש ועדת הכנסת, להציג את החלטת הוועדה. בבקשה.
משה גפני (יהדות התורה):
שאלתי – – –
היו"ר משה סולומון:
חבר הכנסת גפני, אמרתי שלוש פעמים שכן. עניתי לך.
אופיר כץ (יו"ר ועדת הכנסת):
גפני, הצבעתך נגד נרשמה.
היו"ר משה סולומון:
אני מבין שהוא רוצה שזה יהיה חקוק.
אופיר כץ (יו"ר ועדת הכנסת):
אדוני היושב-ראש, יש לי הודעה ואחרי זה הודעה שמחייבת הצבעה. אני אתחיל בהודעה הרגילה. אבקש להודיע על הוספת ממלאי מקום קבועים בוועדה המשותפת של ועדת החוץ והביטחון וועדת הכספים לתקציב הביטחון. מטעם ועדת הכספים, חבר הכנסת חנוך דב מלביצקי יכהן כממלא מקום קבוע של חבר הכנסת ינון אזולאי, וחבר הכנסת נאור שירי יכהן כממלא מקום קבוע של חבר הכנסת ולדימיר בליאק. מטעם ועדת החוץ והביטחון, חבר הכנסת מאיר כהן יכהן כממלא מקום קבוע של חבר הכנסת רם בן ברק.
אופיר כץ (יו"ר ועדת הכנסת):
ביום י"ג בתמוז התשפ"ה, 9 ביולי 2025, החליטה הכנסת להעביר את הצעתם לסדר-היום של חברי הכנסת יצחק קרויזר ואלון שוסטר בנושא: מניעת הקמת מתחם לוחמה בשטח בנוי במעיין עין-פית, לדיון בוועדת החוץ והביטחון. ועדת הכנסת החליטה להמליץ לכנסת להעביר את ההצעה האמורה לדיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה. אבקש את אישורה של הכנסת להצעה זו.
היו"ר משה סולומון:
אם כן, חברי הכנסת, נעבור להצבעה על העברת הצעתם לסדר-היום של חברי הכנסת יצחק קרויזר ואלון שוסטר, בנושא: מניעת הקמת מתחם לוחמה בשטח בנוי במעיין עין-פית, מוועדת החוץ והביטחון לוועדת הפנים והגנת הסביבה. הצבעה. הצבעה מס' 2 בעד הצעת ועדת הכנסת – 35 נגד – אין נמנעים – 1 הצעת ועדת הכנסת להעביר את ההצעה הדחופה לסדר-היום בנושא: מניעת הקמת מתחם לוחמה בשטח בנוי במעיין עין-פית מוועדת החוץ והביטחון לוועדת הפנים והגנת הסביבה נתקבלה.
היו"ר משה סולומון:
35 בעד, אין מתנגדים, אחד נמנע, שישה נוכחים. אני קובע כי החלטת ועדת הכנסת התקבלה. אם כן, חברי הכנסת, תם סדר-היום. הישיבה הבאה תתקיים ביום שני כ"ח בתשרי התשפ"ו, 20 באוקטובר 2025, בשעה 16:00. ישיבה זו נעולה.
הישיבה ננעלה בשעה 17:17.
هذا النص مستخرج من الملف الرسمي. الملف هو المصدر المعتمد.
מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל 7 5 ג ▪ אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ▪ מבקר המדינה 2 אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל מבוא במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ובמלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיה (להלן - מלחמת חרבות ברזל או המלחמה) נרצחו ונחטפו כ-1,500 בני אדם, ובהם חקלאים ישראלים ועובדים זרים בענף החקלאות. בהתאם לנתוני משרד החקלאות, נהרגו 56 חקלאים - 42 מהם ביישובי חבל תקומה, 7 מהם ביישובי קו העימות בצפון והיתר במרכז הארץ, 52 עובדים זרים ו-13 סטודנטים זרים. המלחמה הביאה לפגיעה נרחבת בענף החקלאות בישראל. עיקר הפגיעה התמקדה במשקים החקלאיים ביישובי חבל תקומה1 בדרום (להלן - חבל תקומה) וביישובי קו העימות בצפון2, שבהם מצויים כרבע מהמשקים החקלאיים במדינה, אך נזקי המלחמה הורגשו גם במשקים חקלאיים ביתר חלקי הארץ3. נזקי המלחמה באו לידי ביטוי גם בפגיעה תשתיות (קרקע4, תשתיות מים וחשמל, מבנים, ציוד חקלאי וכד'), בגידולים צמחיים ובמשקי בעלי חיים. נזקים נוספים נגרמו בשל האיסור על כניסה לעיבוד שטחים חקלאיים ולטיפול במשקי בעלי חיים בשל המצב הביטחוני, עזיבת עובדים זרים בענף החקלאות את הארץ בתחילת המלחמה, איסור הכניסה של עובדים פלסטינים בענף לישראל שנקבע בתחילת המלחמה ועוד. 1 "חבל תקומה" הוגדר בהחלטת הממשלה980(19.10.23) כאזור שדרות רבתי והיישובים במועצות האזוריות אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב אשר בתיהם, כולם או חלקם, נמצאים בטווח של עד 7 ק"מ מגדר המערכת סביב רצועת עזה, כאמור בהגדרת "יישובי עוטף עזה" בהחלטת הממשלה462מיום20.4.23ולהחלטות הממשלה המוזכרות בה (להלן - יישובי חבל תקומה). נוסף על כך מגדירה ההחלטה מיהן רשויות חבל תקומה: עיריית שדרות והמועצות האזוריות אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב (להלן - רשויות חבל תקומה). ראו לעניין זה החלטת הממשלה 980, "הקמת מנהלת לשיקום ולפיתוח חבל 'התקומה' ואוכלוסייתו" (19.10.23.) 2 "יישובי קו העימות" הוגדרו בהחלטת הממשלה4829, "תוכנית פיתוחליישובי קו העימות בצפון" (30.1.99) כיישובים בגזרת גבול הלבנון הממוקמים בטווח9ק"מ מהגבול הבין-לאומי עם לבנון כולל נהריה. רשימת היישובים התעדכנה בהקשרים שונים במסגרת החלטות ממשלה שונות ובכללן: החלטה 2127, "סיווג ישובי אזור קו העימות בצפון" (6.8.00), החלטה 1926, "החלת העדפה במכרזי משרד הביטחון על אזור קו העימות בצפון" (9.7.00), החלטה 1169, "סיווגה של העיר נהריה כישוב קו העימות בצפון" (20.2.00). וכן החלטה643, "ישובי קו העימות" (28.11.99) (להלן- יישובי קו העימות בצפון). ניתן לעיין ברשימת היישובים המלאה בקישור: 15_appendix1ins2.15.pdf-15/he/instructions_2-02-instructions-dgi-www.gov.il/BlobFolder/policy/economy 3 ראו בהקשר זה המרכז להעצמת האזרח, "דו"ח מוניטור מיוחד מלחמת חרבות ברזל - משבר החקלאות בישראל" (דצמבר2023), עמ'9. 4 חלק מהשטחים החקלאיים שימשו לפעילות צבאית, הכוללת תנועת טנקים וכלי רכב צבאיים אחרים, עבודות עפר ועוד. בעקבות זאת נפגעה הקרקע (בשל פסולת ובשל הידוק הקרקע) וכן נפגעו האיכות והכושר של הגידול ושל היבול. ראו בהקשר זה אתר משרד החקלאות, "משרד החקלאות וביטחון המזון מפרסם מתווה לשיקום קרקע חקלאית בעקבות נזקי מלחמת'חרבות ברזל'( "25.7.24); התאחדות יצרני החלב בישראל, "סיכום חלקי לנזקים מקצועיים ברפתות העוטף". מבקר המדינה 3 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 1: השפעת מלחמת חרבות ברזל על ענף החקלאות (נתונים נבחרים), אוקטובר 2023 - אוקטובר 2024 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס) ונתוני משרד החקלאות,בעיבוד משרד מבקר המדינה. (1) שיעור אובדן המזון בחבל תקומה וביישובי קו העימות בצפון עלה ל-22%בחצי השנה הראשונה למלחמה לעומת9% לפני המלחמה. (2)%10.8לעומת3%, בהשוואה לאותם חודשים בשנה הקודמת. (3) תוצרת חקלאית משווקת היא תוצרת הנמכרת ברשתות קמעונאיות, שווקים, מכולות, ירקניות וכדומה. הנתונים מתייחסים לירידה בששת החודשים הראשונים למלחמה בהשוואה לחודשים המקבילים בשנה הקודמת. ראו בעניין זה: המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ולקט ישראל, "אובדן מזון והצלת מזון בישראל" (יולי 2024) (להלן - דוח המשרדים והעמותה), עמ'14. (4) בחודשים אוקטובר 2023 ועד יולי 2024 בהשוואה לתקופה המקבילה בשנה הקודמת. החישוב נעשה על בסיס נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהלאותן תקופות.7 5 ג (5) שנת 2022 הייתה שנת שמיטה, שבה יש עלייה ביבוא לעומת שנים רגילות. ראו משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023", עמ'42. (6) 10,000זרים ו-11,000פלסטינים נכון לנובמבר2023. מבקר המדינה 4 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהנתונים בתרשים 1 עולה כי הפגיעה המשמעותית בתוצרת החקלאית בעקבות מלחמת חרבות ברזל באה לידי ביטוי באובדן תוצרת חקלאית, בירידה בהיקף הייצור של חלק מהתוצרת החקלאית ובגידול ביבוא הכולל של תוצרת חקלאית. ג ו פ י ם צ י ב ו ר י י ם מ ר כ ז י י ם ב ע נ ף ה ח ק ל א ו ת: משרד החקלאות וביטחון המזון (להלן-משרד החקלאות או המשרד) פועל להבטחת קיומה ושגשוגה של החקלאות בישראל. המשרד אחראי, בין היתר, ליישום מדיניות הממשלה לקידום החקלאות (צומח וחי), לאספקת מזון לתושבים בעת שגרה ובעת חירום באיכות גבוהה ובמחירים סבירים - כחלק מהשמירה על הביטחון התזונתי5, לסיוע לפיתוחם החקלאי של היישובים, לפיתוח ולקידום של המרחב הכפרי, להתוויית מדיניות השיווק בארץ ובחו"ל של תוצרת חקלאית, למחקר ופיתוח, להדרכה, למימון השקעות במשקים החקלאיים, להגנה על הצומח והחי ולפיקוח וטרינרי6. חלק מפעולות המשרד מבוצעות באמצעות ארבעת מחוזותיו: מחוז הצפון7, מחוז מרכז, מחוז הנגב, מחוז השפלה וההר ומחוז העמקים. תפקידי המחוזות בשגרה כוללים סיוע לתכנון ולפיתוח של החקלאות במחוז; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים, הנגשת תמיכות המשרד לחקלאים במחוז, היערכות לעת חירום ועוד8. כדי לשמר את היכולת לאספקה סדירה של מזון לאוכלוסייה בעת חירום, באחריות המחוז לרכז את פעילותו בהתאם ל"תוכנית המענה לחירום" המשרדית9, לגבש את תמונת המצב של החקלאות במחוז ולהפיצה ולסייע לחקלאים לטפל באירועים המאיימים על הרציפות התפקודית של המגזרים החקלאיים10. לצד משרד החקלאות פועלות מועצות ייצור חקלאיות (להלן - מועצות הייצור החקלאיות): המועצה לייצור צמחים ולשיווקם (להלן - מועצת הצמחים): תאגיד סטטוטורי שהוקם על פי חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג-1973. המועצה עוסקת בארבעה ענפים: ירקות, פירות, הדרים וענף הזית לשמן. בין תפקידי המועצה: פיתוח, עידוד וביסוס של הענפים; הבטחת אספקה סדירה של הצמחים; והסדרת הייצור והשיווק של התוצרת בארץ ובחו"ל. המועצה לענף הלול: תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק מועצת הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963. בין תפקידיה: לתכנן את היקפו של גידול העופות להטלה, לפיטום ולהדגרה ולפקח על הגידול על פי התכנון, להסדיר את הייצור של חומר רבייה ושיווקו בארץ ובחו"ל ולהסדיר שיווק ביצים ובשר עוף בארץ ובחו"ל. 5 ביטחון תזונתי משמעו הבטחה שלזמינות המזון, רציפות אספקתו ונגישותו לציבור. 6 משרד החקלאות, "דו"ח פעילות משרד החקלאות ופיתוח הכפר2021", עמ'4; משרד ראש הממשלה, "עיקרי תוכניות העבודה לשנת2023" (יולי2023), עמ'153. 7 בשנת2025איחד המשרד את 7 5 גמחוזות גליל וגולן ומחוז העמקים למחוז אחד-מחוז הצפון. 8 אתר משרד החקלאות. 9 תוכנית משנת 2015 המפרטת את אופן המענה של משרד החקלאות לסוגיות השונות הצפויות לעלות במהלך מצב החירום ודרכי הטיפול בהן, ובכלל זה כוח אדם, מלאי חירום ואספקת מים. 10 אתר משרד החקלאות. מבקר המדינה 5 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המועצה לענף החלב בישראל (חל"ץ) (להלן - מועצת החלב): חברה לתועלת הציבור (חל"ץ) שפעילותה מוסדרת בחוק תכנון משק החלב, התשע"א-201111. המועצה אחראית לאסדרה של ייצור החלב ושיווקו לציבור, עידוד פעולות לפיתוח ענף החלב, ייזום של פעולות כאלה ומימונן. כמו כן פועלות בענפי חקלאות נוספים המועצה לייצור ושיווק של דבש (חל"ץ), המועצה לגפן היין בישראל (חל"ץ) והמועצה לייצור ולשיווק של אגוזי אדמה (בוטנים). לצד מועצות הייצורהחקלאיות קיימים ארגוני מגדלים. גופים אלה הם התאגדויות של חקלאים מהענפים החקלאיים השונים שמטרתן לייצג את החקלאים בנושאים הקשורים לפעילותם החקלאית, כגון שיווק, הדרכה ומחקר תוך יישום האינטרסים של החקלאים והגנתם וזאת כפי שהוגדר במסמכי היסוד של כל אחד מהארגונים. בין ארגוני המגדלים: ארגון מגדלי העופות, ארגון מגדלי הפירות, ארגון מגדלי הירקות, ארגון מגדלי הצאן, ארגון מגדלי ההדרים, ארגון עובדי הפלחה, ארגון מגדלי בקר לבשר, ארגון מגדלי הפרחים וארגון מגדלי הדגים12. כמו כן קיימים ארגונים נוספים הקשורים לחקלאות בישראל. ה ח ק ל א ו ת ב י ש ר א ל ע ר ב מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל - נ ת ו נ י ם כ ל ל י י ם להלן נתונים מהשנים האחרונות על ענף החקלאות הישראלי: היקף הקרקע החקלאית הזמינה בישראל, התפוקה החקלאית, התוצרת החקלאית מן החי, הרכב שוק התעסוקה בענף החקלאות, מספר המשקים החקלאיים ופריסתם, מדד המחירים לצרכן בענף החקלאות, היבוא וצריכת התוצרת החקלאית. ק ר ק ע ח ק ל א י ת: על פי נתוני משרד החקלאות היקף הקרקע החקלאית הזמינה המוערך הוא 4.2 מיליון דונם, ורובה ממוקמת במרכז, בצפון ובנגב. בפועל בשנה נתונה יש כ-3.5 מיליון דונם מעובדים13. רוב המטעים מצויים במרכז ובצפון, ואילו גידולי השדה מצויים בנגב הצפוני ובאזור העמקים14. 11 המועצה הוקמה בשנת1956כגוף סטטוטורי. בשנת1965הוחלפה בחברה פרטית בשם "המועצה לענף החלב בישראל (ייצור ושיווק) בע"מ", ובשנת2011שונה מעמדה מחברהפרטית לחברה לתועלת הציבור. 12 אתר התאחדות חקלאי ישראל. 13 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'4. 14 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'5. מבקר המדינה 6 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 2: שטח הגידולים החקלאיים בישראל לפי סוג הגידול ושיעור השטח של כל סוג גידול מסך שטח הגידולים החקלאיים, 2023 (באלפי דונם)15 על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 3: שיעור השטחים החקלאיים בחבל תקומה ובמועצות האזוריות בקו העימות בצפון16מסך הכול הארצי לפי קבוצת תוצרת חקלאית, 2022 (באחוזים ובדונמים)17 על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 15 הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל"2024, מס' 75(3.9.24.) 16 גולן, גליל עליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל. 17 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. מבקר המדינה 7 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 באזור חבל תקומה נמצאים כ-60% משטחי גידול תפוחי האדמה בישראל, כ-47% משטחי גידול העגבניות ו-37% משטחי גידול הגזר והכרוב. באזור קו העימות בגבול הצפון נמצאים 59% משטחי מטעי תפוחי העץ וכ-37% משטחי מטעי האפרסקים18. ת פ ו ק ה ח ק ל א י ת: ערך התפוקה השנתית של כלל התוצרת החקלאית בישראל בשנת 2023 הסתכם בכ-37.7 מיליארד ש"ח (גידולים צמחיים - 20.7 מיליארד ש"ח, בעלי חיים - 17 מיליארד ש"ח) עלייה של %8.3 ביחס לשנת 2022. מנתוני המשרד עולה כי בשלוש השנים שקדמו למלחמה, לאחר קיפאון ממושך, קיימת עלייה בערך התפוקה, בעיקר בערך התפוקה מן החי19. ת ו צ ר ת ח ק ל א י ת מ ן ה ח י: ענפי משק החי העיקריים בישראל הם עופות, בקר וצאן. נכון לשנת 2024 קיימים בישראל 5000 לולי תרנגולים לפיטום, לביצי מאכל ולאפרוחים, 1000 דירי צאן וכ-800 רפתות, וכל השאר הם מפטמות לבקר, דירים לחזירים ואורוות לסוסים. ענף הדגה מתבסס על כ-20,000 דונם של בריכות דגים, רובן ממוקמות במרכז הארץ ובצפונה20. כמו כן מתקיים דיג בכנרת, בים התיכון ובים סוף21. מלבד גידולים צמחיים חקלאיים, אזור גבול הצפון הוא גם מקור ייצור מרכזי לביצים ולפטמי הודו22. תרשים 4: שיעורי תוצרת מן החי בחבל תקומה23 ובמועצות האזוריות בקו העימות בצפון מסך הכול הארצי, 2022 (באחוזים)24 תרנגולי הודו פטמים ביצי מאכל חלב בקר קו העימות%25.5%23.4%67.1%15.2 בגבול הצפון חבל תקומה%16.7%15.9%1.5%15 על פי נתוני הלמ"ס, בעיבודמשרד מבקר המדינה. 18 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23.) 19 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'6. 20 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'13. 21 הלמ"ס, "החקלאות בישראל בשנת2022" (יוני2023.) 22 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23.) 23 בפרסומי הלמ"ס בתרשים זה ובהמשך,חבל תקומה מכונה"אזור עוטף עזה" והמועצות האזוריות בקו העימות בצפון מכונות"המועצות האזוריות בגבול הצפון". 24 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. מבקר המדינה 8 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ר כ ב ש ו ק ה ת ע ס ו ק ה ב ע נ ף: טרם המלחמה הועסקו בענף החקלאות יותר מ-36,000 חקלאים ישראלים. כמחצית מכוח התעסוקה בענף החקלאות הורכב מעובדים זרים ופלסטינים25. לפי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - מינהל עובדים זרים) ערב המלחמה הועסקו בישראל 22,611עובדים זרים חוקיים בחקלאות ועוד7,648לא חוקיים, ומספר הפלסטינים אשר הועסקו בחקלאות בישראל בשנת 2023 עד פרוץ המלחמה הסתכם בכ-11,000 עובדים26. מ ש ק י ם ח ק ל א י י ם:בהתאם למפקד החקלאות שערך הלמ"ס היו בישראל בשנת201717,417משקים חקלאיים, מהם 12,500 עסקו בגידולים צמחיים27. עוד עולה מהמפקד כי במועצות המקומיות בחבל תקומה היו1,387משקים חקלאיים28, לאורך קו העימות בצפון29ובגולן היו2,483משקים חקלאיים, ובסך הכול 3,973 משקים, שהם כ-23% מכל המשקים החקלאיים במדינה30. מ ד ד ה מ ח י ר י ם ל צ ר כ ן: מ ד ד י ה מ ח י ר י ם ל צ רכ ן ר ש מ ו ע ל י ו ת בשנים 2019 - 2023, ומגמת עלייה חדה חלה בשנת 2022. תרשים 5: התפתחות מדדי המחירים לצרכן בענף החקלאות בישראל, 2019 - 202331 לפי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 25 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל, תמונת מצב כלכלית לשנת2022( "1.3.23.) 26 מספר העובדים הפלסטינים בחקלאות בישראל ערב המלחמה, שכן לאחר שפרצה המלחמה הופסקה כניסתם, הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל בחקלאות" מס' 75(ספטמבר2024.) 27 הלמ"ס,"מפקד החקלאות"2017(10.4.24.) 28 הנתון מתייחס למועצות האזוריות אשכול, בני שמעון, חוף אשקלון, מרחבים, שדות הנגב ושער הנגב. 29 כולל את המועצות האזוריות בגליל העליון, מבואות החרמון, מעלה יוסף ומרום הגליל. 30 הלמ"ס,"מפקד החקלאות"2017(10.4.24.) 31 הלמ"ס, מחולל מחירים ומדדים מחירים. מבקר המדינה 9 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התרשים מציג את הזינוק החד בכלל מדדי המחירים של התוצרת החקלאית הטרייה ביחס לשנת 2019, אשר נע מעלייה בשיעור של7.4%במדדמחירי הירקות והפירות עד עלייה חדה בשיעור של18.9%במדד מחיר הביצים, ובסוף שנת 2023 מדד מחיר הביצים ומדד מחירי הבשר, העופות והדגים היו גבוהים ב- %8.2 וב-2.8%, בהתאמה, אף ממדד המחירים לצרכן. י ב ו א: נתח היבוא של ירקות טריים מסך האספקה הכוללת לשוק המקומי בשנים 2019 - 2021 היה כ- %10. בשנת 2022 - 15% (שנת שמיטה) ובשנת 2023 - 13.7%. ואילו נתח היבוא של פירות טריים מסך האספקה לשוק המקומי היה בממוצע בשנים 2019 - 2023 כ-6% (5.6% עד 6.6%)32. צ ר י כ ת ת ו צ ר ת ח ק ל א י ת: בשנת 2022 הוצאות משקי הבית בישראל לרכישת ירקות ופירות היו %3.5 מכלל הוצאות משק הבית33. נוסף על כך נתוני אספקת החלבון מן החי לנפש ליום בשנת2022מראים כי הבשר היה 60.6% ממנו, החלב ומוצריו 24.3%, הדגים 7.2% והביצים 7.9%34. ה ה י ע ר כ ו ת ל ח י ר ו ם: ההיערכות לחירום בתחום החקלאות נועדה להבטיח התמודדות עם כמה אתגרים מרכזיים: הבטחת המשך האספקה של תוצרת חקלאית טרייה לאוכלוסייה; מניעת נזק מתמשך לגורמי הייצור של המשקים החקלאיים; הקטנת הנזק הכלכלי למשקים חקלאיים; הבטחת הרציפות התפקודית של הגורמים הממשלתיים והציבוריים המאסדרים את פעילות הענף. מערך משק לשעת חירום (מל"ח) - המערך הוקם בשנת 1955 בכדי להבטיח את הפעלת המפעלים החיוניים ולדאוג לאספקה ומתן שירותים קיומיים לאוכלוסייה בעורף בשעת חירום; להכין את הרשויות המקומיות - האחראיות כל אחת בתחום שיפוטה להתמודדות עם מצבי חירום; להיערך לטיפול באוכלוסייה המפונה. באפריל 2007 החליטה הממשלה35 להטיל את האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון. בעקבות זאת בדצמבר 2007 הוקמה במשרד הביטחון "רשות חירום לאומית" (להלן - רח"ל), שנועדה לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון אשר יסייע בידו לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. בשנת 2009 החליטה הממשלה36 למזג את מטה מל"ח לתוך רח"ל, ובשנת 2012 אוחדה רח"ל עם המשרד להגנת העורף. ביוני 2014, עם סגירת המשרד להגנת העורף, שבה רח"ל לפעול כרשות בתוך משרד הביטחון37. רח"להיא הגוף המופקד על תכנון, תיאום, הנחיה והכוונה של כלל משרדי הממשלה וגופי החירום העוסקים במוכנות ובהכנת המרחב האזרחי לאירועי חירום על מנת להבטיח את הרציפות התפקודית של 32 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24;)"ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2021" (מרץ2023.) 33 הלמ"ס, "ממצאים מתוך סקר הוצאות משקהבית2019-2022( "9.6.24), עמ'3. 34 הלמ"ס, "מאזן אספקת המזון" (19.3.24), עמ'6. 35 החלטת הממשלה 1577, "הטלת האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון" (15.4.07.) ראו גם החלטההממשלה2368 "צוות הקמה לרשות חירום לאומית" (16.9.07.) 36 החלטת הממשלה706" ,שילוב מטה מל"ח (משק לשעת חירום) ארצי ברשות החירום הלאומית (רח"ל)( "23.8.09.) 37 אתר משרד הביטחון. מבקר המדינה 10 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המדינה במצבי משבר וחירום שונים. רח"ל אחראית גם לקיום בקרה על אותם גופים ולמעקב אחר מוכנותם לשעת חירום. פיקוד העורף - פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) הוקם בצה"ל בשנת 1992 כדי לארגן ולנהל את שירות ההתגוננות האזרחית במדינה כמשמעותו בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן - חוק הג"א). לפי חוק הג"א, פקע"ר מוסמך, בין היתר, להכין ולבצע תוכניות של הג"א; להדריך "ארגוני עזר"38 במילוי תפקידם בתחום הג"א ולהפעילם בעת "מצב מיוחד בעורף"39, ב"שעת התקפה"40 או ב"שעת תמרוני הג"א"41; לתאם את פעולותיהם של משרדי ממשלה, של רשויות מקומיות ושל מפעלים פרטיים בענייני הג"א; לקבוע את אופן מתן ההתרעה לאוכלוסייה; ולהדריך את האוכלוסייה בענייני הג"א. פקע"ר הוא גוף צבאי, ומפקד פקע"ר, שהוא קצין בדרגת אלוף, כפוף לרמטכ"ל בנושאי הצבא ומונחה על ידי שר הביטחון בנושאי הג"א42. תחום החירום במשרד החקלאות - משרד החקלאות נושא באחריות להבטחת ביטחון המזון של מדינת ישראל. על פי המשרד, ביטחון מזון הוא "מצב בו לכל האנשים, כל הזמן, יש נגישות פיזית, חברתית וכלכלית לכמות מספקת של מזון בריא ומזין, המתאים להעדפותיהם ולצורכיהם התזונתיים והתרבותיים, ומאפשר חיים פעילים ובריאים". הגדרה זו כוללת בתוכה זמינות (כמות, איכות ומגוון המזון הזמין) ויציבות (רציפות האספקה תוך התמודדות עם סיכונים חיצוניים כגון נזקי אקלים, מלחמות, תנודות מחירים ושיבושים בייצור ובשינוע)43. אירועי חירום, כגון מלחמה, אסון טבע, מגפה, מתקפת סייבר ועוד, עלולים לפגוע קשות במשק החקלאי ולערער את יכולתו לספק מזון טרי לאוכלוסייה. אגף ביטחון, חירום וסייבר במשרד החקלאות (להלן-אגף הביטחון והחירום) הוא הגוף המקצועי המופקד על תחום החירום במשרד. האגף הוקם בינואר 201444, במקביל להקמה של אגפים דומים במשרדי ממשלה אחרים, והוא פועל בהתאם להנחיה המקצועית של רח"ל וכן של פקע"ר בנושא התגוננות אזרחית45. תפקידו של האגף לטפל בכל אירוע המאיים על הרציפות התפקודית של משרד החקלאות והמגזר החקלאי ועל שימור היכולת לאספקה סדירה של מזון לאוכלוסייה בעיתות חירום. בהתאם לנוהלי משרד החקלאות, בעת חירום המשרד יפעיל מטה חירום ארצי (להלן - מטה החירום הארצי) בראשות מנכ"ל המשרד שבין תפקידיו: קביעת מדיניות להתנהלות המשק החקלאי בחירום; 38 לפי חוק הג"א ארגון עזר הוא כל אחד מאלה: אגודת מגן אדום בישראל; הרשות הארצית לכבאות והצלה; וכל גוף שעיקר עיסוקו הצלת חיי אדם ושעזרתו נדרשת באופן מיידי לשם הצלת חיי אדם בעת התקפה, אשר שר הביטחון הכריז עליו ברשומות, בהסכמת השר שנקבע כאחראי לאותו גוף, ככל שנקבע, או השר הממונה על תחום פעילותו של אותו גוף שהוא ארגון עזר. 39 מוכרז על ידי הממשלה במדינה כולה או בשטח מסוים כאשר קיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית. 40 היא "הזמן שבו מתנהלת בשטח מסוים התקפה, מתחילתה או ממתן אות אזעקה, לפי המוקדם, ועד מתן אות ארגעה או עד תום עשרים וארבע שעות מתחילת ההתקפה, לפי המוקדם". 41 אימונים של הג"א או של ארגוני עזר שראש הג"א הכריז עליהם כעל תמרוני הג"א. 42 הוראת הפיקוד העליון2.0304פיקוד העורף (פקע"ר),21.9.2003. 43 אתר משרד החקלאות. 44 עד אז נקרא בשם "אגף בכיר לניהול משברים והיערכות לחירום". 45 אתר משרד החקלאות. ראו גם:חוזר נש"ם4/2011. מבקר המדינה 11 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 קביעת סדר עדיפויות והליך קבלת החלטות על אופן הטיפול באירועי חירום שונים ברמה הארצית; גיבוש תמונת מצב עיתית והעברתה לרח"ל; קיום מעקב וניהול של רמות המלאי הלאומי של חיטה ומספוא לבעלי חיים46; תיאום סיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות (אספקת מכליות מים, השמת מתנדבים ועוד). פעולות הביקורת בחודשים ינואר עד נובמבר 2024 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להיערכות משרד החקלאות למלחמה ולפעילותו לאחר השבעה באוקטובר ובמהלך החודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל, ובהם היערכות מוקדמת לעת חירום, המענה על המחסור בכוח האדם בחקלאות, הצבת מיגוניות במשקים חקלאיים והפעלת מטה החירום הארצי. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות. בדיקות השלמה נעשו במינהל עובדים זרים שברשות האוכלוסין וההגירה, במועצה לייצור צמחים ולשיווקם, במועצה לענף הלול, במועצה לענף החלב בישראל, במשרד האוצר, במשרד העבודה,הרווחה והשירותים החברתיים (להלן גם - משרד העבודה) ברח"ל ובפקע"ר. במסגרת הביקורת קיים משרד מבקר המדינה דיוני שולחן עגול מקוון בהשתתפות חקלאים ממגוון ענפי החקלאות ומאזורי הארץ השונים. היערכות מוקדמת למצב חירום במטה משרד החקלאות ובמחוזותיו היערכות הגופים הציבוריים לחירום על פי תפיסת היסוד של רח"ל, על גופים וארגונים שונים, ובכלל זה משרדי הממשלה (להלן - הארגון), מוטלת החובה להיערך לאירועי חירום47. ההיערכות למצב חירום של משרד ממשלתי כוללת את הפעולות והאמצעים הננקטים לשם שיפור המענה למצבי חירום באמצעות זיהוי מוקדם של סיכונים והערכתם; זיהוי המשאבים השונים הנדרשים למתן המענה כגון כוח אדם, תקציב וציוד חירום; בניית היכולות של המשרד, שימורן ושיפורן; בחינת רמת המוכנות והתיאום הבין-ארגוני עם גופים רלוונטיים כגון משרדי ממשלה אחרים, ארגוני החברה האזרחית והמגזר עסקי; אימות היכולות תיקופן ואשרורן48. באחריות הארגון לנקוט אמצעים להתמודדות עם כל ההיבטים הקשורים לעת חירום, ובהם מניעה, הפחתה, היערכות, תגובה והתאוששות, כדי להפחית ככל האפשר את הסיכונים והנזקים שבאחריותו49. 46 נוהלי החירום של משרד החקלאות מתייחסים לשמירת מלאי חיטה ומספוא לבעלי חיים, להבדיל מתוצרת חקלאית טרייה, שלא קיימת חובה דומה לגביה. ראומשרד החקלאות,נוהל "הפעלת מטה ארצי" (אפריל2021;)"תכנית מענה לתרחיש חירום בענף החקלאות" (2015.) 47 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'22. 48 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'11ו-18-21. 49 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021.) מבקר המדינה 12 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 היעדר נוהל חירום ענפי עדכני אי-עדכון תרחיש הייחוס הענפי במסגרת תפקידיה מכינה רח"ל "תרחיש ייחוס מצרפי" המנתח את האיומים וסך כל השפעתם על המרחב האזרחי, כאשר החלק שבו המתייחס למלחמה מבוסס על תרחיש ייחוס שנערך בצה"ל50. תרחיש הייחוס המצרפי כולל תיאור מפורט של מהלכים ואירועים ביטחוניים העלולים להתרחש, לרבות השלכותיהם על המדינה, על מוסדותיה ועל אזרחיה, והגופים הציבוריים הרלוונטיים (כגון משרדי הממשלה, פיקוד העורף, הרשויות המקומיות והרשות הארצית לכבאות והצלה) נדרשים להיערך למהלכים ואירועים אלה. על תרחיש הייחוס שלרח"ל להתעדכן אחת לחמש שנים.תרחישי הייחוסשקדמו למלחמת חרבות ברזלאושרו בשנים 2016 ו-2022. על יחידות החירום במשרדי הממשלה האחראיות להיערכות המשרדים למתן שירותים ציבוריים בשעת חירום לקבל את תרחישי הייחוס המצרפיים מרח"ל ומצה"ל,ועל בסיסם עליהן לקבוע את תרחיש הייחוס הענפי, כלומר התרחיש הקשור לתחומים שהמשרד מופקד עליהם51, ולקבל את אישור רח"ל לתרחיש הענפי. תרחיש הייחוס של גוף נועד לכוון אותו לבנות את יכולותיו ולספק בעת חירום מענה המותאם לאיומים ולסיכונים שנקבעו בו. מסמך תרחיש הייחוס הוא כלי תכנוני לקבלת החלטות בנוגע להשקעת משאבים אל מול הסיכונים העומדים לפני הגוף ואשר עשויים להשפיע על תפקודו ועל העמידה שלו ביעדים וברמות השירות שעליו לספק. 1. משרד החקלאות מחויב אפוא לסכם ולאשר אחת לחמש שנים, בהתאם לאיומים המשתנים ובהתאם למציאות המשתנה בענף החקלאות, תרחיש ייחוס ענפי הכולל בין היתר תיאור של אירועים העלולים להתרחש בענפי החקלאות בעיתות חירום, לרבות מלחמה, רעידת אדמה, מגפה ושיטפון - זאת כדי שישמש בסיס להיערכות המשרד לקראתם. יצוין כי בעשור האחרון חלו תמורות בענף החקלאות שיש להן השפעה גם בהיבטי חירום, ובהן הליך מעבר מלולי הטלה קטנים למתחמי לולים גדולים52, גידול בהיקפי הייצור והצריכה של התוצרת החקלאית53, גידול במכסות העובדים הזרים54 ועוד. כמו כן התרחשו אירועי חירום שאפשר להפיק מהם תובנות ולקחים ובכלל זה מגפות, כגון שפעת העופות משנת 2006 ואירועים ביטחוניים כדוגמת מבצע "שומר חומות". 2. מדי כמה שנים עורכת רח"ל ביקורת על מוכנות משרדי הממשלה לחירום. מטרת הביקורת היא לוודא שמשרדי הממשלה ערוכים ומוכנים למצבי חירום, על תרחישיהם השונים, בהתאם לתרחיש הייחוס המצרפי שאותו היא מפרסמת. הביקורות עוסקות בתרחישי הייחוס ובתוכניות המענה לאיומים, נוהלי חירום, הכשרות ותרגילים ועוד. 50 דו"ח מבקר המדינה, "בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום"(2013), עמ'75. 51 מדינת ישראל, נציבות שירות המדינה, חוזר נש"ם מס' 4/2011(יוני2011.) 52 דוח מבקר המדינה,"ייצור ביצים בישראל-יישום הרפורמה בלולי הטלה"(מאי2022.) 53 דוח מבקר המדינה,"מועצות הייצור החקלאות-היבטים תפקודיים ופיננסיים"(יולי2024.) 54 ראו: פרק "עובדים זרים בחקלאות", בדוח זה. מבקר המדינה 13 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בביקורת של רח"ל במשרד החקלאות משנת 2017 עלה כי תרחיש הייחוס למלחמה של משרד החקלאות מתבסס עלתרחיש הייחוס של רח"ל משנת2010ולא עלתרחיש הייחוס המעודכן של רח"ל משנת2016. בביקורת נוספת של רח"ל משנת 2021 עלה כי בשנת 2017 החל משרד החקלאות, במימון רח"ל, בפעולות להכנתתרחיש ייחוס ענפי מעודכן,אך בפועל הוא לאהוכן. בביקורות אלה העירה רח"ל למשרד על הצורך לעדכן את תרחיש הייחוס. משרד החקלאות מחויב לאשר תרחיש ייחוס שנבחן ומתעדכן אחת לחמש שנים55, בהתאם לתרחישי הייחוס העדכניים של רח"ל ושל צה"ל. נמצא כי בפרוץ מלחמת חרבות ברזל תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות היה ישן ובלתי מעודכן. מדובר בתרחיש ייחוס שנכתב בנובמבר 2010 (כ-13 שנים לפני פרוץ המלחמה), והוא מסתמך על תרחישי ייחוס ישנים ובלתי מעודכנים של צה"ל לעורף לשנים 2008 - 2012; וכן על תרחישי הייחוס של מטה מל"ח מדצמבר 200756 ושל רח"ל משנת 2010. מאז אישר משרד החקלאות את תרחיש הייחוס שלו בשנת 2010 ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל עודכן תרחיש הייחוס של רח"ל פעמיים-בשנת2016 ובשנת2022. משרד החקלאות לאהשליםאתעדכוןתרחיש הייחוס שלו חרף הערות שקיבל בביקורת שערכה רח"ל בשנים 2017 ו-2021. משתמע מכך שהמשרד אינו ערוך כראוי למענה המותאם על האיומים והסיכונים שהתחדשו עם השנים ואין בתרחיש הייחוס ביטוי לתמורות שחלו בענף החקלאות ולגידול בהיקפי הייצור והצריכה של התוצרת החקלאית. משרד החקלאותמסר בתשובתומיוני2025(להלן-תשובת משרד החקלאות)כיהמידע המקצועיהרלוונטי לעדכון תרחיש הייחוס היה מצוי בידיו, על אף שהתרחיש לא עודכן בפועל. במהלך שנת 2023 החל המשרד בעדכון תרחיש הייחוס, אך לא השלימו, בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל (ראו להלן) ובכוונת המשרד להשלים את העדכון בהקדם. יצוין כי רח"ל עדכנה את חלקו של תרחיש הייחוס הנוגע למלחמה בשלהי שנת 2023, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, ופעם נוספת באפריל 2025. על משרד החקלאות לעדכן בהקדם את תרחיש הייחוס הענפי שלו בהתאם לתרחיש הייחוס העדכני של רח"ל משנת 2025. על רח"ל לוודא כי בכל עת בה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס - משרד החקלאות מעדכן בהתאם אליו את תרחיש הייחוס המשרדי. אי-עדכון תוכנית המענה המשרדי לחירום לנוכח תרחיש הייחוס הענפי נדרש משרד החקלאות להכין ולאשר תוכנית מענה על מצבי חירום שמטרתה לקבוע את המענים ואת אופן טיפול המשרד (החל במחוזות המשרד ויחידות הסמך וכלה במטה המשרד) בתרחישי החירום השונים, ובכלל זה את יחסי הגומלין בין יחידות המשרד ובין משרדים אחרים וגופים רלוונטיים אחרים (משרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה, רשויות מים, רשות החשמל, פקע"ר וכו') בטיפול באירוע. תוכנית המענה למצבי חירום נועדה להבטיח שמירה על הרציפות התפקודית, הגנה על משק החקלאות, הבטחת אספקת המזון לאוכלוסייה וצמצום הנזק הכלכלי לענף בגין מצב החירום. 55 חוזר נש"ם4/2011. 56 ראו דוח מבקרהמדינה,היערכות לשעת חירום בתחומי תשתיות האנרגיה והמים(מאי2008.) מבקר המדינה 14 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בשנת 2015 הכין אגף הביטחון והחירום תוכנית מענה למצבי חירום, שבה נקבעו דרכי הפעולה המשרדיות במתן פתרונות לתרחישי החירום בהתאם לתרחיש הייחוס (להלן - תוכנית המענה). תוכנית המענה כוללת מענה לתרחישי חירום למשק הבקר והחלב ולמשק הלול אך איננה עוסקת במענה לפגיעה בתוצרת הצמחית. תוכנית המענה נבנתה בשיתוף מחוזות המשרד, השירותים הווטרינריים, שירות ההדרכה והמקצוע במשרד (להלן-שה"ם), מועצות הייצור החקלאיות והמשרד להגנת הסביבה, והיא אושרה על ידי רח"ל. נמצא כי משרד החקלאות לא עדכן את תוכנית המענה לתרחישי חירום בחקלאות מאז שנת 2015. כך למשל, מוצגים בתוכנית היעדים הכמותיים לאספקת תוצרת חקלאית שהמשרד אמור לעמוד בהם, כדי לשמר את הרציפות התפקודית בעת חירום. על פי התוכנית יעד האספקה השבועי מבוסס על צריכה שנתית של 422,000 טונה פטם חי, ואילו נתוני משרד החקלאות לשנת 2023 מלמדים על צריכת 581,000 טונה בשנה המשקפים גידול של 31%. בדומה לכך, יעד האספקה השבועי של ביצים מבוסס על צריכה שנתית של 1.768 מיליארד ביצים, ואילו הנתונים לשנת 2023 מלמדים על צריכת 2.74 מיליארד ביצים בשנה, כלומר משקפים גידול של 55% בצריכה. על הפערים בתוכנית המענה של משרד החקלאות אפשר ללמוד גם מתוצאות הביקורות שערכה רח"ל בשנים 2017 ו-2021 בנושא המוכנות לעת חירום במשרד החקלאות. במסמך סיכום ביקורת רח"ל לשנת 2017 נכתב כי בתוכנית המענה "הגנרית" לתרחישי הייחוס השונים, שגיבש משרד החקלאות בשנת 2015, קיימים פגמים דוגמת ניסוח אמירות כלליות אשר בחלקן אינן מעשיות, אי-נתינת מענה לתרחישים ספציפיים בהיבטי לוח זמנים, כוח אדם ואמצעים נדרשים, וכי נדרש להפריד בין ההנחיות לחקלאים בעת שגרה לבין תוכנית המענה. בביקורת עלה כי תוכנית המענה לחירום ששימשה את משרד החקלאות בפרוץ המלחמה הייתה בלתי מעודכנת. מדובר בליקוי מהותי, שכן יש בו כדי לפגום בהנחת תשתית למתן המענה המיטבי בשעת חירום. למשל, התוכנית נשענה בין היתר על יעדי אספקת תוצרת לא מעודכנים. כמו כן נמצא כי פערים בתוכנית המענה שהועלו על ידי רח"ל בביקורת שביצעה בשנת 2017 לא תוקנו על ידי המשרד, ובביקורת נוספת שעשתה רח"ל בשנת 2021 נמצא כי תוכנית המענה שלגביה הועלו הממצאים ארבע שנים קודם לכן, לא עודכנה. על משרד החקלאות לעדכן בהקדם את תוכנית המענה שלו למצבי חירום בהתאם לתרחיש הייחוס העדכני שיכין. על רח"ל לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא מבצעת, וכן עליה לוודא כי המשרד מתקן בהתאם לכך את הליקויים שנמצאו, ובכלל זה פועל לצמצום הפערים בתוכנית המענה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא פועל לעדכון תוכנית המענה בכמה תחומים,וכיהיא תושלם לאחר סיום עבודת המטה לגיבוש תרחיש הייחוס החדש. מבקר המדינה 15 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תהליך לעדכון תרחיש הייחוס ותוכנית המענה בשנת 2023 במהלך שנת 2023 פעל משרד החקלאות לגיבוש תרחיש ייחוס מעודכן ותוכנית מענה. בספטמבר 2023 גובשה הצעה לתרחיש ייחוס מעודכן (להלן - הצעת תרחיש הייחוס), אך העבודה על עדכון התרחיש הושהתה בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד מועד סיום הביקורת טרם הסתיימה. הצעת תרחיש הייחוס משנת 2023 כוללת שבעה פרקים ובהם סקירת האיומים, תיאור תרחיש הייחוס המצרפי למתאר מלחמה (אתגרים ומענים), תרחיש ומענים לאירועי רעידת אדמה, מגפה ושיטפונות חריגים ופרק ניתוח מענים לתרחישי החירום השונים. משרד מבקר המדינה השווה בין סעיפי הצעת תרחיש הייחוס משנת 2023 שלא אושרה טרם המלחמה לבין סעיפי תוכנית המענה לחירום משנת 2015. השוואתו העלתה כי פרקים רבים בהצעת תוכנית המענה שהונחה בשנת 2023 כמעט זהים בתוכנם לפרקי תוכנית המענה משנת 2015: העתקת בעלי חיים למשק חלופי, מענה בחירום לפגיעה בעופות ובלולים, תמותה המונית של עופות או קריסת מבנה לול, כבישים ושינוע המשק החי, משבר מזון לבעלי חיים, מדיניות שחיטה מוקדמת, טיפול בפגרים באירוע שאינו ביולוגי. בביקורת עלה כי פרקי המענה בהצעת תרחיש הייחוס שגובשה בשנת 2023 כמעט זהים לפרקי תוכנית המענה לחירום משנת 2015 ואין ביניהם כל הבדל מהותי, אף שבין מועד ההכנה של שתי התוכניות עבר כמעט עשור, שבמהלכו תרחיש הייחוס של רח"ל השתנה פעמיים, ואף שבין מועדי הכנת התוכניות חלו שינויים בענף החקלאות וכן חל גידול בהיקף האוכלוסייה. כך למשל, לפי תוכנית המענה משנת 2015 משרד החקלאות מחזיק מלאי מינימלי של גרעיני מספוא שאמור להספיק לתקופה מסוימת להאכלת בעלי חיים בהתאם לתרחיש הייחוס של המשרד. לנוכח העובדה שהאוכלוסייה גדלה משנת 2015 ועימה גדלה גם הצריכה, נדרש שינוי גם במלאי המספוא57. עוד נמצא כי תוכנית המענה משנת 2015 וכן פרקי המענה בטיוטת תרחיש הייחוס משנת 2023 עוסקים במענה לעת חירום בנוגע לפגיעה במשק החי אך אינם כוללים מענה לפגיעה בתוצרת הצמחית. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי פרקים רבים מתוכנית המענה משנת 2015 רלוונטיים גם כיום. מכל מקום, המשרד הוסיף כי במסגרת עדכון תוכנית המענה המשרדית תהיה התייחסות לעניין הגדלת מלאי החירום. כמו כן, בשנת 2024 החל המשרד בביצוע עבודת מטה לגיבוש מענה ייעודי בנושא הפגיעה בתוצרת הצמחית. על משרד החקלאות לוודא כי תוכנית המענה המעודכנת שיכין, תקיף את כלל הנושאים המצויים באחריותו. 57 להרחבה בנושא זה ראו דוח מבקר המדינה "ביטחון המזון של מדינת ישראל בחירום"(טרם פורסם). מבקר המדינה 16 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תפיסת הניהול של משרד החקלאות להיערכות ולמענה למצבי חירום בחודש מרץ2019 גיבש המשרד טיוטת מסמך בשם "תפיסת ניהול משבר, חירום ואסון" (להלן- תפיסת הניהול בחירום). המסמך נועד להציג את תפיסת הניהול של משרד החקלאות להיערכות ולמענה למצבי חירום כדי להשיג מוכנות גבוהה ומענה מיטבי. מעיון במסמך עולה כי בהיבט המענה הוא מתמקד בפן התפעולי של מטה המשרד ושל ניהול אירוע החירום ולא בדרכי המענה הענפי למול התממשותם של איומי הייחוס. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא השלים מהלך שיזם בשנת 2019 לגיבוש ולאישור של מסמך תפיסת ניהול בחירום, וכי לאחר שהונחה טיוטת המסמך ההליך לא הושלם. במהלך הביקורת חודש התהליך, והמסמך אושר על ידי מנכ"ל משרד החקלאות רק ביוני 2024. אי-שיתוף מועצות הייצור החקלאיות בגיבוש נוהל החירום המשרדי מועצות הייצור החקלאיות הן גופים מקצועיים שיש להן היכרות מעמיקה עם הענפים עליהן הן אמונות58, עם המאפיינים הייחודיים לכל ענף והאתגרים וההזדמנויות של כל אחד מהם. בתוך כך, המועצות מרכזות את נתוני כמויות הייצור, הצריכה, התכנון וההסדרה של הענפים שעליהם הן מופקדות. לנוכח האמור, גיבוש נוהל חירום ללא שיתוף מועצות הייצור החקלאיות עלול להוביל לנוהל לוקה בחסר או לנוהל שאינו מתחשב במצב הדברים הקיים על שלל אילוציו, ומשכך - לפגיעה ברצף אספקת המזון מתוצרת חקלאית ובביטחון המזון הכללי. ואכן, תוכנית המענה משנת 2015 נבנתה בין היתר בשיתוף פעולה עם גופים מקצועיים במטה ובמחוזות המשרד, בשירות הווטרינרי, בשירות ההדרכה והמקצוע של המשרד, וגם עם מועצות הייצור החקלאיות. בביקורת נמצא כי בשנת 2023 החל משרד החקלאות בתהליך של גיבוש נוהל החירום העדכני (תהליך שהושהה בעקבות המלחמה), לפני שהספיק לשתף בו את מועצות הייצור החקלאיות, וזאת אף שהן ממלאות תפקיד משמעותי בענף, ואף שמעורבותן והשפעתן על תהליכי הגידול והשיווק של התוצרת החקלאית בארץ רבה. ✰ מהאמור בפרק זה עולה כי בעת פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא היו בידי משרד החקלאות מסמכי יסוד מהותיים שעל בסיסם אמור ענף החקלאות להיערך לחירום. תרחיש הייחוס של משרד החקלאות היה מעודכן לשנת2010ותוכנית המענה לשנת2015, אף על פי שתרחיש הייחוס של רח"ל עודכן מאז פעמיים, ועל אף ההערות של רח"ל למשרד בעניין. בשנת2023 החל תהליך משרדי לעדכון תרחיש הייחוס ותוכנית המענה אשר לא התייחס באופן מלא לאיומים המשתנים ואשר לא הסתיים לפני המלחמה. גם מהלך הגיבוש והאישור של מסמך תפיסת הניהול בחירום של משרד החקלאות שהחל בשנת 2019 נותר בגדר 58 ובהם ענפים המספקים מוצרי יסוד כמו חלב, ביצים ופירות וירקות. מבקר המדינה 17 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 טיוטה בלבדעד לאישורו ביוני2024.עוד עלה כי רח"ל לא עקבה אחר יישום המלצותיה לתיקון הליקויים שהעלתה במסגרת ביקורות שהכינה בנושא מוכנות משרד החקלאות לחירום. כדי לטייב את ההיערכות של ענף החקלאות לעת חירום, מומלץ כי משרד החקלאות יסיים בהקדם את עדכון תרחיש הייחוס, את תוכנית המענה ואת תפיסת הניהול בחירום ויוודא שיהיו מעודכנים לתרחיש הייחוס המצרפי העדכני של רח"ל ולנהליה, לאיומים המשתנים ולמציאות המשתנה בענף החקלאות. נוכח היכרותן המעמיקה של מועצות הייצור החקלאיות עם ענפי החקלאות השונים שעליהם הן אמונות, וכן נוכח המידע הרב בנושא המצוי בידיהן, מומלץ כי משרד החקלאות ישתף גם אותן בגיבוש תוכנית המענה, בכל הנוגע להיבטים שהן יכולות לתרום מידיעותיהן בעניינם ולפעולות שהן יכולות לבצע בעת חירום. מומלץ כי רח"ל תוודא שבכל עת שבה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס-משרד החקלאות מעדכן בהתאם אליו את תרחיש הייחוס המשרדי. כמו כן על רח"ל לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא מבצעת ולוודא כי המשרד מתקן את הליקויים שהועלו, ובכלל זה מצמצם את הפערים בתוכנית המענה. משרה ייעודית לממונה חירום מחוזי במשרד החקלאות לצורך יישום מיטבי של החלטות המשרד ויעדיו חולק המשרד לארבעה מחוזות59. תפקידי המחוזות בעת שגרה כוללים סיוע בתכנון החקלאות במחוז ובפיתוחה; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים60 ועוד. בכל מחוז במשרד החקלאות קיים ממונה חירום מחוזי שתפקידו בעת שגרה לשמור על מוכנות המחוז לחירום ועל מתן מענה בעת חירום. במועד הביקורת ממונה החירום המחוזי במשרד החקלאות ביצע את תפקידו נוסף על תפקידו השוטף (תוך הענקת דרגה נוספת לעובד) ולא הוקצתה משרה ייעודית לתפקיד. בעת שגרה באחריותו של ממונה החירום המחוזי לקדם את המוכנות של המחוז לחירום ולשמר אותה, והוא פועל בהתאם לתוכנית העבודה הכוללת ביקורות במפעלים חיוניים ובמועצות האזוריות61, הדרכות לצוותי החירום במחוז, השתתפות בתרגילי החירום הארציים והמשרדיים וייצוג המשרד בוועדת משק לשעת חירום (מל"ח)62. נוסף על כך ממונה החירום המחוזי נדרש לטפל בתחום ההתגוננות האזרחית במשרדי המחוז ולוודא את מוכנות המרחבים המוגנים, המים והציוד התקני לחירום, אמצעי ההתראה ואמצעים נוספים לפעילות בעת חירום. באחריות ממונה החירום המחוזי להכין תוכנית עבודה שנתית מפורטת בנושא ההיערכות לעת חירום במחוז ולדווח למטה המשרד על פעילות המחוז בנושאי חירום. בעת חירום ממונה החירום המחוזי הוא הגוף המקשר בין המשרד ובין הוועדות החקלאיות ביישובים63 ובמפעלים החיוניים במחוז, והוא פועל בהתאם להנחיות רח"ל, פקע"ר ואגף חירום במשרד. באחריותו 59 מחוזהצפוןמחוז מרכז, מחוז הנגב,ומחוז השפלה וההר. 60 אתר משרד החקלאות. 61 כגון בדיקת קיום תוכנית היערכות ומענה רשותי לחירום עבור משרד החקלאות בתחום שיפוט המועצה האזורית, היערכות בתחום שלמשקי בעלי חיים ובכלל זה פינוי בעלי חיים, רציפות אנרגטית למשק, מאגרי מים, היערכות ומתן מענה בתחום מחסור בכוח אדם, איתור וגיוס מתנדבים ועוד. 62 ועדת מל"ח בין-משרדית המרוכזת על ידי ראש מדור משרדי הממשלה בפיקוד העורף של המחוז. 63 ועדה המוקמת מכוח סעיף 152 לפקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד-1964, ומטרתה לפתח את ענף החקלאות באזור שעליה היא מופקדת. מבקר המדינה 18 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לתכלל את פעילות המחוז בשיתוף עם מנהל המחוז בהתאם לתוכנית המשרדית למענה לחירום, להנחות את הערכות המצב בראשות מנהל המחוז, לגבש את תמונת המצב של המחוז למטה המשרד, לפקע"ר ולרח"ל ולהפיצה על פי לוח הזמנים שהוגדר. הצורך במשרה ייעודית לממונה חירום מחוזי במשרד החקלאות עלה עוד לפני פרוץ המלחמה. בסיכום פגישת היערכות לחירום של מנהלי המחוזות במשרד החקלאות משנת 2014 עלתה הדרישה למנות בכל מחוז ממונה על חירום במשרה מלאה, בשל הצורך בהכנת המחוז והמועצות האזוריות לחירום כחלק מעבודת המחוז השוטפת וכדי לסייע לחקלאים בעת חירום. נוסף על כך, במסקנות מביקורת המוכנות לחירום של רח"ל במשרד החקלאות משנת 2021 המליצה רח"ל על קביעת תקן (משרה) ייעודי לממונה חירום מחוזי שיהיה אמון על כלל פעילות ההיערכות לחירום, הן הפנים ארגונית והן החיצונית, מול הרשויות המקומיות והמפעלים החיוניים. בסיכום לקחים משנת 2022 של מחוז הנגב במשרד החקלאות ממבצע "עלות השחר"64, נכתב כי בהיעדר משרה ייעודית לתפקיד ממונה החירום המחוזי, ההתמקדות של ממונה החירום המחוזי בעת שגרה היא בעיקר בבקרה ופחות בהשתתפות בתרגילים, בהשתלמויות וביצירת ממשקי עבודה סדירים בין המשרד ובין הרשויות המקומיות. בסיכום הלקחים נכתב כי כתוצאה מהעדרמשרהייעודיתנפגעהמוכנותהמשרד למצבי חירום ונפגעה יכולתו לספק מענה מתאים במצבים אלה. יצוין כי בתקן המשרות של משרדי ממשלה אחרים, כגון משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים65, משרד החינוך66 ומשרד הכלכלה67, קיימת משרה ייעודית אחת לפחות בהיקף מלא של בעל תפקיד ייעודי הממונה על נושא החירום בכל מחוז. עולה אפוא כי על אף החשיבות שהמשרד עצמו מייחס להגדרת משרה ייעודית בהיקף מלא לתפקיד ממונה חירום בכל מחוז, ועל אף המלצת רח"ל משנת 2021 לקביעת משרה כזו, משרד החקלאות לא פעל לקביעתה ולא גיבש כל פתרון אחר שיבטיח את ההיערכות המיטבית לחירום. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עקב אילוצים תקציביים ואחרים לא התאפשר לו לאייש את התפקיד במשרה מלאה, ולכן תפקיד זה מוטל כמשימה נוספת על אחד מעובדי המחוז. עם זאת הוסיף, כי לאחרונה השתמש בכלים הנתונים בידיו והעניק הטבת שכר למאיישי תפקיד זה, כדי לחזק את מעמד ממונה החירום המחוזי. נוכח חשיבות הבטחת ההיערכות של המחוזות, מוכנותם ותפקודם היעיל ולשם הבטחת צורכי ענף החקלאות בעת חירום, ומאחר שגורמי מקצוע במשרד החקלאות וברח"ל העלו, לאחר בדיקה, צורך חיוני במשרה ייעודית בהיקף מלא לממונה חירום מחוזי בשל הפגיעה הצפויה במוכנות המחוז לחירום ובמתן מענה בעת חירום-ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החקלאותלהוסיף ולבחון את האפשרותלהקצות 64 מבצע "עלות השחר" הוא מבצע צבאי של צה"ל משנת2022נגד ארגון הטרור הג'יהאד האסלאמי הפלסטיני. 65 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, "תורת ההפעלה לאירועי חירום ומשבר" (מאי2021). 66 ראו mvdocd2app.mevaker.nlb/D2/?docbase=NM_PRD&locateId=090bc09b844acc8d, התפקיד המקביל הוא ממונה בטיחות ושעת חירום מחוזי. 67 משרד הכלכלה, "מבנה ארגוני מנהל חירום במשרד הכלכלה", שם התפקיד המקביל הוא ממונה חירום אזורי. מבקר המדינה 19 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרה ייעודית לממונה חירום מחוזי או אזורי, ולא להסתפק באחד מעובדי המחוז שימלא את התפקיד נוסף על תפקידו. הבחינה הנוספת ראוי כי תתקיים בעיקר באותם מחוזות שבהם בשל היקף הפעולות הנדרשות להבטחת ההיערכות והמוכנות לחירום נבצר מהממונה לבצע את תפקידו כהלכה בד בבד עם תפקיד נוסף. מוכנות המחוזות של משרד החקלאות למצב חירום כאמור, תפקידי המחוזות בשגרה כוללים סיוע בתכנון ובפיתוח המחוז; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים ועוד. כמו כן, בעת שגרה באחריות המחוז לקדם ולשמר את מוכנותו לחירום, לבצע ביקורות במפעלים חיוניים ובמועצות האזוריות, לדאוג לכשירות צוותי החירום במחוז ולוודא השתתפות בתרגילי חירום ארציים ומשרדיים ובוועדות מל"ח. בעת חירום באחריות המחוז לרכז את פעילותו בהתאם לתוכנית המענה לחירום המשרדית, להנחות הערכות מצב בראשות מנהל המחוז, לגבש את תמונת המצב של המחוז ולהפיצה להנהלת המשרד ולפקע"ר. כמו כן מסייע המחוז לחקלאים לטפל באירועים המאיימים על הרציפות התפקודית של המגזרים החקלאיים כדי לשמר את היכולת לאספקה סדירה של המזון לאוכלוסייה. כאמור לעיל, בשנים 2017 ו-2021 ערכה רח"ל ביקורות מוכנות לחירום במשרד החקלאות. במסמך סיכום הביקורת משנת 2017 הדגישה רח"ל כמה נושאים לבחינה ולטיפול המשרד כדי לקדם את היערכותו לחירום כדלקמן: נוהלי השירותים הווטרינרים ובריאות המקנה (להלן - שו"ט) לחירום לא עודכנו במשך זמן רב (במהלך הביקורת שערך משרד מבקר המדינה היו הנוהלים בתהליך עדכון ועודכנו בפועל לאחר סיומה); הנחיות משק לשעת חירום למחלקות הווטרינריות ברשויות המקומיות לא עודכנו משנת 2003; מנשר החקלאות (קונטרס68) מחודש אוקטובר 2015 התייחס לשירותים הווטרינריים ברשויות המקומיות רק בהיבטים של אירוע כימי או ביולוגי; בנוהל מרכז ההפעלה הארצי בעת חירום תוכננה פעילות עד השעה 19:00 בלבד, ואילו ההנחיה היא לפעול 24 שעות ביממה ברציפות69; ויישום מהלך שיבטיח איגום מים לרפתות70 (ראו להלן) "מתנהל בעצלתיים" על אף חשיבותו. בשנים 2020 ו-2022 ערך גם אגף הביטחון והחירום בדיקת כשירות להיערכות לחירום של חמשת מחוזות המשרד בהתאם להנחיות רח"ל בעניין. הבדיקה בחנה את ריענון הנהלים, את הטיפול במקרים ותגובות, את תקינות הציוד ואת השליטה במערכת המידע המשרדית לשעת חירום (מערכת שליטה ובקרה, להלן - שו"ב). ככלל, הציונים בביקורות שערכו רח"ל ואגף הביטחון והחירום היו גבוהים. לצד זאת נמצאו כמה ליקויים בביקורות שנערכו, כמפורט בלוח להלן. 68 קונטרס החקלאות של משרד החקלאות (שאושר על ידי רח"ל), מפרט את ההנחיות המקצועיות של משרד החקלאות למועצות האזוריות בהתאם לסמכות הנתונה למשרד על פי דין. 69 הנוהל עודכן בעקבות הביקורת של רח"ל. 70 מכלים המספקים מי שתייה לרפתות במצב שבו נפגעת אספקת המים הסדירה. מבקר המדינה 20 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 1: ממצאים מרכזיים מבדיקות מוכנות המחוזות של משרד החקלאות למצב חירום (שערך אגף הביטחון והחירום), בשנים 2020 ו-2022 שם המחוז 2020 2022 מחוז מרכז ליקויים בהבנת משמעות המעבר לחירום קיים צורך בהכשרת צוות החירום; והפעולות שיש לבצע במעבר לחירום יש צורך בעדכון נוהלי החירום מחוז השפלה ליקוי בתיקוף ועדכון נוהלי החירום; ליקוי בתיקוף ועדכון נוהלי החירום; וההר קיים מחסור בציוד חירום קיים מחסור בציוד חירום מחוז ליקוי בעזרים וציוד חירום ליקוי בעזרים וציוד חירום העמקים מחוז הנגב ליקוי בהגדרת בעלי תפקידים לחירום ליקוי בעדכון נוהלי החירום וליקוי בביצוע עדכונים ותרגול במערכת השו"ב מחוז הגליל ליקוי בביצוע עדכונים ותרגול במערכת ליקוי בעדכון נוהלי חירום והגולן השו"ב על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני הלוח עולה כי הגם שככלל הציונים בבדיקות המוכנות של אגף הביטחון והחירום שנעשו בשנים 2020 ו-2022 היו גבוהים, עדיין נמצאו ליקויים ברמת המוכנות לחירום של כלל המחוזות, בין היתר, בתחומים אלה: ההכשרה לחירום של בעלי תפקידים במרבית המחוזות, היעדר בקיאות במערכת המידע לשעת חירום (השו"ב) וליקויים בעניין עדכון נוהלי החירום והכנת ציוד החירום החיוני לתפעול המחוז בעת חירום. עוד עולה כי הליקויים בנושא תיקוף הנהלים ועדכונם ובנושא מחסור בציוד החירום במחוז ההר והשפלה הם ליקויים חוזרים. משרד החקלאות לא הצביע על פעולת מעקב או פעולות תיקון שנעשו לאחר בדיקות המוכנות שביצע אגף הביטחון והחירום בשנים 2020 ו-2022. הליקוי בעניין זה מקבל משנה תוקף מאחר שליקויים שעלו כבר בביקורת משנת 2020 שבו ועלו בביקורת חוזרת שנעשתה בשנת 2022. על משרד החקלאות לוודא כי הליקויים שעלו בבדיקות המוכנות לחירום יתוקנו, וכן להקפיד כי להבא יבוצע מעקב שוטף אחר ממצאי בדיקות המוכנות לעיתות חירום ותיקון הליקויים שיועלו בהן. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי באוגוסט 2023, לאחר מינוי מנהלת מחוז חדשה למחוז השפלה וההר, הוא נקט צעדים לחיזוק המוכנות לשעת חירום, ובהם השלמת חוסרים בציוד חיוני ועדכון נוהלי החירום. המשרד הוסיף כי בכוונתו לבצע מעקב ובקרה שוטפים בשיתוף המחוזות לצורך הפקת לקחים והבטחת ההיערכות המיטבית לחירום. מבקר המדינה 21 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מערכת ממוחשבת לשליטה ובקרה לשימוש בשעת חירום מערכת השו"ב שבשימוש משרד החקלאות 1. אופי האירועים בזמן חירום, כמותם וקצב התרחשותם מחייבים התייחסות מהירה ויעילה של הגופים המיועדים להגיב אליהם, וכן תיאום ביניהם. מערכות השו"ב הן אפוא נדבך יסודי בהבטחת הניהול, השליטה והפעילות הארגונית השוטפת במצבי חירום. יש חשיבות לכך שלמקבלי ההחלטות במשרד החקלאות יהיה מידע ברור, מפורט וזמין עבור כל אירוע חירום, ובכלל זה לגבי היקף השטחים החקלאיים שנפגעו, רפתות ולולים שניזוקו ואלה שיש לדאוג לפנות אותם, מיפוי איגומי מים ברפתות, מיקומן של מיגוניות, פרטי קשר עם עמותות התנדבות לשם סיוע לחקלאים ועוד. מערכת מידע המרכזת את כל נתוני האירועים בזמן חירום ואת הגופים הרלוונטיים לטיפול בהם מסייעת רבות לשלוט, לנהל ולהגיב באופן נכון ויעיל במצבים אלו71. בשנת 2017 הקים משרד החקלאות מערכת ממוחשבת לשליטה ובקרה ולניהול אירועים בשגרה ובחירום. המערכת הוקמה על בסיס תוכנית המענה של המשרד. עלויות הפיתוח והתחזוקה של מערכת השו"ב במשרד החקלאות בשנים 2017 - 2023 עמדו על כ-205,000 ש"ח (נומינלי). נוהל העבודה למערכת שהפיץאגף החירום והביטחון מגדיר כי היאפועלת בשתי תצורות: תצורת שגרה ותצורת חירום. הנוהל מציין את הגופים להם יינתנו הרשאות לצפייה או להזנת נתונים למערכת, והם: ישובים, מועצות אזוריות, מפעלים חיוניים, מחוזות, יחידות במשרד (היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות-פיצו"ח לשעבר, שו"ט, השירותים להגנת הצומח), מועצת החלב, מועצת הלול ומטה החירום הארצי של משרד החקלאות (ראו להלן). על פי הנוהל האמור, בעיתות שגרה ובעיתות חירום ירכזו הגופים האמורים את הנתונים הנדרשים במסגרת המוכנות לחירום ותפעול אירועי החירום ויזינו אותם למערכת. כך תכיל המערכת את יומן האירועים בעת חירום ותאפשר ניהול של אירועי החירום, טיפול ודיווח עליהם בהתאם לתרחישי החירום הצפויים במגזר החקלאי. לפי הנוהל, המערכת תכיל את הפרטים של חברי מטות החירום, אנשי הקשר, היישוביםוהמועצות האזוריות, המפעלים החיוניים ומיקום בעלי החיים במשקים. נמצא כי בפועל משרד החקלאותלא עשה שימוש במערכת השו"בהמשרדית, הן בשגרה והן בחירום. מאגף הביטחון והחירום נמסר כי הסיבה לכך היא שהמערכת מיושנת, אינה נוחה לשימוש ואינה מותאמת לסביבת העבודה בשגרה ולניהול אירועים בחירום. במקום להשתמש במערכת שו"ב, משתמשים עובדי המחוז בגיליונות אקסל, אף שהמערכת פותחה בשנת 2017 ובמשך שבע שנים הושקעו בפיתוחה ובתחזוקתה כ-205,000 ש"ח, וכ-38,000 ש"ח מהם בשנת 2023. יוצא אפוא כי במשך שנים רבות ואפילו לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל אין ולא היה למשרד החקלאות כלי בסיסי אפקטיבי לניהול ושליטה באירועי חירום,הגם שהואהשקיעמשאביםבהקמה 71 סרטון פיקוד העורף על מערכת שוע"ל:m.youtube.com/watch?v=EktbnXvVLo4 מבקר המדינה 22 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ובתחזוקה של מערכת ממוחשבת ייעודית. ולא זו בלבד, אלא שההשקעה במערכת זו נעשתה אף שהמשרד סבר כי היא מיושנת ושלא עשה בה שימוש. נמצא כי לא היו ברשות המשרד בתקופת מלחמת חרבות ברזל נתונים סדורים ונגישים על המשקים החקלאיים בחבלי הארץ השונים;למשל,על אודות איגומי המים ברפתות, מחוללי החשמל במשקים החקלאיים וקיום מיגוניות בהם. כמו כן לא היה למשרד מידע מאוגם, סדור ונגיש עלאודות כל אלה: משקים חקלאיים שפעילותם נפגעה, אזורים שהגישה אליהם אסורה, בקשות ואישורי כניסה לטיפול במשקים, כלי רכב חקלאיים מגויסים ועוד. 2. בשנת 2015 פיתח פקע"ר מערכת ממוחשבת מתקדמת לשליטה ובקרה בעורף הלאומי (להלן - מערכת שוע"ל), המיועדת לניהול מצבי חירום ברמה הארצית והמקומית. מערכת זו אוספת מידע בזמן אמת ממגוון מקורות, לרבות חיישנים, מצלמות, דיווחים של אזרחים ושל גופי חירום; מסייעת בניתוח המידע באופן המאפשר למקבלי ההחלטות לקבל תמונה מלאה על המצב בשטח; מאפשרת תיאום פעולות בין כל הגופים הרלוונטיים למצבי החירום; ומשמשת גם כלי לתכנון ולאימון לקראת מצבי חירום, ובכך מאפשרת לשפר את מוכנותן של הרשויות להתמודדות עם אירועי חירום עתידיים. במסמך "התפיסה המבצעית לניהול אירועי חירום ארגוניים ורב ארגוניים באמצעות מערכות הניהול והשליטה" שפרסמה רח"ל במרץ 2024, נכתב כי כל ארגון מאפיין את מערכות השליטה והבקרה הנדרשות לו בהתאם לצרכיו ולתפיסת ההפעלה הארגונית שלו. עוד נכתב במסמך כי מצב זה אינו מאפשר עבודה רב-ארגונית ובין-ארגונית מיטבית בניהול מצבי חירום, המחייבת שילוב מאמצים, ידע ונתונים של ארגונים וגופים שונים הפועלים באותו מרחב או תחום פעילות משותף ובזמן אמת. לכן החלה רח"ל לממש פרויקט להטמעת מערכת שו"ב המבוססת על מערכת שוע"ל במשרדי הממשלה, עם ההתאמות הנדרשות לכל גוף. יצוין כי משרדי הממשלה אינם חייבים להתחבר למערכת שוע"ל, והדבר נתון לשיקול דעתם. בהקשר זה יצוין, כי ביולי 2022 התקיים דיון של משרד החקלאות ורח"ל בנוגע לאפשרות הטמעת מערכת שוע"ל במשרד החקלאות, אך המשרד החליט באותה עת שלא להטמיע אותה, משום שסבר כי המערכת שלו "מצויינת" (כעולה מסיכום הדיון). זאת אף שמשרד החקלאות לא עשה שימוש במערכת השו"ב המשרדית, הן בשגרה והן בחירום, בסוברו שהיא מיושנת כאמור. מן האמור עולה כי אף שפקע"ר פיתח את מערכת שוע"ל בשנת 2015, ועל אף התרעת רח"ל בדבר חוסר התיאום בין הארגונים השונים שפעלו במערכות שו"ב נפרדות, משרד החקלאות החליט שלא להטמיע את מערכת שוע"ל במשרד ובמחוזותיו. ליקוי זה מקבל משנה חשיבות בשים לב לאי- השימוש המתמשך של משרד החקלאות במערכת השו"ב שלו. תוך כדי המלחמה, במהלך חודש מרץ2024, התקיים דיון משותף של משרד החקלאות ורח"ל להטמעת מערכת שוע"ל במשרד. על פי סיכום הדיון, פרק הזמן הנדרש לצורך הטמעת המערכת במשרד הוא שלושה חודשים. ממשרד החקלאות נמסר כי הוא החל בתהליך להטמעת המערכת והוא שואף לסיים מבקר המדינה 23 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 את תהליך ההטמעה במהלך הרבעון הראשון של שנת 2025. עם זאת, עד אפריל 2025, ההליך טרם הסתיים. נכון למועד סיום הביקורת משרד החקלאות טרם הטמיע את מערכת שוע"ל במשרד, על אף שהצפי להטמעתה היה עד לסוף חודש מרץ 2025. במועד האמור לא היתה במשרד החקלאות מערכת שו"ב פעילה הנותנת את המענה הדרוש, גם בחלוף למעלה משנה מפרוץ המלחמה ואף שהצורך בכך הוכר לפני למעלה משבע שנים. נוכח החלטת המשרד לאמץ את מערכת שוע"ל, עלהמשרד, בשיתוף רח"ל ופקע"ר,לפעול להטמעתה בהקדם האפשרי, כדי שיהיו לו מלוא המידע והכלים הנדרשים לשליטה באירועי חירום ולניהולם. כך יוכל המשרד ליזום פעולות לטיפול בענף החקלאות בעת חירום ולסייע לו, להגיב באופן יעיל לצרכים העולים מהשטח, לתאם את פעולותיו עם כלל הנוגעים בדבר ולנהל בצורה מיטבית את האירועים המתרחשים בעת חירום. בתשובה משלימה מאוגוסט 2025 מסר משרד החקלאות כי הטמיע את מערכת שוע"ל באופן מלא ביוני 2025. מיפוי הקרקע החקלאית מיפוי הקרקע החקלאית מאפשר לבחון את היחס בין הקרקעות המעובדות בפועל לבין השטחים שייעודם חקלאי אך הם אינם מעובדים, ואפשר להסיק ממנו את הפוטנציאל הממשי של הקרקע הזמינה לשימוש חקלאי מהבחינה התכנונית. מיפוי נכון של הקרקעות יכול לשמש את משרד החקלאות בקבלת החלטות בנושאים כדוגמת הקצאת שטחים חקלאיים ליישובים, הקצאת מים לחקלאות, תכנון עתידי לחקלאות, תשתיות ובנייה ועוד72. מיפוי שגרתי של הקרקע המעובדת, לרבות סוגי הגידולים, ועדכונו בהתאם לאירועים בזמן חירום מאפשר לקבל תמונת מצב עדכנית לגבי הקרקעות שנפגעו, סוגי הגידולים שהיו בהן והיקפם, וכן לנתח את ההשפעות לעניין המענה הנדרש כדי לגשר על המחסור במקרים שבהם נגרם נזק. למשל, אם לגדל תוצרת מסוימת בקרקע חלופית והיכן, או אם לייבאה. על פי נתוני משרד החקלאות, בישראל כ-4.2מיליון דונם של קרקע חקלאית כאשר למעלה מ-83%מהשטח החקלאי מעובד בפועל73. כמו כן היקף הקרקע החקלאית בישראל לא גדל באופן ניכר ב-40 השנים מאז 1975 ועד 2015, זאת בתקופה שבה אוכלוסיית המדינה גדלה ביותר מפי 2.574. בשנת 2015 הכין משרד החקלאות מסמך שבו הציג את מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל בהתאם לתוכנית הלאומית לחקלאות ולכפר בישראל. במסמך הוצגו גם מטרות התוכנית ויעדיה, ובין היתר מיפוי 72 משרד החקלאות, "מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל-מטרות, עקרונות, המלצות והנחיות תכנון", כרך ב'-דוחות2ו-3(2015.) 73 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'4. 74 משרד החקלאות, "מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל-מטרות, עקרונות, המלצות והנחיות תכנון", כרך ב'-דוחות2ו-3(2015), עמ'30. מבקר המדינה 24 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הקרקע החקלאית בכלל והמעובדת בפרט, ושמירה של שטחי החקלאות עם הפנים לעתיד החקלאות. כבר בעת המיפוי המקדמי שבוצע לשם הכנתהמסמך עלה קושי למפות את השטחים החקלאיים, משום שהשטח המעובד בפועל אינו חופף באופן מלא לייעוד הסטטוטורי של השטח המיועד לחקלאות בתוכניות המתאר: מחד גיסא, ישנם שטחים המיועדים לחקלאות בתוכניות המתאר אשר אינם מתאימים לעיבוד, ומאידך גיסא, מתבצעת פעילות של עיבוד חקלאי בשטחים בעלי ייעודי קרקע אחרים שאינם חקלאות. מסמך המדיניות המליץ בין היתר על מיפוי כולל של השטחים החקלאיים ועל עריכת מעקב על קרקעות מעובדות העוברות שינוי ייעוד לבינוי, ואיתור קרקעות חלופיות לעיבוד75. ממשרד החקלאות נמסר כי הוא מעדכן במערכת GIS76את הקרקע החקלאית המעובדת במדינה על סמך מידע המועבר אליו מהחקלאים שהגישו בקשה להעסקת עובדים זרים. מכיוון שהבקשות שעליהן מסתמך המשרד הוגשו בשנת 2019, ומאחר שעל פי משרד החקלאות רק כ-5,000 חקלאים מתוך כ- 10,000 (%50) הגישו בקשות להעסקת עובדים זרים בשנת 2019, המידע שהמשרד מתבסס עליו הוא חלקי ואינו מעודכן. מקור נוסף לנתונים המשמשים את משרד החקלאות למיפוי הקרקעות הם מפקדי החקלאות שעורכת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מטרת מפקד החקלאות לספק תמונת מצב מהימנה ועדכנית של החקלאות ושל מבנה המשק החקלאי במדינת ישראל בעקבות השינויים שחלו בתחום במהלך השנים. את תכנון המפקד מלווה ועדת היגוי, שבה נציגים ממשרדי ממשלה, מהאקדמיה ומארגוני החקלאים. מאז קום המדינה ועד היום נערכו ארבעה מפקדי חקלאות, האחרון שבהם בשנת 201777. נמצא כי המיפוי הקיים במשרד החקלאות לשטחים החקלאיים מתבסס על נתונים שאינם מעודכנים ואינם שלמים. עקב כך עם פרוץ המלחמה לא עמד לרשות המשרד מאגר שיכול היה לאפשר לו לתכנן את מהלכיו בהתבסס על נתונים עדכניים על שטחי החקלאות בישראל והתוצרת החקלאית המופקת מהם ועל הפגיעה בהם במהלך המלחמה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לערוך מיפוי עדכני של הקרקעות החקלאיות ושל השימוש בהן, ולעדכנו מפעם לפעם, כדי לשפר את יכולתו למתן מענה ראוי על פגיעות העלולות להיגרם בעת חירום לקרקעות החקלאיות ולגידולים החקלאיים. מיפוי כאמור עשוי גם לאפשר למשרד לוודא כי החקלאות הישראלית תהיה ערוכה למתן מענה תזונתי הולם לצורכי המשק הישראלי לא רק בעת חירום אלא גם בעת שגרה, בהתאם למדיניות שתיקבע בדבר היקף הייצור העצמי והיקף היבוא של כל ענף חקלאי. 75 משרד החקלאות, "מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל-מטרות, עקרונות, המלצות והנחיות תכנון", כרך ב'-דוחות2ו-3(2015), עמ'31. 76 מערכת מידע גאוגרפי ממוחשבת (Geographic Information System, להלן-ממ"ג). 77 הלמ"ס, מפקד החקלאות2017(אפריל2024.) מבקר המדינה 25 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תכנון שטחים חקלאיים חלופיים לגידול בעת חירום בהתאם לנתוני משרד החקלאות78, המשקים החקלאיים בישראל פרוסים ברחבי הארץ אך קיים ריכוז גבוה לגידולים מסוימים באזורי העימות המוכרים כאזורי סיכון במלחמה מאירועי לחימה קודמים. בהתאם לנתונים אלה ולנתוני הלמ"ס, כ-30.4% מגידולי הירקות וכ-25% מגידולי השדה נמצאים באזור חבל תקומה79. כ-21% מהמטעים וכ-67% מייצור הביצים נמצאים ביישובי קו העימות בצפון80. תרשים 6: ריכוזי התוצרת החקלאית באזורי העימות על פי נתוני הלמ"ס,בעיבוד משרד מבקר המדינה81. 78 משרד החקלאות, מיפוי החקלאות בישראל, עומר בן אשר (2022.) 79 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (0.2324.1); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. 80 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23.) 81 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. מבקר המדינה 26 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 יצוין כי באזור חבל תקומה נמצאים כ-60% משטחי גידול תפוחי האדמה בישראל, כ-50% משטחי גידול העגבניות ו-40%משטחי גידול הגזר והכרוב. באזוריישובי קו העימות בצפון נמצאים כ-60%משטחי מטעי תפוחי העץ ומעל ל-35% משטחי מטעי האפרסקים82. על פי נתוני עמותה העוסקת בתחום החקלאות, שיעור אובדן הגידולים באזורי העימות בצפון ובדרום בתקופת המלחמה עומד בממוצע על כ-18% לעומת שיעור של 9% בתקופה שלפני המלחמה83. אחת מדרכי ההתמודדות עם פגיעה בשטחים החקלאיים בעת מלחמה היא העתקתם למקומות חלופיים84. כאמור, כ-76% מהיבול החקלאי של ישראל נמצא בשטחי גידול המצויים באזורי העימות בסיכון ביטחוני משמעותי. משום כך,וכדי להבטיח אספקה רציפהשל היבול החקלאי, רצוי שמשרד החקלאות יגדירמראש שטחים חלופיים לעיבוד תוצרת חקלאית בעת חירום, במקום האזורים המועדים לפגיעה. בביקורת נמצא כי לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הכין משרד החקלאות תוכנית להקצאת קרקע חלופית לגידול תוצרת חקלאית מן הצומח בעיתות חירום. זאת, אף שבחבל תקומה וביישובי קו העימות בצפון מצויים כ-33.8% מכלל גידולי הירקות, כ-31.8% מכלל גידולי השדה וכ-31.4% מכלל המטעים, ובשים לב לכך שגם כ-67% מהביצים מיוצרות ביישובי קו העימות בצפון. רק לאחר פרוץ המלחמה, משהתברר למשרד כי לא יהיה אפשר לגדל תוצרת חקלאית בחבל תקומה כל עוד תימשך המלחמה, הוא פעל למצוא שטחים חלופיים לגידולים החקלאיים שבאזור זה. לשם כך הוא אף פרסם נוהלי תמיכה לאבטחת רציפות אספקת התוצרת הטרייה: נוהל תמיכה ישירה לגידול עגבניות למאכל באזור הערבה, ים המלח ובקעת הירדן, ונוהל תמיכה להעתקת שטחי תפוחי אדמה וגזר סמוכי גדר מזרחה. פעילותו של משרד החקלאות לאיתור שטחים חלופיים לגידול, חודשים ספורים לאחר שהחלה מלחמת חרבות ברזל,ראויה לחיוב. עם זאת, מומלץ כי משרד החקלאות יכין מבעוד מועד תוכנית להגדרת שטחים חקלאיים חלופיים כמענה אפשרי על פגיעה בשטחים החקלאיים בעת חירום. התוכנית תכלול מיפוי של השטחים החקלאיים בארץ שאפשר לגדל בהם גידולים שונים בהתאם לעונת השנה, לאקלים השורר בהם ולסוג הקרקע שלהם, והיאתשמש תשומה בעת קבלת ההחלטהלגבי העתקת הגידולים החקלאיים ממקומות שונים העלולים להיפגע בזמן לחימה. מטבע הדברים יהיה אף צורך בעדכון עיתי של התוכנית בהתאם לשינויים שיחולו בענף החקלאות ובצרכי המשק. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא מקבל את המלצת הביקורת, וכי הוא פועל לטפל בנושא. 82 ארגון לקט ישראל, נספח לדוחהלאומי בנושא אובדן מזון והצלת מזון בישראל (יולי2024.) 83 ארגון לקט ישראל, נספח לדוח הלאומי בנושא אובדן מזון והצלת מזון בישראל (יולי2024.) 84 הכוונה להעתקת צמחים וירקות שורש דוגמת גזר, תפוחי אדמה ועגבניות. פתרונות נוספים הם הגדלת היבוא באופן זמני, ציפוףגידולים, השמשת שטחים שנזנחו ועוד. מבקר המדינה 27 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 היעדר איגומי מים ברפתות כדי שבעלי החיים הנמצאים ברפתות ובדירים יוכלו להתקיים בשעת חירום, גם בעת פגיעה בתשתיות המים, על בעלי הרפתות והדירים לדאוג לאגירת מים במכלים אשר יכולים לספק מי שתייה למקנה למשך עד 72 שעות (להלן - איגומי מים)85. מועצת החלב פרסמה תיק חירום לרפת ולדיר החלב, שבו ריכזה את ההכנות שהיא מייעצת לרפתנים לבצע כדי להיערך לעיתות חירום. בין ההכנות קוראת המועצה ליצור מאגרי מים לצריכה שוטפת ל-72 שעות. המפתח לחישוב הצריכה ל-72 שעות הוא 400 ליטר מים לכל פרה חולבת, כאשר כמות זו מביאה בחשבון גם את תצרוכת השתייה של העגלות. בדירים יש לדאוג לכמות של 30 ליטר לראש צאן בוגר ול-15 ליטר לגדיים וטלאים. כמו כן יש לוודא כי איכות המים זהה לזו של מי השתייה לבני אדם. מועצת החלב ציינה כי חלב של פרות שהושקו במים ממקורות שאינם מורשים על ידי משרד הבריאות אינו ראוי לשימוש86. בביקורת שערכה רח"ל בשנת 2017 נמצא כי רק במספר רפתות בודדות (מתוך כ-800 רפתות פעילות בישראל)קיימים איגומי מים וכי עובדה זו תקשה על בעלי הרפתות להתנהל בעיתות חירום. במסמך סיכום הביקורת לשנת 2017 ציינה רח"ל כי נושא איגום המים לרפתות הוא נושא חשוב ביותר, אך יישומו מתנהל בעצלתיים. במסמך נכתב כי "עורך הביקורת המליץ לפנות בכתב לבעלי הרפתות ולהבהיר להם חשיבות הנושא, תוך ציון העובדה שבמצב חירום יהיה קשה עד בלתי אפשרי לפתור לכולם הבעיה". יצוין כי במסמכי משרד החקלאות לא נמצאו פניות כאמור, ומחוז הנגב אף אישר כי לא פנה לבעלי הרפתות בנושא. בשנים האחרונות בתוכניות העבודה השנתיות של המשרד מופיע נושא איגום המים כמשימה. כך למשל, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2018 נכתב כי המשרד ימשיך לסייע בהקמת מכלים לאיגום מים לשעת חירום, באמצעות מתן תמיכות וכן ביצוע התקשרויות עם חברות לאספקת מים ופרסומן. נושא זה עלה שוב במסמך סיכום הביקורת של רח"ל למוכנות בחירום במשרד החקלאות בשנת 2021, שבו נכתב כי קיים פער ניכר בנושא איגומי המים לרפתות במחוזות העמקים, המרכז והנגב. גם בסיכום תרגיל "שומר הנגב"87מחודש מאי 2022, צוין כי קיים פער (אשר לא פורט) בנושא איגום המים ברפתות. בתוכניות העבודה המשרדיות לשנים 2022 ו-2023 מופיעה משימה להסדרת פתרונות לאספקה עצמית של מים לרפתות ולדירים ל-72 השעות הראשונות בעת משבר. בתיאור המשימה בשנת 2022 נכתב בין השאר כי "על משרד החקלאות ליזום תוכנית שתיתן פתרון למשק החי ל-72 שעות הראשונות של המשבר, בדגש על רגולציה בתחום איגום המים לרפתות חדשות, ובנוסף תתבצע עבודת מיפוי של כלל הרפתות בנושא פגיעותן למלחמה ורע"ד [רעידות אדמה], בהתאם יינתן סיוע מותאם". 85 תיק חירום לרפת ולדיר החלב, המועצה לענף החלב בישראל, תש"ף-2019. יצוין כי קיים תיק חירום נוסף למגדלי העופות, שבו קיימת הנחיה עבור מגדלי העופות להכין מכלי מים ומלאי תערובות בכמות מספקת לשעת חירום, אך עיקר העיסוק הוא ברפתותובדירים. 86 תיק חירום לרפת ולדיר החלב, המועצה לענף החלב בישראל, תש"ף-2019. 87 תרגיל שנערך במחוז הנגב של משרד החקלאות, במסגרת תוכנית אימונים להיערכות לחירום של אגף הביטחון והחירום. מבקר המדינה 28 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כדי שבעלי החיים המוחזקים ברפתות ובדירים יוכלו להתקיים בשעת חירום גם בעת פגיעה בתשתיות המים, נדרש לאגור מים במכלים אשר יכולים לספק מי שתייה למקנה למשך עד 72 שעות. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא פעל לצמצום הפער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים, פער שכבר היה ידוע לו ואשר רציפות האספקה של תוצרת חלב ובשר ומניעת צער בעלי חיים היו תלויות בצמצומו. זאת אף על פי שהצורך בהסדרת הנושא כבר הועלה והוכר, הן בתוכנית העבודה המשרדית והן בסיכומי הביקורות שהכינה רח"ל בשנים 2017 ו-2021. משרד החקלאות והתאחדות יצרני החלב ציינו בתשובותיהם כי התקנת איגומי מים ברפתות יקרה, דורשת השקעה משמעותית מצד החקלאים ונדרשת לכך תמיכה ממשלתית והסדרה רגולטורית. משרד החקלאות אף סבור כי רח"ל נדרשת להקצות משאבים ממשלתיים ייעודיים לכך. רח"ל מסרה בתשובה משלימה מאוגוסט 2025 כי אין לה תקציב ייעודי ממשרד האוצר לסייע למשרדי הממשלה בהיערכות לחירום. רח"ל הוסיפה כי על כל משרד ממשלתי להיערך מתקציבו למתן מענה לפערים, בעבודה מול משרד האוצר. לצד זאת, רח"ל ציינה כי היא תומכת בפניות משרדי הממשלה למשרד האוצר, במקרים המתאימים, וכאשר המשרד הממשלתי משקיע תקציב ממקורותיו. על משרד החקלאות לפעול למציאת הפתרון לפער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים, לרבות באמצעות בחינת מענה תקציבי בסיוע רח"ל ומשרד האוצר. על רח"ל לוודא כי ליקויים שהיא מעלה בדוחות הביקורות שהיא עורכת מתוקנים בהתאם ללוחות זמנים שתקבע. בהקשר זה יצוין כי איגומי המים עשויים פלסטיק ופגיעים מאוד לרסיסים. בסיכום דיון שערך משרד החקלאות בשנת 2014 בנושא לקחי מבצע צוק איתן88, שבו השתתפו בין השאר מנהלי אגפים ממשרד החקלאות, נציג מועצת החלב ונציג רח"ל, ציינה מועצת החלב כי יש לבחון את האפשרות של הטמנת מכלי המים בקרקע בשל פגיעותם לרסיסים. מהתאחדות יצרני החלב בישראל נמסר כי גם היא התריעה עוד בשנת2014 על נושא איגום המים ברפתות במכלים גלויים והציעה להטמין באדמה את מכלי האיגום. לנוכח חשיבותן של הרפתות כרכיב בסיסי הנחוץ לשם הבטחת אספקת מוצרי יסוד לציבור (שאת חלקם אף לא ניתן לייבא), נדרש כי משרד החקלאות יבחן את הצורך להגן על מכלי המים מפני פגיעת רסיסים לעומת שיקולים אחרים, ובין היתר בהיבטי עלות-תועלת. במסגרת זו, יהיה מקום לתת את הדעת על חלופות ופתרונות שונים; על קיומה או היעדרה של הצדקה לקבוע כי הפעלת רפתות תותנה בעמידתם של החקלאים בחובת המיגון, גם בשים לב למקומן של הרפתות; ועל פעולות תמרוץ פוטנציאליות לחקלאים להציב איגומי מים עמידים או מוטמנים באדמה, שיבטיחו אספקת מים סדירה למשק החי גם בעיתות חירום. 88 מבצע צה"לי ברצועת עזה שהתקיים בקיץ2014. מבקר המדינה 29 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מיפוי איגומי המים משרד החקלאות ורח"ל סבורים כי קיימת חשיבות למיפוי איגומי המים ברפתות לשם טיוב ההתנהלות בעיתות חירום. מידע זה מסייע לקבלת החלטות באופן מושכל בזמן אמת ולתיעדוף הגשת סיוע לרפתות הנדרשות לכך, בהתחשב במיקומן, בגודלן ובהיקף המענה שיש בהן לאספקת מים ומזון לבעלי החיים. כתוצאה מכך, יש לשמור על הרציפות התפקודית ועל התכנון של אספקת החלב ומוצריו בעת חירום, תוך התחשבות במספר הרפתות שאספקת המים שלהן תיפגע ובהימצאות איגומי מים בהן, לצורך הערכת היקף הפגיעה והשפעתה על ייצור החלב בטווח הקצר והבינוני. איגומי המים ברפתות הכרחיים כדי להבטיח שבעלי החיים המוחזקים בהן יוכלו להתקיים בעת חירום. על כן חשוב כי למשרד החקלאות יהיה מיפוי של איגומי המים הקיימים ברפתות, כדי שידע בזמן חירום אילו רפתות זקוקות לסיוע ויוכל לתעדף את הסיוע לרפתות בהתחשב במקומן, בגודלן ובכמויות המים העומדים לרשותן בעת חירום. בביקורת נמצא כי לפני המלחמה לא היה למשרד החקלאות מיפוי עדכני של הרפתות שבהן הוצבו איגומי המים, אף שמיפוי כזה היה קיים בידי מועצת החלב. המשרד ביקש וקיבל ממועצת החלב את המיפוי במהלך המלחמה, בפברואר 2024. מוצע שמשרד החקלאות יחזיק במיפוי עדכני של איגומי המים ברפתות ויפעל לעדכנו מעת לעת בשיתוף מועצת החלב. זאת כדי שתהיה לו תמונת מצב על אודות רפתות הזקוקות לסיוע בעת חירום ומידע עדכני הנחוץ לשם תיעדוף הסיוע לרפתות הנדרשות לכך בהתחשב במיקומן, בגודלן ובהיקף המים העומדים לרשותן בעת חירום. בחינת הצורך במכון חליבה נייד כדי לשמר את תפוקת החלב ולהימנע מגרימת צער לפרות החולבות, בעלי המשקים דואגים לחליבה תדירה. בישראל בימי שגרה חולבים את הפרות פעמיים ביממה במשקים המושביים ושלוש פעמים ביממה בקיבוצים89. לפיההגדרה שבחוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ"ז-1967(להלן- חוק עבודה בחירום)90, מפעל חיוני הוא אחד משני אלה: 1. מפעל הפועל או שאפשר להפעילו לצורכי הגנת המדינה או ביטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים ושאושר לעניין זה בצו על ידי שר הכלכלה והתעשייה בהתייעצות עם שר הביטחון, ובשעת לחימה - על ידי שר הביטחון בהתייעצות עם שר הכלכלה והתעשייה; 2. כל מפעל שאפשר להפעילולצורכי קיום המשק ושפעולתו חיונית לקיום אספקה או שירותים הדרושים לציבור או לייצוא, אשר שר הכלכלה והתעשייה אישר אותו בצו לעניין זה. 89 אתר מועצת החלב. 90 חוק שירותעבודה בשעת חירום, התשכ"ז-1967. מבקר המדינה 30 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 על פי החוק האמור, גם משק החלב נכלל בהגדרת משק חיוני, ויש מחלבות ורפתות שהוכרו כמפעלים חיוניים. כדי לשמורעל הרציפות התפקודית של משק החלב יש לדאוג ליכולת לחלוב את הפרות גם בעיתות חירום וגם כאשר נפגעו מכוני החליבה. בפרסום של התאחדות יצרני החלב בישראל מדצמבר 2012 בנושא חליבת פרות בעת חירום91 נכתב כי המענה לחליבה בעיתות כאלה יכוללהיות באמצעות העתקת עדר הפרות לרפת אחרת, אך זהו מהלך מורכב מהבחינה הלוגיסטית ומבחינת העלויות ואף גורם סבל לבעלי החיים. מענה נוסף שהוצע הוא שימוש במכונת חליבה ניידת המשמשת בשגרה לחליבת פרות לאחר המלטה,לחליבתפרות חולות אולחליבתפרות שאינן מסוגלות ללכת. למכונה זו יש משאבת ואקום וכד חליבה גדול הנישאים על גבי מריצה. משאבת הוואקום מתחברת ידנית לעטיני הפרה ואפשר לחלוב בעזרתה פרה אחת בכל חליבה. בפרסום הוצע להשתמש במכונות חליבה ניידות לחליבת פרות ברפתות שנפגעו בעיתות חירום. יצוין כי פתרון זה יכול לתת מענה ממוקד לפרות בודדות, אך אין בו כדי לפתור בעיית חליבה עבור רפת גדולה שנפגעה בשעת חירום. תמונה 1: מכונת חליבה ניידת המקור: חברת אש"ל שירותים וטרינריים בע"מ. הצורך במתן פתרון למקרים של פגיעה במכוני חליבה עלה גם בשנת 2014 כחלק מלקחי מבצע צוק איתן. בדיון בנושא בהשתתפות משרד החקלאות, רח"ל וגורמים נוספים, העלתה נציגת מועצת החלב את נחיצות קיומם של מתקני חליבה ניידים שיש ביכולתם לתת מענה גם לרפתות גדולות, וציינה שעלות מתקנים כאלה נמוכה מעלות המיגון של מכוני החליבה הקבועים. 91 יוסי מלול ואברהם הראל, "חליבת פרות בעת חירום", משק הבקר והחלב (דצמבר2012.) מבקר המדינה 31 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בחודש מאי 2017 פנתה מועצת החלב למנהלת ההשקעות במשרד החקלאות וציינה כי ועדת היישום92, המורכבת מנציגים של משרד החקלאות, משרד האוצר, מועצת החלב והתאחדות מגדלי הבקר, החליטה להקצות לענף החלב כ-1.2 מיליון ש"ח לצורך רכישת מכון חליבה נייד. מכון חליבה נייד הוא מתקן המורכב בתוך מכולה הנישאת על גבי משאית, הנפתח בשעת חנייה לאזור מוגבה שאליו עולות הפרות לחליבה מצידו האחד ויורדות מצידו השני בעזרת כבׁשים. במכון החליבה הנייד יש מקום לחליבת כמה פרות בזמן נתון, והוא נותן מענה גם לרפת גדולה, אף שמשך החליבה יתארך. בהמשך סוכם במשרד החקלאות כי מבחינה כלכלית נכון יותר לקנות אספקת שירותי מכון חליבה נייד, במקום שהמשרד ירכוש את המכון. תמונה 2: מכון חליבה נייד לשעת חירום המקור:Agromasters LTD. בחודש מאי 2021 בעקבות תחילת מבצע שומר חומות93, פנתה שוב מועצת החלב למשרד החקלאות בעניין הבטחת המשך פעילותו התקינה של משק החלב בעת משבר. מועצת החלב ביקשה ממשרד החקלאות למצוא את המקור התקציבי לקיום מכרז להקמת מכון חליבה נייד שיאפשר אספקת שירות חליבה נייד בשעת חירום, כפי שעלה בהפקות הלקחים שהתקיימו בעקבות מבצע צוק איתן. 92 ועדה שהוקמה בהתאם לתקנות תכנון משק חלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב-2012. בסוף כל רבעון חברי הוועדה מחשבים את מחירי החלב הגולמי החודשיים באותו רבעון, בהתבסס על מדדי סקר הנערך בקרב בעלי הרפתות, ועל מדדים נוספים. 93 מבצע צבאי של צה"ל ברצועת עזה. מבקר המדינה 32 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ממועצת החלב נמסר כי בקשתה למימון מכון חליבה נייד לשעת חירום לא נענתה על ידי משרד החקלאות בשל סדרי עדיפות תקציביים של משרד החקלאות. משרד החקלאות לא ביצע בחינה כלכלית של ההצדקה לרכישת שירותי מכון חליבה נייד בחירום, אף על פי שהצורך בכך עלהכמה פעמים במשך השניםבהפקות לקחים מאירועי חירום ובפניות של מועצת החלב למשרד החקלאות. בחינה כאמור, ככל שהייתה מעלה שהצורך מוצדק, הייתה מאפשרת למשרד להחליט מהי החלופה המיטבית בתחום זה (רכישת מכון חליבה נייד, קניית שירותי חליבה ניידים, תמיכות בחקלאים לביצוע התקשרויות בתחום וכיוצא באלה.) החל בשבעה באוקטובר נהרסו ויצאו מכלל שימוש 4 מתוך 26 מכוני חליבה קבועים בחבל תקומה שבהם נחלבו 3,284 בעלי חיים (פרות ועגלות), לפי הפירוט הבא: בכיסופים - 734 בעלי חיים; בנחל עוז - 660 בעלי חיים; בעלומים - 753 בעלי חיים; בניר יצחק - 1,137 בעלי חיים. הפגיעה במכוני החליבה האלו הצריכה התייחסות ומתן פתרונות חלופיים מיידים להצלת העדרים, לפינוים ולחליבתם. מועצת החלב העריכה את העלויות שהיו כרוכות בפינוי רפת כיסופים כדלקמן: 1. העברת 734ראשי בקר באמצעות משאיות ב-25 סבבי העברה לשתי רפתות אחרות-עלות העברה אחת היא כ-4,000 ש"ח, ובסך הכול עלות העברת הפרות עמדה על סך של כ-100,000 ש"ח. 2. פגיעה בייצור החלב - פרות חולבות מייצרות חלב כאשר חולבים אותן ברציפות. פגיעה ברציפות החליבה לאורך זמן וכל שכן הפסקת החליבה גורמות לנזק בתהליך ייצור החלב אצל הפרות ואף להפסקת ייצור החלב. בצל המלחמה והפגיעה ברפת - 400 פרות לא נחלבו, ייצור החלב שלהן נפגע והן נמכרו בסכום של כ-4,000 ש"ח לפרה. מחיר זה מגלם הפסד של כ-6,000 ש"ח לפרה, ובסך הכול הפסד של כ-2.4 מיליון ש"ח. עלה כי באירוע יחיד של פגיעה במכון חליבה ברפת כיסופים נגרם נזק בסך של כ-2.5 מיליון ש"ח, ויכול שקיומו של מכון חליבה נייד, שהתבקשו 1.2 מיליון ש"ח (נומינלי) לצורך רכישתו94, היה מצמצם אותו באופן ניכר. משרד החקלאות מסר בתשובתו שלמעט מכון החליבה של רפת כיסופים שטרם חזר לפעילות, יתר מכוני החליבה חזרו לפעול בתוך ימים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות יחד עם משרד האוצר ומועצת החלבלערוךבחינה כלכלית של רכישת מכוני חליבה ניידים לשימוש בעיתות חירום לצד העלויות הכרוכות בכך, ובהן עלויות ההפעלה והתחזוקה, אל מול חלופות רלוונטיות, כגון רכישת שירותי חליבה מספקים חיצוניים; ולקבל החלטה מושכלת בנושא בהקדם, כדי לשפר את היערכותו של משק החלב לאירועי חירום עתידיים. 94 העלות אינה כוללת עלויות אחזקה. מבקר המדינה 33 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מועצת החלב מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי לאחרונה קיבלה ממשרד החקלאות הנחיה לקדם רכישה של מכון חליבה נייד. משרד החקלאות מסר בתשובה משלימה מיולי2025כי בסיוע רח"ל, אושרתקציב ייעודי לרכישת מכון חליבה נייד עבור מועצת החלב שייתן מענה לפגיעה ברפתות בעת חירום. מיגון משחטות מפעלים לייצור מזון ובהם משחטות נכללים בהגדרתו של מפעל חיוני בחוק עבודה בחירום, שאושרו לעניין זה בצו מכוח החוק.9מתוך14המשחטות הקיימות בארץ ומוגדרות כמפעל חיוני נמצאות באזורי העימות: 4 מהן במחוז גליל וגולן ו-5 במחוז הנגב. המשחטות אינן ממוגנות וממילא הן חשופות לפגיעות שונות כתוצאה מירי בעת הלחימה. בשנת 2007 החליטה הממשלה על הקמת צוות שימליץ על התקנים למיגון המפעלים החיוניים במצבי חירום, אך עבודת הצוות לא הסתיימה. סוגיית היעדר המיגון של המשחטות עלתה גם בתוכנית המענה שהכין המשרד בשנת 2015, שבה נכתב כי הפגיעה ביכולת השחיטה עלולה לפגוע ברציפות התפקודית של הענף ולגרום לנזקים כלכליים. גם מנכ"ל מועצת הלול מסר למשרד מבקר המדינה כי נדרש שהמדינה תפעל למיגון המשחטות כדי לצמצם את הנזקים בענף בשעת חירום. אף שהתקיימו דיונים בנושא מיגון המשחטות, הרי שבמועד סיום הביקורת בשנת 2025, הליכי בחינת הנושא והטיפול בו עדיין לא הסתיימו, ולכן תשע מתוך 14 המשחטות המצויות באזורי העימות בישראל אינן ממוגנות. מומלץ כי המשרד ישלים בהקדם את בחינתו בנושא מיגון המשחטות הנמצאות באזורי העימות, כדי לסייע בהבטחת הרציפות התפקודית שלהן בשעת חירום ואת אספקת הבשר והעוף לציבור. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא אינו יכול לחייב מפעלים חיוניים במיגון. עם זאת, הוא לא מאשר בקשות למפעלים חיוניים חדשים אשר קיימים בהם פערי מיגון שאינם מאפשרים את מתן השירות בעת חירום. עוד ציין המשרד כי הוא פעל בעבר וימשיך לפעול גם בעתיד להצבת מיגוניות במשחטות. מבקר המדינה 34 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הפעלת מטה ארצי לעת חירום במשרד החקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל נוהל הפעלת מטה ארצי בחירוםבמשרד החקלאות(להלן-נוהל המטה הארצי בחירום)קובע כיבעת חירום יכנס המשרד מטה חירום משרדי במרכז ההפעלה המוגן במטה המשרד בבית דגן. בדיוני מטה החירום ישתתפו, בהתאם לבקשת משרד החקלאות ובהתאם לצורך, גם נציגים ממועצות הייצור החקלאיות, פקע"ר, רח"ל ועוד. ייעודו של מטה החירום הוא לבנות תמונת מצב עדכנית של ענפי החקלאות ושל החקלאים בשטח, כדי לנהל את תפקוד המשרד והמשק החקלאי במרחב הארצי וכדי לשמור על הרציפות התפקודית בחקלאות; ולהעניק באמצעות המחוזות ויחידות הסמך סיוע והכוונה לחקלאים ולמפעלים חיוניים, לפי מדיניות המשרד. ואכן, בשמונה באוקטובר 2023 הופעל במשרד החקלאות מטה חירום בראשות מנכ"ל המשרד והיו חברים בו סמנכ"לי המשרד, מנהל השירות הווטרינרי, מנהל היחידה להגנת הצומח, מנהל היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות (פיצו"ח לשעבר), מנהלי אגפים ונציגים נוספים. בין בעלי התפקידים במטה החירוםנכללגם צוות ניהול מלאי חירום של המטה, האחראילבחינת מלאי המזון לבעלי חיים ברמה היומית, וחברים בו גם נציגי מועצות החלב והלול. תרשים 7: אופן פעילות מטה החירום של משרד החקלאות על פי נתונימשרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה 35 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המטה קיים הערכות מצב עיתיות בראשות מנכ"ל המשרד (גם לאחר התקופה שבה פעל כחמ"ל), כמתואר בתרשים להלן: תרשים 8: מועדי קיום הערכות מצב במטה החירום של משרד החקלאות על פי נתונימשרד החקלאות,בעיבוד משרד מבקר המדינה. בהתאם לנוהל המטה הארצי בחירום, בין תפקידיו של מטה החירום: קביעת המדיניות להתנהלות המשק החקלאי בחירום וקביעת סדר העדיפויות וקבלת ההחלטות לאופן הטיפול באירועי החירום ברמה הארצית; קיום הערכות מצב בראשות מנכ"ל, ניתוח האירועים ומשמעויותיהם המשקיות, גיבוש תמונת המצב העיתית והעברתה לרח"ל; קיום מעקב וניהול של רמות המלאי הלאומי בחיטה ומספוא לבעלי חיים והתרעה על ירידה ניכרת בהם, העברת הנחיות מנכ"ל ומטה החירום למחוזות המשרד ויחידות המשרד ומעקב אחר ביצוען; סיוע למחוזות בביצוע המשימות ובתיאום הבין-משרדי; ותיאום הסיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות (אספקת מכליות מים, השמת מתנדבים ועוד). בהתאם לתפקידיו עסק מטה החירום בהתנהלות המשק החקלאי בעת חירום, ובין היתר בנושאים אלה: בדיקת הכמויות הנצרכות של התוצרת החקלאית כדי שלא ייווצר מחסור בשוק; ויסות של היבוא והיצוא של התוצרת החקלאית; בדיקת קיומו של כוח אדם זמין לחקלאות, ובכלל זה הפצת קולות קוראים להתנדבות במשקים חקלאיים, קליטת המתנדבים והצבתם בהתאם לצורכי החקלאים ולדרישותיהם; מיפוי השטחים החלופיים לגידולים החקלאיים במקום השטחים שניזוקו או שלא ניתן היה לגדל בהם תוצרת חקלאית בשל הלחימה; הצבת מיגוניות במקומות הנדרשים לכך ועוד. מטה החירום הארצי ריכז את הדיווחים השוטפים מהמחוזות ויחידות הסמך בכל הקשור למצבם של המפעלים החיוניים, החיסונים לבעלי החיים, בקשות החקלאים לקבלת תמיכות ועוד. המטה גם העביר הנחיות לאוכלוסייה בתחום הווטרינריה כמו פינוי חיות מחמד, בקשות לאימוץ בעלי חיים וטיפול בבעלי חיים משוטטים; ונדרש לפתרון בעיות שעלו מהשטח בנושאים שצוינו לעיל. מבקר המדינה 36 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נוסף על כך, סיפק מטה החירום מענה לפניות בסוגיות ביטחוניות, כגון בקשות לפתיחת דרכי גישה ליישובים ולשטחים החקלאיים, בקשות לסיוע בשינוע התערובות להאכלת העופות בבתי הגידול הנמצאים באזורי הלחימה ובקשות לשחרור אנשים וכלי רכב מגויסים בצווי חירום, והעביר אותן לרח"ל. כמו כן סייע המטה בתיאום בין הגופים השונים, ובהם השירות הווטרינרי, פיקוד העורף, רח"ל, יחידות הצבא ומס רכוש, כדי להושיט עזרה לחקלאים שפנו לסיועו. במטה החירום שבמשרד נבנה קובץ נתונים שבו רוכזו כלל הנושאים שבהם טיפל. מעיון בנתוני הבקשות אשר התקבלו לטיפול במטה החירום עולה כי מיום 11.10.23 ועד ליום 6.2.24 התקבלו 2,391 בקשות לסיוע בנושאים שצוינו לעיל. מהנתונים עולה כי נכון ליום סגירת החמ"ל בתאריך 29.12.2023, 2,055 מהבקשות (כ-86%)נמצאו בסטטוס "סגור" או בסטטוס "פנייה נסגרה". מאגף הביטחון והחירום נמסר כי בסמוך לאחר סגירת החמ"ל נסגרה גם מערכת נתוני הבקשות ולכן לא עודכן סטטוס לחלק מהפניות ולמיטב ידיעתו כל הפניות נסגרו גם אם הדבר לא עודכן במערכת. עם זאת, למשרד מבקר המדינה לא נמסר מידע בדבר מהות הסגירה ואם הטיפול בכל הפניות הסתיים והפונים קיבלו על כך הודעה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד החקלאות על פעולותיו להקמת המטה הארצי לעת חירום ועל תפעולו. פעילות המטה, בניהולם של נציגים בכירים ממשרדהחקלאות ובהשתתפות נציגיםממועצות הייצור, פקע"ר, רח"ל ועוד, איפשרה ריכוז של תמונת המצב בענף החקלאות בזמן אמת מתחילת הלחימה, מעקב שוטף אחר ההתפתחויות בתחום, קבלת החלטות משותפות, מתן הנחיות לשמירה על הרציפות התפקודית והעלאת הסוגיות שדרשו טיפול ומענה (של משרד החקלאות לבדו או בשיתוף גופים אחרים), נוכח האתגרים שהתעוררו בעקבות המלחמה. גם להבא יש לשמר את המנגנון הזה לשם טיוב פעולותיו של משרד החקלאות ולסיוע מרבי לתפקוד החקלאות הישראלית בעיתות משבר. זאת לצד שיפור תיעוד הפניות למטה החירום במערכת והקפדה על עדכון בדבר סיבות סגירת הפניות, כדי שניתן יהיה לוודא שהפונים קיבלו מענה. מבקר המדינה 37 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מיגון המשקים החקלאיים אי-בהירות הכללים בעניין חובת המיגון של המבנים החקלאיים ובעניין הפטור ממנה מבנה חקלאי הוא מבנה המשמש לגידול חקלאי צמחי (כגון חממות ומשתלות);לגידול,לאחזקה אולטיפול בבעלי חיים (כגון לולים ורפתות); מבנה המשרת את הגידול החקלאי (כגון סככות, מחסנים, קירור, מיון ובתי אריזה) ומבנים להלנת עובדים זרים. בנסיבות מסוימות מבנה המשמש לעיבוד תוצרת חקלאית יכול להיחשב גם הוא כמבנה חקלאי95. רוב המבנים החקלאיים הם מבנים קלים המאופיינים בשטח גדול, הבנוי מעל רצפת בטון ומקורים בסככה או בגג קל96. לפי נתוני משרד החקלאות במועד הביקורת היו בארץ כ-25,000 מבנים חקלאיים. תרשים 9: סוגי המבנים החקלאיים בישראל ומספרם, 2024 על פי נתוני משרד החקלאות,בעיבוד משרד מבקר המדינה. חוק הג"א קובע את החובה הכללית למיגון מבנים. החוק מסדיר את הסמכויות השונות הנתונות ל"רשות המוסמכת" הכוללת את ראש הג"א (מפקד פקע"ר), מפקד הג"א מחוזי או מי שהוסמך לכך בכתב על ידי ראש הג"א (ראש ענף הנדסה בפקע"ר). בהתאם לסעיף 14(ב) לחוק הג"א בכל מפעל או סמוך לו יהיה מקלט שישמש את עובדי המפעל ובני האדם הרגילים לבקר בו. מפעל מוגדר בסעיף 11 לחוק הג"א כ"מבנה של קבע או חלק ממנו, המשמש או המיועד לשמש, מקום עבודה או מקום עסק שעובדים בו לא פחות מעשרה בני אדם בבת אחת או שמבקרים בו כרגיל לא פחות מעשרים בני אדם בבת אחת". לנוכח האמור החוק עשוי לחול גם על מבנים חקלאיים העומדים בין היתר, בהגדרת "מפעל" שבו. 95 משרד החקלאות, "מדיניות הנחיות וקריטריונים לתכנון מבנים חקלאיים" (אוגוסט 2021), עמ'13; פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים" (אפריל2023.) 96 משרד החקלאות, "מבנים חקלאים - נקודות תורפה ומענה גנרי לשיפור עמידותם בפני רעידת אדמה וצונמי" (מרץ 2022), עמ'7. מבקר המדינה 38 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נוסף על כך, חוק הג"א קובע כי האחריות לבניית מקלט97 במרחב הציבורי מוטלת על הרשות המקומית, ואילו האחריות לבניית מקלט פרטי מוטלת על בעל הנכס כהגדרתו בסעיף 11 לחוק הג"א. סעיף 11ב לחוק קובע כי תוכנית להתקנת מקלט או להגדלתו נדרשת להתאים למפרטים שנקבעו בתקנות באופן כללי, לסוג מקלטים או למקלט מסוים. הסעיף קובע כי תקנות שנקבעו לפיו (לעניין מפרטים) אינן טעונות פרסום ברשומות, והמפרטים יובאו לידיעת הנוגעים בדבר בדרך שיורה עליה שר הביטחון. ואכן, תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן-1990 (להלן - תקנות המפרטים), קבעו את סוגי המיגון השונים ואת מפרטיהם לרבות מקלט,מרחב מוגן מוסדי98. פקע"ר מסרלמשרד מבקר המדינה כי עד לשנת 2018 דינו של מבנה חקלאי היה כדין מבנה תעשייה הקבוע בתקנות המפרטים. סעיף 14(ז) לחוק הג"א קובע כי רשות מקומית, באישור הרשות המוסמכת (פקע"ר), רשאית לפטור בעלי בתים מסוימים או בעלי מפעלים מסוימים (ובכללם בעלי מבנים חקלאיים) מהקמת מקלט, בנסיבות שפורטו בו. סעיף 27(ב)(6) לחוק הג"א מסמיך את שר הביטחון, בהסכמת שר הפנים, לקבוע כללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט, כאמור בסעיף 14(ז) לחוק. לפני שנת 2018 לא נקבעו הוראות מיוחדות לעניין פטור מהקמת מקלט למבנה חקלאי, וחובת המיגון נקבעה בהתאם לתקנות המפרטים המתייחסים למבני תעשייה, בלי שהייתה התייחסות נפרדת למבנים חקלאיים ולייחודיותם. בשנת 2018 החל פקע"ר בקידום הליך לקביעת מפרט ייעודי לדרישות המיגון של מבנים חקלאיים וכן לקביעת כללים לפטור ממיגוןלמבנים חקלאיים. זאת בשל ייחודיותם בכמה היבטים, ובהם אופי הפעילות החקלאית ותדירותה, והפריסה התכנונית של המבנים החקלאיים99. בינואר 2018 קיימו משרד החקלאות ופקע"ר דיון שבו סוכם על גיבוש מסמך הבנות אשר יקבע את סוגי המבנים שיחויבו במיגון (להלן - מסמך ההבנות). כמו כן, סוכם כי עקרונותיו של מסמך ההבנות יוטמעו בתקנות המפרטים וכן במסמכי מדיניות שפרסם פקע"ר בעניין התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו (להלן - מדיניות הפטורים) לטובת המתכננים ומהנדסי פקע"ר המטפלים בבחינת היתרי הבנייה המוגשים על ידי משקים חקלאיים. מסמך ההבנות גובש במרץ 2018 ובו צוינו הדרישות וכללי מדיניות המיגון במבני חקלאות שונים בהתאם לשימושם ואופי הפעילות בהם. מסמך ההבנות פורסם רק ביולי 2023. 97 מקלט מוגדר בחוק הג"א כ"מבנה או מקום אחר שהותקן לשמש מקלט, הכל לפי התוכנית שהרשות המוסמכתאישרה אותה". 98 מרחב מוגן הוא מקלט במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה והמתוכנן על פי הוראות תקנות המפרטים. מרחב מוגן מוסדי הוא מרחב מוגן במבנה ציבור. 99 ראו בהקשר זה פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים (אפריל0232), עמ'11. מבקר המדינה 39 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 פקע"ר מסר למשרד מבקר המדינה כי גיבש מפרט דרישות מיגון למבנים חקלאיים בדצמבר 2019 (להלן - מפרט דרישות המיגון) ופרסם אותו באתרו באותו החודש100. מפרט דרישות המיגון מדצמבר 2019 כולל הוראות בעניין סוגי המבנים החקלאיים הטעונים מיגון, את ההתאמות שנדרש לבצע בתקנות המפרטים וכן את סוגי המבנים החקלאיים הזכאים לפטור ממיגון. בד בבד, בשנים 2019 ו-2020 פרסם פקע"ר מסמכי "מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו"101 (להלן - מסמכי מדיניות הפטורים), שאף בהם נקבע פטור מהקמת מקלט לסוגי מבנים שונים ובהם מבנים חקלאיים. התוספת הראשונה למסמכי מדיניות הפטורים מהשנים 2019 ו-2020 כללה רשימה של מבני החקלאות הפטורים ממיגון. במסמכי המדיניות נקבע גם כי ראש הג"א רשאי, בהודעה שתפורסם ברשומות, לעדכן את הרשימה המופיעה בתוספת הראשונה. בביקורת נמצא כי במסמך המדיניות שפרסם פקע"ר נקבעו תנאים וכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלטבמבנים חקלאיים ללא סמכות שבדין הנתונה, מכוחו של סעיף27(ב)(6) לחוק הג"א, לשר הביטחון ומחייבת את קבלת הסכמת שר הפנים. אומנם מדובר בסמכות רשות, אך נוכח מצב החירום המתמיד השורר במדינה ראוי ששר הביטחון יסדיר תחום זה בחקיקת משנה, כפי שאף פקע"ר ציין. יתרה מזו, מסמך "מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים למתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו, התש"ף-2020"הוכן כטיוטת תקנות לשם אישורן כדין על ידי שר הביטחון102. במסמך סיכום דוח הערכת השפעת רגולציה (RIA) שכתב פקע"ר לצורך התקנת התקנות, צוין כי התקנות נדרשותכדילהעניק ודאות ובהירות למגישי הבקשות ולהבטיח שוויון וטיפול אחיד בכלל הבקשות. עוד נכתב כי ראוי שנושא חשוב ורגיש זה יוסדר בהסדר סטטוטורי מחייב באמצעות תקנות, כפי שנקבע במסגרת חוק הג"א, ולא באמצעות הנחיות מינהליות בלבד. על אף האמור, בביקורת נמצא כי בסופו של דבר פקע"ר פרסם את המסמך כמדיניות מטעמו, ובחלק מהתקופות ובחלק מהפרסומים נעשה בהוראותיו שימוש במונח "תקנות" ואף מצוין שמו של שר הביטחון, והדבר עלול לגרום לציבור לחשוב בטעות שמדובר בתקנות ולא בהנחיות מינהליות. פקע"ר מסר בתשובתו כי בעקבות הערת הביקורת הסיר את המונח "תקנות" ממסמך המדיניות. 100 פקע"ר, "מפרט דרישות מיגון במבני חקלאות" (דצמבר2019.) 101 פקע"ר,"מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו התש"פ-2019"; פקע"ר, מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים למתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו התשפ"ג-2020". 102 אתר החקיקה הממשלתי, "טיוטת תקנות ההתגוננות האזרחית (התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו), התש"ף-2020( "9.3.20.) מבקר המדינה 40 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 2: דרישות המיגון של פקע"ר לסוגי מבנים חקלאיים לפי מפרט דרישות המיגון של פקע"ר משנת 2019 לעומת מסמכי מדיניות הפטורים של פקע"ר (שניהם בתוקף מדצמבר 2019 ועד יוני 2023) שם המבנה מפרט דרישות המיגון מדצמבר2019 מסמכי מדיניות הפטורים מהשנים 2019ו-2020 מבנה חקלאי בשטח עד 70 פטור ממיגון אלא אם יוגדר כחיוני אין התייחסות לחיוניות המבנה מ"ר דיר צאן חלב הממוקם בשטח פטור ממיגון חייב במיגון פתוח בשטח כולל עד 650מ"ר דיר צאן בשר בשטח עד 2000 פטור ממיגון חייב במיגון מ"ר מבנים המוגדרים כ"פעילות פטור כאשר שטח המבנה הוא בשטח לא מוזכרים בצורה מפורשת. לא חקלאית" בנחלות של עד 500מטר ההתייחסות אליהם היא כ"מבנה בנחלה שאינו מיועד למגורים" ובכך הם פטורים ממיגון אך הפטור אינו מותנה בשטח מקסימלי. משתלה כמבנה עצמאי הפטור ניתן למשתלה כמבנה עצמאי אין התייחסות לנושא מרכז המכירה ללא מרכז מכירה. משתלה בצירוף מרכז מכירה - חייבת בהתקנת מרחב מוגן מוסדי מחסן לחומרי גלם לאריזה חייב במיגון. אין התייחסות לאחסון פטור ממיגון חומרי גלם לאריזה. אורוות סוסים לשימוש פרטי פטור ממיגון בכפוף קבלת התייחסות פטור ממיגון ללא צורך בקבלת מקדימה מטעם משרד החקלאות התייחסות של משרד החקלאות ובתנאי שהאורווה היא בסמיכות למיקום מגורים. מרכז מזון103 מרכז מזון שאינו מורכב (אזורי) - פטור ללא הגבלה למרכז המזון פטור. מורכב (אזורי) מרכז מזון מורכב (אזורי) -חייב במיגון לפי מפרט פקע"ר לדרישות מיגון למבנים חקלאיים משנת 2019 ומסמכי מדיניות הפטורים של פקע"ר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כפי שעולה מהנתונים בלוח, אין התאמה מלאה בין הוראות מפרט דרישות המיגון למבנים חקלאיים משנת 2019 של פקע"ר לבין מסמכי מדיניות הפטורים, גם הן של פקע"ר, שהיו תקפות מדצמבר 2019 ועד יוני 2023. למעשה נוצר מצב שבו יש שני מסמכים לקביעת חובת המיגון, המפרטים דרישות שונות כתנאי לקבלת פטור מהקמת מקלט למבנים חקלאיים. למשל, דיר צאן בשטח פתוח בשטח עד 650 מ"ר פטור ממיגון לפי מפרט דרישות המיגון משנת2019 אך חייב במיגון לפי מסמכי מדיניות הפטורים, ואילו 103 מרכז מזון הוא מתקן המשמש לריכוז, אחסון והכנה של מזונות הדרושים למשק הבקר והצאן. ניתן לסווג את מרכזי המזון לשתי קבוצות: מרכז מזון פשוט - מספק מזון למשק בעלי חיים אחד, מרכז מזון מורכב - ייצור בלילים המיועדים ליותר מצרכן אחד. מבקר המדינה 41 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מרכז מזון מורכב (אזורי) חייב במיגון על פי מפרט דרישות המיגון משנת 2019, אך פטור ממיגון לפי מסמכי מדיניות הפטורים שהיו תקפים באותה תקופה. פקע"ר מסר בתשובתו כי אכן הייתה תקופה בה פורסמו שני מסמכים מטעמו שהתייחסו לנושא המיגון במבנים חקלאיים באופן שיכולהיהליצור בלבול בקרב מגישי הבקשות. לאור פניות שקיבל פקע"ר בנושא, פרסם בשנת2023את כלל הדרישות למיגון למבנים חקלאיים במפרט דרישות המיגון לשנת2023.עם זאת ציין פקע"ר,כי בעת הגשת תכניותלהיתר בניהלבחינתו,ואףקודם לכןבשלב הבקשה לקבלת מידע,מגישי הבקשות קיבלו הנחיות ברורות ביחס לדרישות המיגון. יצוין כי ביולי 2023 נכנס לתוקפו מפרט דרישות מיגון מעודכן אשר הגדיר את המבנים החקלאיים החייבים במיגון ואת אלה הפטורים ממנו, תוך פירוט התנאים ומענה המיגון המתאים לכלל הסוגים הנפוצים של מבנים חקלאיים. עם כניסתו לתוקף בוטלה התוספת של מסמך מדיניות הפטורים משנת 2020104. נוכח אי-הבהירות בעניין דרישות המיגון ובעניין התנאים והכללים למתן פטור ממיגון במבנים חקלאיים, ששררה עד יולי 2023 - מועד פרסום דרישות מיגון וכללי פטורים מעודכנים - משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לפעול עם פקע"ר להטמעת דרישות המיגון החלות כיום בקרב המשקים החקלאיים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כייזם וקיים כנס ייעודי במחוז הצפוןלכ-50חקלאים ובו הציגנציגפקע"ר לחקלאים את דרישות המיגון העדכניות למבנים חקלאיים. כפי שיפורט בהמשך, פערי המיגון במבני חקלאות הביאו, בשילוב עם גורמים נוספים, לפגיעה ברציפות התפקודית בענף החקלאות. נוכח האמור, משרד מבקר המדינה ממליץ על חיזוק פעולות ההסברה בנושא מיגון מבנים חקלאיים, באמצעות ימי חשיפה נוספים לחקלאים ולמתכננים, או הסברת הכללים באמצעים אחרים תוך בחינת האפשרות להסתייע גם בארגוני מגדלים, כדי להגביר את המודעות לנושא ולהביא לשיפור בעמידת החקלאים בדרישות המיגון המחייבות לשיפור ביטחונם וביטחון עובדיהם. פקע"ר מסר בתשובתו כי אין לו מניעה להשתתף בימי עיון או בכל פלטפורמה אחרת שמשרד החקלאות יבחרעל מנת לקדםאת הנושא.פקע"רהדגישכיבהתאם להוראות החוק,קיימת חובת התקנתמיגוןתקני, וכי רק במקרים מסוימים הרשות המוסמכת רשאית לאשר מתן פטור ממנו. באחריות בעל הנכס להכיר את הוראות הדין ולעמוד בדרישותיהן. הצבת מיגוניות במשקים חקלאיים אמצעי מיגון נוסף שנעשה בו שימוש הוא המיגונית. מיגונית מוגדרת בצו התכנון והבנייה (פטור מתוכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה), התשע"ט-2019 (להלן - צו הפטור מהיתר למיגונית) 104 פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים" (אפריל2023.) מבקר המדינה 42 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כ"מבנה יביל טרומי, לצורכי מיגון אוכלוסייה, הבנוי מבטון מזוין או מחומר בעל תכונות דומות, עשוי מקשה אחת ורתום בכל חלקיו, ששטח הבנייה הכולל שלו לא עולה על עשרה מטרים מרובעים, עובי קירותיו לא פחות משלושים סנטימטרים, וגובהו לא עולה על שלושה מטרים". המיגונית היא מחסה ארעי הניתן להצבה בשטח ציבורי או פרטי. המיגונית אינה מקלט או מרחב מוגן תקני כמשמעותם בחוק הג"א ובתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן-1990 ועל כן אינה תחליף להם. המיגונית נועדה לצמצם את הנזק מהדף ורסיסים לעוברי אורח במרחב הציבורי הפתוח שאין ביכולתם להגיע למיגון תקני בזמן התרעה קצר. עלות הרכישה וההצבה של המיגוניות שסופקו עלידי משרד החקלאות במהלך המלחמה נעה החל מ- 37,000 ש"ח ועד ל-67,860 ש"ח כולל מע"מ, למיגונית, בהתאם לגודלה ולמפרט שלה. תמונה 3: מיגוניות המקור: משרד החקלאות. תמונה 4: פעמונית המקור: משרד החקלאות. מבקר המדינה 43 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 צו הפטור מהיתר למיגונית105מתיר הצבת מיגונית על ידי המדינה או על ידי הרשות המקומית ושימוש בה בפטור מהיתר בנייה. הצו הוארך פעמיים (בשנת 2021 ובשנת 2023) ונכון למועד הביקורת היה תקף עד ליום 6.1.25106. יצוין כי באוגוסט 2024 אושרה תמ"א 40ד107 שנועדה לקבוע הסדרים תכנוניים על מנת לאפשר הצבת מיגוניות על ידי המדינה או על ידי הרשות המקומית. כמו כן בינואר 2025 תוקנו תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), התשע"ד-2014108. התמ"א והתקנות החליפו את הצו שפג תוקפו. היעדר מיפוי פערי מיגון ואי-תיעדוף התמיכה במיגון משקים חקלאיים משרד החקלאות אמון על הרציפות התפקודית בענף החקלאות. בהתאם לתפיסת היסוד של רח"ל נדרש המשרד לאתר סיכונים ולנקוט אמצעים להתמודדות עימם, ובהם מניעת ההשפעות המזיקות של הסיכונים והנזקים והפחתתן109. מאחר שחלק ניכר מהייצור החקלאי המקומי במדינת ישראל נמצא באזורי סיכון ביטחוני מוגבר (באזורי העימות), מחסור במיגון לעובדים מהווה סיכון מהותי שעלול לפגוע ברציפות התפקודית. בתרגילי החירום שביצע משרד החקלאות ובאלה שהשתתף בהם לפני המלחמה, עלה הצורך בהצבת מיגוניות במשקים חקלאיים לשימוש העובדים. לדוגמה, בסיכום תרגיל החירום המשותף עם רח"ל משנת 2018 העלה המשרד את הצורך בהצבת מיגוניות במחוז גליל גולן לאחר מיפוי שיבצע המחוז מול פקע"ר. כמו כן, במסמך הפקת הלקחים של המשרד ממבצע עלות השחר משנת 2022, המליצו המשתתפים על מתן תמיכה כספית בעת שגרה לבעלי משקים החקלאיים למיגון משקם באמצעות הצבת מיגונית ולא להסתפק בתמיכה בהם רק בעת מבצעי לחימה. יתר על כן, בסיכום תרגיל החירום במחוז הנגב של משרד החקלאות במאי 2023 עלה שוב נושא המחסור במיגוניות במחוז אך ממדיו לא פורטו. נוסף על כך, מחוז גליל גולן במשרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי בכמה הזדמנויות הוא העלה לפני ועדת מל"ח צפון110 את בעיית המחסור במיגון111 במשקים החקלאיים במחוז, בייחוד במשקי החלב המוגדרים כמשק חיוני. כמו כן, בסיור של המחוז שנערך עם מפקד מחוז צפון בפקע"ר במאי 2022 הדגיש נציג המחוז את הצורך בפתרונות מיגון של המבנים החקלאיים במחוז. בכנס שערך המחוז ביוני 2023 ובו השתתפו כ-50 חקלאים, נציגי חקלאים ואדריכלים, פירט נציג פקע"ר לחקלאים את החשיבות של מיגון המבנים החקלאיים. גם בפגישה ביוני 2023 עם מפקדים מפקע"ר העלו חקלאים מהמחוז את בעיית המחסור במיגון במשקים החקלאיים במחוז. 105 צו התכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה), התשע"ט-2019. 106 צו התכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ג-2023; צו התכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"א-2021. 107 החלטה מס פש/39 של ועדת שרים לענייני פנים, שירותים, תכנון ושלטון מקומי מיום31.7.24אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה מס2118(פש/39) מיום8.8.24 108 תקנות התכנון והבנייה(עבודות ומבנים הפטורים מהיתר( )תיקון מס' 3),התשפ"ה2025.ק"ת11691, עמ'904. 109 משרד הביטחון, רשות החירום הלאומית, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'11. 110 ועדת מל"ח בין-משרדית המרוכזת על ידי ראש מדור משרדי הממשלה בפקע"רשל המחוז. 111 הפער בין המיגון הקיים בשטח, ככל שקיים, למצבת העובדים, הזרים או הישראלים, המועסקים במשק החקלאי. מבקר המדינה 44 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 יצוין כי למשרד החקלאות אין חובה בדין להציב מיגונית במשק חקלאי פרטי. על אף האמור, וכדי לשמור על הרציפות התפקודית, להבטיח את אספקת המזון ולמזער את הנזק הכלכלי העלול להיגרם כתוצאה ממצב החירום, משרד החקלאות סיפק לפני המלחמה מענה חלקי באמצעות הצבת מיגוניות במשקים החקלאיים או בסמוך להם במימון מלא של העלויות הכרוכות בכך. כמו כן, משרד החקלאות תומך בחלוקת המיגוניות גם במשקים החקלאיים שאינם פטורים מהתקנת מיגון תקני במשקם, והוא אינו מבחין בהחלטתו בעניין התמיכה בין משק חקלאי שאינו פטור מחובת מיגון לבין משק הפטור ממיגון אשר עדיין זקוק למענה מיגוני. על פי נתוני משרד החקלאות, לאורך השנים הוצבו על ידו אמצעי מיגון מסוג מיגוניות, פעמוניות112וצינורות מגן, וזאת בעיקר ליד מגורי העובדים הזרים. להערכת משרד החקלאות הוצבו על ידו בשנים שקדמו למלחמה כ-600 אמצעי מיגון. ב-14.8.22, בעקבות מבצע עלות השחר, התקבלה החלטת הממשלה מספר 1818 שכותרתה "מענים מידיים לאזור עוטף רצועת עזה בעקבות מבצע 'עלות השחר' ותיקון החלטת ממשלה" (להלן - החלטה 1818), לפיה הונחה משרד החקלאות לפעול להצבת מיגוניות בשטחים החקלאיים באזור חבל תקומה בהתאם לנוהל התמיכה שיפרסם ובתיאום עם הגופים הרלוונטיים במשרד הביטחון, זאת כדי לתת מענה מיידילצורך בחזרה מהירה לשגרה.לצורךכך הונחה משרד האוצר להעביר למשרד החקלאות בשנת2022 תקציב בסך של 2.9 מיליון ש"ח. בעקבות האמור פרסם משרד החקלאות באותה השנה מכרז לאספקה של מבני מיגוניות, ובחודשים מאי ויוני 2023 הוא אישר, על פי נוהל תמיכה שפירסם, הקצאה של 91 מיגוניות גדולות וקטנות בגין 86 בקשות. חלוקת המיגוניות בפועל החלה רק לאחר פרוץ המלחמה, בתחילת חודש נובמבר 2023 כפי שיפורט להלן. בביקורת נמצא כי אף שמשרד החקלאות החליט לתמוך בהצבת מיגון במשקים החקלאיים, אין לו מידע שלם, מדויק ועדכני על מיגון המשקים החקלאיים, ובכלל זה אין באפשרותו לדעת אילו משקים חייבים במיגון, כמה מהם נעדרי מיגון,מהוהיקף המיגון התקני החסר במשקים חקלאיים, אילו משקים פטורים ממיגון, באילו משקים יש מיגוניות או פתרונות מיגון חלקיים אחרים ובאילו משקיםאין כל פתרון מיגון. כמו כן משרד החקלאות לא ביצע ניתוח של פערי המיגון בהתאם למיפוי סיכונים,ובין היתר בהתאם לסוג פעילות המשק, להיקף התוצרת שלו, למקומו, למידת איתנותו הכלכלית ולמידת חיוניותו בעת חירום. עוד נמצא כי במהלך השנים שקדמו למלחמה הציב המשרד במשקים החקלאיים, בעיקר בעוטף עזה, כ- 600 מיגוניות במצטבר113. זאת ללא שקבע אמות מידה לחלוקת מיגוניות שיתבססו על מיפוי סיכונים כאמור, ובלי שפרסם מבחני תמיכה שעליהם יתבססו שיקוליו בעת קבלת ההחלטה בדבר מתן התמיכה ותיעדוף הבקשות. 112 סוג של מיגונית בצורת פעמון, שבדומה למיגונית אינה מגינה מפני פגיעה ישירה אלא מפני כדוריות, ברגים ורסיסי רקטה שנופלת בשטח. 113 אין למשרד החקלאות מידע מדויק על אודות הצבה באזורים אחרים. מלבד נוהל תמיכה שפורסם על ידי המשרד בהתאם להחלטת הממשלה1818. מבקר המדינה 45 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי אין ברשותו מאגר מידע מקיף ומעודכן על מצב המיגון בפועל בכל אחד מהמשקים החקלאיים משום שאינו הגוף האחראי למיגון משקים חקלאיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מיפוי פערי המיגון במשקים חקלאיים הוא צורך ממשי. ראוי כי הטיפול בעניין יקודם על ידי משרד החקלאות בשיתוף פקע"ר בהיבטים המקצועיים. מיפוי זה נדרש למשרד החקלאות בין היתר על מנת שיהווה בסיס להחלטותיו בקשר לזכאות משקים לקבל תמיכה לרכש הצבת מיגוניות. להבא מוצע כי המשרד יבקש מידע בנושא, בין היתר, מהחקלאים במסגרת בקשות התמיכה להקצאת מיגונית שיגישו. כמו כן משרד החקלאות לא בחן לאורך השנים שלפני המלחמה את הצורך במימון הצבת מיגוניות במחוז גליל גולן ולא הציב אף מיגונית במחוז, הגם שחקלאי המחוז העלו את הצורך בכך כמה פעמים עוד לפני המלחמה. בהיעדר מיפוי סיכונים כולל כאמור, גםלאהיהאפשרלבחון אתהנחיצות והדחיפות שלהצבת מיגוניות במחוז גליל גולן כמבוקש על ידי החקלאים. זאת ועוד, היעדר המיגון לעובדים במשקים החקלאיים במחוז גליל גולן פגע במהלך המלחמה ברציפות התפקודית בענף, בייחוד בקו העימות בצפון, ואף עלול היה להביא לנפגעים בנפש. יצוין כי במהלך המלחמה הציב משרד החקלאות 571 מיגוניות (כ- %60 מכלל המיגוניות שהוצבו על ידי המשרד במהלך המלחמה) במחוז גליל גולן, והדבר עשוי להעיד על פערי המיגון הגבוהים במחוז. משרד החקלאותמסרבתשובתו כילא בחןלפני המלחמהאת הצורךלהציב מיגוניות במחוז גליל גולןנוכח ההיקף הנרחב שלהמשקיםהחקלאיים בעוטף עזה אשרנתן למיגונם עדיפותעל פני אלו שבמחוז גליל גולן. משרד החקלאות הוסיף וציין בתשובתו כי לדעתו נדרש מהלך בין-משרדי מוסדר לבחינת סוגיית מיגון המשקים החקלאיים כמערכת שלמה ולהגדרת מדיניות לאומית סדורה לרבות סמכויות, תקציב, מנגנוני תיעדוף וקריטריונים מקצועיים לחלוקת אמצעי מיגון באזורים חקלאיים. פקע"ר מסר בתשובתו כי הוא אינו הרגולטור לנושא מיגון מבנים חקלאיים וכי הוא נכון לסייע בהכוונה מקצועית בהתאם לכללים ולעקרונות המיגון הפיזי ובהתאם לדרישות חוק הג"א ותקנותיו. בנוסף, פקע"ר ציין כי על פי חוק הג"א ותקנותיו, האחריות להתקנת המיגון וכשירותו מוטלת על בעל המפעל כהגדרתו בחוק הג"א. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות למפות את החוסרים במיגון במשקים החקלאיים ולגבש, בשיתוף עם הרשויות המקומיות הרלוונטיות ורשויות התכנון, ובהתייעצות עם פקע"ר תוכנית לקידום העמידה של בעלי המשקים בהוראות חוק הג"א בנוגע למיגון. תוכנית כאמור - יש להביא גם לאישור משרד האוצר. במסגרת המיפוי יש לתת את הדעת לתיעדוף הסיוע של המשרד למיגון, בהתאם למיקום המשק החקלאי, להיקף התוצרת שהוא מייצר, למידת חיוניותה בחירום ולחובה המוטלת על חלק מסוגי המשקים, למגן אותם בעצמם ועל חשבונם. זאת כדי לסייע בשמירה על הרציפות התפקודית והבטחת אספקת מזון טרי חיוני בעת חירום. מבקר המדינה 46 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הצבת מיגוניות במשקים החקלאיים במהלך המלחמה על ידי משרד החקלאות מתן תמיכה להצבת מיגוניות בחריגה מהוראת התכ"ם משרד החקלאות כרשות מינהלית נדרש להקצות את המשאב הציבורי באופן שוויוני וצודק ההולם את המטרה שלשמה הוקצה ולהתאימו לצרכים השונים114. ההקפדה על מתן תמיכה בהתאם לדין אמורה להבטיח תוצאה שוויונית. חוקי התקציב השנתיים מתירים חלוקת כספים מתוך תקציבי משרדי הממשלה לצורך תמיכה בגופים אחרים. הוראות התכ"ם 6.2.1 "תמיכות בגופים אחרים" (להלן - הוראת התכ"ם) קובעות הוראות למתן תמיכות בגופים פרטיים ובכללם חברה בע"מ, שותפות ואדם פרטי115. בהתאם להוראות התכ"ם המשרד חייב לפרסם את דבר התמיכה באתרו במרשתת בציון סכום התקציב המאושר לתמיכה; סוג הגופים הזכאים לתמיכה; מקום פרסום מבחני התמיכה, טופסי הבקשה והמועד האחרון להגשת הבקשה. 1. ה צ ב ת 4 9 7 מ י ג ו נ י ו ת ( מ נ ו ב מ ב ר 2 0 2 3 ו ע ד א פ ר י ל 2 0 2 4) ל ל א פ ר ס ו ם נ ו ה ל ת מ י כה : בהתאם להוראות התכ"ם חובה על מבקש התמיכה להגיש את בקשת התמיכה בכתב במערכת מרכב"ה116 או בטופס אחר שקבע המשרד ובתוך המועד שנקבע לכך. כמו כן על מבקש התמיכה לציין בבקשתו אם קיבל תמיכה דומה מהמשרד בשנים קודמות. בעת קבלת ההחלטה בדבר מתן התמיכה על ועדת התמיכות לשקול את התמיכות הניתנות למבקש התמיכה ממשרדי הממשלה ומגופים ציבוריים אחרים. ב-4.1.23 פרסם משרד החקלאות נוהל תמיכה לחלוקת מיגוניות למשקים החקלאים בחבל תקומה שאיפשר הגשת בקשות למיגוניות עד2.2.23117.במהלך החודשים מאי ויוני2023קיימה ועדת התמיכות במשרד החקלאות כמה דיונים בנושא ואישרה, כאמור, הקצאה של91 מיגוניות גדולות וקטנות בגין 86 בקשות. חלוקת המיגוניות בפועל החלה רק לאחר פרוץ המלחמה, בתחילת חודש נובמבר 2023. לאחר פרוץ המלחמה, כדי להבטיח את שלומם של העובדים הקיימים, למנוע את עזיבתם ולהקל את הגיוס של עובדים חדשים או מתנדבים, החליט משרד החקלאות להעניק תמיכה נוספת למשקים החקלאיים במחוזות דרום וגליל גולן לצורך רכישת מיגוניות והצבתן, זאת נוסף על 91 המיגוניות שהקצה קודם לכן. התקציב שהוקצה לכך הסתכם ב-30 מיליון ש"ח, הכולל את התקציב לרכישת 91 המיגוניות שהקצאתו אושרה קודם לכן בעקבות החלטת הממשלה 1818. יצוין כי לצורך ייצור המיגוניות והצבתן משרד החקלאות התקשר עם ארבעה ספקים לפי מכרז או בפטור ממכרז כפי שיפורט להלן. 114 עת"מ (ירושלים)219/06הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות(ער) נ' עיריית ירושלים, תקדין-מחוזי2006(2,) 16169( ,28.05.06.) 115 משרד האוצר, הוראות התכ"ם6.2.1"תמיכות בגופים אחרים" (20.9.23.) 116 מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה המשמשת בין היתר לניהול תקציב, ניהול פיננסי, ניהול משאבי אנוש, ניהול הרכש והמלאי, ניהול תמיכות ועוד. 117 משרד החקלאות, נוהל חלוקת מיגוניות "עוטף רצועת עזה" (2022.) מבקר המדינה 47 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בביקורת נמצא כי לאחר פרוץ המלחמה, מנובמבר2023 עד לאפריל2024,משרד החקלאות אישר מתן תמיכה למשקים חקלאיים לרכישת 497 מיגוניות בעלות של 28.2 מיליון ש"ח ולהצבתן. תמיכה זו אושרהבלי שהמשרדפרסם נוהל תמיכה המבהיר לציבור החקלאים את תנאי הסף ואת הקריטריונים לאישור הבקשה. יצוין כי הוגשו 481,5 בקשות להקצאת 1,613 מיגוניות וכאמור אושרה תמיכה להצבת 497 מיגוניות. רק ביולי 2024 פרסם משרד החקלאות לציבור נוהל תמיכה שעל פיו הוצבו 389 מיגוניות נוספות. עוד נמצא כי לפחות 192118 מתוך 1,548 הבקשות להקצאת מיגוניות שהוגשו לפני פרסום נוהל התמיכה(כ-12%) נפסלובשל אי-עמידה בתנאי הסף, שלא פורסמו ברבים (בעניין זה-ראו גם להלן). ממשרד החקלאות נמסר כי החקלאים קיבלו הודעה על המהלך להקצאת מיגוניות על ידי המשרד (ללא פרטי התנאים לקבלתן) באמצעות עובדי המחוזות של המשרד, הוועדות החקלאיות ברשויות המקומיות ומזכירי היישובים. כמו כן מההודעות של משרד החקלאות לתקשורת היה אפשר ללמוד כי המשרד מעניק תמיכה בנושא. עם זאת, מחוז גליל גולן במשרד החקלאות מסר כי המחוז לא עדכן את כלל המשקים החקלאים במחוז בדבר התמיכה מחשש להצפת המשרד בבקשות. 2. א י ש ו ר ת מ י כ ו ת ש ל א ע ל ס מ ך ב ק ש ה ש ל ח ק ל א י:על פי הוראות התכ"ם תמיכה יכולה להינתן לאחר הגשת בקשה בכתב מטעם מבקש התמיכה. נמצא כי בחלק מהמקרים המשרד דן במתן התמיכה למשקים החקלאיים שלא על פי בקשתם אלא לבקשת מחוזות המשרד וזאת שלא בהתאם להוראת התכ"ם, לפיה התמיכה תוענק לחקלאי לבקשתו. כתוצאה מכך בוטלו בקשות לאחר אישורן מסיבות שונות: החקלאי אינו מעוניין במיגונית, המשק החקלאי אינו פעיל, מקבל התמיכה נפטר או נמצא בחו"ל ועוד. כמו כן לא ניתן היה להבטיח שוויון בהצבת המיגוניות שכן מחוזות המשרד לא הגישו בקשות בשם כלל הזכאים לכך. ממשרד החקלאות נמסר כי פעל על פי קריטריונים סדורים להקצאת מיגוניות אשר גובשו ויושמו בתנאי חירום בתקופה שבה כלל גורמי הממשלה פעלו תחת אילוצים תפקודיים וזמינות מוגבלת ולצורך מיידי. אי-גיבוש ואי פרסום נוהל התמיכה נבע מהדחיפות ומהצורך החיוני במיגוניות באזורי העימות להגנה על חיי אדם ושמירה על רציפות הפעילות החקלאית. הדבר נעשה בהסכמת חשבות המשרד והלשכה המשפטית, שנציגיהם חברים בוועדת התמיכות המשרדית. כמו כן במקרים מסוימים דן המשרד במתן התמיכה לחקלאי ללא בקשה מטעמו לאחר שמחוזות המשרד זיהו חשיבות בהצבת מיגונית במשקו לצורך שמירה על הרציפות התפקודית. 118 100 מהן בשל משק הנמצא במרחק שמעל 40 ק"מ מהגבול עם רצועת עזה או מהגבול עם לבנון, 12 בקשות שהוגשו שלא על ידי חקלאים ו-21 בקשות בשל היעדר מחסור במיגון. כמו כן נדחו 36 בקשות של לולים קטנים הנמצאים בתחומי יישוב. סביר להניח שחלק מהבקשות לא היו מוגשות כלל למשרד, אם הוא היה מפרסם ברבים את תנאי הסף לזכאות למיגונית מטעמו. מבקר המדינה 48 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה ער לחשיבות במתן התמיכה לחקלאים בעת המלחמה ובדחיפות לכך, אך עם זאת מציין כי היה אפשר לפעול בנסיבות העניין על פי הוראות התכ"ם מבלי לעכב את מתן התמיכה, שכן לרשות המשרד עמד פרק זמן מספיק לפעול לפי הוראות התכ"ם,מכמה טעמים: א. בראשית המלחמה הייתה למשרד החקלאות רשימה של החקלאים מחבל תקומה שכבר הוכרו כזכאים ל-91 מיגוניות על פי נוהל התמיכה שפורסם עוד לפני המלחמה ולפי החלטת הממשלה 1818. עד לסיום ייצור המיגוניות והצבתן היה למשרד די זמן כדי לפרסם נוהל תמיכה פומבי חדש, המעדכן את הנוהל שפרסם בחודש ינואר 2023119. ב. המשרד פעל בתחומים אחרים כדי לקצר את לוחות הזמנים להקצאת התמיכות בדרכים מגוונות. כך למשל, באוקטובר ובנובמבר 2023 פרסם המשרד נוהלי תמיכה שלא בתחום המיגון תוך קיצור תקופת ההגשה לפחות מ-45 הימים הקבועים בהוראת התכ"ם120 בשל נסיבות מוצדקות. נוסף על כך פרסם המשרד נוהלי תמיכה בכמה פעימות, ובכל פעם דנה ועדת התמיכות בבקשות שהוגשו במענה לאותו פרסום נפרד121. ג. היעדר מלאי קיים של מיגוניות וכושר האספקה של הספקים שממילא מוגבל והדרגתי, איפשר אף הוא פרק זמן מסוים להתארגנות לפרסום המכרז. 119 בסעיף2.3.5.1למכרז76/2022נקבע כי זמן האספקה לעד10מיגוניות יעמוד על עד30ימים ולכל10מיגוניות נוספות עד15ימי עבודה. בפועל78המיגוניות הראשונות הוצבו בתקופה של43ימים-2.11.23עד19.11.23במחוז הנגב, ועוד 4מיגוניות ב-7.11.23במחוז גליל גולן. 120 כגון נוהל תמיכה במתנדבים בחקלאות בתקופת חרבות ברזל. 121 ראו לדוגמה נוהל תמיכה לחקלאים פעילים לקבלת ערכת התגוננות אישית הכוללת אפוד וקסדה (7.4.24); קול קורא להגשת בקשות להעסקת עובד/ים זר/ים בשנת 2024 על ידי מי שהעסיק עובד/ים זר/ים פלסטיני/ם תושבי יהודה ושומרון או רצועת עזה בענף החקלאות. מבקר המדינה 49 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 10: הצבת מיגוניות על ידי משרד החקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל לפי ספק, נובמבר 2023 עד אפריל 2024 (באוקטובר 2023 לא הוצבו מיגוניות) 224 206 137 102 87 67 52 51 15 1016 16 27 16 19 2022 4 4 9 אפריל2024 מרץ2024 פברואר2024 ינואר2024 דצמבר2023 נובמבר2023 ספק ד'ספק ג'ספק ב'ספק א'סה"כ על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כעולה מהתרשים לעיל, הגדלת היקף הצבת המיגוניות במשקים חקלאיים התרחשה כמה שבועות לאחר פרוץ המלחמה. מכאן שהייתה למשרד החקלאות שהות לפרסם את נוהל התמיכה לאספקת המיגוניות במהלך חלוקת 91 המיגוניות והתארגנות הספקים לאספקתן. עולה אפוא כי משרד החקלאות לא נערך כראוי לניהול מערך תמיכות עבור הצבת מאות מיגוניות, ועקב כך נוצרו פערים בניהול הנושא. בראש ובראשונה היה על המשרד להעניק תמיכה מטעמו בהתאם לנוהל תמיכה המפורסם לציבור, וזאת לשם הבטחת היישום של עקרון השוויון גם בעת חירום, בייחוד בשל הביקוש הרב למיגוניות (הוגשו 1,548 בקשות להצבת 1,613 מיגוניות) והיותן משאב מוגבל (הוקצו 497 מיגוניות) ששוויו עשרות אלפי ש"ח למיגונית. מתן תמיכה באמצעות נוהל סדור המפורסם לציבור עשוי היה להפחית את היקף הבקשות שאינן עומדות בכללים, את הצורך לדון בהן, לייעל את התהליך ולקיימו בהתאם לסדרי מינהל תקין. לצד האמור משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות משרד החקלאות ב-7.7.24 לפרסום הנוהל לתמיכה בחקלאים122שעל פיו הציב משרד החקלאות מאוגוסט2024ועד אפריל2025389מיגוניות בעלות כוללת של כ-19.7 מיליון ש"ח, מרביתן במחוז גליל גולן. נוהל התמיכה פורסם באתר המשרד במרשתת 122 משרד החקלאות, "נוהל לתמיכה בהקצאת מיגוניות במגזר החקלאי" (7.247..) מבקר המדינה 50 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בהתאם להוראת התכ"ם, והוא כולל את סוגי הגופים הזכאים לתמיכה; דרכי הגשת הבקשה; תנאי הסף; אמות המידה לדירוג הבקשות; המועד האחרון להגשת הבקשה ודרישת מידע על אודות קבלת מיגונית מטעם המשרד בשנים 2023 - 2024123. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הצבת המיגוניות על ידו במשקים החקלאיים אינה תמיכה כמשמעה בהוראות התכ"ם, וזאת משום שהמיגונית היא נכס של המשרד ואינה מועברת לבעלות החקלאי. המשרד הוסיף כי סגנית חשב המשרד, עובדת משרד האוצר, הייתה שותפה להליך הצבת המיגוניות, עובדה המעידה על תקינות פעולות המשרד בעניין. אולם מתשובתה של סגנית החשב עולה כי לדידה דווקא מדובר בתמיכה. עוד הוסיפה כי המשרד חילק מיגוניות בחמש פעימות מאז פרוץ המלחמה בזמן שהמדינה היתה במצב חירום תוך כדי לחימה וירי טילים, ארבע מתוכן באמצעות פרסום נהלי תמיכה, ואחת מהן, על ידי פנייה ישירה לחקלאים באמצעות המחוזות תוך הקפדה על שמירה על השוויון בהליך. משרד החקלאות הוסיף כי הוא מסכים עם חשיבותה של פעילות סדורה, שקופה ומבוססת נהלים בכל הנוגע למתן תמיכה בהצבת מיגוניות במשקים החקלאיים. אי לכך, ועדת התמיכות במשרד וידאה, לפני קבלת ההחלטות, כי ננקטו פעולות לשמירה על שוויון והוגנות בהליך, ובכלל זה הפצת מידע ממוקדת על ההליך באמצעות מחוזות המשרד ודירוג הבקשות בהתאם לקריטריונים מקצועיים שנקבעו מראש. משרד מבקר המדינה מציין כי הצבת מיגונית בשטח ומתן זכות שימוש בה הם בבחינת תמיכה, וכי כך התייחס לנושא משרד החקלאות בפועל בפרסומיו לפני המלחמה ובמהלכה. המשרד החליט גם לפרסם נוהלי תמיכה בהצבת מיגוניות במשקים חקלאיים ולכנס את ועדת התמיכות המשרדית, והיא אשר קיבלה את ההחלטות בעניין הזכאות להצבת המיגוניות במשקים החקלאיים. משכך, והיות שלמרות הדחיפות, לרשות המשרד עמד פרק זמן מספיק לפעול לפי הוראות הדין מבלי לעכב את מתן התמיכה, היה ראוי כי משרד החקלאות יתנהל לפי מתווה מסודר ופומבי כמקובל בהקצאת תמיכות לציבור. תנאי הסף לחלוקת המיגוניות משרד החקלאות קבע תנאי סף לזכאות לקבלת מיגונית מטעם המשרד, והם מרחק של עד 40 ק"מ מגבול רצועת עזה ומגבול לבנון וקיום מחסור במיגון למצבת העובדים, זרים או ישראלים, המועסקים במשק. נוסף על כך קבע המשרד שתי אמות מידה לניקוד התמיכה בהקצאת המיגונית והן: סוג הפעילות החקלאית ומרחקה מהגבול. 123 משרד החקלאות, "נוהל לתמיכה בהקצאת מיגוניות במגזר החקלאי" (7.7.24.) מבקר המדינה 51 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 3: אמות המידה להצבת המיגונית על ידי משרד החקלאות וניקודן א. סוג הפעילות ניקוד 1. מגורי עובדים זרים 10 2. רפתות (להמשך ייצור חלב) 8 3. לולים (לאספקת בשר עוף וביצים) ומכוני מיון ביצים 8 4. מפטמות ודירים (לאספקת בשר וחלב) 6 5. בתי אריזה 6 6. ריכוזי חממות לירקות ומבנים לגידול פטריות 6 7. מרכזי מזון 4 8. איגום כלים בגידולי שדה 4 9. שימוש חקלאי שלא צוין לעיל יובא לדיון פרטני ב. המרחק מגבול רצועת עזה ולבנון ניקוד 0 -4 10 4 -7 8 7 -15 6 15 - 40 4 המקור: משרד החקלאות. הליך בחינת הבקשות וההחלטה על מתן התמיכה רשות מינהלית נדרשת להסתמך על מידע אמין ורלוונטי בבואה לקבל החלטה124. עם פרוץ המלחמה, ובד בבד עם הבקשות שהתקבלו מחקלאים לסיוע ברכישת מיגוניותוהצבתן,פעל משרד החקלאות באופן יזום למיפוי הצרכים למיגוניות בקרב המשקים החקלאיים בהתאם לאמות המידה שקבע. במסגרת זו אסף המשרד מידע על אודות מרחק המשקים החקלאיים מגבול רצועת עזה ומגבול לבנון, מספר העובדים הזרים ופתרונות המיגון הקיימים במשקים החקלאים או בסביבתם. מחוזות גליל גולן ודרום, כל אחד בנפרד, ריכזו בקובץ אקסל ממוחשב את הנתונים הרלוונטיים על אודות המשקים החקלאיים שעבורם מבוקשות המיגוניות ובהם: שם המשק החקלאי, כתובתו, סוג הפעילות שלו, מספר העובדים המועסקים בו, האם קיימים בו מגורי עובדים זרים, מרחקו מהגבול ופתרונות המיגון הקיימים בו (להלן - קובץ הבקשות למיגונית). קובץ הבקשות למיגונית הועבר בפעימות על ידי כל מחוז לאגף התכנון במטה המשרד לשם בחינת עמידת הבקשות בתנאי הסף וניקודן. אגף התכנון העביר את הבקשות שעמדו בתנאי הסף ובעלות דירוג הניקוד הגבוה ביותר לאישור ועדת התמיכות בפעימות, מנובמבר 2023 ועד ליום 21.2.24, אשר נקבע כמועד האחרון להגשה. 124 בג"ץ987/94יורונט קווי זהב בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5)412. מבקר המדינה 52 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ועדת התמיכות קיימה שבעה דיונים לבחינת הבקשות למיגון מחודש נובמבר 2023 ועד פברואר 2024. עם קבלת החלטות הוועדה החתומות העביר אגף התכנון במטה המשרד רשימות שמיות של הבקשות המאושרות למחוזות המשרד ולאגף הנכסים במטה המשרד לשם פעולה מול הספקים להצבת המיגוניות. המחוז, אגף הנכסים ואגף התכנון במשרד עדכנו את ועדת התמיכות בסטטוס ההצבה בפועל. לעיתים הם ביקשו את ביטול החלטת ועדת התמיכות כמו במקרים שבהם נמצא כדלקמן: התגלתה כפילות בבקשות; החקלאי הודיע שהוא אינו מעוניין בהצבת מיגונית במשקו; התברר כי המשק אינו פעיל; או כאשר נפלה טעות בנתונים אשר היו בסיס לקבלת ההחלטה. תרשים 11: הליך בחינת הבקשות לתמיכה ברכישת המיגוניות והצבתן על ידי משרד החקלאות במלחמת חרבות ברזל על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה 53 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 4: אישורים שבוטלו לרכישת המיגוניות ולהצבתן ונימוקי הביטול מספר האישורים שבוטלו הנימוק לביטול 19 בקשה כפולה 15 הבקשה בוטלה על ידי החקלאי 13 קיום מיגונית במשק 5 המשק אינו פעיל 3 המשק אינו קיים ביישוב 1 בעל המשק נמצא בחו"ל 1 בעל המשק נרצח 1 אין גישה למקום הצבת המיגונית 2 אין מדובר בפעילות חקלאית 1 החקלאי ביקש להציב ביישוב אחר 25 סיבת הביטול לא נרשמה 86 סה"כ על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה כי הליך בחינת הבקשות לא התבצע ביעילות, בין היתר בשל אי-פרסום מבחני התמיכה ברבים. מנתוני משרד החקלאות עולה כי ועדת התמיכות ביטלה 86 מתוך 497 הבקשות שאישרה קודם לכן (%17,) וכי המחוזות יכלו לדעת מראש לפחות לגבי 43 מהבקשות המבוטלות (המודגשות בלוח לעיל) כי הם אינם זכאים לקבלת המיגונית (כגון במקרה של משק לא פעיל) ולחסוך את התשומות שהושקעו בבחינת הבקשות ובאישורן (כוח אדם, זמן ועלויות כספיות). פרסום מבחני התמיכה ברבים עשוי היה לחסוך את התשומות האמורות. מומלץ כי משרד החקלאות יפעללקביעתהליך סדור לדיון בתמיכהלמשקיםהחקלאיים באמצעותהצבת מיגוניות, באופן שלפני הוועדה הדנה בבקשות לתמיכה, יעמדו כל הפרטים והמסמכים הדרושים לקבלת החלטה בהתאם לכללים שנקבעו, כדי שלא תינתן תמיכה למי שאינו זכאי לה וכדי להימנע מכך שהתמיכה שאושרה תבוטל במועד מאוחר יותר. ב ח י נ ת פ ע ר י ה מ י ג ו ן כ ת נ א י ס ף ל ק ב י ע ת ה ז כ א ו ת ל מ י ג ו נ י ת אחד מתנאי הסף לבדיקת בקשה לקבלת מיגונית הוא שאלת קיומו של מיגון והאם הוא עונה על צורכי המשק החקלאי מבחינת מספר העובדים שאינם ממוגנים. ועדת התמיכות דחתה את בקשתם של משקים חקלאיים בעלי מיגונית או אלו שקיים בסביבתם הקרובה ממ"ד (מרחב מוגן דירתי) או מקלט. נתוני פערי המיגון הועברו לבחינת ועדת התמיכות על ידי מחוזות המשרד: מחוז גליל גולן התבסס בבדיקתו על הצהרת החקלאי ועל היכרות עובדי המחוז עם השטח, ומחוז הנגב התבסס על נתוני מאגר המשרד על אודות משקים שבהם הוצבו מיגוניות על ידי המשרד בעבר ועל מיקומן. מבקר המדינה 54 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מנתוני פערי המיגון שעליהן התבססה ועדת התמיכות בהחלטתה עולה כי303בקשות מתוך496הבקשות (%61 מהבקשות) אושרו על ידה אף שהוועדה לא קיבלה מידע מלא על אודות פתרונות המיגון הקיימים במשק (146בקשות) או על אודות מספר העובדים במשק (157בקשות) או על שניהם גם יחד (53בקשות), משום שלא היה בנמצא מידע כזה, כך שלא היה אפשר לחשב את פערי המיגון הקיימים במשק בפועל בעת קבלת ההחלטה. מאגף התכנון במשרד החקלאות נמסר כי בהיעדר מידע על אודות פתרונות המיגון קיימים במשק החקלאי היא הניחה כי אין בו פתרון מיגון. מאגף בכיר טכנולוגיות דיגיטליות ומידע של המשרד נמסר כי למחוזות המשרד, לאגף התכנון ולוועדת התמיכות קיימת גישה ישירה לנתוני פתרונות המיגון שהוצבו על ידי המשרד החל מ-2021 שכן הם הוזנו למערכת ה-GIS של המשרד. בביקורת עלה כי במערכת ה-GIS של משרד החקלאות עודכנו רק 96 מיגוניות מתוך כ-600 מיגוניות שהציב המשרד לפני מלחמת חרבות ברזל (כ-16%), כך שנתוני המשרד לא יכלו לשמש תשתית עובדתית נאותה לבחינת פערי המיגון במשקים החקלאיים. לעניין בדיקת מספר העובדים הזרים המועסקים בפועל במשק ציין מחוז הנגב,כי לא היה בידיו מידע עדכני בנושא, ולשם כך הוא יצר קשר טלפוני עם החקלאים או לחילופין השתמש במידע שנמסר למשרד בשיחות היזומות שביצע מטה המשרד לחקלאים במהלך המלחמה. מחוז גליל גולן מסר כי המידע שהועבר על ידו לוועדת התמיכות על אודות מספר העובדים בפועל במשק מבוסס על הצהרות החקלאים, כפי שנמסרה בשיחות טלפונית שערך המחוז איתם במהלך המלחמה. מאגף התכנון במשרד החקלאות נמסר שכאשר לא היה לוועדת התמיכות מידע על אודות מספר העובדים במשק החקלאי, היא הניחה שמועסק בו עובד אחד לפחות. יצוין כי בעבר העיר משרד מבקר המדינה פעמים מספר למשרד החקלאות על הצורך בקיום מערכות מידע ייעודיות במשרד, אשר ישמשו את עובדי המשרד ויסייעו להם במילוי תפקידם125. עולה אפוא כי חלק מהחלטות משרד החקלאות בדבר מתן תמיכה למשקים החקלאיים באמצעות הצבת מיגונית במהלך המלחמה לא נשענו על מידע מבוסס ובדוק הנדרש לצורך בחינת העמידה בתנאי הסף שקבע המשרד בנושא ולצורך אישור התמיכה. משרד החקלאות כתב בתשובתו כי לא היה לו מידע שלם, מבוסס ובדוק לפני המלחמה, וציין כי לא ניתן היה לבצעבשטחבדיקה מעמיקהשל המיגון הקייםבמצב שלאיום ביטחוני ישיר, שכןבדיקה כזאתהייתה 125 מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2014), "ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח", עמ'1018; מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב (2020,)"הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות", עמ'1186. מבקר המדינה 55 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 גורמת לעיכוב משמעותי בלוחות הזמנים של הקצאת המיגוניות, דבר שהיה עלול לסכן חיי אדם ולפגוע במטרה המרכזית שלשמה הן הוקצו. מהאמור עולה כי משרד החקלאות פעל להציב את המיגוניות בהתאם למידע החלקי שהיה בידיו. להבא, כדי לבסס החלטות מיטביות של משרד החקלאות בעיתות חירום ובעיתות שגרה ולשמור על השוויון, נדרש כי במאגרי המידע שהמשרד מנהל יהיו נתונים רלוונטיים ומעודכניםעלכל משק חקלאי, ובין היתר תיעוד למספר המעודכן של העובדים במשק (זרים וישראלים) ופתרונות המיגון הקיימים במשק - הן אלה שסופקו על ידי המשרד, והן אלה שסופקו על ידי גופי המדינה האחרים או שנרכשו באופן עצמאי על ידי החקלאים. מאגרים מעודכנים כאמור יאפשרו למשרד לקבל החלטות מושכלות ומבוססות בעיתות שגרה ובעיתות חירום, בפרט כאשר יש קושי בגישה פיזית למשקים, ומומלץ שהמשרד יפעל בהקדם להקמתם וליצירת מנגנוני עדכון עיתיים שלהם. ה ח ל ט ו ת ו ע ד ת ה ת מ י כ ו ת ש ל א ב ה ת א ם ל מ ב ח ני ה ת מ י כ ה ש נ ק ב ע ו הוראות התכ"ם מחייבות קביעת מבחני תמיכה כדי לשמור על אחידות המבטיחה שוויוניות בהקצאת התמיכה. במסגרת מבחני התמיכה קבע המשרד כאמור שתי אמות מידה לזכאות למיגונית והן סוג הפעילות החקלאית, והמרחק של המשק החקלאי מגבול רצועת עזה או מגבול לבנון. באמות המידה לא הייתה התייחסות למיקום המשק החקלאי ביחס ליישוב. גם בדיון בוועדת הכלכלה בכנסת הדגיש נציג משרד החקלאות כי ועדת התמיכות אינה מייחסת משקל להימצאות המשק במרכז היישוב126. בביקורת נמצא כי מחוז גליל גולן דחה על הסף לפחות 32 בקשות לקבלת מיגוניות עבור לולי ההטלה הממוקמים בלב יישוב ושאין בהם עובדים זרים, באופן שאינו מתיישב עם מבחני התמיכה שנקבעו על ידי ועדת התמיכות המשרדית, ולא הביאן להחלטת הוועדה. במענה לתלונה שהוגשה בינואר 2024 לנציבות תלונות הציבור שבמשרד מבקר המדינה בנושא זה ציין משרד החקלאות, כי בשל ההיקפים המצומצמים יחסית של המיגוניות שנרכשו ביחס לביקוש הגבוה מצד חקלאים ברחבי הארץ, התקבלה החלטה במחוז גליל גולן, בתיאום עם ועדת התמיכות, לתעדף בקשות למיגוניות למשקים גדולים של בעלי חיים, נוסף על הצורך הקיים עבור מיגון מגורי העובדים הזרים. בהתאם למדיניות זו, הוחלט בוועדת התמיכות כי לא תסופקנה מיגוניות לחקלאים שבבעלותם לול הנמצא בחלקה א'127 (כלומר, במרכזי היישובים), אם אין בו עובדים זרים. זאת בשל מחסור במיגוניות לכ-1,500 לולי הטלה קטנים הממוקמים בחלקות א' ב-26 יישובים בקו העימות בצפון. 126 ועדת הכלכלה בכנסת, "השלכות המלחמה על החקלאות ומתווה הסיוע הנדרש לחקלאים" (7.11.23), עמ'58. 127 חלק מנחלה שהוא שטח רציף של קרקע המיועדת בתב"ע תקפה למגורים של בעל הזכויות בנחלה, למבני משק ולעיבוד חקלאי. ראו מידע נוסף בקישור -agricultural-www.gov.il/BlobFolder/service/non.-employment plot.docx-guide/he/forms_residential מבקר המדינה 56 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות, שעל פי הוראות התכ"ם חובה עליו לפרסם מבחני תמיכה ברורים ואחידים. לפיכך, ככל שהוחלט במשרד החקלאות על סדרי עדיפות התלויים במיקום הלול ובגודלו, היה נכון להוסיף את מיקום המשק החקלאי ביחס ליישוב הקרוב אליו או את גודל המשק החקלאי (בנוגע לפעילות חקלאית מסוג לול) כתנאי סף להגשת בקשת התמיכה, באופן שימנע הגשת בקשות סרק. עם זאת יצוין לחיוב כי בנוהל התמיכה בהקצאת מיגוניות למגזר החקלאי שפרסם משרד החקלאות לציבור מאוחר יותר, ביולי 2024,נכתב באופן בהיר כי המשרד יבחן בקשות שיוגשו על ידי חוות לולים128, להבדיל מלולים קטנים שבקשות התמיכה שלהם ייפסלו על הסף, ובכך נמנעה הגשת בקשות סרק. הצבת המיגונית בפועל במשקים החקלאיים לאחר פרוץ המלחמה אישרה ועדת התמיכות במשרד החקלאות רכישת 498 מיגוניות והצבתן במשקים חקלאיים אחרי בחינת 1,632 בקשות שהוגשו לה. עד ליום 27.6.24 הוצבו בפועל על ידי משרד החקלאות 562 מיגוניות: 91 מהן אושרו עוד לפני המלחמה ו-471 מיגוניות אושרו לאחר פרוץ המלחמה (94% מהמיגוניות שאושרו), מהן 316 מיגוניות במחוז הנגב ו-246 מיגוניות במחוז גליל גולן. תרשים 12: מועדי אישור הצבת המיגוניות על ידי ועדת התמיכות במהלך מלחמת חרבות ברזל ומחוזות ההצבה, מאי 2024 על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 128 משרד החקלאות, "נוהל תמיכה להקצאת מיגוניות" (7.7.24.) מבקר המדינה 57 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 13: מספר המיגוניות שהציב משרד החקלאות במשקים החקלאיים במהלך מלחמת חרבות ברזל לפי סוג הפעילות, אוקטובר 2023 עד יוני 2024129 על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ה צ ב ת מ י ג ו נ י ו ת ל ל א א י ש ו ר פ ק ע " ר ו ה ר ש ו ת ה מ ק ו מ י ת ל מ ק ו ם ה ה צ ב ה בצו הפטור מהיתר למיגונית נקבע כי הצבת המיגונית על ידי המדינה בפטור מהיתר בנייה מותנית באישור פקע"ר, מהנדס הרשות המקומית או ראש הרשות המקומית שבתחומה מוצבת המיגונית. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא פנה לקבלת אישור פקע"ר, מהנדס הרשות המקומית הרלוונטית או ראש הרשות לקבלת אישור מראש להצבת המיגוניות כמתחייב מהצו. פקע"ר הדגיש בתשובתו כי על פי מדיניותו, אישורו להצבת מיגונית על ידי המדינה בפטור מהיתר לפי הצו, מותנית בכך שהמיגונית תוצב בשטחים פתוחים שלא נדרשים למיגון על פי התקנות, להבדיל משטחים בבעלות פרטית. ועדת התמיכות במשרד החקלאות דרשה מגופי הביצוע במשרד להחתים את החקלאים על התחייבות לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר להצבת המיגוניות. נמצא כי טופסי ההתחייבות שהחקלאים חתמו עליהם אשר צורפו לדרישות התשלום מטעם הספקים, אינם כוללים את התחייבות החקלאי לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר לעניין ההצבה. כמו כן, המשרד לא וידא שהחקלאים קיבלו את האישורים הנדרשים לפני הצבת המיגוניות שסיפק להם. על משרד החקלאות להבטיח להבא כי לפני הצבת המיגונית ימציא החקלאי מקבל התמיכה אישור מהרשות המקומית ומפקע"ר להצבת המיגונית כנדרש בדיני התכנון והבנייה. יצוין כי בנוהל התמיכה החדש להקצאת מיגוניות, שפורסם מטעם המשרד בחודש יולי2024, קבע משרד החקלאות כי קבלת אישור ביטחוני להצבת המיגונית הוא באחריות החקלאי מקבל המיגונית, אך לא הייתה התייחסות מפורשת לעניין החובה לקבל את אישור הרשות המקומית להצבה. 129 למעט 91 מיגוניות בהתאם להחלטת הממשלה 1818, שכן הקובץ המרכזי של ועדת התמיכות במשרד החקלאות לא כלל נתוניםעל אודות סוג הפעילות של המשקים שאושרו להם מיגוניות על פי החלטה זו. מבקר המדינה 58 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי אי-פנייתו לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר לגבי מקום הצבת המיגוניות, כמתחייבממנו, היא בשלמצבהחירום החריגשבו פעל המשרד, אשר חייב פעולה מהירה ומתוך הבנה ברורה שהגנה על חיי אדם, שמירה על שלמות הנפש והגוף, והבטחת ביטחונםשל העוסקים בחקלאות קודמות לכל הליך פורמלי, חשוב ככל שיהיה. עם זאת מסר המשרד, כי יבחן את הדרכים להסדרת הנושא להבא, כך שבמקרים דומים בעתיד יוגדרו מנגנונים שיאפשרו תגובה מהירה ומענה תכנוני-משפטי הולם במידת האפשר. כוח האדם בענף החקלאות במלחמה אי-היערכות מוקדמת למחסור חריג בכוח האדם בענף החקלאות העסקת עובדים זרים בחקלאות נפוצה במדינות מפותחות רבות עקב הקושי בהעסקת עובדים מקומיים בעבודה זו. בישראל הוגבל מספר העובדים הזרים בהחלטות ממשלה, בשל החשש שהעובדים הזרים יתפסו מקומות עבודה של עובדים ישראלים בעיקר בעלי כישורי עבודה נמוכים.למרות זאת לפני המלחמה נסמכה החקלאות בישראל בהיקף נרחב על עובדים זרים ופלסטינים (מיו"ש ומעזה). בחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, "עובד זר" מוגדר "עובד שאינו אזרח ישראל, או תושב בה". החוק והחלטות הממשלה התירו להביא עובדים זרים לישראל לעבודה בכמה ענפי עיסוק לרבות חקלאות, והם שוהים בישראל באשרה וברישיון ישיבה מאת שר הפנים, המוענק לפרקי זמן קצובים הניתנים להארכה. נושא כוח האדם בחקלאות נמצא בתחום אחריותם של כמה משרדי ממשלה. העיקריים שבהם הם משרד החקלאות, מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, שירות התעסוקה, המינהל האזרחי ביהודה ושומרון, רח"ל, משרד העבודה ומשרד החוץ. מבקר המדינה 59 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 14: משרדי הממשלה והגופים הציבוריים העיקריים העוסקים בכוח האדם בחקלאות ותפקידיהם130 על פי נתונים שנאספו במהלך הביקורת מהגופים המופיעים בתרשים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 130 חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959; ראו גם באתר משרד החקלאות, על אודות אגף גורמי ייצור; מידע עלאודות מינהל עובדים זרים באתר רשות האוכלוסין וההגירה; אתר המנהל האזרחי ביהודה ושומרון; אתר משרד העבודה, מרכז המידע של הכנסת, "טיפול משרד החוץ בסוגיות הקשורות לעובדים זרים" (18.5.09), ואגף כוח אדם בשעת חירום באתר משרד העבודה. מבקר המדינה 60 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במדינת ישראל קיימת מכסה המגבילה את מספר העובדים הזרים שרשאים לעבוד בה, וזאת לשם אלה: מניעת פגיעה בתעסוקת ישראלים חסרי השכלה גבוהה; מניעת פגיעה בשכר עובדים ישראלים בשל זמינות העסקת עובדים זרים במקומם; יצירת יציבות ומניעת תלות מוגברת בתעסוקת עובדים זרים בענפים אחרים כגון בנייה ומסעדנות131. עד מאי 2024 הליך קביעת המכסה לעובדים זרים בענף החקלאות התחיל מדרישת משרד החקלאות, הנסמכת על חומר מקצועי, אשר הועברה בצירוף טיוטת הצעת מחליטים (לאישור הממשלה) למשרדי האוצר, העבודה, הכלכלה, הפנים, המשפטים והחוץ, לשם קבלת חוות דעתם. אם הייתה הסכמה מצד משרדי הממשלה - ההצעה הועברה לאישור הממשלה. ערב מלחמת חרבות ברזל התבצעה העסקת העובדים הזרים בחקלאות באמצעות לשכות פרטיות המאושרות על ידי מינהל עובדים זרים ובאמצעות הסכם בילטרלי (הסכם הנחתם בין המדינה המגייסת למדינת המוצא של העובד) אחד משנת 2010 בין ישראל ובין תאילנד (ראו להלן בעניין זה). תרשים 15: התפלגות עובדים בחקלאות, 2018 - 2023 (באלפים ובאחוזים) על פי נתוני הלמ"ס132, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 131 בנק ישראל, "דין וחשבון2023( "31.3.24), עמ'191-120. 132 הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל בחקלאות" מס' 75(ספטמבר2024.) מבקר המדינה 61 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כפי שעולה מהתרשים לעיל, כמחצית מכוח האדם בחקלאות הם עובדים זרים ופלסטינים. לפי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, שאינם זהים לנתוני הלמ"ס שהוצגו לעיל בתרשים, בספטמבר 2023 הועסקו בישראל 30,259 עובדים זרים בחקלאות, מהם 7,648 לא חוקיים (%25)133. כמו כן, ערב המלחמה הסתכם מספר העובדים הפלסטינים החוקיים בכ-11,000134. תרשים 16: מספר העובדים הזרים הלא-חוקיים בחקלאות, 2014 - 2023135 על פי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 133 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני זרים בישראל" (מרץ 2024), עמ'6. לפי נתוני מינהל עובדים זרים, הנתון מתייחס לעובדים זרים שהיו בעבר עובדים זרים חוקיים. הפילוח לענפים נעשה בהתאם להיתר העבודה שהיה לעובד הזר בהיותו עובד חוקי ואין משמעו שהוא המשיך להיות מועסק באותו ענף גם בתקופת מעמדו כעובד לא חוקי. אין בידי רשות האוכלוסין והגירה מידע על השיוך הענפי בפועל של העובדים הלא-חוקיים. 134 הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל בחקלאות" מס' 75(ספטמבר2024.)לפי נתוני מינהל עובדים זרים ערב המלחמה, מכסת העובדים הפלסטינים בישראל כולל עונתיים עמדה על19,150. 135 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023" (מרץ 2024); נתוני שנת 2024 הם נכון ליום 30.9.24מתוך: רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (אוקטובר2024.) מבקר המדינה 62 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מנתוני התרשים עולה כי משנת 2014 ועד לשנת 2021 קיימת מגמת עלייה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בחקלאות כאשר בין שנת 2014 לשנת 1202 חל זינוק במספרם מ-531 ל-2,755 עובדים זרים לא חוקיים (עלייה של כ-%419)136. על פי הסברי רשות האוכלוסין וההגירה שינוי שנעשה בהגדרות של חוקיות מעמדו של עובד זר בארץ, אשר הוחל בשנת 2022, השפיע על מגמת העלייה משנה זו, כך שהעלייה מכאלפיים עובדים לא חוקיים בשנים 2019-2021, לכ-7,000 עובדים בשנים 2022-2024 היא עלייה טכנית, שנובעת משינוי ההגדרות ולא מעלייה במספר העובדים. רשות האוכלוסין וההגירה הוסיפה, כי בנוגע לשנים 2022-2024 הנתונים מראים ירידה בשיעור העובדים הלא חוקיים. יודגש כי העלייה החריגה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים קדמה לשינוי בהגדרות והיא חלה לפחות מהשנים 2014 - 2021. בהקשר זה יצוין כי בסוף שנת 2023 שהו בישראל 136,424 עובדים זרים בכלל הענפים, מהם 111,132 חוקיים (81%) ו-25,292 שאינם חוקיים (19%)137. במהלך השנים 2019 - 2023 חלה עלייה הדרגתית במספרם של העובדים הזרים הלא חוקיים בכלל ענפי המשק מ-17,484 בסוף שנת 2019 ל-25,292 בסוף שנת 2023 (כ-45%). עם זאת, עקב הגידול שחל במספר העובדים הזרים החוקיים בענפים השונים, וכפי שעולה מהתרשים להלן, בשנים 2019 - 2023 שיעור העובדים הלא חוקיים בענפים השונים בקרב העובדים השוהים בישראל עלה במעט, מלבד בענף החקלאות שבו חלה עלייה משמעותית יותר בשיעור העובדים הזרים הלא חוקיים138. תרשים 17: שיעור העובדים הזרים הלא חוקיים מכלל העובדים בענף, ענפים נבחרים, 2014 - 2023 על פי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 136 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמ'17. 137 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמ'19. 138 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת0232" (מרץ2024), עמ'19. מבקר המדינה 63 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין וההגירה מבצע חקירות ומבצעים יזומים שמטרתם גילוי הפרות של חוק עובדים זרים על ידי מעסיקים. האכיפה מתבצעת לגבי כל המעסיקים (הן בעלי היתר העסקה והן ללא היתר). חקירה עשויה להתפתח לכדי הגשת כתב אישום או הטלת קנס מינהלי139. תרשים 18: אכיפה נגד מעסיקים על ידי רשות האוכלוסין וההגירה בעניין עובדים זרים לא חוקיים בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024140 עלפי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 139 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמ'37. 140 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ 2024); נתוני שנת 2024 נכונים ליום 30.9.24. מתוך רשות האוכלוסין וההגירה: "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (אוקטובר2024); נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2022" (מאי 2023); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2021" (פברואר 2022); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2020" (מרץ 2021); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2019" (מרץ 2020) ונתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2018(ינואר2019.) מבקר המדינה 64 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 19: קנסות שהטילה רשות האוכלוסין וההגירה נגד מעסיקים בגין העסקה שלא כדין בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024141(במיליוני ש"ח) על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 141 על פי מסמכי רשות האוכלוסין וההגירה בעניין, "נתוני עובדים זרים בישראל" לשנים2019-2024כאמור לעיל. מבקר המדינה 65 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 20: מספר השוהים הלא חוקיים שיצאו מהארץ או נמנעו מלהיכנס לארץ עקב פעולות רשות האוכלוסין וההגירה לצמצום מספר השוהים הלא חוקיים בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024142 על פי הגדרות רשות האוכלוסין וההגירה ונתוניה, בעיבוד משרד מבקר המדינה143. כפי שעולה מתרשימים 18 ו-19, בשנים 2020 - 2023 חלה מגמת ירידה משמעותית במספר פעילויות האכיפה של מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין נגד מעסיקים יחסית לשנת 2018. לדוגמה, מספר התיקים שנפתחו נגד מעסיקים מ-1,271 בשנת 2018 ירד ל-181 בשנת 2023 (כ-86%), ומספר הקנסות שהוטלו על מעסיקים שלא כדין ירד מ-424 בשנת 2018 ל-102 בשנת 2023 (ירידה של כ-76%). מגמה 142 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ 2024); נתוני שנת 2024 נכונים ליום 30.9.24. מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023" (אוקטובר 2024); רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2022" (מאי2023); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2021" (פברואר 2022); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2020" (מרץ 2021); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2019" (מרץ2020) ו"נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2018" (ינואר2019.) 143 הרחקות: זרים מורחקים הנם אלו שיצאו מישראל לאחר שהוצא כנגדם צו הרחקה בגין שהייה לא חוקית או בגין הפרת תנאי הרישיון שלהם בארץ; עזיבה מרצון: זרים ששוהים בארץ שלא כחוק, המבקשים לצאת מרצונם לארץ מוצאם או למדינה אחרת המוכנה לקבלם, ושיציאתם את הארץ נעשתה בסיוע היחידה ליציאה מרצון ולא נעשתה מתוקף צו הרחקה; סירובי כניסה: מניעת ניסיונות הכניסה של זרים המבקשים להיכנס לתחומי מדינת ישראל וניסיון כניסתם נמנע משיקולי מניעת הגירה בלתי חוקית או מסיבות של ביטחון הציבור או שלום הציבור או הסדר הציבורי. מבקר המדינה 66 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 דומה קיימת במספר כתבי האישום שהוגשו, אשר ירד מ-175 בשנת 2018 ל-44 בשנת 2023 (ירידה של כ-75%,) ובמספר גזרי הדין שהוטלו, אשר ירד מ-135 ל-36 (ירידה של כ-73%). מנתוני תרשים20עולה כי בשנים2018-2022חלה ירידה הדרגתית בהרחקת שוהים לא חוקיים בישראל על ידי רשות האוכלוסין מ-7,957 בשנת 2018 ל-2,657 בשנת 2022 (ירידה של כ-67%). בשנת 2023 חלה עלייה של 88% בהרחקות, יחסית לשנת 2022, ובמהלכה הורחקו 5,004 שוהים לא חוקיים. לדברימינהל עובדים זרים המספרים המעידים על אכיפה נמוכה נבעומכמה סיבות, ובכללן:מספרם הקטן של הזרים שנכנסו לישראל בגלל הגבלה על התנועה בין גבולות בין-לאומיים בעת מגפת הקורונה; הסטת כוח אדם ברשות האוכלוסין וההגירה ממשימות אכיפה לטובת תגבור מערך הדרכונים (דבר שהיה רלוונטי גם לשנים 2022 ו-2023); מלחמת רוסיה-אוקראינה שבעקבותיה לא בוצעה אכיפה נגד אזרחי אוקראינה בשל שהייה שלא כדין;הסטת עבודתםשל פקחי ההגירהבשנת2020לטובת סיוע למשטרת ישראל באכיפה של שמירת הנחיות הבריאות, סיוע שנמשך גם בחודשים הראשונים של שנת 2021; פרוץ מלחמת חרבות ברזלבאוקטובר2023,ובעקבות כך אי-פתיחת תיקים נגד מעסיקים בחודשיםאוקטובר-דצמבר2023ואי- הטלת קנסות בחודשים אלה144. יצוין כי המספר הגבוה של העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות בישראל היקשה על החקלאים להזמין עובדים זרים חדשים, שכן מינהל עובדים זרים כלל את מספר העובדים הזרים הלא חוקייםבמכסת העובדים הזרים שנקבעה בהחלטות הממשלה. בהתאם לכך, הוא לא איפשר לחקלאים להזמין עובדים זרים חוקיים חדשים כאשר סך כל העובדים הזרים החוקיים והלא חוקיים בענף היה בגובה המכסה שנקבעה, וזאת לשיטתו כדי לשלוט בהיקף העובדים הזרים בישראל (החוקיים והלא חוקיים). במאי 2024 התקבלה החלטת ממשלה 1752145 (להלן - החלטה 1752) ולפיה תבוצע הגדלה משמעותית של התקן והתקצוב שלמינהל אכיפה וזרים ומינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי העבודה במשרד העבודה, משרד המשפטים ומשרד החוץ (הוקצו 422 תקנים למשרות בכלל הגופים - 414 מהן לרשות האוכלוסין וההגירה, ובמשרד העבודה), בין היתר כדי שיוכלו לבצע פעולות פיקוח, בקרה, מניעה ואכיפה באופן מועיל ויעיל. ההחלטה כוונה בעיקר לאכיפה נגד מעסיקים, אך לפי דברי ההסבר להחלטה, יישומה יביא אגב כך גםלצמצוםמספר השוהיםבישראלשלא כדין.בהחלטה הוטל על הגופים האמורים, למעט משרד החוץ, לגבש תוכניות פיקוח ואכיפה שנתיות, הכוללות יעדי ביצוע מדידים, ולפרסמן לציבור. עוד נקבע בהחלטה כי תוקם ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה שחבריה יהיו המנהלים הכלליים של הגופים האמורים וכן המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי) והממונה על התקציבים במשרד האוצר (להלן - ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים). הוועדה הוסמכה לקבוע מכסות, אגרות ועוד בתחום העובדים הזרים וכן לקבל דיווח על יישום תוכניות הפיקוח והאכיפה מרשות האוכלוסין וההגירה, ממשרד העבודה וממשרד המשפטים. 144 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2020" (מרץ2021), עמ'35; רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמודים17ו-37. 145 החלטת הממשלה 1752, "ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים ותיקון החלטות ממשלה" (15.5.24.) מבקר המדינה 67 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד המשפטים ומינהל עובדים זרים הציגו בסוף שנת2024 לפני ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים את תוכניות הפיקוח והאכיפה השנתיות שלהם לשנת 2025, בהתאם להחלטה 1752. מהאמור עולה כי משנת 2018 ואילך חלה ירידה משמעותית במספר פעילויות האכיפה של מינהל אכיפה וזרים ובד בבד חלה עלייה ניכרת במספר העובדים הזרים שאינם חוקיים בכלל ובחקלאות בפרט. למצב זה השפעות שליליות על העובדים הזרים השוהים בארץ כחוק, על החקלאים המעסיקים ועל כלל העובדים במשק, ובהן חשש לזליגה של השוהים הלא חוקיים לענפים אחרים, להרעה בתנאי העסקת העובדים הזרים ולעלייה במספר הבקשות למקלט בישראל. משרד מבקר המדינה ממליץ למינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין וההגירה ולמינהל ההסדרה ואכיפת חוקי העבודה במשרד העבודה לפעול להגברת פעולות האכיפה בעניין תופעת העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות, ובכלל זה ליישם את תוכנית הפיקוח והאכיפה לשנת 2025 שהציגו לוועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה בתשובתה כי המינהל פועל ליישום תכנית העבודה כפי שהוצגה על ידו, ובכלל זה ליישום האכיפה אכיפה בענף החקלאות וזאת במסגרת המשאבים שהוקצו לו. משרד העבודה מסר בתשובתו ממאי2025, כי הוא מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה בעניין, וכי הוא פועל לאיוש 98 משרות לטובת אכיפה ופיקוח בנושאים הקשורים לעובדים זרים מכוח החלטה 1752. עוד מסר המשרד, כי עם סיום ההליך הוא יגביר את האכיפה בהתאם לתוכנית העבודה שהוגשה לוועדת המנכ"לים. משרד החקלאות תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות משנת 2010 התייחס למחסור החריג הצפוי בכוח האדם עקב נטישת העובדים הזרים באזורי העימות בזמן לחימה. נוסף על כך, נצפה מחסור בעובדים עקב פינוי יישובים, הדרישה לשהות במקלטים ובמרחבים ממוגנים לזמן ממושך וגיוס מילואים. גם בטיוטת תרחיש הייחוס של משרד החקלאות מספטמבר 2023, אשר טרם אושרה, נצפה מחסור דומה שיביא לשיבושים במשק החקלאי. הצורך בהיערכות מוקדמת למחסור בכוח האדם בעת חירום עלה אף בתרגילי חירום ובהליכי הפקת לקחים המבוצעים על ידי אגף חירום במשרד החקלאות ובמחוזות המשרד בהנחיית רח"ל ובהשתתפות נציגים מטעם מועצות הייצור, ארגוני המתנדבים בחקלאות והרשויות המקומיות. בהפקת לקחים ממבצע צוק איתן משנת2014 הודגש כי אין תחליף לעובדים הזרים מבחינת היקפם ואיכות עבודתם ועל כן יש להכין תוכנית לטיפול בעובדים הזרים בעת חירום (בהיבטי מיגון, ניוד, העסקה וכו'). נוסף על כך, בשני תרגילי חירום משנת 2022 ומשנת 2023 העלו משתתפי התרגילים את נושא גיוס המתנדבים כפתרון אפשרי למחסור הצפוי בכוח האדם בחקלאות בעת חירום (בעניין זה ראו להלן בפרק הפעילות ההתנדבותית בחקלאות כמענה למחסור בכוח האדם). מבקר המדינה 68 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בביקורת עלה כי משרד החקלאות לא נערך מבעוד מועד לכך שבזמן לחימה יהיה מחסור חריג באלפי עובדים בענף בשל נטישת העובדים הזרים, איסור כניסת עובדים פלסטינים וירידה במספר העובדים הישראלים עקב גיוס מילואים נרחב או פינוי של המשקים. זאת, אף על פי שבשנים האחרונות תרחישי הייחוס הרלוונטיים, הליכי הפקת הלקחים ממבצע צוק איתן ולקחי תרגילי החירום שערך המשרד לימדו על הצורך להיערך לכך. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי תרחיש ייחוס חמור ככל שיהיה לא היה צופה סדר גודל של נטישת עובדים זרים, חטיפתם והירצחם בשבי כפי שאירע בפועל. כל זאת, בד בבד עם מעורבות ממשלת תאילנד אשר קראה לפינוי אזרחיה לאחר פרוץ המלחמה ומימנה טיסות לפינוי. משרד מבקר המדינה מציין כי גורמים מקצועיים במינהל עובדים זרים התייחסו אף הם, לפני המלחמה, לסיכון שבהתבססות הכמעט מוחלטת על עובדים תאילנדים בענף החקלאות ועל כן ביקשו לקדם הסכמים בילטרליים נוספים - מהלך שלא צלח. מומלץ למשרד החקלאות כי במסגרת היערכותו לעת חירום הוא ייתן את הדעת גם על הצורך להתמודד עם מחסור חריג בכוח האדם בענף החקלאות וכן ייתן מענה לכך, תוך התייחסות למצבי החירום השונים, וכי הוא יאשר תוכניות היערכות מפורטות בנושא. זאת כדי לצמצם את הפגיעה בענף וברציפותו התפקודית שעשויה להביא למחסור בתוצרת חקלאית חיונית ואף לעליית מחירה, כפי שאירע במלחמת חרבות ברזל כמפורט להלן. הי ע ר כ ו ת מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת ל ה פ ע ל ת מ ת נ ד ב י ם בעית ו ת ח י ר ו ם מתנדב הוא מי שמעמיד את עצמו או את משאביו לרשות המערכת או נחלץ לסייע לזולתו או לטובת הקהילה, ללא שכר או תמורה146. בנוהל משותף לפקע"ר ולמועצה הישראלית להתנדבות147 משנת 2007 נכתב כי "לממשלה, כקובעת מדיניות, קיימת הזכות ואף החובה לנתב את רצונם הטוב ונכונותם של המתנדבים לפעול - לפי עקרונות מדיניותה וסדרי הקדימות שלה"148. אירוע חירום מאופיין בפערי משאבים, גם בתחום כוח האדם, אל מול הצרכים. שיתוף הפעולה בין החברה האזרחית למוסדות המדינה יכול לגשר על פערים אלו. ואכן, גם תוכנית המענה לחירום משנת 2015 של משרד החקלאות מתייחסת לתפקידם של המתנדבים למתן מענה מסוים למחסור בכוח האדם בעת חירום במשק בעלי החיים. 146 פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום"(אוגוסט2007), עמ'17. 147 עמותה שהוקמה בשנת1972 על ידי הממשלה כגוף חיצוני כדי לצמצם את הפערים החברתיים באמצעות מתנדבים. 148 פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום" (אוגוסט2007), עמ'21. מבקר המדינה 69 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 חלק ממשרדי הממשלה והגופים המבוקרים גיבשו לעצמם נוהל להפעלת מתנדבים בעת שגרה ובעת חירום, לדוגמה משרד הבריאות149, משרד הרווחה150, משרד החינוך151, משטרת ישראל152ומגן דוד אדום153. נוהל כזה מסדיר בדרך כלל נושאים כמו: מנגנון לאיתור מתנדבים, לגיוסם ולהכשרתם; מנגנון הפעלת המתנדבים בעת חירום (לרבות קליטת המתנדב; שיבוצו; הגדרת המשימות המוטלות עליו; הגדרת חובותיו,זכויותיווסמכויותיו); הגדרתהתפקידיםהנדרשים בארגון; טיפול בנושאים לוגיסטיים כגון לינה, הסעות, ביטוח, מיגון ואספקת ציוד מגן. החלטת הממשלה2989154משנת2011הדגישה את החשיבות של הפעילות ההתנדבותית בחקלאות "לחינוך לערכי עבודת האדמה, אהבת הארץ והאדם, ערכי מורשת, טבע וסביבה, ומעודדות התיישבות דור צעיר העוסק בעבודת אדמה במרחב הכפרי באזורי עדיפות לאומית, במסגרת מיזמים חינוכיים חקלאיים".ואכן, ההתנדבות בחקלאות תוקצבה בעזרת תמיכות בארגוני מתנדבים לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, החל משנת 2011, בהתאם להחלטות הממשלה. התמיכות הוענקו על ידי כמה משרדי ממשלה: משרד החקלאות, המשרד לפיתוח הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (להלן - משרד הנגב והגליל) ומשרדי ממשלה אחרים. עם זאת,והגם שעל פי נתוני הלמ"ס, בשנת2022 התנדבו בישראל כ-1.282 מיליון ישראלים, שהם כ-22% מבני 20 ומעלה באוכלוסייה הקבועה בישראל, ההתנדבות בחקלאות לא הייתה מתחומי ההתנדבות העיקריים בישראל לפני המלחמה155. 149 משרד הבריאות, "נוהל הפעלת מתנדבים במערכת הבריאות באשפוז ובקהילה, בשגרה ובעתות חירום" (23.6.16.) 150 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, "ניהול מערך מתנדבים" ו"הפעלת מתנדבים בשעת חירום: עקרונות ומדיניות" (ינואר2020.) 151 משרד החינוך, "הנחיות להפעלת מתנדבי ומתנדבות שירות לאומי" ונוהל "הפעלת בני נוער ברשות המקומית במצבי חירום". 152 ראו לדוגמה משטרת ישראל, "נוהל מתנדבים באת"ל-מתנדבים לוגיסטיים"(1.2.02.) 153 מגן דוד אדום, "ניהול מתנדבים- תיאוריה ומעשה בניהול מתנדבים במגן דוד אדום" (פברואר2011.) 154 החלטת הממשלה 2989, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.3.11). 155 המועצה הישראלית להתנדבות, משרד הרווחה והשירותים החברתיים אוניברסיטת ירושלים, "דפוסי נתינה בחברה הישראלית: שנתון ההתנדבות, המעורבות החברתית והאקטיביזם לשנת 2022", עמ'22. יצוין, כי נתוני המתנדבים בשנת2022עשוייםהיו להיות מושפעים מהעלייה במספר המתנדבים בשל משבר הקורונה. מבקר המדינה 70 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 21: תקציבים שאושרו בהחלטות הממשלה לקבוצות של מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית, 2011 - 2023 (במיליוני ש"ח)156 על פי החלטות הממשלה1042,2989,3969,2372,1478,3446,4074,668ו-3771, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים לעיל עולה כי בשנים 2011 - 2023 חלה מגמת עלייה בגובה התקציבים שהוקצו לתמיכה בפעילות התנדבותית בחקלאות, מלבד השנים 2015, 2017 ו-2020 שבהן חלה ירידה קלה. בשנים 2018, 156 החלטת הממשלה 2989, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.3.11;) החלטת הממשלה 3969, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.12.11;) החלטת הממשלה 1042, "תמיכה קבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (11.12.13;) החלטת הממשלה 2372, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (25.12.14;) החלטת הממשלה 1478, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (2.6.16;) החלטת הממשלה 3446, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.1.18;) החלטת הממשלה 4074, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה" (27.7.18;) החלטת הממשלה 668, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית-תיקון החלטת ממשלה" (19.11.21)והחלטתהממשלה1377, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה" (4.2.24.) מבקר המדינה 71 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2020 ו-2021 הוקצו 13.5 מיליון ש"ח לפעילות זו; בשנת 9201 הוקצו 16.5 מיליון ש"ח; ובשנים 2022 - 2023 הוקצו 20 מיליון ש"ח. מכל מקום, התקציב בשנת 2023 היה פי ארבעה מזה שנקבע בשנת 2011157. כמו כן, מנתוני משרד החקלאות עולה כי שיעור ניצול התקציבים שהוקצו לתמיכה בהתנדבות בחקלאות בשנים 2011-2021, שבהן הוא היה הממונה על התחום, עמד על 84% בממוצע, וכי בשנים 2011 ו-2014 לא היה מימוש בפועל לתקציבים שהוקצו לתמיכה בפעילות התנדבותית בחקלאות. נוסף על כך, נתוני משרד החקלאות מראים כי בין השנים 1620 - 2120 חלה עלייה במספר המתנדבים בחקלאות שפעילותם נתמכה על ידי המדינה, מ-829 מתנדבים בשנת 2016 (520,000 שעות התנדבות שנתיות) ל-2,568 מתנדבים בשנת 2021 (1.8 מיליון שעות התנדבותית שנתיות). משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי נושא המתנדבים בחקלאות טופל במטה המשרד על ידי אגף גורמי ייצור רק בהקשר של מתן תמיכות לארגוני המתנדבים וכי ערב המלחמה לא היה במשרד בעל תפקיד האחראי על הקשר עם גופים תורמים והתנדבותיים בשגרה ובחירום. בהחלטת הממשלה 668158 נקבע כי בשנים 2021 - 2023 משרד הנגב והגליל הוא הגורם שיאגם את תקציב התמיכות של משרדי הממשלה בהתנדבות בחקלאות במקום משרד החקלאות, וזאת לאחר ארבע שנים שבהן לא תקצב משרד הנגב והגליל פעילות התנדבותית בחקלאות. בהתאם לכך פרסם משרד הנגב והגליל שני נוהלי תמיכה בקבוצות התנדבות בחקלאות - בשנת 2022159ובשנת 2023160. נ ו ה ל ה פ ע ל ת מ ת נ ד ב י ם ב ח י ר ו ם :בשנת2017גיבש משרד החקלאות טיוטת נוהל בעניין "הפעלת סיוע ארגוני מתנדבים לחקלאים בשעת חירום" המתייחס לתרחיש ייחוס של מחסור בכוח אדם בענף עקב מצב חירום ולמענה שיש לתת לפערים בכוח האדם, לצורך הבטחת רציפות הייצור ואספקת המזון למשק החי. בהתאם לטיוטת הנוהל, שהיה אמור להביא לאחידות בנושא, במצב שגרה - באחריות ארגוני המתנדבים לאתר את המתנדבים, לשבץ אותם אצל החקלאים ולהדריך אותם כצעד להיערכות מוקדמת לחירום. בעת שגרה באחריות ארגוני המתנדבים למצוא בעלי מקצוע נדרשים מתאימים ולהכין רשימות לקריאה בשעת חירום. כמו כן מוטלת עליהם האחריות לעדכן את משרד החקלאות בכך. עם זאת, טיוטת הנוהל לא אושרה. בשנת 2018 עלה שוב הצורך בהנחת תשתית מקצועית שתקדם היערכות אחודה בנושא המתנדבים בענף החקלאות בשעת חירום ובכתיבת נוהל בנושא, אך הדבר לא בוצע. 157 התקציב הוגדל לאחרפרוץהמלחמהל-50מיליון ש"ח. 158 החלטת הממשלה 668, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית-תיקון החלטת ממשלה" (19.11.21.) 159 ראו פרסום בקישור www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/tmichot180522. 160 ראו פרסום בקישור www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/agriculture_volunteers_support_2023. מבקר המדינה 72 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נמצא כי טיוטת נוהל בנושא הפעלת מתנדבים בחירום, שהוחל בהכנתה במשרד החקלאות עוד בשנת 2018, ושהצורך בסיכומה עלה במהלך השנים שחלפו מאז, לא תוקפה בידי הגופים המקצועיים במשרד ולא אושרה על ידי הנהלת המשרד. כך, לא סוכמה תשתית נורמטיבית אשר מסדירה סוגיות ליבה, ובהן מנגנון לאיתור, להכשרה ולהשמה של מתנדבים וחלוקת האחריות בין כלל הגורמים המעורבים בהפעלת מתנדבים בחקלאות בעת חירום. בהקשר זה יצוין כי על פי תפיסת היסוד של רח"ל, למתנדבים יש תפקיד חיוני בעת חירום והם עשויים להיות המגיבים הראשונים לאירוע חירום. בהתאם לכך הנחתה רח"ל את הגופים הממשלתיים השונים להיעזר בהם בעת חירום בהיבטים שונים161. רח"ל לא פעלה טרם המלחמה בקרב הגופים הממשלתיים לתיאום הפעילות התנדבותית הנדרשת בעת חירום, בין היתר, כמענה לפערי כוח אדם, משום שסברה שהדבר לא נמצא בתחום אחריותה. רח"ל מסרה בתגובתה כי החלטות הממשלה162המגדירות את תפקידי רח"ל ואחריותה, לא כוללות הנחיה לרכז את נושא פעילות המתנדבים במדינה. רח"ל הוסיפה כיעל המדינה להגדיר גוף שאחראי על מתנדבים. ככל שיוגדר גוף כזה רח"ל תפעל מולו לשם תאום והנחיה של הפעילות הנדרשת בחירום. מומלץ כי משרד החקלאות יגבש, בתיאום עם ארגוני המתנדבים הזכאים לתמיכה, נוהל להפעלת מתנדבים בחקלאות בעת שגרה ובעת חירום, אשר יסדיר בצורה מפורטת ובהירה סוגיות ליבה, ובהן מנגנון לאיתור מתנדבים, לגיוסם ולהכשרתם; מנגנון הפעלת המתנדבים בעת חירום (לרבות קליטת המתנדב; שיבוצו; הגדרת המשימות; הגדרת החובות, הזכויות והסמכויות); הגדרת תפקידים נדרשים בארגון; טיפול בנושאים לוגיסטיים כגון לינה, הסעות, ביטוח, מיגון, אספקת ציוד מגן ועוד, יצירת ממשקים עם משרדי הממשלה והרשויות המקומיות ומנגנון מעקב ובקרה163. משרד מבקר המדינה ממליץ לרח"ל, בתיאום עם כלל הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בפעילות התנדבותית במשק בעת חירום, לקיים הפקת לקחים בכל הנוגע להפעלת מתנדבים בחירום ולבצע עבודת מטה בנוגע לגיוס מתנדבים בתחומים שונים בעת חירום, לרבות בעת מלחמה, ובכלל זה להמליץ על הגוף שיהיה אחראי על תכלול פעילות המתנדבים בחרום. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא פועל לגיבוש נוהל תמיכה להפעלת מתנדבים בעיתות שגרה ובחירום, בתיאום עם ארגוני המתנדבים הזכאים לתמיכה, וכי הנוהל הופץ לקבלת הערות הציבור. 161 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'21. 162 החלטת ממשלה ב/43; החלטת ממשלה 1716; משרד ראש הממשלה, החלטת ממשלה 1080 "הפעלת המשק החיוני של המדינה לשעת חירום (מל"ח)-תיקון החלטת ממשלה" (13.2.00.) 163 ראו לדוגמה נוהל פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום", (אוגוסט2007); נוהל משרד העבודה, הרווחה והשירות החברתיים בעניין "הפעלת מתנדבים בשעת חירום: עקרונות ומדיניות" (ינואר2020.) מבקר המדינה 73 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 רשות האוכלוסין וההגירה מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה אחראי למתן היתרי העסקה לעובדים זרים ופלסטינים בחקלאות, לגיבוש הסכמים בילטרליים164 עם מדינות אחרות להבאת עובדים זרים והעסקתם בישראל, ופיקוח על לשכות פרטיות ותאגידי כוח האדם המטפלים בהעסקת העובדים הזרים בישראל. כאמור, תפיסת היסוד של רח"ל מחייבת את כל משרדי הממשלה בכל הרמות ודרגי הפעילות ובכל תחומי העשייה להיערך לתפקוד במצבי חירום, כל אחד בתחום עיסוקו165. ואכן, פערי כוח האדם בחקלאות בעת חירום נצפו בתרחישי הייחוס לחירום של רח"ל ובתרגילי החירום הבין-משרדיים מטעמה שבהם נדרש להשתתף נציג מטעם רשות האוכלוסין וההגירה. לפני פרוץ המלחמה לא הכין מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה תוכנית שבה התייחסות קונקרטית לענף החקלאות, הכוללת היערכות לטיפול במחסור בכוח האדם הנובע ממחסור בעובדים זרים ופלסטינים. המוכנות וההיערכות של מינהל עובדים זרים למחסור בכוח האדם בעת חירום בענף החקלאות שבו כמחצית מכוח העבודה הוא עובדים זרים ופלסטינים, עשויות למזער את ממדי המחסור בידיים עובדות בענף החקלאות, באמצעים שונים, כגון: הגדלת מספר ההסכמים הבילטרליים, פעילות הסברה ותרגילי חירום מוקדמים לעובדים זרים לצורך הפחתת לחצים וחששות בעת חירום, פעולות הסברה תוך כדי אירועי החירום, הבטחת פתרונות מיגון לעובדים הזרים, היערכות לפינוי ואכלוס העובדים הזרים בחירום בהתאם לאירוע החירום וכיוצא באלו. נוכח היעדר היערכות מוקדמת, קיים מינהל עובדים זרים רק עם פרוץ המלחמה הליך של למידה וגיבש כיווני פעולה בנושאים הקשורים לשימור העובדים הזרים בארץ ולמניעת נטישתם166 בתחומים שונים, ובהם: דרכי התקשורת והעברת המידע לעובדים הזרים, הענקת תמיכה רגשית, הגשת עזרה מעשית ומתן הקלות רגולטוריות. הליך זה, לו היהמתבצעבעת שגרה,היה בכוחו לצמצם את היקף המחסור בכוח האדם הזר בענף שנוצר עקב המלחמה (כפי שפורט לעיל) ולמנוע בזבוז זמן יקר. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2024, כי היא ורח"ל החלו בגיבוש נוהל לטיפול בעובדים הזרים בעת חירום וזאת בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובהם משרד החקלאות. כמו כן ציינה רשות האוכלוסין וההגירה, כי בכוונת מינהל עובדים זרים לעדכן את תוכנית ההפעלה ולכלול בה את הפעולות שבוצעו על ידה בזמן המלחמה, וכי בכוונת המינהל לבצע בקרה שנתית על ביצוע פעולות אלו במסגרת התוכנית, לרבות אלה: מתן מענה ותמיכה פיזית ורגשית לעובדים זרים הנמצאים בישראל; הגברת המודעות בקרב עובדים זרים ומעסיקיהם בנושא התגוננות בשעת חירום בשפות שונות; וקיום הסברה בקרב נציגויות זרות בישראל ובחו"ל בשיתוף משרד החוץ, שתכליתה מניעת יציאת העובדים הזרים מישראל בעת חירום. 164 בשיתוף פעולה עם משרד החוץ. 165 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'3. 166 מינהל עובדים זרים, "עובדים זרים בחירום-אתגרים והמלצות לכיווני פעולה" (29.10.23.) מבקר המדינה 74 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות האוכלוסין וההגירה להשלים תוכנית מענה על תרחיש הייחוס המצרפי של המחסור החריג בכוח האדם של העובדים הזרים והפלסטינים בעת חירום, הכוללת התייחסות קונקרטית לענפים הנסמכים באופן משמעותי על כוח אדם זר (עובדים זרים ופלסטינים) ושיש להם חשיבות בעת חירום, ובהם לענף החקלאות. תוכנית מענה כאמור עשויה לסייע לצמצם את המחסור בעובדים הזרים באירועי חירום עתידיים באמצעות פירוט הפעולות שיש לקדם לפני התרחשות מצב החירום לטובת שימור כוח האדם הזר בענפים השונים ובכללם בענף החקלאות; קביעת החלופות האפשריות להשלמת כוח האדם החסר בעת החירום; וקביעת התנאים, סדר העדיפות למימושן של החלופות, ואופן יישומן. ההתבססות על הסכם בילטרלי אחד עם תאילנד להעסקת עובדים זרים בחקלאות בשנת 2012 בוטלה האפשרות לגייס עובדים זרים לעבודה בישראל מסוכנויות גיוס פרטיות בשל גביית עמלות מופרזות מהעובדים הזרים שרצו לעבוד בישראל. מדינת ישראל החליטה ליישם חלופה של כריתת הסכמים בילטרליים עם כמה מדינות. הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים הוא הסכם הנחתם בין המדינה המגייסת למדינת המוצא של העובדומטרתו לייסד מנגנון גיוס ישיר ולהבטיח באמצעותו הליך גיוס מובנה, קבוע ומפוקח, שבו קיימת שקיפות להסדרי העסקה ולשמירה על זכויות העובדים הזרים. ההסכמים הבילטרליים נתמכים ומקודמים על ידי ארגונים בין-לאומיים, ובהם ארגון העבודה הבין-לאומי (ILO167) וארגון ההגירה הבין-לאומי (IOM)168, הרואים בהם כלי המסייע לשמירה על זכויותהעובדים הזרים169. האגף להסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים אמון על גיוס העובדים הזרים ועל הבאתם לארץ במסגרת הסכמים בילטרליים לעבודה בחקלאות-החלבניהול המשא ומתןעםהמדינותהרלוונטיות,וכלה בחתימה על ההסכמים, יישומם וגיוס העובדים; וזאת בשיתוף פעולה עם משרדי החוץ והחקלאות. נוסף על כך, הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים בראשות מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה, ואשר חברים בה נציגים מכלל המשרדים הממשלתיים בעלי העניין170, דנה בקידום ההסכמים הבילטרליים ובנושאים הקשורים לביצוע ההסכמים הקיימים בכל הענפים. במצב חירום, קיומם של הסכמים בילטרליים מגוונים עשוי לסייע בצמצום הנזקים לענף החקלאות הנגרמים בשל עזיבת העובדים הזרים, שכן הדבר משפר את יכולת המדינה להביא עובדים זרים אחרים במקומם. 167 International Labour Organization. 168 Migration International Organization for הוקם בשנת 1951 ובו יש 156 מדינות חברות ו-10 מדינות משקיפות. ארגון זה הוא הארגון הבינלאומי העיקרי העוסק בתחום ההגירה, לרבות הגירת עבודה, על ידי מתן שירותים וייעוץ לממשלות ולמהגרים. בין מטרות הארגון: ניהול מסודר של ההגירה, שיתוף פעולה בין-לאומי בנושאי הגירה על מנת לסייע בחיפוש אחר פתרונות מעשיים לבעיות ההגירה ואספקת סיוע הומניטרי למהגרים ופליטים במצוקה. 169 מרכז המחקר והמידע בכנסת, "סוגיות בהעסקה של זרים בישראל" (11.6.15.) 170 נציגי רשות האוכלוסין וההגירה ונציגי משרדי החוץ, החקלאות, העבודה, המשפטים, הבינוי והשיכון, התיירות והבריאות. מבקר המדינה 75 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ערב המלחמה קרוב ל-100% מהעובדים החוקיים בענף החקלאות ששהו בישראל (כ-22,611) הגיעו במסגרת ההסכם הבילטרלי עם תאילנד. ההסכם עם תאילנד נחתם בדצמבר 2010, יישומו החל באפריל 2012 והוא עודכן ביולי 2020. יצוין כי בשנת 2010 חתמה המדינה על הסכם חלוץ (פיילוט) עם סרי לנקה להעסקת עובדים עונתיים בענף החקלאות. יישום ההסכם היה כרוך בקשיים עקב הביקוש הנמוך מטעם המשקים החקלאיים לעובדים ממדינה זו,וכן עקב קשיים תפעוליים להוצאתו לפועל, מחמת היעדר שיתוף פעולה מצד סרי לנקה. יישומו של ההסכם הופסק בשנת 2018 מאחר שבתום תקופת עבודתם הקצרה לא כל העובדים העונתיים מסרי לנקה יצאו מהארץ כמתחייב מהם וביקשו מקלט מדיני בישראל. בזמן משבר הקורונה, בשנת 2020, הקפיא אגף הסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים את המשא ומתן עם מדינות נוספות לגיוס עובדים זרים ולא איפשר הזמנת עובדים זרים חדשים. מאחר שעובדים זרים נשארו לשהות בארץ באופן בלתי חוקי, לאחר תום התקופה המותרת. יצוין כי בתקופת משבר הקורונה ובשנים 2021 עד 2022 חלה עלייה משמעותית במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בחקלאות, ומגמה זו נמשכה אף במועד סיום הביקורת בשנת 2025. לאחר תום משבר הקורונה חידשו אגף הסכמים בילטרליים ומשרד החוץאת מאמציהם לכריתת הסכמים עם מדינות נוספות. עד שנת 2023 התנהל משא ומתן עם נפאל, וייטנאם וקמבודיה, אך מאמציהם לא הבשילו לחתימה על הסכם. מרשות האוכלוסין וההגירה נמסר למשרד מבקר המדינה, כי החסמים המרכזיים לחתימה על הסכמים נוספים הם גובה העמלות שהעובדים הזרים נדרשים לשלם ללשכות הפרטיות והוצאות הנסיעה לעבודה בישראל המוטלות על העובדים הזרים. בשנת 2021 התנהל משא ומתן עם וייטנאם אך היו פערים גדולים בין המדינות בנושאי התשלום ורצונם של הווייטנאמים לשלב חברות פרטיות בתהליך. בשנת2022התקיים דיון מקדמי גם עם נפאל לקראת חתימה על הסכם בילטרלי אך נושא תשלום העמלות ללשכות הפרטיות היה חסם להגעה להסכם. בהחלטת הממשלה 860 מ-30.7.23 הוטל על שר החוץ להוביל מגעים לקידום הסכם בילטרלי נוסף או לתיקון הסכמים והסדרים קיימים עם מדינות נוספות להבאת עובדים זרים לחקלאות171. משרד החוץ ציין בתשובתו מיולי 2025 (להלן - תשובת משרד החוץ) כי ההחלטה בדבר תחילת משא ומתן לחתימת הסכם בילטרלי עם מדינה נתונה אך ורק לסמכות הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים. משרד החוץ מביאלפניהוועדהאת השיקולים המדיניים, כפי שיתר המשרדים מביאיםלפניה את ההיבטים הרלוונטיים הנוגעים לסמכותם המקצועית. הוועדה מאזנת בין כלל ההיבטים והאינטרסים, ובהתאם להחלטתה מקדם משרד החוץ את המשא ומתן לגיבוש ההסכם הבילטרלי. 171 החלטת הממשלה860, "הגדלת מכסות העובדים הזרים ותיקון החלטת ממשלה" (30.7.23.) מבקר המדינה 76 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הביאו משרד החוץ, רשות האוכלוסין ומשרד החקלאות לכריתתם של הסכמים בילטרליים של מדינת ישראל עם מדינות נוספות מלבד תאילנד, אף שהצורך בכך עלה כבר לפני כמעט עשור. לפיכך ההתבססות של ענף החקלאות על גיוס של יותר מ-30,000 עובדים ממדינה אחת בלבד - תאילנד, הקשתה על המדינה להתמודד עם המחסור החמור בכוח האדם בענף שנוצר עם פרוץ המלחמה, וזאת בהיעדר תחליף לעובדים מתאילנד בטווח הקצר. אומנם לפני פרוץ המלחמה פעלו משרד החוץ, רשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החקלאות לקידום הסכמים בילטרליים עם כמה מדינות להבאת עובדים זרים לענף החקלאות, אך מאמציהם לא נשאו פרי. על שלושת המשרדים להוסיף לקדם את הפעולות הנחוצות לחתימה על הסכמים נוספים עם המדינות המתאימות בהתאם להחלטת הממשלה,באופןשעובדים שיגיעו מהן יוכלו לתת מענה הולםעל צורכיענף החקלאות. מומלץ כי רשות האוכלוסין וההגירה תיתן את דעתה על מגמת העלייה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות בשנים2019-2023, תנתח את הסיבות למגמה זו ותפעל להיפוך המגמה ולצמצום התופעה. מתן מענה למחסור בכוח האדם בחקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל עם פרוץ המלחמה נאסר על העובדים הפלסטינים, למעט חריגים, לעבוד בישראל, ואלפים מהעובדים הזרים בענף החקלאות עזבו את המדינה. כמו כן, עקב המלחמה חל שינוי כללי בהיצע כוח האדם הישראלי מסיבות שונות כגון היעדרות מלאה או חלקית עקב גיוס למילואים, פינוי יישובים, הצורך של הורים להשגיח על ילדיהם בתקופה שבה מערכות החינוך לא פעלו או פעלו באופן חלקי, הוצאת חלק מהעובדים לחופשה ללא תשלום, היעדרות של עובדים ערבים מחשש לאינטראקציה עם עובדים יהודים ועוד172. המדינה, באמצעות משרדי הממשלה השונים, נקטה כמה פעולות למתן מענה למשבר בכוח האדם בחקלאות, ובהן: הארכת השהייה של כל עובד זר שהיה צפוי לסיים את תקופת שהייתו כדין (63 חודשים) בין אוקטובר 2023 לאפריל 2024; מתן אפשרות לגיוס עובדים זרים באופן פרטני על ידי הלשכות הפרטיות כמעט מכל מדינה; חתימה על הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים לחקלאות עם סרי לנקה; מתן אפשרות להחזיר לארץ עובדים זרים חוזרים (עובדים זרים שסיימו שהייה של 63 חודשים ויצאו כדין); תמיכה כספית במעסיקים לגיוס כוח אדם ישראלי חדש לחקלאות;תמיכה כספית במעסיקי עובדים זרים;תמיכה כספית במוסדות ציבור המפעילים קבוצות מתנדבים בחקלאות ותמיכה כספית במעסיקים ובעובדים לשמירה על רציפות תפקודית באזורי לחימה. מתחילת המלחמה עד ליום15.11.23עזבו כמעט10,000עובדים זרים בחקלאות את המדינה. בהמשך החלו העובדים הזרים לחזור ארצה וכן הגיעו עובדים זרים חדשים (בין היתר לנוכח פעולות משרד החקלאות - ראו להלן בתרשים.) 172 בנק ישראל, "דין וחשבון2023( "31.3.24), עמ'115-116. מבקר המדינה 77 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 22: מספר העובדים הזרים בישראל בענף החקלאות, יוני 2023 עד יוני 2024173 על פי נתוני מינהל עובדים זרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כעולה מנתוני התרשים לעיל, מספר העובדים הזרים החוקיים בחקלאות נכון ל-30.6.24 היה 29,873, והדבר משקף עלייה של 7,262 עובדים זרים לעומת מספרם ערב המלחמה. עם זאת, נוכח המחסור בכ- 9,500 עד 15,000 עובדים פלסטינים, הרי שלפי ההערכות ביוני 2024 עדיין נותר מחסור בכ-200,2 עד 7,400 עובדים בענף החקלאות174. כמו כן, שיעור העובדים הלא חוקיים מסך העובדים בענף ביוני 2024 היה כ-18% מסה"כ עובדים בענף, נתון המשקף מגמה שהתקיימה עוד לפני המלחמה. העובדים הזרים בחקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל 1. ה ק צ א ת ע ו ב ד י ם ז ר י ם ל ח ק ל א י ם ב ה ת ב ס ס ע ל מי ד ע א מ י ן ו מ ע ו ד כ ן הקצאת העובדים הזרים לחקלאים מתבצעת מדי שנה על ידי משרד החקלאות וזאת על סמך מפקד חקלאות האמור להיערך אחת לשלוש או ארבע שנים175. ככל שחל שינוי בפרטים שמסר החקלאי למשרד החקלאות לאחר המפקד (על אודות הגידולים,על השטחים שהוא מעבד אועל כל פרט מהותי אחר המופיע 173 מדובר בנתונים לרבעון. 174 ערב המלחמה נכנסו לישראל בממוצע 9,500 עובדים פלסטינים מיהודה, שומרון ועזה לעבודה בחקלאות. מאחר שמקצת העובדיםהאמוריםהם עובדים עונתיים,הרי שבתקופת השיא הועסקו בישראל15,000עובדים פלסטינים. 175 משרד החקלאות, "הליך הקצאת עובדים זרים לחקלאות" (מרץ2024.). מבקר המדינה 78 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בחוברת המפקד), חובה עליו להודיע על כך בכתב למחוז של משרד החקלאות שאליו הוא משויך. במקרה של הקטנת הפעילות החקלאית, משרד החקלאות יחליט אם להקטין את הקצאתו לעובדים זרים. במקרה של דיווח על הגדלת שטחים או על הוספת גידולים לעומת הדיווח בחוברת המפקד האחרון, לא תותר הגדלת ההקצאה, עד לאחר שהודעת השינוי תיבדק על ידי הרשויות ואז יקבל החקלאי אישור בכתב לפיו הוא רשאי להעסיק את העובדים הזרים שהוקצו לו בעבר או עובדים נוספים, גם בשטחים או בגידולים שנוספו. מפקד החקלאות האחרון נערך בשנת 2019176. משרד החקלאות מסר כי בהיעדר מפקד עדכני, הוא ביצע בשנת 2024 שני עדכונים הן בעניין הגדלת שטחים והן בעניין הגדלת מספר העובדים במשקים חקלאיים (אך לא בעניין הפחתת שטחים או מספר העובדים, שכן זו אחריות החקלאי לדווח על כך), וכי המשרד פרסם שני קולות קוראים בעניין. נוכח הצורך ההולך והגובר של המדינה בעובדים זרים בענפים הסובלים ממחסור בכוח אדם ונוכח החובה להקפיד על הנפקת היתרי העסקה בהתאם לצורכי החקלאי בפועל ולמנוע סחר בעובדים זרים, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לבצע מפקד חקלאי עדכני. כמו כן, מומלץ שהמשרד יבצע מעקב ובקרה בקרב המשקים החקלאיים למניעת אי-דיווח על ירידה בפעילות החקלאית המשפיעה על מספר העובדים הזרים הנחוצים למשק החקלאי; או לחלופין יאשרהקצאת עובדים זריםעל סמך בקשה שנתית לעובדים זרים מטעם החקלאים, ובכך תתאפשר הקצאת עובדים זרים בהתאם למסד נתונים מעודכן ככל האפשר. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עוד לפני המלחמה החל לפעוללביצועמיפויחדש שלשטחים חקלאיים, אך פעולתו טרם הושלמה. המשרד הוסיף כי לאחר המלחמה החל במהלך של טיוב נתוני החקלאים לכדי קובץ ממוקד.מאגר זה יהיה הבסיס לבניית מערכת ממוחשבת של "תיק חקלאי"להצגת כלל המידע הרלוונטיעל אודות החקלאים (בין היתר מיפוי של השטחים, של סוג הגידולים, של מספר העובדים הזרים המועסקים בפועל ומועד קליטתם, של מועד תפוגת היתר העסקתם, של מספר ההיתרים להעסקת עובד זר שניתנו על ידי רשות האוכלוסין וההגירה, של מספר הבקשות למתן המלצה להעסקת עובדים זרים, של התמיכות המשרדיות השונות, של מספר הבקשות להמלצות עבור מבנים חקלאיים ועוד). משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות להמשיך ולפעול לפיתוח ולהפעלה של המערכת הממוחשבת "תיק חקלאי" כדי שתשמש כלי עזר ניהולי חשוב למשרד בעיתות שגרה ובחירום. 176 משרד החקלאות ורשות האוכלוסין וההגירה, "חוברת מפקד חקלאי לצורך מתן המלצה להעסקת עובד/ים זר/ים בחקלאות2019( "2019.) מבקר המדינה 79 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2. כ ר י ת ת ה ס כ מ י ם ב י ל ט ר ל י י ם ל ג י ו ס ע ו ב ד י ם ז ר י ם ל ח ק ל א ו ת ב מ ה ל ך ה מ ל ח מ ה ו י ש י מ ו ת ם לאחר תחילת המלחמה, בסוף ינואר 2024, ובהתאם להחלטת הממשלה 1320177, הוגדלה מכסת העובדים הזרים ב-10,000 כדי לגשר על המחסור בעובדים הפלסטינים שנוצר עקב איסור כניסתם לעבודה בישראל. כאמור, ביום 5.2415. התקבלה החלטת הממשלה 1752178 לפיה הוקמה ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים, שהוסמכה לקבוע, בין היתר, את ההקצאה הכוללת בפועל של העובדים הזרים (בכלל ענפי העבודה) מתוך המכסה הכוללת שלהם, בשים לב לשיעור העובדים הזרים מסך העובדים במשק, למידת החיוניות של הענף למשק ולתרומתם הפוטנציאלית של העובדים הזרים לענפי המשק ולצמיחתו. יצוין כי פעילותה של הוועדה האמורה נבדקה בדוח מבקר המדינה העתיד להתפרסם בנושא "העסקת עובדים לא ישראלים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה". בין היתר, על רקע דרישותיו של משרד החקלאות לבטל כליל את המגבלה על מספר העובדים הזרים שיועסקו בחקלאות, ביום 23.6.24 החליטה ועדת המנכ"לים לעניין העובדים הזרים כי המכסה לענף החקלאות תעמוד על 65,000 עובדים זרים (תוספת של 14,800 עובדים למכסת העובדים הזרים הקודמת) וכי אם עד ליום 20.12.24 תמומש המכסה בשיעור של 85% ומעלה, (יועסקו בענף 55,250 עובדים זרים לפחות), תגדל המכסה לענף החקלאות ב-5,000 עובדים זרים נוספים, ותעמוד על 70,000 עובדים זרים179. 177 החלטת הממשלה1320, "עובדים זרים בענף החקלאות ותיקון החלטה" (24.1.24.) 178 החלטת הממשלה 1752, "ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים ותיקון החלטות ממשלה" (15.5.24.) 179 ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה, "החלטת ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים על הקצאת מכסה הענף החקלאות" (23.6.24.) מבקר המדינה 80 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 5: מכסות העובדים הזרים בענף החקלאות ושיעור המימוש השנתי שלהן180, ספטמבר 2023 עד ספטמבר 2024 הגדלת מכסה סה"כ מועסקים מועסקים סה"כ עובדים שיעור מימוש שיעור גובה חוקיים לא חוקיים ולא המכסה מימוש המכסה חוקיים חוקיים (מועסקים המכסה לאחר (לפי חוקיים) (מועסקים ההגדלה הערכת חוקיים ולא מינהל חוקיים) עובדים זרים) 30.9.24 65,000 31,058 6,992182 38,050%48%59 181 30.6.24 לפי המלצת 5,0006 29,873 6,522185 36,395%46%56 ועדת 183 184 המנכ"לים ינואר 10,000 50,200 2024 31.12.23 9,000 40,200 17,241 6,911 24,152%43%60 186 30.9.23 9,000 40,200 22,611 7,648 30,259%56%75 187 על פי נתוני רשות האוכלוסיןוההגירה והחלטות הממשלה, בעיבוד משרד מבקר המדינה188. כעולה מהנתונים בלוח לעיל, שיעור המימוש של מכסות עובדים זרים בחקלאות במהלך שנת המלחמה הראשונה היה נמוך ועמד ב-30.9.24 על 59%, כך שהועסקו 38,050 עובדים זרים (חוקיים ולא חוקיים189) מתוך מכסה של65,000. מינהל עובדים זרים מסר למשרד מבקר המדינה, כי שיעור נמוך זה נובעמהחסמים לגיוס עובדים זרים ובכללם: אי-יכולת המדינות השונות לבצע הליכי גיוס מפוקחים; משיקולים של החקלאים שלא היו מעוניינים להעסיק עובדים ממדינה מסוימת; מקושי של העובד הזר לשאת בעלויות ההעסקה בישראל; מחתימה על הסכמים משיקולים מדיניים ומהחלטתה של ממשלת תאילנד, למשך כשמונה חודשים, שלא לאפשר חזרת עובדים תאילנדים לעבודה בישראל ולא לגייס עובדים חדשים שיועסקו בישראל. 180 שיעור המכסה לפני המלחמה חושב על בסיס מספר העובדים הזרים ב-31בדצמברשל כל שנהקלנדרית,ואילו לאחר המלחמה על בסיס רבעוני לצורכי הבנת תמונת המצב במרווחי זמן קצרים יותר. 181 נכון ליום30.9.24, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (אוקטובר2024), עמ'6. 182 נכון ליום30.9.24, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (אוקטובר2024), עמ'6. 183 ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה, "החלטת ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים על הקצאת מכסה הענף החקלאות" (23.6.24.) 184 נכון ליום30.6.24, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (יולי2024.) 185 נכון ליום30.6.24,מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (יולי2024.) 186 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ2024.) 187 נכון ליום30.9.23, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני זרים בישראל" (אוקטובר2023), עמ'6. 188 רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני זרים בישראל (מאי 2023); רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני זרים בישראל (אוקטובר2023.) 189 עובדים זרים לא חוקיים הם גם אלו שהיה להם בעבר היתר עבודה בחקלאות ולא בהכרח נשארו לעבודה בחקלאות לאחר שהפכו ללא חוקיים. מבקר המדינה 81 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כאמור, החתימה על הסכם להבאת עובדים ממדינה זרה לענף מסוים נכון שתיעשה לאחר התייעצויות עם הגופים הרלוונטיים, ובהם ארגוני החקלאים, כדי לוודאשההסכםישיםוכן כדישלא יושקעו תשומות רבות במציאת פתרון שאינו הולם את צורכי החקלאים ולכן לא ימומש על ידיהם. כאמור, ערב המלחמה היה קיים הסכם בילטרלי אחד עם תאילנד שבמסגרתו הועסקו קרוב ל-100% מהעובדים הזרים בחקלאות190. כדי להגדיל את מספר העובדים הזרים בחקלאות, עם פרוץ המלחמה התקיימו מגעים עם מדינות רבות לחתימה על הסכמים בילטרליים ועל הסכמי הבנות (MOU)191 לגיוס עובדים זרים לחקלאות, ובהן מלאווי, הונדורס, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, גוואטמלה, קניה ומדינות נוספות. מאמצים אלו הביאו לחתימת שלושה הסכמים: הסכם בילטרלי עם סרי לנקה אשר נחתם ביום 11.23.5 ואשר מכוחו הובאו 11,000 עובדים זרים לישראל192, הסכם עם מלאווי מיום 18.4.24 ועם אקוודור מחודש אפריל 2024. נוסף על כך, התקיימו מגעים עם קמבודיה, גובשה טיוטת הסכם אך עדיין לא הושגו הסכמות על אודות מועדי תשלום הוצאות ההגעה לישראל והעמלות על ידי העובדים הזרים הקמבודיים. רשות האוכלוסין מסרה בתשובתה כי לאחר פרוץ המלחמה ובשל המצב הביטחוני מדינות רבות פרסמו אזהרת מסע לישראל והורו לאזרחיהן שלא להגיע לישראל כעובדים זרים. עוד מסרה הרשות, כי המצב הביטחוני ששורר במדינה מונע התקדמות של המשא ומתן עם מדינות רבות, ולכן מאמצי הגיוס מתרכזים במדינות שמביעות הסכמה ונכונות להעסקת אזרחיהם בישראל גם בעת חירום. מינהל עובדים זרים מסר כי החסמים העיקריים להגעה להסכמים הם היעדר היכולת של המדינות לבצע הליכי גיוס מפוקחים וההבדלים בשיטות ההעסקה בין המדינות, כגון חיוב העובד הזר במימון נסיעתו לישראל והעמלות המשולמות ללשכות הפרטיות. למשל, מלאווי התנתה את המשך המשא ומתן באישור דרישתה להעביר את השכר של העובדים לחשבון בנק במלאווי להבטחת תשלום החזרי ההלוואה שנוטל העובד מהממשלה. בהמשך סוכם כי שכר העובדים ממלאווי יועבר לחשבון בנק של העובדים בישראל, וכי לעובדים תהיה האפשרות להחליט מהו גובה הסכום שישלחו למדינתם. באוקטובר 2024 השיק מינהל עובדים זרים תוכנית חלוץ (פיילוט) להעסקת 100 עובדים זרים ממלאווי, וזאת לאחר חתימה על הסכם בילטראלי עם ממשלת מלאווי193. הועלה כי ההסכם עם סרי לנקה נחתם כבר בתחילת נובמבר2023, דבר המשקף פעולה מהירה של משרד החוץ, מינהל עובדים זרים ומשרד החקלאות שהחלה לאחר פרוץ המלחמה. עם זאת נמצא, כי מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החקלאות לא ביצעו הליך התייעצות מקדמי מקצועי 190 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ2024.) 191 um of UnderstandingMemorand - סוג של הסכם הבנות בין שני צדדים או יותר, המבטא הסכמה ורצון לשיתוף פעולה. 192 הוועדה המיוחדת לעובדים זרים, "סטאטוס יישום ההסכמים הבילטרליים וחתימה על הסכמים נוספים" (5.3.24.) 193 מינהל עובדים זרים, "פיילוט להבאתם לישראל של עובדים זרים ממלאווי לעבודה בענף החקלאות בישראל במסגרת הסדר בילטראלי בין המדינות" (28.10.24.) מבקר המדינה 82 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מול החקלאים ונציגיהם, כגון מועצות הייצור החקלאיות, על אודות היתכנות השמת עובדים מסרי לנקה לעבודה בחקלאות ובכלל זה הסכמת החקלאים להעסיקם. ואכן, במסגרת ההסכם עם סרי לנקה הגיעו לעבודה בחקלאות בישראל 1,600 עובדים סרי לנקים בלבד מתוך11,000עובדים פוטנציאלים(כ-14%),מאחרשחקלאים בעליהיתר העסקה לא הזמינו עובדים סרי לנקים וציינו כי לדעתם הם אינם מקצועיים והתפוקה שלהם נמוכה. נוכח הביקוש הנמוך לעובדים סרי לנקים, פנה מינהל עובדים זרים למשרד החקלאות בחודש ינואר 2024 בבקשה לעודד חקלאים להזמין עובדים מסרי לנקה וזאת כדי למנוע פגיעה במשקים החקלאיים ומאחר שהימנעות מהזמנת העובדים הזרים הסרי לנקים המוכנים להגיע באופן מיידי לישראל עלולה לפגוע באמינות ההצהרות של מדינת ישראל כלפי מדינת המוצא בקשר לנחיצות ולדחיפות בהגעת העובדים, וכן למנוע את הגעת העובדים במספרים ובמועדים הנדרשים בעתיד. במענה לבקשה יזמו משרד החקלאות ומינהל עובדים זרים פגישה עם הלשכות הפרטיות והחקלאים בניסיון לשכנעם להעסיק עובדים סרי לנקים, אך זאת ללא הצלחה. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה בתשובתה כי משרד החקלאות הוא האחראי לבירור עמדתם של ארגוני החקלאים בנוגע להבאת עובדים ממדינה מסוימת לענף החקלאות. כמו כן ציינה רשות האוכלוסין וההגירה כי בשיחות שערכה עם חקלאים ועם לשכות פרטיות בענף החקלאות בפברואר 2024, הם העלו מורכבות בהעסקת עובדים זרים ממדינות או מתרבויות שונות בתוך אותו משק חקלאי ולעיתים אף באותו המושב. כך, בין היתר, הם ציינו כי השילוב יוצר אתגרים חברתיים וניהוליים, גורם לחוסר איזון תפעולי ומחייב הפרדה בתנאי המגורים והמחייה. כל אלו מובילים לכך שרבים מהחקלאים מעדיפים להעסיק עובדים מתאילנד בלבד בשל האחידות התרבותית, הניסיון המצטבר ונוחות הניהול. משרד החוץ מסר בתשובתו כי משרד החקלאות הוא אשר מביא את צורכי החקלאים לפני הוועדה להסכמים בילטרליים. כמו כן, תפקידה של הוועדה להסכמים בילטרליים לאזן בין כלל האינטרסים המובאים לשולחנה, ומשרד החוץ פועל בהתאם להחלטתה. אם הוועדה סבורה שאין פוטנציאל להבאת עובדים ממדינה מסוימת, רשאית היא להחליט שלא לקדם הבאת עובדים ממדינה זו. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי בחר להמליץ על הבאת עובדים מהמדינה שההיתכנות לחתימה על הסכם עמה היתה גבוהה, ואשר הביעה נכונות לשלוח עובדים לישראל גם בזמן מלחמה. נושא אי-ישימות ההסכמים הבילטרליים שנחתמו סמוך לאחר פרוץ המלחמה עלה גם בעת החתימה על ההסכם עם אקוודור באפריל 2024. משרד המשפטים ומינהל עובדים זרים ביקשו בדיקה מקדמית של ישימות ההסכם ושל כלל הנושאים המשפטיים והפרקטיים הכרוכים בחתימה על ההסכם. על אף זאת החליטה הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים מטעמים מדיניים לחתום על ההסכם,אךהתנתה את כניסתו לתוקף בהשלמת הבדיקות וההסכמות הנדרשות. מבקר המדינה 83 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 אגף הסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים מסר למשרד מבקר המדינה כי השיקולים המדיניים והצורך בגיוס דחוף של עובדים זרים הם שהיו ביסוד ההחלטה על החתימה על שלושת ההסכמים הבילטרליים שנחתמו במהלך המלחמה (עם סרי לנקה, מלאווי ואקוודור). נתוני המימוש שהעביר האגף להסכמים בילטרלייםמעידים,כי נכוןלינואר2025רק29עובדים ממלאווי הועסקו בעקבות חתימת ההסכם, וכי אין הזמנות לעובדים זרים נוספים ממלאווי. כמו כן, טרם הוקם מאגר עובדים על ידי אקוודור, ולפיכך לא ניתן להזמין עובדים באמצעותו. יתר על כן, ממסמכי רשות האוכלוסין וההגירה עולה, כי חקלאים אינם מעוניינים להזמין עובדים מאקוודור. עולהמן המקובץ,כי ההסכמים הבילטרליים שנחתמו במהלך המלחמה להעסקת עובדים זרים בחקלאות ממדינות נוספות מלבד תאילנד, לא סיפקו מענה על הצורך הדחוף בגיוס עובדים זרים לענף החקלאות, עקב חוסר ישימותם בפועל; בהינתן ששניים מתוך שלושת ההסכמים שנחתמו לא הביאו לגיוס עובדים (הסכמים עם אקוודור ומלאווי), ואילו בהסכם השלישי (עם סרי לנקה) שיעור גיוס העובדיםמתוך מאגר העובדים הסרי לנקים שנרשמו לעבודה בישראל הוא 14% בלבד (1,600 מתוך 11,000). כמו כן, אי- היישום בפועל של הסכמים שחלקם נחתמו משיקולים הנוגעים לקידום יחסי החוץ של ישראל עם מדינות מסוימות, אינו תורם לקידומם של יחסים עם מדינות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל עובדים זרים כי לפני קידום הסכם בילטרלי להעסקת עובדים זרים בחקלאות, וכדי לשפר את סיכויי מימושו, עליו לוודא שתתקיים התייעצות עם נציגויות החקלאים הרלוונטיות ובמסגרתה יתבצעו מיפוי צרכים ובחינת ההתאמה של העובדים הזרים לדרישות החקלאים בישראל, וזאת תוך שיתוף פעולה עם משרד החקלאות ומשרד החוץ, כדי לוודא את הסרת החסמים להעסקת העובדים הזרים בישראל194. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החוץ ולמינהל עובדים זרים לפעול ליישום ההסכמים הבילטרליים הקיימים לגיוס עובדים זרים בחקלאות, וזאת בשיתוף פעולה עם משרד החקלאות, מועצות הייצור ונציגי החקלאים. יתר על כן, נוכח המחסור המתמשך בכוח אדם בחקלאות, משרד מבקר המדינה ממליץלוועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים לדון בחסמי המימוש של ההסכמים ולהמשיך לפעול לשם הסרת חסמי ביצוע מול הגופים השונים ובכלל זה משרד החוץ, מינהל עובדים זרים ומשרד החקלאות,תוך ביצוע בקרה הדוקה על קידום הנושא. ✰ עם פרוץ המלחמה נוצר משבר ומחסור חמור בכוח האדם בחקלאות עקב הפסקת העסקת העובדים הפלסטינים, עזיבתם של עובדים זרים וגיוסם למילואים של ישראלים רבים, והדבר השפיע לרעה, בשילוב עם גורמים נוספים, על היקף התוצרת החקלאית הישראלית ועל מחירה. אחד המענים על 194 להרחבה בנושא זה ראו דוח מבקר המדינה "העסקת עובדים לא ישראלים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה" (טרם פורסם). מבקר המדינה 84 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המשבר היה חתימה על הסכמים בילטרליים עם סרי לנקה, מלאווי ואקוודור, אך אלה מומשו באופן חלקי בלבד (שניים לא מומשו כלל, ובאחד מהם גויסו רק 14% מהנרשמים), עקב חוסר ישימותם בפועל. החסמים השונים שהועלו בפרק זה מחזקים את החשיבות של היערכות מקדימה של כלל הגופים המעורבים בהעסקת עובדים זרים בענף החקלאות ובהם משרד החקלאות, מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין ומשרד החוץ. על המשרדים האמורים ליצור חלופות שונות ומגוונות למתן מענה על המחסור בעובדים זרים,שיתאימו למצבי חירום שונים מבחינת היקפם, מקומם, משכם והשפעותיהם השונות על ענף החקלאות. היערכות נאותה כאמור תתרום לצמצום המחסור בעובדים ולמיתון העלייה במחירי התוצרת החקלאית כמפורט לעיל. הפעילות ההתנדבותית בחקלאות כמענה למחסור בכוח האדם פ ע ו ל ו ת מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת ל ת כ ל ו ל ה פ ע י ל ו ת ה ה ת נ ד ב ו ת י ת ב ח ק ל א ו ת ב מ ה ל ך ה מ ל ח מ ה על פי תפיסת היסוד של רח"ל שיתוף פעולה בין משרד ממשלתי לחברה האזרחית יכול לגשר על פערי משאבים אל מול הצרכים המאפיינים את אירוע החירום195. נוסף על כך, שיטת הניהול או הפעולה הנדרשת מבוססת על שילוביות רב-ארגונית196. בהתאם לכך, שיתוף הפעולה בין המשרד הממשלתי לבין כלל המגזרים בחברה נחוץ לשם סנכרון מלוא המשאבים והיכולות לשם שיפור המוכנות לחירום197 והמענה לו198. ביטוי לחשיבות שרואה משרד החקלאות בשיתוף הפעולה עם ארגוני המתנדבים ניתן למצוא בתפיסת משרד החקלאות לחירום משנת 2017, שבה נקבע כי נציגי הארגונים המתנדבים במחוז ישתתפו בהערכות המצב המחוזיות על פי שיקול דעת מנהל המחוז. בהתאם לתוכנית המענה לחירום של משרד החקלאות משנת 2015, בעת מחסור בכוח אדם מקצועי במשק בעלי החיים, וכאשר בעל המשק אינו מצליח לאתר כוח אדם, מוטלת על מטה החירום המחוזי במשרד, בתיאום עם מועצות הייצור וארגוני המגדלים, לפעול לאיתור מתנדבים מקצועיים לטיפול בבעלי חיים במשקים החקלאיים ולגיוסם. נוהל המטה הארצי בחירום של משרד החקלאות קובע כי בנושא כוח האדם תפקידו של המטה לתאם את הסיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות לפי הצורך, ובייחוד בתיאום ההתנדבות מול ארגוני המתנדבים. 195 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'15-16. 196 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'21. 197 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'22. 198 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021,)2021, עמ'25. מבקר המדינה 85 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לפי קונטרס החקלאות על ממונה חקלאות ברשות המקומית199 לרכז את תמונת המצב בנוגע לרציפות הפעילות החקלאית ברשות ולרכז תמונת מצב לגבי המתנדבים. לפני המלחמה משרד החקלאות לא ביצע מיפוי בסיסי של התחומים העיקריים שבהם יסתייע בגופים תורמים והתנדבותיים בעת חירום. כמן כן, הוא לא ריכז מידע על הגופים ההתנדבותיים היכולים לסייע בתחומי פעילות המשרד במצבי חירום. במהלך המלחמה עסקו גופים שונים, ובהם רשויות מקומיות, ארגוני חברה אזרחית, מועצות הייצור, ארגוני מגדלים ויוזמות פרטיות של משקים חקלאיים גדולים, בפעילות התנדבותית בתחום החקלאות, וזאת במעורבות ישירה של משרד החקלאות או בעידודו. עוד בימיה הראשונים של המלחמה עלה הצורך בשיתוף פעולה בין כלל הגורמים לשם הפעלת מתנדבים בחקלאות כמענה על המחסור בכוח אדם. במהלך המלחמה עלו סוגיות רבות הקשורות לפעילות התנדבותית אשר דרשו טיפול: חוסר רצון להתנדב באזורי עימות בשל מחסור במיגוניות, היעדר ביטוח למתנדבים, התנדבות של תלמידי בתי ספר והגעתם לשטח ללא אישור פקע"ר. על פי דוח של משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה ועמותה העוסקת בתחום המזון בישראל (להלן - דוח המשרדים והעמותה), במהלך ששת חודשי המלחמה הראשונים, ב-000600, ימי התנדבות, נקטפו למעלה מ-35,000טונות תוצרת חקלאית בשווי של כ-160 מיליון ש"ח, ובכך אפשרה הפעילות ההתנדבותית להפחית את אובדן המזון בתקופה זו מ-25% ל-22%200. עם זאת, החלפת כוח האדם המיומן במתנדבים שאינם מיומנים לא הצליחה למנוע פגיעה ניכרת בהיקף התפוקה החקלאית כפי שפורט לעיל201. משרד מבקר המדינה מציין את משרד החקלאות על כך שעם פרוץ המלחמה חידש את שיתוף הפעולה עם ארגוני המתנדבים בחקלאות (שפסק עם העברת האחריות על התמיכות למשרד הנגב והגליל בשנת 2021), בין היתר באמצעות מתן תמיכה לפעילות התנדבותית בהתאם לנוהל התמיכה שפרסם ושיתוף הפעולה עם החמ"ל שהקים אחד מארגוני המתנדבים ושפעל מאזור התעשייה עידן הנגב. כמו כן לצורך עידוד הפעילות ההתנדבותית בחקלאות פרסם משרד החקלאות קמפיין תקשורתי לעידוד ההתנדבות בחקלאות202; השיק פלטפורמה דיגיטלית לחיבור בין החקלאי המבקש מתנדבים לבין מתנדבים203; פעל לגיוס קבוצות חיילים204, בני שירות לאומי ומכינות לעבודה בחקלאות. 199 בעל תפקיד מטעם הרשות המקומית שנדרש לפעול כדי לאפשר קיום חקלאות במצבי חירום ואשר מונחה מקצועית על ידי משרד החקלאות, על כלל יחידותיו. ברוב המקרים הוא משמש רכז הוועדה החקלאית. 200 דוח המשרדיםוהעמותה, עמ'3. 201 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 202 משרד החקלאות, סרטון תקשורתי לעידוד התנדבות בחקלאות. 203 משרד החקלאות, "משרד החקלאות משיק פלטפורמה דיגיטלית לחיבור בין חקלאים לארגוני מתנדבים בחקלאות" (5.11.23.) 204 משרד החקלאות, "צה"ל מתגייס לחקלאות" (35.12.2.) מבקר המדינה 86 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 עם זאת, בביקורת עלה כי פעילות משרד החקלאות בתחום המתנדבים בענף הייתה מבוזרת ולא תמיד מתואמת ולפיכך נוצרה גם כפילות, להלן הפרטים: ש י ר ו ת ה ה ד ר כ ה ו ה מ ק צ ו ע (שה"ם), אשר אינו עוסק בעת שגרה בפעילות התנדבותית בחקלאות, פעל בנושא בכמה היבטים מתוך תפיסה של ניצול יתרון ההיכרות של מדריכיו עם החקלאים בשטח: מיפוי צורכי השטח במשקים החקלאיים; שיקוף תמונת המצב לארגוני המתנדבים בשטח; הכוונה למתנדבים אשר הועסקו במימון נוהל התמיכות של המשרד וגם אלו שהגיעו ממגוון גופים כמו מתנדבים מהצבא וממכינות קדם-צבאיות; ומתן עדכונים למטה החירום הארצי. כמו כן הוא סייע לחקלאים בהדרכת המתנדבים. א ג ף ג ו ר מ י י י צ ו רריכז את הטיפול בנוהל התמיכה "מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החקלאות בפעילות חיונית דחופה של מתנדבים בעבודות חקלאיות", שפורסם על ידי המשרד באוקטובר 2023 (להלן - נוהל תמיכה בפעילות התנדבותית). כמו כן הוא קידם שיתוף פעולה עם מועצות הייצור וארגוני המגדלים בעיקר במיפוי צורכי החקלאים לכוח אדם וכן באיתור מתנדבים, כגון יצירת שיתוף פעולה עם מועצת החלב וארגון יצרני החלב לשיבוץ מתנדבים בענף החלב. מ ח ו ז ג ל י ל ג ו ל ן של משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי נושא המתנדבים נוהל על ידי אגף גורמי ייצור אך היו פניות גם אליו בנושא המתנדבים והן טופלו על ידי עובדת מטעמו. עוד ציין המחוז כי מטה המשרד התארגן באיטיות לעומת המחוז וכי אי-ההיערכות המוקדמת גרמה לאי-הפקת התועלת המקסימלית מהפעילות ההתנדבותית. נוסף על כך, וכהפקת לקחים מההתנהלות בנושא במהלך המלחמה, המחוז סבור כי הטיפול בפעילות ההתנדבותית ראוי שיהיה ברמת מטה המשרד ולא המחוז, לשם גיבוש ראייה רחבה יותר, וכן כי על המשרד להקים מערך התנדבות ארצי בחקלאות שיטפל בצורה יסודית ומסודרת בפעילות ההתנדבותית בעיתות שגרה ובעיתות חירום. מערך זה יהיה אחראי לגיבוש נוהל מתנדבים; הכשרת מתנדבים בעת שגרה לעבודה בחקלאות בעת חירום;ובניית מאגר מתנדבים בעלי ניסיון בחקלאות. מ ח ו ז ה נ ג ב במשרד החקלאות מסרלמשרד מבקר המדינהכי אומנם נציגי ארגוני המתנדבים לא שובצו במטות החירום של המשרד ולא השתתפו בישיבות הערכות המצב מטעמו, כנדרש לפי תפיסת ההפעלה של משרד החקלאות בחירום, אך ארגוני המתנדבים קיימו פורומים ייעודיים שאליהם הצטרפו נציגי מחוז דרום (פיזית או באופן מקוון). בימיה הראשונים של המלחמה נפתח חמ"ל אזורי על ידי נציגי ארגוני המתנדבים בקיבוץ בית קמה ולאחר מכן הועתק לאזור התעשייה עידן הנגב205 בריכוז של אשכול רשויות נגב מערבי206 ובשיתוף נציגי צה"ל ומחוז הנגב. המחוז ציין כי התקיימה תקשורת שוטפת עם נציגי ארגוני המתנדבים ואחת לשבוע נפגש איתם המחוז להערכת מצב בנושא, אך לדבריו הממשק איתם טעון שיפור. 205 פארק תעסוקה משותף של עיריית רהט, מועצה אזורית בני שמעון ומועצה מקומית להבים הממוקם סביב צומת להבים. 206 אשכול נגב מערבי הוא תאגיד אזורי בבעלות אחת עשרה רשויות בנגב המערבי: אופקים, המועצה האזורית אשכול, המועצה האזורית בני שמעון, המועצה האזורית מרחבים,נתיבות, רהט, המועצה האזורית שדות נגב, שדרות, המועצה האזורית שער הנגב, המועצה האזורית חוף אשקלון ולקייה. מטרת האשכול היא קידום תפיסה אזורית ושיתופי פעולה אסטרטגיים חברתיים וכלכליים בין הרשויות המקומיות החברות בו. מבקר המדינה 87 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כמו כן מסרמחוז הנגב כי לפי קונטרס החקלאות, המועצות האזוריות היו אמורות לפעול לגיוס המתנדבים לחקלאות בעת חירום אך משום שחלקן פונו הדבר לא התבצע בפועל. המחוז פעל בנושא שכן חלק מהמועצות האזוריות וארגוני המתנדבים פעלו באופן עצמאי. המחוז ייעץ לחמ"ל המתנדבים שבאזור התעשייה עידן הנגב בעניין צורכי החקלאים למתנדבים. פעם בשבוע מיין המחוז את הבקשות שהגיעו אליו לפי דחיפות וניתב את המתנדבים בהתאם. כאשר הוא נוכח שנושא המתנדבים מטופל על ידי גופים אחרים בצורה הנותנת מענה טוב לצורכי החקלאים, הוא עסק בנושאים אחרים עקב מגבלות כוח האדם במשרדי המחוז. מנהל מחוז הנגב מסר כי במהלך המלחמה לא היה שיתוף פעולה מלא בין מחוז הנגב לבין מטה המשרד בנושא הפעילות ההתנדבותית בחקלאות. המחוז קיבל פניות רבות בעניין, והוא נתן מענה שלא היה מיטבי משום שאין לו כוח אדם ייעודי לביצוע הפעולות הנדרשות, כגון ריכוז צורכי השטח של החקלאים, ריכוז נתוני המתנדבים, מתן המלצה לניתוב המתנדבים והחיבור בין החקלאי למתנדב. נוסף על כך, המחוז רואה צורך בקיום תפקיד ייעודי במשרד לטיפול בפעילות התנדבותית בחקלאות בעיתות שגרה ובעיתות חירום: מנהלת במטה המשרד או עובד במחוז (ממונה חירום מחוזי בתקן ייעודי). היעדר ההיערכות ואי-קיום בסיס נתוני המתנדבים בעת שגרה פגע בטיב המענה בחירום. נוסף על משרד החקלאות פעלו גם משרדי ממשלה אחרים לשם גיוס מתנדבים לעבודה בחקלאות כגון משרד הנגב והגליל ומשרד החינוך, שהפנה תלמידים להתנדבות בחקלאות207. יצוין כי ישנם חקלאים שלא נזקקו לסיוע ממשלתי בעניין והם פעלו לגיוס המתנדבים בכוחות עצמם בדרכים שונות, כגון קריאה להתנדבות באמצעות הרשתות החברתיות. נמצא כי המשרד לא פיקח על הפעילות ההתנדבותית מטעמו במהלך המלחמה ולא ריכז מידע על המתנדביםשהופנו על ידו לסייעלחקלאים. משרד החקלאות גם ציין כי הוא התקשה לאגד את כל ארגוני המתנדבים במסגרת מערכת ממוחשבת אחת שתפעל לנתב את צורכי המשרד והחקלאים בעבודה בחקלאות בענפים הרלוונטיים. מהמקובץלעיל עולה כי במהלך המלחמה פעלו יחידות שונות במשרד החקלאות, משרדי ממשלה נוספים, רשויות מקומיות וארגוני מגזר שלישי בד בבד, כל אחד בתחומו, בלי שנקבע גורם מרכזי במטה משרד החקלאות או במטה ממשלתי אחר, שיהיה אחראי לריכוז של הפעלת מערך עשרות אלפי המתנדבים בחקלאותולניתובם בהתאם לצורכי המשרד והחקלאים בענפים השונים,באופן שימנע כפילותמנהלתית ויאפשר מתן מענה שלם על צורכי המערך. משרד מבקר המדינה מציין כי מחוזות הנגב וגליל גולן של המשרד, שבהם מתקיימת בשגרה פעילות חקלאית ענפה, ושהיו חשופים במיוחד לפגעי המלחמה, הצביעו על הצורך המשמעותי במינויו של גורם 207 משרד החינוך, "התנדבות בחקלאות - חרבות ברזל; "קול קורא לבתי ספר להתנדבות בחקלאות - מלחמת 'חרבות ברזל'". מבקר המדינה 88 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מטה כאמור. נוסף על כך היה צורך בהקצאת משאבים לצורך מניעת כפילות בתמיכות של משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל. הצורך בגוף מתכלל לריכוז כלל נתוני ההתנדבות ולמניעת כפילויות הועלה כאמור על ידי מחוזות המשרד. צורך זה עלה גם על ידי ארגוני המתנדבים בפגישה שנערכה בין מנכ"ל משרד החקלאות לבין נציגי ארגון של חברה אזרחית ביום 9.11.23 ומשרד החקלאות הבטיח לבחון את ההצעה208. משרד החקלאות ציין כי לא פעל בנושא, לאחר שנוכח לדעת כי ארגוני המתנדבים מבצעים את התיאום והארגון ללא צורך בניהול הדבר על ידו. רח"ל מסרה למשרד מבקר המדינה כי גם לדעתה נדרש למנות גורם מתכלל בנושא הפעלת מתנדבים אשר יקים מנגנון לתיאום ולהכוונת הסיוע של החברה האזרחית. נוכח ריבוי הגופים הפועלים בנושא ההתנדבות בחקלאות בעת חירום, וכן לנוכח היקף המתנדבים העצום בענף החקלאות (ובהם כ-70,0002 מתנדבים אשר פעילותם נתמכה על ידי משרד החקלאות; מאגר מתחלף של 500 חיילי צה"ל אשר סייעו באופןיום-יומי לחקלאים באזור דרום ומרכז; מתנדבים שנתמכו על ידי המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומתנדבים שגויסו על ידי החברה האזרחית) מתחזק הצורך בהגדרת בעל תפקיד במטה משרד החקלאות שיהיה אחראי לרכז את הפעילות ההתנדבותית בחקלאות בעיתות שגרה ובעיתות חירום, ובכלל זה שיהיה אחראי ליצירת שיתופי הפעולה בין כלל הגופים הרלוונטיים - ממשלתיים ופרטיים כאחד. בעל תפקיד כאמור יגבש בעת שגרה נוהלי עבודה המסדירים את נושא איתור המתנדבים, גיוסם, שיבוצם, תפעולם (בהיבטים שונים כמו הסעדה, לינה, הסעה וביטוח) והכשרתם, ויקים מאגר מתנדבים שיעודכן לפי הצורך. כך יתאפשר לכלל הגופים הנוגעים בדבר לפעול ביעילות, במהירות ובשוויוניות בעת שיתעורר צורך בסיוע דחוף של מתנדבים לחקלאות, עקב אירועי חירום עתידיים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי היה שיתוף פעולה מלא בין כל יחידת המשרד בנושא הפעילות ההתנדבותית. השילוב בין מטה למחוז, בין מטה למועצות ובין יחידות המשרד עצמן איפשר תגובה גמישה, מהירה וממוקדת לצרכים שעלו מהשטח.המשרד הוסיף כי אכן, יש מקום להפקת לקחים, להסדרת מנגנון הפעלה מסודר, ולמינוי בעל תפקיד ייעודי לנושא בשעת חירום-אך אין בכך כדי להפחית מערכה שלעבודת שטח מאומצת, שבוצעה תחת נסיבות חריגות, ונתנה מענה למאות אלפי מתנדבים ואלפי חקלאיםבמקביל. ק ב י ע ת ס ד ר י ה ע ד י פ ו י ו ת ב נ י ת ו ב ה מ ת נ ד ב י ם ל ח ק ל א י ם ב א מ צ ע ו ת מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת מטבע הדברים בעת חירום קיים שוני בהיקף המחסור בכוח האדם והצורך במתנדבים בהתאם למיקום המשק החקלאי וקרבתו לגבול עזה ולגבול לבנון וסוריה; לסוג הפעילות החקלאית (גידול בעלי חיים או גידולי שדה); לסוג הגידול החקלאי ועונת הקטיף; לעבודה החקלאית הנדרשת, רמת המיומנות 208 משרד החקלאות, "שיח מנכ"ל והחברה האזרחית" (9.11.23.) מבקר המדינה 89 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 והמקצועיות הנדרשת מהמתנדב ועוד. משכך עולה צורך בתיעדוף ניתוב המתנדבים למשקים החקלאיים המבקשים סיוע, בייחוד כשאי אפשר לספק את מלוא הביקוש למתנדבים. כאמור, במהלך המלחמה עסק גם משרד החקלאות באופן ישיר בהפניית המתנדבים למשקים החקלאיים, נוסף על הפנייה עקיפה דרך ארגוני המתנדבים הנתמכים על ידי המשרד בהתאם לנוהל התמיכה. משה"ם נמסר כי הוא ניתב מתנדבים לפי התיעדוף שקבע בעניין מיקום המשק החקלאי והמרחק מגבול עזה ומגבול לבנון וסוריה וענפי החקלאות הקיימים בו. מחוז הנגב מסר כי הוא פעל בשיתוף פעולה שוטף עם ארגוני המתנדבים כדי לטייב את קביעת סדרי העדיפויות, אך בשל המציאות המורכבת והאינטנסיבית לא תמיד התאפשר להקצות מתנדבים באופן המיטבי ועל כן התקבלו במחוז תלונות מכמה חקלאים בעניין. בביקורת נמצא כי נוהל התמיכה בפעילות ההתנדבותית של המשרד לא כלל הנחיות בעניין זה לארגוני המתנדבים הנתמכים, ואף לא כלל כללי תיעדוף להקצאת המתנדבים למשקים החקלאיים בהתחשב בצורכי המשקים החקלאיים, במידת חיוניותם, בצורך לשמור על רציפות תפקודית ועוד, תוך שמירה על עקרון השוויון. היעדר תמונת מצב כללית, מיפוי צרכים ותיעדוף הפניית מתנדבים למשקים החקלאיים נבעו, בין היתר, מהיעדר גוף מתכלל מרכזי בעניין הפעילות ההתנדבותית בענף החקלאות. משרד החקלאות מסר בתגובתו כי נוהל התמיכה פורסם תוך כדי מצב חירום מתמשך, ובד בבד התקבלו אלפי פניות של חקלאים בבקשות לסיוע, ואלפי מתנדבים החלו לפעול עוד לפני שגובש נוהל מלא ומפורט. במצב זה פעל המשרד כדי לתת מענה מהיר ולאפשר מתן תמיכות לוגיסטיות לארגונים בשטח. המשרד סבור כי נכון היה להעדיף מתן מענה מיידי - גם אם אינו אפקטיבי - על פני המתנה למערך נוהלי מורכב שייתכן שלא יוכל לתת מענה בזמן אמת. היערכות מוקדמת בעת שגרה להפעלת מערך ההתנדבות בעת חירום עשויה הייתה לסייע בהפחתת הקשיים בביצוע בעת המלחמה. נוכח זאת, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לקבוע מראש קריטריונים ברורים שיבטיחו תיעדוף יעיל ושוויוני בהקצאת המתנדבים למשקים החקלאיים ובניתובם בעת חירום. קריטריונים אלו עשויים להתייחס לחיוניות המשק בעיתות חירום, היקף המחסור בכוח האדם במשק, מיקום המשק, מניעת צער בעלי חיים, התנאים הבסיסיים המוענקים למתנדבים כגון הסעה, לינה, מיגון אישי, פתרונות מיגון, אוכל, ביטוח וכדומה. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות להמשיך בגיבוש נוהל התמיכה בארגוני מתנדבים, שלדבריו הוא עוסק בהתאמתו לעיתות שגרה ולעיתות חירום. מבקר המדינה 90 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מ י צ ו י נ מ ו ך ל ת ק צ י ב ש ה ק צ ה מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת ל פ ע י ל ו ת ה ת נ ד ב ו ת י ת ב ח ק ל א ו ת ב מ ס ג ר ת מ ב ח נ י ה ת מ י כ ה מ ש נ ת 2 0 2 3 כאמור, במהלך השנים העניק משרד החקלאות תמיכות לארגוני המתנדבים. בהתאם לנוהל לתמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור209 תקופת הגשת בקשות התמיכה לא תפחת מ-45 יום; ואולם במקרים חריגים שיירשמו רשאית ועדת התמיכות לאשר תקופת הגשת בקשות הקצרה מ-45 יום ממועד פרסום ההזמנה להגשת בקשות תמיכה (להלן - מועד ההגשה(. ביום 15.10.23 פרסם משרד החקלאות נוהל תמיכה בפעילות התנדבותית210. התקציב שהקצה המשרד למוסדות ציבור שהם ארגוני מתנדבים שיקבלו תמיכה לפי הנוהל עמד על 50 מיליון ש"ח. הנוהל הוחל רטרואקטיבית מיום 7.10.23, והוא עמד בתוקפו עד ליום 31 בדצמבר 2023. המבקשים נדרשו להגיש את בקשותיהם עד ליום 5.11.23. נוהל התמיכה בפעילות התנדבותית קבע תקרת תמיכה למוסד ציבורי של200ש"ח למתנדב ליום התנדבות; הוצאות הלינה הוגבלו ל-150 ש"ח ללילה והוצאות המזון ל-70 ש"ח למתנדב ליום ובכפוף לתנאים שפורטו בנוהל211. ביתר ההוצאות הוגבלה התמיכה ל-90% מההוצאות בהתאם לנוהל התמיכות שפרסם משרד האוצר.כמו כן נקבעה הוראה מיוחדת למניעת תשלום כפל תמיכה בשל תמיכות משרד הנגב והגליל ומשרדי ממשלה אחרים212. לפי נתוני משרד החקלאות, ועדת התמיכות שלו אישרה בקשות שהוגשו לפי נוהל התמיכה בפעילות התנדבותית עבור 14 ארגוני מתנדבים והקצתה תקציב כולל של 50 מיליון ש"ח אך דרישות התשלום שהוגשו הן על סך 27 מיליון ש"ח בלבד, כלומר 54% מהתקציב שאושר. משרד החקלאות אישר קיום שיעור מיצוי נמוך לתקציב שאושר ומסר כינכון ליום22.7.24בוצעו תשלומים למוסדות הציבור הנתמכים לפי הנוהל בסך של17,720,282 ש"ח. כמו כן ציין כי קיים ארגון מתנדבים אחד שלא ביצע את הפעילות על פי המתווה שאושר ולכן גובה הוצאותיו המוכרות על פי הנוהל נמוך. המשרד ציין, בין היתר, כי נוכח העובדה שגם משרד הנגב והגליל מעניק תמיכות בתחום זה, הוא נדרש לבצע בדיקות שימנעו מתן כפל תמיכות בגין אותה הפעילות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לנתח את הסיבות לשיעור המיצוי החלקי של התקציב שהוקצה למימון הפעילות ההתנדבותית בחקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל (קבלת בקשות בהיקף של %54 בלבד מהתקציב שהוקצה ותמיכה בפועל הנמוכה מ-50% מהתקציב שהוקצה), וזאת על אף החיוניות של פעילות המתנדבים בחקלאות כמענה חלקי למחסור בכוח האדם. 209 משרד האוצר, "נוהל תמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור" (22.2.21), עמ'17. 210 משרד החקלאות, "מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בפעילות חיונית דחופה של מתנדבים בעבודות חקלאיות (הוראת שעה(( "15.10.23.) 211 משרד החקלאות, "מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בפעילות חיונית דחופה של מתנדבים בעבודות חקלאיות (הוראת שעה(( "15.10.23). מבקר המדינה 91 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי שיעור המיצוי הנמוך נובע מכך שנוהלהתמיכה אינוצופה פניעתידשכן התקציב מוקצה בהתאם לדיווחים שוטפים של העמותות. רק לאחר קבלת דיווחי ביצוע סופיים שלהן, ניתן להקצות את יתרת התקציב לעמותות נוספות שפעילותן חרגה מהמימון המקורי שניתן להן - וזאת בכפוף לאישור ועדת התמיכות ובהתאם לנוהל. משרד מבקר המדינה ממליץ עוד למשרד החקלאות לברר אם ניתן לייעל את הבדיקות המתבצעות לשם עמידה בהוראות הדין לפני העברת התשלום, ובפרט למניעת כפל תמיכות.בהתאם לממצאי הבירור, מוצע לטייב את נוהלי התמיכה הבאים שיפרסם המשרד באופן שיאפשר מיצוי מקסימלי שלהם, כדי להבטיח סיוע מיטבי לחקלאים ולחקלאות בעיתות חירום. סיוע כזה יגדיל את היקף המזון שיסופק לציבור, יסייע בצמצום אובדן מזון, בצמצום עליית מחירו ובשימור המשקים והחקלאות הישראלית. השפעות המלחמה על היצע התוצרת החקלאית הצמחית ועל מחירה 1. ה י ר י ד ה ב ה י צ ע ה ת ו צ ר ת ה צ מ ח י ת ב מ ל ח מ ה : המחסור בכוח האדם בחקלאות במהלך המלחמה נחשב על ידי משרד החקלאות והחקלאים כאחד האתגרים המרכזיים לשמירה על הרציפות התפקודית בחקלאות ולמניעת הפגיעה בביטחון המזון213. המחסור בידיים עובדות עקב המלחמה, לצד גורמים נוספים כגון צמצום הגישה לשטחים החקלאיים, פגעו בהיצע התוצרת החקלאית והביאו לעלייה במחירי חלק מהירקות והפירות. לפי ממצאי דוח בנק ישראל ממרץ 2025, המלחמה הביאה לפגיעה ישירה ונרחבת בתוצרת החקלאית הטרייה. כמו כן, בעקבות המלחמה מסתמנת פגיעה בקטגוריות מזון נוספות שפירות וירקות משמשים תשומה בייצורן, כגון ירקות קפואים ומזון משומר. לפי הדוח, היכולת לפצות על הירידה בזמינותם של ירקות טריים במקטע הקמעונאי באמצעות יבוא מטורקיה או מירדן לדוגמה מוגבלת, בין היתר בשל חשש רשתות המזון מחרם צרכני214. על פי נתוני משרד החקלאות, בשנת 2023 חלה ירידה של כ-4% לעומת שנת 2022 באספקה לנפש (כולל תוצרת מיבוא) של פירות וירקות טריים לשוק המקומי215. כמו כן בשנת 2023 ירדה האספקה לנפש של פירות ושל הירקות מתוצרת ישראל ב-3%216. 213 ראו לדוגמה משרד החקלאות, "נלחמים במשבר כוח האדם בחקלאות" (27.10.23); המכון למחקרי ביטחון לאומי, "ביטחון המזון - אתגר בשגרה ובחירום" (11.1.24); מגל - מכון מחקר יישומי מדעי בגליל "סקר להערכת השפעת מלחמת'חרבות ברזל'בעזה על חקלאים ישראלים: תוצאות מלאות" (ללא תאריך). 214 בנק ישראל, "השפעת המלחמה על המחירים בענף המזון" (5.3.25), עמ'3. 215 סך האספקה לשוק המקומי היא כמות הייצור המקומי של ירקות טריים המיועדת לשיווק מקומי (לא כולל תפוח אדמהומיקשה-קישואים, אבטיחים וכדומה) והכמות המיובאת. משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'11. 216 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'11. מבקר המדינה 92 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 23: השפעות המלחמה על כוח האדם ועל אובדן תוצרת חקלאית צמחית217בחבל תקומה וביישובי קו העימות בצפון, מאוקטובר 2023 עד מרץ 2024 (אלפי טונות בחודש ובאחוזים) המקור: דוחהמשרדים והעמותהונתוני משרד החקלאות. *בדוח אין נתוניםעלאודות היקף אובדן התוצרת החקלאית בחודש ינואר2024. מנתוני התרשים לעיל עולה כי היקף האובדן של תוצרת חקלאית צמחית הסתכם ב-150,000 טונה במחצית השנה הראשונה למלחמה, בשווי כולל של כ-670 מיליון ש"ח218. כמו כן בהתאם לדוח המשרדים והעמותה, היקף אובדן התוצרת החקלאית הצמחית באזורי העימות בצפון ובדרום עלה לשיעורשל22%בששת חודשיהמלחמה הראשונים לעומת אובדן מזוןבשיעורשל9%לפני המלחמה. מכאן אפשר להסיק כי הירידה במספר העובדים (הזרים, הפלסטינים והישראלים) בחקלאות לצד אי מתן מענה מלאעל ידי מינהל עובדים זרים ומשרד החוץלגיוס עובדים חלופיים לעובדים הפלסטינים, שנאסרה עבודתם בישראל בעקבות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל219, תרמה,בשילוב עם גורמים נוספים (כגון היעדר הגישה המלאה למשקים החקלאים באזורי העימות), לירידה בהיקף התוצרת החקלאית הצמחית ולגידול באובדן המזון. 2. ה ש פ ע ת ה מ ל ח מ ה ע ל מ ח י ר י ה פ י ר ו ת ו ה י ר ק ו ת : ההערכה היא כי העלייה במחירי הפירות והירקות במהלך המלחמה נגרמה מכמה סיבות, ובהן המחסור בכוח אדם220, איסור הכניסה 217 אובדן מזון פירושומזון שהיה מיועד למאכל אדם והתקלקל או הושחת ולבסוף לא נאכל על ידו. 218 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 219 למעט חריגים. 220 דוח המשרדים והעמותה, עמ'2. מבקר המדינה 93 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לשטחים החקלאיים מטעמי ביטחון221, עליית המחירים ברשתות השיווק222, הפסקת היבוא מטורקיה וירדן223 ועלויות נוספות הנובעות מהעסקת עובדים זרים במקום פלסטינים כגון אגרות והוצאות לינה224. תרשים 24: שיעור השינוי במדדי המחירים לצרכן הנבחרים בין חודשים אוקטובר 2023 - אוגוסט 2024 ובין התקופה המקבילה בשנה הקודמת225 על פי נתוני הלמ"ס,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 221 דוח המשרדים והעמותה, עמ'2. 222 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'34. לפי הנתונים המוצגים בדוח המתייחסים למכר פירות וירקות ברשתות השיווק, בירקות-המכר הכספי של שנת2023בהשוואהלשנת2022 עלה ב-8.7% לעומת עלייה של כ-2.3% בלבד במכר הכמותי, מה שמלמד על עליית מחירים ברשתות השיווק. בפירות - המכר הכספי לשנת 2023 בהשוואה לשנת 2022 עלה ב-6% לעומת יציבות במכר הכמותי, מה שמלמד על עליית מחירים ברשתות השיווק. 223 משרד החקלאות, "משרד החקלאות וביטחון המזון מודיע על פתיחת מכסה פטורה ממכס בהיקף של 5,000 טונות לייבוא עגבניות למשך החודשיים הקרובים"(13.8.24.) 224 ראו בהקשר זה פרוטוקול הועדה לענייני עובדים זרים (9.6.24), עמודים8-9,11-12. 225 הלמ"ס, מחוללי מחירים ומדדי מחירים. מבקר המדינה 94 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כעולה מתרשים 24 בחודשים אוקטובר 2023 ועד אוגוסט 2024, העלייה במדדי מחירי הירקות והפירות בהשוואה לאותם חודשים בשנה הקודמת (10.8% בממוצע226) היתה גבוהה בהרבה מזו של מדד המחירים לצרכן (שעלה ב-3% בממוצע) וממדד מחירי מזון ללא פירות וירקות (שעלה ב-3.7%.) כךשיעור העלייה במדד מחירי הירקות בחודש אוגוסט2024 שהיה חריג ביותר, היה גבוה פי חמישה לערך משיעור עליית מדד מחירי מוצרי המזון האחרים שעלו בכ-4.2%, ופי שישה מהעלייה במדד המחירים לצרכן, בהשוואה לאוגוסט 2023. תרשים 25: שיעור השינוי במדדי המחירים של ירקות ופירות טריים ב-12 החודשים האחרונים, ינואר 2020 - ינואר 2025, באחוזים על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני התרשים לעיל ובראייה רב-שנתית עולה, כי בתקופה שמאוקטובר 2023 עד ינואר 2025 (להלן - בתקופת המלחמה) נרשמה עליית המחירים החדה ביותר של ירקות ופירות טריים בחמש השנים האחרונות (2020-2025). עוד עולה כי אומנם העלייה במחירי ירקות טריים החלה עוד לפני המלחמה 226 ממוצע שיעורי השינוי במדד מחירי פירות וירקות בהשוואה לאותו חודש בשנה שעברה בתקופה שמאוקטובר 2023 ועד אוגוסט2024. מבקר המדינה 95 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 (ביולי 2023) אך היא החריפה לאחר פרוץ המלחמה (מאוקטובר 2023 עד ינואר 2024 ומיולי 2024 עד ספטמבר 2024). לדוגמה, שיעור העלייה במדד מחירי ירקות טריים הגיע באוגוסט 2024 לשיאו בשנים 2020-2025 והיה גדול ב-23.3% לעומת התקופה המקבילה אשתקד. מחירי הפירות הטריים אף הם עלו בחדות בשלושת חודשיה הראשונים של המלחמה. בפרסום של בנק ישראל ממרץ2024 פורטו הגורמים לעלייה במחירי מוצרי מזון ובכללם ירקות ופירות טריים: שינויים בהיצע כוח האדם הזמין לעבודה בחקלאות; ופגיעה משמעותית בפרודוקטיביות החקלאית עקב הפגיעה בשימוש בטכנולוגיות ועקב המצב הביטחוני שלא איפשר לחקלאים לשמור על דפוסי העבודה השגרתיים. יתר על כן, בנק ישראל ציין כי התחרותיות בשוק ירדה, הספקים הגדולים התעצמו, ועסקים קטנים - הפגיעים יותר - לא יכלו לעמוד בתחרות. הבנק ציין כי פעולה ממשלתית מתאימה ותגובה צרכנית נגד הספקים הגדולים על העלאת מחירים בתקופת מלחמה היו יכולות לרסן את העלאות המחירים באופן שהיה מאלץ את החברות לשחוק את רווחיהן227. תרשים 26: שיעור השינוי במדדי מחירים של ירקות נבחרים בתקופת המלחמה, אוקטובר 2023 - פברואר 2025, בהשוואה לתקופה המקבילה בשנה הקודמת על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 227 בנק ישראל, "השפעת המלחמה על המחירים בענף המזון" (27.3.24.) מבקר המדינה 96 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כפי שעולה מנתוני התרשים לעיל, באוגוסט 2024 שיעור השינוי במדד המחירים של תפוחי אדמה ובטטות יחסית לאוגוסט 2023 היה 28.2%, של הפלפלים היה 25.6% ושל מלפפונים - 18.7%. כמו כן, בספטמבר 2024 שיעור השינוי במדד המחירים של עגבניות יחסית לספטמבר 2023 הגיע לשיא של 63.2% ושיעור השינוי במדד המחירים של הגזר הגיע ל-18.6%. התמשכות עליית המחירים של פירות וירקות גם ברבעון השלישי של שנת 2024 וכאמור לעיל, בשיעורים הגבוהים ביותר בחמש השנים האחרונות (2020-2025,) עשויה להעיד על קשיים בהתמודדות של הממשלה עם השפעות המלחמה על מחירי הפירות והירקות גם לאחר קרוב לשנה מפרוץ המלחמה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי העלייה המשמעותית במחירי הפירות והירקות בשנים 2023 - 2024 נבעה בראש ובראשונה מירידה ניכרת בהיצע - הן היצע שמקורו בייצור המקומי, עקב הפגיעה באספקת תוצרת החקלאית בעוטף עזה ובצפון הארץ שהם אזורי הגידול המרכזיים במדינה;והןהיצע שמקורו ביבוא בשל נסיבות חירום ביטחוניותובשל הפסקת יצוא תוצרת חקלאית מטורקיה לישראל.המשרד הוסיף וציין כי למרות הירידה בהיצע, לא נרשם מחסור במוצרי היסוד בחקלאות, וכי פעל מתחילת המלחמה לשיקום הענף ולעידוד הייצור המקומי, כך שבשנת 2025 הייצור התאושש ומחירי הירקות ובראשם העגבניות אף ירדו באופן ניכר. מומלץ שמשרד החקלאות יבחן את נושא מחירי הפירות והירקות בתקופה שלאחר פרוץ המלחמה ויגדיר עקרונות וקווים מנחים שיבטיחו באופן המיטבי את ההיצע הנדרש בכלל התוצרת החקלאית הטרייה, בהתחשב בחסמים ובכשלים הנובעים ממצב החירום. בחינה כאמור תסייע לקבל בעתיד החלטות באופן שמחירי התוצרת החקלאית הטרייה לא יעלו באופן חריג, שיכביד על הצרכן הישראלי, לעומת מדד המחירים הכללי. סיכום היערכות הולמת של משרד החקלאות למלחמה והפעילות המיטבית במהלכה נדרשות לנוכח תפקידיו וסמכויותיו של המשרד בכל הנוגע לשמירה ולפיתוח החקלאות ולהבטחת הרציפות התפקודית של ענף החקלאות, לשם הבטחת הביטחון התזונתי ואספקה סדירה של מזון טרי לציבור בעיתות חירום ולאחריהן. מאחר שרבים מהמשקים בישראל שוכנים בגבולה הצפוני של המדינה ובחבל תקומה, הרי שענף החקלאות היה מהראשונים להיפגע במהלך מלחמת חרבות ברזל: עשרות מעובדיו (ישראלים וזרים) נרצחו, בחודשיים הראשונים של המלחמה יותר מ-21,000 עובדים זרים ופלסטינים עזבו את הענף, חל זינוק חד בכלל מדדי המחירים של התוצרת החקלאית הטרייה יחסית לשנת2019בשיעור שבין %7.4 במדד מחירי הירקות והפירות ל-18.9% במחירי הביצים, והמדדים של מחירי הביצים ומחירי הבשר, העופות והדגים היו גבוהים אף ממדד המחירים לצרכן בסוף שנת 2023, וזאת ב-8.2% וב-2.8% בהתאמה. שווי אובדן התוצרת החקלאית המקומית בחצי השנה הראשונה של המלחמה נאמד בכ-670 מיליון ש"ח, וחלה ירידה בשיעור של 7% בתוצרת החקלאית המקומית המשווקת ובשיעור של 25% בהיקף התוצרת החקלאית המקומית של פירות וירקות באותו פרק זמן. מבקר המדינה 97 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מציין לטובה את פעילות חמ"ל משרד החקלאות שנועדה לסייע בהתמודדות עם האתגרים שעלו במהלך המלחמה, לרבות את מאמציו לחלוקת מיגוניות במהלך המלחמה כדי לסייע לרציפות התפקודית של הענף. לצד זאת, ממצאי הדוח מעידים על ליקויים ניכרים בהיערכות המשרד למלחמה. ליקויים אלו השפיעו בהכרח גם על אופן תפקודו במהלך המלחמה ועל יכולתו לספק את המענה הנרחב למאות משקים בשני חבלי ארץ - בדרום ובצפון. הפערים המרכזיים שעלו בדוח זה נוגעים לשלושה תחומים עיקריים: 1. היעדר תרחיש ייחוס ענפי עדכני לעת חירום ותוכנית מענה עדכנית לעת חירום של משרד החקלאות, וזאת על אף השינויים שחלו במהלך השנים ועל אף הערות חוזרות של רח"ל למשרד בנושא. 2. אי-שימוש במערכת לשליטה ובקרה (שו"ב) בעיתות שגרה וחירום. 3. אי-היערכות מספקת של משרד החקלאות ורשות האוכלוסין וההגירה למחסור חריג בכוח אדם בענף ונקיטה בפעולות מקדימות, כגון כריתת הסכמים בילטרליים נוספים ותכלול תחום ההתנדבות בחקלאות למול שלל הגופים הרלוונטיים. על משרד החקלאות להשלים את הכנתם של תרחיש ייחוס ותוכנית מענה למצבי חירום מעודכנים בהתאם לאיומים הקיימים ולהתפתחויות שחלו בענף החקלאות ולוודא את הטמעתם בפעילות המשרד. כמו כן, על משרד החקלאות למצוא דרך לטיפול בפער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים. נוסף על כך מומלץ, כי המשרד יבחן באופן עיתי את הרכב שוק התעסוקה בענף החקלאות ויישם פתרונות הולמים ויעילים למילוי המחסור בעובדים הזרים, הפלסטינים והישראלים בעיתות חירום. במסגרת זו על המשרד לשפר את התנהלותו בכל הנוגע להפעלת המתנדבים וארגוני המתנדבים שכן הם יכולים לצמצם את הפגיעה בענף בעת מחסור בעובדים. כמו כן, קיימת חשיבות רבה לכך שהמשרד ישפר באופן ניכר את ההיקף והאיכות של המידע במסדי הנתונים שלו (בדבר פריסת המשקים החקלאיים ותוצרתם, פערי מיגון במשקים, קיומם של איגומי מים וגנרטורים במשקים, מיפוי השטחים החקלאיים ועוד) הדרושים לו לצורך קבלת החלטות והתנהלות יעילה בעת שגרה ובעת חירום. על רח"ל לוודא כי בכל עת שבה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס המצרפי, משרד החקלאות מעדכן בהתאם לכך את תרחיש הייחוס הענפי. עליה גם לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא עורכת ולוודא כי המשרד מתקן, בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו לכך, את הליקויים שנמצאו. יתר על כן, מומלץ כי רח"ל, בתיאום עם כלל הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בפעילות התנדבותית במשק בעת חירום, תקיים עבודת מטה בנוגע לגיוס מתנדבים בתחומים שונים במצבים אלה, ובכלל זה תמליץ על הגוף שיהיה אחראי על תכלול המתנדבים בחירום. על מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החוץ בשיתוף פעולה עם משרד החקלאות, מועצות הייצור ונציגי החקלאים לפעול ליישום ההסכמים הבילטרליים הקיימים לגיוס עובדים זרים בענף החקלאות, ועל ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה מבקר המדינה 98 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוודא שהגופים האמורים יסירו חסמי ביצוע באופן שיאפשר מתן מענה הולם ומיידי על המחסור בעובדים בענף ובכלל זה העסקת עובדים זרים חלף עובדים פלסטינים. על משרד החקלאות לבחון את עליית מחירי הפירות והירקות בתקופה שלאחר פרוץ המלחמה, ולהגדיר עקרונות וקווים מנחים שיבטיחו באופן המיטבי את אספקת ההיצע הנדרש בהתחשב בחסמים ובכשלים הנובעים ממצב החירום, וזאת כדי למזער את עליית המחיר לצרכן. המשך תפקודו של ענף החקלאות גם בעיתות חירום הוא נדבך חיוני להבטחת אספקה סדירה של צורכי הציבור הבסיסיים- חלב, בשר, ביצים, פירות וירקות- ועל כן יש לפעול במרץ לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.
هذا النص مستخرج من الملف الرسمي. الملف هو المصدر المعتمد.
מ ב ק ר ה מ ד י נ ה ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל 7 5 ג ▪ אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ▪ מבקר המדינה 2 אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל מבוא במתקפת הטרור בשבעה באוקטובר 2023 ובמלחמת חרבות ברזל שפרצה בעקבותיה (להלן - מלחמת חרבות ברזל או המלחמה) נרצחו ונחטפו כ-1,500 בני אדם, ובהם חקלאים ישראלים ועובדים זרים בענף החקלאות. בהתאם לנתוני משרד החקלאות, נהרגו 56 חקלאים - 42 מהם ביישובי חבל תקומה, 7 מהם ביישובי קו העימות בצפון והיתר במרכז הארץ, 52 עובדים זרים ו-13 סטודנטים זרים. המלחמה הביאה לפגיעה נרחבת בענף החקלאות בישראל. עיקר הפגיעה התמקדה במשקים החקלאיים ביישובי חבל תקומה1 בדרום (להלן - חבל תקומה) וביישובי קו העימות בצפון2, שבהם מצויים כרבע מהמשקים החקלאיים במדינה, אך נזקי המלחמה הורגשו גם במשקים חקלאיים ביתר חלקי הארץ3. נזקי המלחמה באו לידי ביטוי גם בפגיעה תשתיות (קרקע4, תשתיות מים וחשמל, מבנים, ציוד חקלאי וכד'), בגידולים צמחיים ובמשקי בעלי חיים. נזקים נוספים נגרמו בשל האיסור על כניסה לעיבוד שטחים חקלאיים ולטיפול במשקי בעלי חיים בשל המצב הביטחוני, עזיבת עובדים זרים בענף החקלאות את הארץ בתחילת המלחמה, איסור הכניסה של עובדים פלסטינים בענף לישראל שנקבע בתחילת המלחמה ועוד. 1 "חבל תקומה" הוגדר בהחלטת הממשלה980(19.10.23) כאזור שדרות רבתי והיישובים במועצות האזוריות אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב אשר בתיהם, כולם או חלקם, נמצאים בטווח של עד 7 ק"מ מגדר המערכת סביב רצועת עזה, כאמור בהגדרת "יישובי עוטף עזה" בהחלטת הממשלה462מיום20.4.23ולהחלטות הממשלה המוזכרות בה (להלן - יישובי חבל תקומה). נוסף על כך מגדירה ההחלטה מיהן רשויות חבל תקומה: עיריית שדרות והמועצות האזוריות אשכול, חוף אשקלון, שדות נגב ושער הנגב (להלן - רשויות חבל תקומה). ראו לעניין זה החלטת הממשלה 980, "הקמת מנהלת לשיקום ולפיתוח חבל 'התקומה' ואוכלוסייתו" (19.10.23.) 2 "יישובי קו העימות" הוגדרו בהחלטת הממשלה4829, "תוכנית פיתוחליישובי קו העימות בצפון" (30.1.99) כיישובים בגזרת גבול הלבנון הממוקמים בטווח9ק"מ מהגבול הבין-לאומי עם לבנון כולל נהריה. רשימת היישובים התעדכנה בהקשרים שונים במסגרת החלטות ממשלה שונות ובכללן: החלטה 2127, "סיווג ישובי אזור קו העימות בצפון" (6.8.00), החלטה 1926, "החלת העדפה במכרזי משרד הביטחון על אזור קו העימות בצפון" (9.7.00), החלטה 1169, "סיווגה של העיר נהריה כישוב קו העימות בצפון" (20.2.00). וכן החלטה643, "ישובי קו העימות" (28.11.99) (להלן- יישובי קו העימות בצפון). ניתן לעיין ברשימת היישובים המלאה בקישור: 15_appendix1ins2.15.pdf-15/he/instructions_2-02-instructions-dgi-www.gov.il/BlobFolder/policy/economy 3 ראו בהקשר זה המרכז להעצמת האזרח, "דו"ח מוניטור מיוחד מלחמת חרבות ברזל - משבר החקלאות בישראל" (דצמבר2023), עמ'9. 4 חלק מהשטחים החקלאיים שימשו לפעילות צבאית, הכוללת תנועת טנקים וכלי רכב צבאיים אחרים, עבודות עפר ועוד. בעקבות זאת נפגעה הקרקע (בשל פסולת ובשל הידוק הקרקע) וכן נפגעו האיכות והכושר של הגידול ושל היבול. ראו בהקשר זה אתר משרד החקלאות, "משרד החקלאות וביטחון המזון מפרסם מתווה לשיקום קרקע חקלאית בעקבות נזקי מלחמת'חרבות ברזל'( "25.7.24); התאחדות יצרני החלב בישראל, "סיכום חלקי לנזקים מקצועיים ברפתות העוטף". מבקר המדינה 3 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 1: השפעת מלחמת חרבות ברזל על ענף החקלאות (נתונים נבחרים), אוקטובר 2023 - אוקטובר 2024 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס) ונתוני משרד החקלאות,בעיבוד משרד מבקר המדינה. (1) שיעור אובדן המזון בחבל תקומה וביישובי קו העימות בצפון עלה ל-22%בחצי השנה הראשונה למלחמה לעומת9% לפני המלחמה. (2)%10.8לעומת3%, בהשוואה לאותם חודשים בשנה הקודמת. (3) תוצרת חקלאית משווקת היא תוצרת הנמכרת ברשתות קמעונאיות, שווקים, מכולות, ירקניות וכדומה. הנתונים מתייחסים לירידה בששת החודשים הראשונים למלחמה בהשוואה לחודשים המקבילים בשנה הקודמת. ראו בעניין זה: המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ולקט ישראל, "אובדן מזון והצלת מזון בישראל" (יולי 2024) (להלן - דוח המשרדים והעמותה), עמ'14. (4) בחודשים אוקטובר 2023 ועד יולי 2024 בהשוואה לתקופה המקבילה בשנה הקודמת. החישוב נעשה על בסיס נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקהלאותן תקופות.7 5 ג (5) שנת 2022 הייתה שנת שמיטה, שבה יש עלייה ביבוא לעומת שנים רגילות. ראו משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023", עמ'42. (6) 10,000זרים ו-11,000פלסטינים נכון לנובמבר2023. מבקר המדינה 4 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהנתונים בתרשים 1 עולה כי הפגיעה המשמעותית בתוצרת החקלאית בעקבות מלחמת חרבות ברזל באה לידי ביטוי באובדן תוצרת חקלאית, בירידה בהיקף הייצור של חלק מהתוצרת החקלאית ובגידול ביבוא הכולל של תוצרת חקלאית. ג ו פ י ם צ י ב ו ר י י ם מ ר כ ז י י ם ב ע נ ף ה ח ק ל א ו ת: משרד החקלאות וביטחון המזון (להלן-משרד החקלאות או המשרד) פועל להבטחת קיומה ושגשוגה של החקלאות בישראל. המשרד אחראי, בין היתר, ליישום מדיניות הממשלה לקידום החקלאות (צומח וחי), לאספקת מזון לתושבים בעת שגרה ובעת חירום באיכות גבוהה ובמחירים סבירים - כחלק מהשמירה על הביטחון התזונתי5, לסיוע לפיתוחם החקלאי של היישובים, לפיתוח ולקידום של המרחב הכפרי, להתוויית מדיניות השיווק בארץ ובחו"ל של תוצרת חקלאית, למחקר ופיתוח, להדרכה, למימון השקעות במשקים החקלאיים, להגנה על הצומח והחי ולפיקוח וטרינרי6. חלק מפעולות המשרד מבוצעות באמצעות ארבעת מחוזותיו: מחוז הצפון7, מחוז מרכז, מחוז הנגב, מחוז השפלה וההר ומחוז העמקים. תפקידי המחוזות בשגרה כוללים סיוע לתכנון ולפיתוח של החקלאות במחוז; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים, הנגשת תמיכות המשרד לחקלאים במחוז, היערכות לעת חירום ועוד8. כדי לשמר את היכולת לאספקה סדירה של מזון לאוכלוסייה בעת חירום, באחריות המחוז לרכז את פעילותו בהתאם ל"תוכנית המענה לחירום" המשרדית9, לגבש את תמונת המצב של החקלאות במחוז ולהפיצה ולסייע לחקלאים לטפל באירועים המאיימים על הרציפות התפקודית של המגזרים החקלאיים10. לצד משרד החקלאות פועלות מועצות ייצור חקלאיות (להלן - מועצות הייצור החקלאיות): המועצה לייצור צמחים ולשיווקם (להלן - מועצת הצמחים): תאגיד סטטוטורי שהוקם על פי חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק), התשל"ג-1973. המועצה עוסקת בארבעה ענפים: ירקות, פירות, הדרים וענף הזית לשמן. בין תפקידי המועצה: פיתוח, עידוד וביסוס של הענפים; הבטחת אספקה סדירה של הצמחים; והסדרת הייצור והשיווק של התוצרת בארץ ובחו"ל. המועצה לענף הלול: תאגיד סטטוטורי שהוקם מכוח חוק מועצת הלול (ייצור ושיווק), התשכ"ד-1963. בין תפקידיה: לתכנן את היקפו של גידול העופות להטלה, לפיטום ולהדגרה ולפקח על הגידול על פי התכנון, להסדיר את הייצור של חומר רבייה ושיווקו בארץ ובחו"ל ולהסדיר שיווק ביצים ובשר עוף בארץ ובחו"ל. 5 ביטחון תזונתי משמעו הבטחה שלזמינות המזון, רציפות אספקתו ונגישותו לציבור. 6 משרד החקלאות, "דו"ח פעילות משרד החקלאות ופיתוח הכפר2021", עמ'4; משרד ראש הממשלה, "עיקרי תוכניות העבודה לשנת2023" (יולי2023), עמ'153. 7 בשנת2025איחד המשרד את 7 5 גמחוזות גליל וגולן ומחוז העמקים למחוז אחד-מחוז הצפון. 8 אתר משרד החקלאות. 9 תוכנית משנת 2015 המפרטת את אופן המענה של משרד החקלאות לסוגיות השונות הצפויות לעלות במהלך מצב החירום ודרכי הטיפול בהן, ובכלל זה כוח אדם, מלאי חירום ואספקת מים. 10 אתר משרד החקלאות. מבקר המדינה 5 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המועצה לענף החלב בישראל (חל"ץ) (להלן - מועצת החלב): חברה לתועלת הציבור (חל"ץ) שפעילותה מוסדרת בחוק תכנון משק החלב, התשע"א-201111. המועצה אחראית לאסדרה של ייצור החלב ושיווקו לציבור, עידוד פעולות לפיתוח ענף החלב, ייזום של פעולות כאלה ומימונן. כמו כן פועלות בענפי חקלאות נוספים המועצה לייצור ושיווק של דבש (חל"ץ), המועצה לגפן היין בישראל (חל"ץ) והמועצה לייצור ולשיווק של אגוזי אדמה (בוטנים). לצד מועצות הייצורהחקלאיות קיימים ארגוני מגדלים. גופים אלה הם התאגדויות של חקלאים מהענפים החקלאיים השונים שמטרתן לייצג את החקלאים בנושאים הקשורים לפעילותם החקלאית, כגון שיווק, הדרכה ומחקר תוך יישום האינטרסים של החקלאים והגנתם וזאת כפי שהוגדר במסמכי היסוד של כל אחד מהארגונים. בין ארגוני המגדלים: ארגון מגדלי העופות, ארגון מגדלי הפירות, ארגון מגדלי הירקות, ארגון מגדלי הצאן, ארגון מגדלי ההדרים, ארגון עובדי הפלחה, ארגון מגדלי בקר לבשר, ארגון מגדלי הפרחים וארגון מגדלי הדגים12. כמו כן קיימים ארגונים נוספים הקשורים לחקלאות בישראל. ה ח ק ל א ו ת ב י ש ר א ל ע ר ב מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל - נ ת ו נ י ם כ ל ל י י ם להלן נתונים מהשנים האחרונות על ענף החקלאות הישראלי: היקף הקרקע החקלאית הזמינה בישראל, התפוקה החקלאית, התוצרת החקלאית מן החי, הרכב שוק התעסוקה בענף החקלאות, מספר המשקים החקלאיים ופריסתם, מדד המחירים לצרכן בענף החקלאות, היבוא וצריכת התוצרת החקלאית. ק ר ק ע ח ק ל א י ת: על פי נתוני משרד החקלאות היקף הקרקע החקלאית הזמינה המוערך הוא 4.2 מיליון דונם, ורובה ממוקמת במרכז, בצפון ובנגב. בפועל בשנה נתונה יש כ-3.5 מיליון דונם מעובדים13. רוב המטעים מצויים במרכז ובצפון, ואילו גידולי השדה מצויים בנגב הצפוני ובאזור העמקים14. 11 המועצה הוקמה בשנת1956כגוף סטטוטורי. בשנת1965הוחלפה בחברה פרטית בשם "המועצה לענף החלב בישראל (ייצור ושיווק) בע"מ", ובשנת2011שונה מעמדה מחברהפרטית לחברה לתועלת הציבור. 12 אתר התאחדות חקלאי ישראל. 13 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'4. 14 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'5. מבקר המדינה 6 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 2: שטח הגידולים החקלאיים בישראל לפי סוג הגידול ושיעור השטח של כל סוג גידול מסך שטח הגידולים החקלאיים, 2023 (באלפי דונם)15 על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. תרשים 3: שיעור השטחים החקלאיים בחבל תקומה ובמועצות האזוריות בקו העימות בצפון16מסך הכול הארצי לפי קבוצת תוצרת חקלאית, 2022 (באחוזים ובדונמים)17 על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 15 הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל"2024, מס' 75(3.9.24.) 16 גולן, גליל עליון, מבואות החרמון, מטה אשר, מעלה יוסף ומרום הגליל. 17 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. מבקר המדינה 7 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 באזור חבל תקומה נמצאים כ-60% משטחי גידול תפוחי האדמה בישראל, כ-47% משטחי גידול העגבניות ו-37% משטחי גידול הגזר והכרוב. באזור קו העימות בגבול הצפון נמצאים 59% משטחי מטעי תפוחי העץ וכ-37% משטחי מטעי האפרסקים18. ת פ ו ק ה ח ק ל א י ת: ערך התפוקה השנתית של כלל התוצרת החקלאית בישראל בשנת 2023 הסתכם בכ-37.7 מיליארד ש"ח (גידולים צמחיים - 20.7 מיליארד ש"ח, בעלי חיים - 17 מיליארד ש"ח) עלייה של %8.3 ביחס לשנת 2022. מנתוני המשרד עולה כי בשלוש השנים שקדמו למלחמה, לאחר קיפאון ממושך, קיימת עלייה בערך התפוקה, בעיקר בערך התפוקה מן החי19. ת ו צ ר ת ח ק ל א י ת מ ן ה ח י: ענפי משק החי העיקריים בישראל הם עופות, בקר וצאן. נכון לשנת 2024 קיימים בישראל 5000 לולי תרנגולים לפיטום, לביצי מאכל ולאפרוחים, 1000 דירי צאן וכ-800 רפתות, וכל השאר הם מפטמות לבקר, דירים לחזירים ואורוות לסוסים. ענף הדגה מתבסס על כ-20,000 דונם של בריכות דגים, רובן ממוקמות במרכז הארץ ובצפונה20. כמו כן מתקיים דיג בכנרת, בים התיכון ובים סוף21. מלבד גידולים צמחיים חקלאיים, אזור גבול הצפון הוא גם מקור ייצור מרכזי לביצים ולפטמי הודו22. תרשים 4: שיעורי תוצרת מן החי בחבל תקומה23 ובמועצות האזוריות בקו העימות בצפון מסך הכול הארצי, 2022 (באחוזים)24 תרנגולי הודו פטמים ביצי מאכל חלב בקר קו העימות%25.5%23.4%67.1%15.2 בגבול הצפון חבל תקומה%16.7%15.9%1.5%15 על פי נתוני הלמ"ס, בעיבודמשרד מבקר המדינה. 18 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23.) 19 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'6. 20 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'13. 21 הלמ"ס, "החקלאות בישראל בשנת2022" (יוני2023.) 22 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23.) 23 בפרסומי הלמ"ס בתרשים זה ובהמשך,חבל תקומה מכונה"אזור עוטף עזה" והמועצות האזוריות בקו העימות בצפון מכונות"המועצות האזוריות בגבול הצפון". 24 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. מבקר המדינה 8 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ר כ ב ש ו ק ה ת ע ס ו ק ה ב ע נ ף: טרם המלחמה הועסקו בענף החקלאות יותר מ-36,000 חקלאים ישראלים. כמחצית מכוח התעסוקה בענף החקלאות הורכב מעובדים זרים ופלסטינים25. לפי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - מינהל עובדים זרים) ערב המלחמה הועסקו בישראל 22,611עובדים זרים חוקיים בחקלאות ועוד7,648לא חוקיים, ומספר הפלסטינים אשר הועסקו בחקלאות בישראל בשנת 2023 עד פרוץ המלחמה הסתכם בכ-11,000 עובדים26. מ ש ק י ם ח ק ל א י י ם:בהתאם למפקד החקלאות שערך הלמ"ס היו בישראל בשנת201717,417משקים חקלאיים, מהם 12,500 עסקו בגידולים צמחיים27. עוד עולה מהמפקד כי במועצות המקומיות בחבל תקומה היו1,387משקים חקלאיים28, לאורך קו העימות בצפון29ובגולן היו2,483משקים חקלאיים, ובסך הכול 3,973 משקים, שהם כ-23% מכל המשקים החקלאיים במדינה30. מ ד ד ה מ ח י ר י ם ל צ ר כ ן: מ ד ד י ה מ ח י ר י ם ל צ רכ ן ר ש מ ו ע ל י ו ת בשנים 2019 - 2023, ומגמת עלייה חדה חלה בשנת 2022. תרשים 5: התפתחות מדדי המחירים לצרכן בענף החקלאות בישראל, 2019 - 202331 לפי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 25 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל, תמונת מצב כלכלית לשנת2022( "1.3.23.) 26 מספר העובדים הפלסטינים בחקלאות בישראל ערב המלחמה, שכן לאחר שפרצה המלחמה הופסקה כניסתם, הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל בחקלאות" מס' 75(ספטמבר2024.) 27 הלמ"ס,"מפקד החקלאות"2017(10.4.24.) 28 הנתון מתייחס למועצות האזוריות אשכול, בני שמעון, חוף אשקלון, מרחבים, שדות הנגב ושער הנגב. 29 כולל את המועצות האזוריות בגליל העליון, מבואות החרמון, מעלה יוסף ומרום הגליל. 30 הלמ"ס,"מפקד החקלאות"2017(10.4.24.) 31 הלמ"ס, מחולל מחירים ומדדים מחירים. מבקר המדינה 9 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התרשים מציג את הזינוק החד בכלל מדדי המחירים של התוצרת החקלאית הטרייה ביחס לשנת 2019, אשר נע מעלייה בשיעור של7.4%במדדמחירי הירקות והפירות עד עלייה חדה בשיעור של18.9%במדד מחיר הביצים, ובסוף שנת 2023 מדד מחיר הביצים ומדד מחירי הבשר, העופות והדגים היו גבוהים ב- %8.2 וב-2.8%, בהתאמה, אף ממדד המחירים לצרכן. י ב ו א: נתח היבוא של ירקות טריים מסך האספקה הכוללת לשוק המקומי בשנים 2019 - 2021 היה כ- %10. בשנת 2022 - 15% (שנת שמיטה) ובשנת 2023 - 13.7%. ואילו נתח היבוא של פירות טריים מסך האספקה לשוק המקומי היה בממוצע בשנים 2019 - 2023 כ-6% (5.6% עד 6.6%)32. צ ר י כ ת ת ו צ ר ת ח ק ל א י ת: בשנת 2022 הוצאות משקי הבית בישראל לרכישת ירקות ופירות היו %3.5 מכלל הוצאות משק הבית33. נוסף על כך נתוני אספקת החלבון מן החי לנפש ליום בשנת2022מראים כי הבשר היה 60.6% ממנו, החלב ומוצריו 24.3%, הדגים 7.2% והביצים 7.9%34. ה ה י ע ר כ ו ת ל ח י ר ו ם: ההיערכות לחירום בתחום החקלאות נועדה להבטיח התמודדות עם כמה אתגרים מרכזיים: הבטחת המשך האספקה של תוצרת חקלאית טרייה לאוכלוסייה; מניעת נזק מתמשך לגורמי הייצור של המשקים החקלאיים; הקטנת הנזק הכלכלי למשקים חקלאיים; הבטחת הרציפות התפקודית של הגורמים הממשלתיים והציבוריים המאסדרים את פעילות הענף. מערך משק לשעת חירום (מל"ח) - המערך הוקם בשנת 1955 בכדי להבטיח את הפעלת המפעלים החיוניים ולדאוג לאספקה ומתן שירותים קיומיים לאוכלוסייה בעורף בשעת חירום; להכין את הרשויות המקומיות - האחראיות כל אחת בתחום שיפוטה להתמודדות עם מצבי חירום; להיערך לטיפול באוכלוסייה המפונה. באפריל 2007 החליטה הממשלה35 להטיל את האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון. בעקבות זאת בדצמבר 2007 הוקמה במשרד הביטחון "רשות חירום לאומית" (להלן - רח"ל), שנועדה לשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון אשר יסייע בידו לממש את אחריות העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. בשנת 2009 החליטה הממשלה36 למזג את מטה מל"ח לתוך רח"ל, ובשנת 2012 אוחדה רח"ל עם המשרד להגנת העורף. ביוני 2014, עם סגירת המשרד להגנת העורף, שבה רח"ל לפעול כרשות בתוך משרד הביטחון37. רח"להיא הגוף המופקד על תכנון, תיאום, הנחיה והכוונה של כלל משרדי הממשלה וגופי החירום העוסקים במוכנות ובהכנת המרחב האזרחי לאירועי חירום על מנת להבטיח את הרציפות התפקודית של 32 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24;)"ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2021" (מרץ2023.) 33 הלמ"ס, "ממצאים מתוך סקר הוצאות משקהבית2019-2022( "9.6.24), עמ'3. 34 הלמ"ס, "מאזן אספקת המזון" (19.3.24), עמ'6. 35 החלטת הממשלה 1577, "הטלת האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון" (15.4.07.) ראו גם החלטההממשלה2368 "צוות הקמה לרשות חירום לאומית" (16.9.07.) 36 החלטת הממשלה706" ,שילוב מטה מל"ח (משק לשעת חירום) ארצי ברשות החירום הלאומית (רח"ל)( "23.8.09.) 37 אתר משרד הביטחון. מבקר המדינה 10 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המדינה במצבי משבר וחירום שונים. רח"ל אחראית גם לקיום בקרה על אותם גופים ולמעקב אחר מוכנותם לשעת חירום. פיקוד העורף - פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) הוקם בצה"ל בשנת 1992 כדי לארגן ולנהל את שירות ההתגוננות האזרחית במדינה כמשמעותו בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן - חוק הג"א). לפי חוק הג"א, פקע"ר מוסמך, בין היתר, להכין ולבצע תוכניות של הג"א; להדריך "ארגוני עזר"38 במילוי תפקידם בתחום הג"א ולהפעילם בעת "מצב מיוחד בעורף"39, ב"שעת התקפה"40 או ב"שעת תמרוני הג"א"41; לתאם את פעולותיהם של משרדי ממשלה, של רשויות מקומיות ושל מפעלים פרטיים בענייני הג"א; לקבוע את אופן מתן ההתרעה לאוכלוסייה; ולהדריך את האוכלוסייה בענייני הג"א. פקע"ר הוא גוף צבאי, ומפקד פקע"ר, שהוא קצין בדרגת אלוף, כפוף לרמטכ"ל בנושאי הצבא ומונחה על ידי שר הביטחון בנושאי הג"א42. תחום החירום במשרד החקלאות - משרד החקלאות נושא באחריות להבטחת ביטחון המזון של מדינת ישראל. על פי המשרד, ביטחון מזון הוא "מצב בו לכל האנשים, כל הזמן, יש נגישות פיזית, חברתית וכלכלית לכמות מספקת של מזון בריא ומזין, המתאים להעדפותיהם ולצורכיהם התזונתיים והתרבותיים, ומאפשר חיים פעילים ובריאים". הגדרה זו כוללת בתוכה זמינות (כמות, איכות ומגוון המזון הזמין) ויציבות (רציפות האספקה תוך התמודדות עם סיכונים חיצוניים כגון נזקי אקלים, מלחמות, תנודות מחירים ושיבושים בייצור ובשינוע)43. אירועי חירום, כגון מלחמה, אסון טבע, מגפה, מתקפת סייבר ועוד, עלולים לפגוע קשות במשק החקלאי ולערער את יכולתו לספק מזון טרי לאוכלוסייה. אגף ביטחון, חירום וסייבר במשרד החקלאות (להלן-אגף הביטחון והחירום) הוא הגוף המקצועי המופקד על תחום החירום במשרד. האגף הוקם בינואר 201444, במקביל להקמה של אגפים דומים במשרדי ממשלה אחרים, והוא פועל בהתאם להנחיה המקצועית של רח"ל וכן של פקע"ר בנושא התגוננות אזרחית45. תפקידו של האגף לטפל בכל אירוע המאיים על הרציפות התפקודית של משרד החקלאות והמגזר החקלאי ועל שימור היכולת לאספקה סדירה של מזון לאוכלוסייה בעיתות חירום. בהתאם לנוהלי משרד החקלאות, בעת חירום המשרד יפעיל מטה חירום ארצי (להלן - מטה החירום הארצי) בראשות מנכ"ל המשרד שבין תפקידיו: קביעת מדיניות להתנהלות המשק החקלאי בחירום; 38 לפי חוק הג"א ארגון עזר הוא כל אחד מאלה: אגודת מגן אדום בישראל; הרשות הארצית לכבאות והצלה; וכל גוף שעיקר עיסוקו הצלת חיי אדם ושעזרתו נדרשת באופן מיידי לשם הצלת חיי אדם בעת התקפה, אשר שר הביטחון הכריז עליו ברשומות, בהסכמת השר שנקבע כאחראי לאותו גוף, ככל שנקבע, או השר הממונה על תחום פעילותו של אותו גוף שהוא ארגון עזר. 39 מוכרז על ידי הממשלה במדינה כולה או בשטח מסוים כאשר קיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית. 40 היא "הזמן שבו מתנהלת בשטח מסוים התקפה, מתחילתה או ממתן אות אזעקה, לפי המוקדם, ועד מתן אות ארגעה או עד תום עשרים וארבע שעות מתחילת ההתקפה, לפי המוקדם". 41 אימונים של הג"א או של ארגוני עזר שראש הג"א הכריז עליהם כעל תמרוני הג"א. 42 הוראת הפיקוד העליון2.0304פיקוד העורף (פקע"ר),21.9.2003. 43 אתר משרד החקלאות. 44 עד אז נקרא בשם "אגף בכיר לניהול משברים והיערכות לחירום". 45 אתר משרד החקלאות. ראו גם:חוזר נש"ם4/2011. מבקר המדינה 11 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 קביעת סדר עדיפויות והליך קבלת החלטות על אופן הטיפול באירועי חירום שונים ברמה הארצית; גיבוש תמונת מצב עיתית והעברתה לרח"ל; קיום מעקב וניהול של רמות המלאי הלאומי של חיטה ומספוא לבעלי חיים46; תיאום סיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות (אספקת מכליות מים, השמת מתנדבים ועוד). פעולות הביקורת בחודשים ינואר עד נובמבר 2024 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים להיערכות משרד החקלאות למלחמה ולפעילותו לאחר השבעה באוקטובר ובמהלך החודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל, ובהם היערכות מוקדמת לעת חירום, המענה על המחסור בכוח האדם בחקלאות, הצבת מיגוניות במשקים חקלאיים והפעלת מטה החירום הארצי. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות. בדיקות השלמה נעשו במינהל עובדים זרים שברשות האוכלוסין וההגירה, במועצה לייצור צמחים ולשיווקם, במועצה לענף הלול, במועצה לענף החלב בישראל, במשרד האוצר, במשרד העבודה,הרווחה והשירותים החברתיים (להלן גם - משרד העבודה) ברח"ל ובפקע"ר. במסגרת הביקורת קיים משרד מבקר המדינה דיוני שולחן עגול מקוון בהשתתפות חקלאים ממגוון ענפי החקלאות ומאזורי הארץ השונים. היערכות מוקדמת למצב חירום במטה משרד החקלאות ובמחוזותיו היערכות הגופים הציבוריים לחירום על פי תפיסת היסוד של רח"ל, על גופים וארגונים שונים, ובכלל זה משרדי הממשלה (להלן - הארגון), מוטלת החובה להיערך לאירועי חירום47. ההיערכות למצב חירום של משרד ממשלתי כוללת את הפעולות והאמצעים הננקטים לשם שיפור המענה למצבי חירום באמצעות זיהוי מוקדם של סיכונים והערכתם; זיהוי המשאבים השונים הנדרשים למתן המענה כגון כוח אדם, תקציב וציוד חירום; בניית היכולות של המשרד, שימורן ושיפורן; בחינת רמת המוכנות והתיאום הבין-ארגוני עם גופים רלוונטיים כגון משרדי ממשלה אחרים, ארגוני החברה האזרחית והמגזר עסקי; אימות היכולות תיקופן ואשרורן48. באחריות הארגון לנקוט אמצעים להתמודדות עם כל ההיבטים הקשורים לעת חירום, ובהם מניעה, הפחתה, היערכות, תגובה והתאוששות, כדי להפחית ככל האפשר את הסיכונים והנזקים שבאחריותו49. 46 נוהלי החירום של משרד החקלאות מתייחסים לשמירת מלאי חיטה ומספוא לבעלי חיים, להבדיל מתוצרת חקלאית טרייה, שלא קיימת חובה דומה לגביה. ראומשרד החקלאות,נוהל "הפעלת מטה ארצי" (אפריל2021;)"תכנית מענה לתרחיש חירום בענף החקלאות" (2015.) 47 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'22. 48 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'11ו-18-21. 49 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021.) מבקר המדינה 12 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 היעדר נוהל חירום ענפי עדכני אי-עדכון תרחיש הייחוס הענפי במסגרת תפקידיה מכינה רח"ל "תרחיש ייחוס מצרפי" המנתח את האיומים וסך כל השפעתם על המרחב האזרחי, כאשר החלק שבו המתייחס למלחמה מבוסס על תרחיש ייחוס שנערך בצה"ל50. תרחיש הייחוס המצרפי כולל תיאור מפורט של מהלכים ואירועים ביטחוניים העלולים להתרחש, לרבות השלכותיהם על המדינה, על מוסדותיה ועל אזרחיה, והגופים הציבוריים הרלוונטיים (כגון משרדי הממשלה, פיקוד העורף, הרשויות המקומיות והרשות הארצית לכבאות והצלה) נדרשים להיערך למהלכים ואירועים אלה. על תרחיש הייחוס שלרח"ל להתעדכן אחת לחמש שנים.תרחישי הייחוסשקדמו למלחמת חרבות ברזלאושרו בשנים 2016 ו-2022. על יחידות החירום במשרדי הממשלה האחראיות להיערכות המשרדים למתן שירותים ציבוריים בשעת חירום לקבל את תרחישי הייחוס המצרפיים מרח"ל ומצה"ל,ועל בסיסם עליהן לקבוע את תרחיש הייחוס הענפי, כלומר התרחיש הקשור לתחומים שהמשרד מופקד עליהם51, ולקבל את אישור רח"ל לתרחיש הענפי. תרחיש הייחוס של גוף נועד לכוון אותו לבנות את יכולותיו ולספק בעת חירום מענה המותאם לאיומים ולסיכונים שנקבעו בו. מסמך תרחיש הייחוס הוא כלי תכנוני לקבלת החלטות בנוגע להשקעת משאבים אל מול הסיכונים העומדים לפני הגוף ואשר עשויים להשפיע על תפקודו ועל העמידה שלו ביעדים וברמות השירות שעליו לספק. 1. משרד החקלאות מחויב אפוא לסכם ולאשר אחת לחמש שנים, בהתאם לאיומים המשתנים ובהתאם למציאות המשתנה בענף החקלאות, תרחיש ייחוס ענפי הכולל בין היתר תיאור של אירועים העלולים להתרחש בענפי החקלאות בעיתות חירום, לרבות מלחמה, רעידת אדמה, מגפה ושיטפון - זאת כדי שישמש בסיס להיערכות המשרד לקראתם. יצוין כי בעשור האחרון חלו תמורות בענף החקלאות שיש להן השפעה גם בהיבטי חירום, ובהן הליך מעבר מלולי הטלה קטנים למתחמי לולים גדולים52, גידול בהיקפי הייצור והצריכה של התוצרת החקלאית53, גידול במכסות העובדים הזרים54 ועוד. כמו כן התרחשו אירועי חירום שאפשר להפיק מהם תובנות ולקחים ובכלל זה מגפות, כגון שפעת העופות משנת 2006 ואירועים ביטחוניים כדוגמת מבצע "שומר חומות". 2. מדי כמה שנים עורכת רח"ל ביקורת על מוכנות משרדי הממשלה לחירום. מטרת הביקורת היא לוודא שמשרדי הממשלה ערוכים ומוכנים למצבי חירום, על תרחישיהם השונים, בהתאם לתרחיש הייחוס המצרפי שאותו היא מפרסמת. הביקורות עוסקות בתרחישי הייחוס ובתוכניות המענה לאיומים, נוהלי חירום, הכשרות ותרגילים ועוד. 50 דו"ח מבקר המדינה, "בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום"(2013), עמ'75. 51 מדינת ישראל, נציבות שירות המדינה, חוזר נש"ם מס' 4/2011(יוני2011.) 52 דוח מבקר המדינה,"ייצור ביצים בישראל-יישום הרפורמה בלולי הטלה"(מאי2022.) 53 דוח מבקר המדינה,"מועצות הייצור החקלאות-היבטים תפקודיים ופיננסיים"(יולי2024.) 54 ראו: פרק "עובדים זרים בחקלאות", בדוח זה. מבקר המדינה 13 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בביקורת של רח"ל במשרד החקלאות משנת 2017 עלה כי תרחיש הייחוס למלחמה של משרד החקלאות מתבסס עלתרחיש הייחוס של רח"ל משנת2010ולא עלתרחיש הייחוס המעודכן של רח"ל משנת2016. בביקורת נוספת של רח"ל משנת 2021 עלה כי בשנת 2017 החל משרד החקלאות, במימון רח"ל, בפעולות להכנתתרחיש ייחוס ענפי מעודכן,אך בפועל הוא לאהוכן. בביקורות אלה העירה רח"ל למשרד על הצורך לעדכן את תרחיש הייחוס. משרד החקלאות מחויב לאשר תרחיש ייחוס שנבחן ומתעדכן אחת לחמש שנים55, בהתאם לתרחישי הייחוס העדכניים של רח"ל ושל צה"ל. נמצא כי בפרוץ מלחמת חרבות ברזל תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות היה ישן ובלתי מעודכן. מדובר בתרחיש ייחוס שנכתב בנובמבר 2010 (כ-13 שנים לפני פרוץ המלחמה), והוא מסתמך על תרחישי ייחוס ישנים ובלתי מעודכנים של צה"ל לעורף לשנים 2008 - 2012; וכן על תרחישי הייחוס של מטה מל"ח מדצמבר 200756 ושל רח"ל משנת 2010. מאז אישר משרד החקלאות את תרחיש הייחוס שלו בשנת 2010 ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל עודכן תרחיש הייחוס של רח"ל פעמיים-בשנת2016 ובשנת2022. משרד החקלאות לאהשליםאתעדכוןתרחיש הייחוס שלו חרף הערות שקיבל בביקורת שערכה רח"ל בשנים 2017 ו-2021. משתמע מכך שהמשרד אינו ערוך כראוי למענה המותאם על האיומים והסיכונים שהתחדשו עם השנים ואין בתרחיש הייחוס ביטוי לתמורות שחלו בענף החקלאות ולגידול בהיקפי הייצור והצריכה של התוצרת החקלאית. משרד החקלאותמסר בתשובתומיוני2025(להלן-תשובת משרד החקלאות)כיהמידע המקצועיהרלוונטי לעדכון תרחיש הייחוס היה מצוי בידיו, על אף שהתרחיש לא עודכן בפועל. במהלך שנת 2023 החל המשרד בעדכון תרחיש הייחוס, אך לא השלימו, בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל (ראו להלן) ובכוונת המשרד להשלים את העדכון בהקדם. יצוין כי רח"ל עדכנה את חלקו של תרחיש הייחוס הנוגע למלחמה בשלהי שנת 2023, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, ופעם נוספת באפריל 2025. על משרד החקלאות לעדכן בהקדם את תרחיש הייחוס הענפי שלו בהתאם לתרחיש הייחוס העדכני של רח"ל משנת 2025. על רח"ל לוודא כי בכל עת בה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס - משרד החקלאות מעדכן בהתאם אליו את תרחיש הייחוס המשרדי. אי-עדכון תוכנית המענה המשרדי לחירום לנוכח תרחיש הייחוס הענפי נדרש משרד החקלאות להכין ולאשר תוכנית מענה על מצבי חירום שמטרתה לקבוע את המענים ואת אופן טיפול המשרד (החל במחוזות המשרד ויחידות הסמך וכלה במטה המשרד) בתרחישי החירום השונים, ובכלל זה את יחסי הגומלין בין יחידות המשרד ובין משרדים אחרים וגופים רלוונטיים אחרים (משרד הביטחון, המשרד להגנת הסביבה, רשויות מים, רשות החשמל, פקע"ר וכו') בטיפול באירוע. תוכנית המענה למצבי חירום נועדה להבטיח שמירה על הרציפות התפקודית, הגנה על משק החקלאות, הבטחת אספקת המזון לאוכלוסייה וצמצום הנזק הכלכלי לענף בגין מצב החירום. 55 חוזר נש"ם4/2011. 56 ראו דוח מבקרהמדינה,היערכות לשעת חירום בתחומי תשתיות האנרגיה והמים(מאי2008.) מבקר המדינה 14 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בשנת 2015 הכין אגף הביטחון והחירום תוכנית מענה למצבי חירום, שבה נקבעו דרכי הפעולה המשרדיות במתן פתרונות לתרחישי החירום בהתאם לתרחיש הייחוס (להלן - תוכנית המענה). תוכנית המענה כוללת מענה לתרחישי חירום למשק הבקר והחלב ולמשק הלול אך איננה עוסקת במענה לפגיעה בתוצרת הצמחית. תוכנית המענה נבנתה בשיתוף מחוזות המשרד, השירותים הווטרינריים, שירות ההדרכה והמקצוע במשרד (להלן-שה"ם), מועצות הייצור החקלאיות והמשרד להגנת הסביבה, והיא אושרה על ידי רח"ל. נמצא כי משרד החקלאות לא עדכן את תוכנית המענה לתרחישי חירום בחקלאות מאז שנת 2015. כך למשל, מוצגים בתוכנית היעדים הכמותיים לאספקת תוצרת חקלאית שהמשרד אמור לעמוד בהם, כדי לשמר את הרציפות התפקודית בעת חירום. על פי התוכנית יעד האספקה השבועי מבוסס על צריכה שנתית של 422,000 טונה פטם חי, ואילו נתוני משרד החקלאות לשנת 2023 מלמדים על צריכת 581,000 טונה בשנה המשקפים גידול של 31%. בדומה לכך, יעד האספקה השבועי של ביצים מבוסס על צריכה שנתית של 1.768 מיליארד ביצים, ואילו הנתונים לשנת 2023 מלמדים על צריכת 2.74 מיליארד ביצים בשנה, כלומר משקפים גידול של 55% בצריכה. על הפערים בתוכנית המענה של משרד החקלאות אפשר ללמוד גם מתוצאות הביקורות שערכה רח"ל בשנים 2017 ו-2021 בנושא המוכנות לעת חירום במשרד החקלאות. במסמך סיכום ביקורת רח"ל לשנת 2017 נכתב כי בתוכנית המענה "הגנרית" לתרחישי הייחוס השונים, שגיבש משרד החקלאות בשנת 2015, קיימים פגמים דוגמת ניסוח אמירות כלליות אשר בחלקן אינן מעשיות, אי-נתינת מענה לתרחישים ספציפיים בהיבטי לוח זמנים, כוח אדם ואמצעים נדרשים, וכי נדרש להפריד בין ההנחיות לחקלאים בעת שגרה לבין תוכנית המענה. בביקורת עלה כי תוכנית המענה לחירום ששימשה את משרד החקלאות בפרוץ המלחמה הייתה בלתי מעודכנת. מדובר בליקוי מהותי, שכן יש בו כדי לפגום בהנחת תשתית למתן המענה המיטבי בשעת חירום. למשל, התוכנית נשענה בין היתר על יעדי אספקת תוצרת לא מעודכנים. כמו כן נמצא כי פערים בתוכנית המענה שהועלו על ידי רח"ל בביקורת שביצעה בשנת 2017 לא תוקנו על ידי המשרד, ובביקורת נוספת שעשתה רח"ל בשנת 2021 נמצא כי תוכנית המענה שלגביה הועלו הממצאים ארבע שנים קודם לכן, לא עודכנה. על משרד החקלאות לעדכן בהקדם את תוכנית המענה שלו למצבי חירום בהתאם לתרחיש הייחוס העדכני שיכין. על רח"ל לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא מבצעת, וכן עליה לוודא כי המשרד מתקן בהתאם לכך את הליקויים שנמצאו, ובכלל זה פועל לצמצום הפערים בתוכנית המענה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא פועל לעדכון תוכנית המענה בכמה תחומים,וכיהיא תושלם לאחר סיום עבודת המטה לגיבוש תרחיש הייחוס החדש. מבקר המדינה 15 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תהליך לעדכון תרחיש הייחוס ותוכנית המענה בשנת 2023 במהלך שנת 2023 פעל משרד החקלאות לגיבוש תרחיש ייחוס מעודכן ותוכנית מענה. בספטמבר 2023 גובשה הצעה לתרחיש ייחוס מעודכן (להלן - הצעת תרחיש הייחוס), אך העבודה על עדכון התרחיש הושהתה בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל ועד מועד סיום הביקורת טרם הסתיימה. הצעת תרחיש הייחוס משנת 2023 כוללת שבעה פרקים ובהם סקירת האיומים, תיאור תרחיש הייחוס המצרפי למתאר מלחמה (אתגרים ומענים), תרחיש ומענים לאירועי רעידת אדמה, מגפה ושיטפונות חריגים ופרק ניתוח מענים לתרחישי החירום השונים. משרד מבקר המדינה השווה בין סעיפי הצעת תרחיש הייחוס משנת 2023 שלא אושרה טרם המלחמה לבין סעיפי תוכנית המענה לחירום משנת 2015. השוואתו העלתה כי פרקים רבים בהצעת תוכנית המענה שהונחה בשנת 2023 כמעט זהים בתוכנם לפרקי תוכנית המענה משנת 2015: העתקת בעלי חיים למשק חלופי, מענה בחירום לפגיעה בעופות ובלולים, תמותה המונית של עופות או קריסת מבנה לול, כבישים ושינוע המשק החי, משבר מזון לבעלי חיים, מדיניות שחיטה מוקדמת, טיפול בפגרים באירוע שאינו ביולוגי. בביקורת עלה כי פרקי המענה בהצעת תרחיש הייחוס שגובשה בשנת 2023 כמעט זהים לפרקי תוכנית המענה לחירום משנת 2015 ואין ביניהם כל הבדל מהותי, אף שבין מועד ההכנה של שתי התוכניות עבר כמעט עשור, שבמהלכו תרחיש הייחוס של רח"ל השתנה פעמיים, ואף שבין מועדי הכנת התוכניות חלו שינויים בענף החקלאות וכן חל גידול בהיקף האוכלוסייה. כך למשל, לפי תוכנית המענה משנת 2015 משרד החקלאות מחזיק מלאי מינימלי של גרעיני מספוא שאמור להספיק לתקופה מסוימת להאכלת בעלי חיים בהתאם לתרחיש הייחוס של המשרד. לנוכח העובדה שהאוכלוסייה גדלה משנת 2015 ועימה גדלה גם הצריכה, נדרש שינוי גם במלאי המספוא57. עוד נמצא כי תוכנית המענה משנת 2015 וכן פרקי המענה בטיוטת תרחיש הייחוס משנת 2023 עוסקים במענה לעת חירום בנוגע לפגיעה במשק החי אך אינם כוללים מענה לפגיעה בתוצרת הצמחית. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי פרקים רבים מתוכנית המענה משנת 2015 רלוונטיים גם כיום. מכל מקום, המשרד הוסיף כי במסגרת עדכון תוכנית המענה המשרדית תהיה התייחסות לעניין הגדלת מלאי החירום. כמו כן, בשנת 2024 החל המשרד בביצוע עבודת מטה לגיבוש מענה ייעודי בנושא הפגיעה בתוצרת הצמחית. על משרד החקלאות לוודא כי תוכנית המענה המעודכנת שיכין, תקיף את כלל הנושאים המצויים באחריותו. 57 להרחבה בנושא זה ראו דוח מבקר המדינה "ביטחון המזון של מדינת ישראל בחירום"(טרם פורסם). מבקר המדינה 16 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תפיסת הניהול של משרד החקלאות להיערכות ולמענה למצבי חירום בחודש מרץ2019 גיבש המשרד טיוטת מסמך בשם "תפיסת ניהול משבר, חירום ואסון" (להלן- תפיסת הניהול בחירום). המסמך נועד להציג את תפיסת הניהול של משרד החקלאות להיערכות ולמענה למצבי חירום כדי להשיג מוכנות גבוהה ומענה מיטבי. מעיון במסמך עולה כי בהיבט המענה הוא מתמקד בפן התפעולי של מטה המשרד ושל ניהול אירוע החירום ולא בדרכי המענה הענפי למול התממשותם של איומי הייחוס. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא השלים מהלך שיזם בשנת 2019 לגיבוש ולאישור של מסמך תפיסת ניהול בחירום, וכי לאחר שהונחה טיוטת המסמך ההליך לא הושלם. במהלך הביקורת חודש התהליך, והמסמך אושר על ידי מנכ"ל משרד החקלאות רק ביוני 2024. אי-שיתוף מועצות הייצור החקלאיות בגיבוש נוהל החירום המשרדי מועצות הייצור החקלאיות הן גופים מקצועיים שיש להן היכרות מעמיקה עם הענפים עליהן הן אמונות58, עם המאפיינים הייחודיים לכל ענף והאתגרים וההזדמנויות של כל אחד מהם. בתוך כך, המועצות מרכזות את נתוני כמויות הייצור, הצריכה, התכנון וההסדרה של הענפים שעליהם הן מופקדות. לנוכח האמור, גיבוש נוהל חירום ללא שיתוף מועצות הייצור החקלאיות עלול להוביל לנוהל לוקה בחסר או לנוהל שאינו מתחשב במצב הדברים הקיים על שלל אילוציו, ומשכך - לפגיעה ברצף אספקת המזון מתוצרת חקלאית ובביטחון המזון הכללי. ואכן, תוכנית המענה משנת 2015 נבנתה בין היתר בשיתוף פעולה עם גופים מקצועיים במטה ובמחוזות המשרד, בשירות הווטרינרי, בשירות ההדרכה והמקצוע של המשרד, וגם עם מועצות הייצור החקלאיות. בביקורת נמצא כי בשנת 2023 החל משרד החקלאות בתהליך של גיבוש נוהל החירום העדכני (תהליך שהושהה בעקבות המלחמה), לפני שהספיק לשתף בו את מועצות הייצור החקלאיות, וזאת אף שהן ממלאות תפקיד משמעותי בענף, ואף שמעורבותן והשפעתן על תהליכי הגידול והשיווק של התוצרת החקלאית בארץ רבה. ✰ מהאמור בפרק זה עולה כי בעת פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא היו בידי משרד החקלאות מסמכי יסוד מהותיים שעל בסיסם אמור ענף החקלאות להיערך לחירום. תרחיש הייחוס של משרד החקלאות היה מעודכן לשנת2010ותוכנית המענה לשנת2015, אף על פי שתרחיש הייחוס של רח"ל עודכן מאז פעמיים, ועל אף ההערות של רח"ל למשרד בעניין. בשנת2023 החל תהליך משרדי לעדכון תרחיש הייחוס ותוכנית המענה אשר לא התייחס באופן מלא לאיומים המשתנים ואשר לא הסתיים לפני המלחמה. גם מהלך הגיבוש והאישור של מסמך תפיסת הניהול בחירום של משרד החקלאות שהחל בשנת 2019 נותר בגדר 58 ובהם ענפים המספקים מוצרי יסוד כמו חלב, ביצים ופירות וירקות. מבקר המדינה 17 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 טיוטה בלבדעד לאישורו ביוני2024.עוד עלה כי רח"ל לא עקבה אחר יישום המלצותיה לתיקון הליקויים שהעלתה במסגרת ביקורות שהכינה בנושא מוכנות משרד החקלאות לחירום. כדי לטייב את ההיערכות של ענף החקלאות לעת חירום, מומלץ כי משרד החקלאות יסיים בהקדם את עדכון תרחיש הייחוס, את תוכנית המענה ואת תפיסת הניהול בחירום ויוודא שיהיו מעודכנים לתרחיש הייחוס המצרפי העדכני של רח"ל ולנהליה, לאיומים המשתנים ולמציאות המשתנה בענף החקלאות. נוכח היכרותן המעמיקה של מועצות הייצור החקלאיות עם ענפי החקלאות השונים שעליהם הן אמונות, וכן נוכח המידע הרב בנושא המצוי בידיהן, מומלץ כי משרד החקלאות ישתף גם אותן בגיבוש תוכנית המענה, בכל הנוגע להיבטים שהן יכולות לתרום מידיעותיהן בעניינם ולפעולות שהן יכולות לבצע בעת חירום. מומלץ כי רח"ל תוודא שבכל עת שבה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס-משרד החקלאות מעדכן בהתאם אליו את תרחיש הייחוס המשרדי. כמו כן על רח"ל לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא מבצעת ולוודא כי המשרד מתקן את הליקויים שהועלו, ובכלל זה מצמצם את הפערים בתוכנית המענה. משרה ייעודית לממונה חירום מחוזי במשרד החקלאות לצורך יישום מיטבי של החלטות המשרד ויעדיו חולק המשרד לארבעה מחוזות59. תפקידי המחוזות בעת שגרה כוללים סיוע בתכנון החקלאות במחוז ובפיתוחה; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים60 ועוד. בכל מחוז במשרד החקלאות קיים ממונה חירום מחוזי שתפקידו בעת שגרה לשמור על מוכנות המחוז לחירום ועל מתן מענה בעת חירום. במועד הביקורת ממונה החירום המחוזי במשרד החקלאות ביצע את תפקידו נוסף על תפקידו השוטף (תוך הענקת דרגה נוספת לעובד) ולא הוקצתה משרה ייעודית לתפקיד. בעת שגרה באחריותו של ממונה החירום המחוזי לקדם את המוכנות של המחוז לחירום ולשמר אותה, והוא פועל בהתאם לתוכנית העבודה הכוללת ביקורות במפעלים חיוניים ובמועצות האזוריות61, הדרכות לצוותי החירום במחוז, השתתפות בתרגילי החירום הארציים והמשרדיים וייצוג המשרד בוועדת משק לשעת חירום (מל"ח)62. נוסף על כך ממונה החירום המחוזי נדרש לטפל בתחום ההתגוננות האזרחית במשרדי המחוז ולוודא את מוכנות המרחבים המוגנים, המים והציוד התקני לחירום, אמצעי ההתראה ואמצעים נוספים לפעילות בעת חירום. באחריות ממונה החירום המחוזי להכין תוכנית עבודה שנתית מפורטת בנושא ההיערכות לעת חירום במחוז ולדווח למטה המשרד על פעילות המחוז בנושאי חירום. בעת חירום ממונה החירום המחוזי הוא הגוף המקשר בין המשרד ובין הוועדות החקלאיות ביישובים63 ובמפעלים החיוניים במחוז, והוא פועל בהתאם להנחיות רח"ל, פקע"ר ואגף חירום במשרד. באחריותו 59 מחוזהצפוןמחוז מרכז, מחוז הנגב,ומחוז השפלה וההר. 60 אתר משרד החקלאות. 61 כגון בדיקת קיום תוכנית היערכות ומענה רשותי לחירום עבור משרד החקלאות בתחום שיפוט המועצה האזורית, היערכות בתחום שלמשקי בעלי חיים ובכלל זה פינוי בעלי חיים, רציפות אנרגטית למשק, מאגרי מים, היערכות ומתן מענה בתחום מחסור בכוח אדם, איתור וגיוס מתנדבים ועוד. 62 ועדת מל"ח בין-משרדית המרוכזת על ידי ראש מדור משרדי הממשלה בפיקוד העורף של המחוז. 63 ועדה המוקמת מכוח סעיף 152 לפקודת העיריות [נוסח חדש], התשכ"ד-1964, ומטרתה לפתח את ענף החקלאות באזור שעליה היא מופקדת. מבקר המדינה 18 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לתכלל את פעילות המחוז בשיתוף עם מנהל המחוז בהתאם לתוכנית המשרדית למענה לחירום, להנחות את הערכות המצב בראשות מנהל המחוז, לגבש את תמונת המצב של המחוז למטה המשרד, לפקע"ר ולרח"ל ולהפיצה על פי לוח הזמנים שהוגדר. הצורך במשרה ייעודית לממונה חירום מחוזי במשרד החקלאות עלה עוד לפני פרוץ המלחמה. בסיכום פגישת היערכות לחירום של מנהלי המחוזות במשרד החקלאות משנת 2014 עלתה הדרישה למנות בכל מחוז ממונה על חירום במשרה מלאה, בשל הצורך בהכנת המחוז והמועצות האזוריות לחירום כחלק מעבודת המחוז השוטפת וכדי לסייע לחקלאים בעת חירום. נוסף על כך, במסקנות מביקורת המוכנות לחירום של רח"ל במשרד החקלאות משנת 2021 המליצה רח"ל על קביעת תקן (משרה) ייעודי לממונה חירום מחוזי שיהיה אמון על כלל פעילות ההיערכות לחירום, הן הפנים ארגונית והן החיצונית, מול הרשויות המקומיות והמפעלים החיוניים. בסיכום לקחים משנת 2022 של מחוז הנגב במשרד החקלאות ממבצע "עלות השחר"64, נכתב כי בהיעדר משרה ייעודית לתפקיד ממונה החירום המחוזי, ההתמקדות של ממונה החירום המחוזי בעת שגרה היא בעיקר בבקרה ופחות בהשתתפות בתרגילים, בהשתלמויות וביצירת ממשקי עבודה סדירים בין המשרד ובין הרשויות המקומיות. בסיכום הלקחים נכתב כי כתוצאה מהעדרמשרהייעודיתנפגעהמוכנותהמשרד למצבי חירום ונפגעה יכולתו לספק מענה מתאים במצבים אלה. יצוין כי בתקן המשרות של משרדי ממשלה אחרים, כגון משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים65, משרד החינוך66 ומשרד הכלכלה67, קיימת משרה ייעודית אחת לפחות בהיקף מלא של בעל תפקיד ייעודי הממונה על נושא החירום בכל מחוז. עולה אפוא כי על אף החשיבות שהמשרד עצמו מייחס להגדרת משרה ייעודית בהיקף מלא לתפקיד ממונה חירום בכל מחוז, ועל אף המלצת רח"ל משנת 2021 לקביעת משרה כזו, משרד החקלאות לא פעל לקביעתה ולא גיבש כל פתרון אחר שיבטיח את ההיערכות המיטבית לחירום. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עקב אילוצים תקציביים ואחרים לא התאפשר לו לאייש את התפקיד במשרה מלאה, ולכן תפקיד זה מוטל כמשימה נוספת על אחד מעובדי המחוז. עם זאת הוסיף, כי לאחרונה השתמש בכלים הנתונים בידיו והעניק הטבת שכר למאיישי תפקיד זה, כדי לחזק את מעמד ממונה החירום המחוזי. נוכח חשיבות הבטחת ההיערכות של המחוזות, מוכנותם ותפקודם היעיל ולשם הבטחת צורכי ענף החקלאות בעת חירום, ומאחר שגורמי מקצוע במשרד החקלאות וברח"ל העלו, לאחר בדיקה, צורך חיוני במשרה ייעודית בהיקף מלא לממונה חירום מחוזי בשל הפגיעה הצפויה במוכנות המחוז לחירום ובמתן מענה בעת חירום-ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד החקלאותלהוסיף ולבחון את האפשרותלהקצות 64 מבצע "עלות השחר" הוא מבצע צבאי של צה"ל משנת2022נגד ארגון הטרור הג'יהאד האסלאמי הפלסטיני. 65 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, "תורת ההפעלה לאירועי חירום ומשבר" (מאי2021). 66 ראו mvdocd2app.mevaker.nlb/D2/?docbase=NM_PRD&locateId=090bc09b844acc8d, התפקיד המקביל הוא ממונה בטיחות ושעת חירום מחוזי. 67 משרד הכלכלה, "מבנה ארגוני מנהל חירום במשרד הכלכלה", שם התפקיד המקביל הוא ממונה חירום אזורי. מבקר המדינה 19 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרה ייעודית לממונה חירום מחוזי או אזורי, ולא להסתפק באחד מעובדי המחוז שימלא את התפקיד נוסף על תפקידו. הבחינה הנוספת ראוי כי תתקיים בעיקר באותם מחוזות שבהם בשל היקף הפעולות הנדרשות להבטחת ההיערכות והמוכנות לחירום נבצר מהממונה לבצע את תפקידו כהלכה בד בבד עם תפקיד נוסף. מוכנות המחוזות של משרד החקלאות למצב חירום כאמור, תפקידי המחוזות בשגרה כוללים סיוע בתכנון ובפיתוח המחוז; שימור קרקע, ניקוז ומים; מתן שירותים והדרכות לחקלאים ועוד. כמו כן, בעת שגרה באחריות המחוז לקדם ולשמר את מוכנותו לחירום, לבצע ביקורות במפעלים חיוניים ובמועצות האזוריות, לדאוג לכשירות צוותי החירום במחוז ולוודא השתתפות בתרגילי חירום ארציים ומשרדיים ובוועדות מל"ח. בעת חירום באחריות המחוז לרכז את פעילותו בהתאם לתוכנית המענה לחירום המשרדית, להנחות הערכות מצב בראשות מנהל המחוז, לגבש את תמונת המצב של המחוז ולהפיצה להנהלת המשרד ולפקע"ר. כמו כן מסייע המחוז לחקלאים לטפל באירועים המאיימים על הרציפות התפקודית של המגזרים החקלאיים כדי לשמר את היכולת לאספקה סדירה של המזון לאוכלוסייה. כאמור לעיל, בשנים 2017 ו-2021 ערכה רח"ל ביקורות מוכנות לחירום במשרד החקלאות. במסמך סיכום הביקורת משנת 2017 הדגישה רח"ל כמה נושאים לבחינה ולטיפול המשרד כדי לקדם את היערכותו לחירום כדלקמן: נוהלי השירותים הווטרינרים ובריאות המקנה (להלן - שו"ט) לחירום לא עודכנו במשך זמן רב (במהלך הביקורת שערך משרד מבקר המדינה היו הנוהלים בתהליך עדכון ועודכנו בפועל לאחר סיומה); הנחיות משק לשעת חירום למחלקות הווטרינריות ברשויות המקומיות לא עודכנו משנת 2003; מנשר החקלאות (קונטרס68) מחודש אוקטובר 2015 התייחס לשירותים הווטרינריים ברשויות המקומיות רק בהיבטים של אירוע כימי או ביולוגי; בנוהל מרכז ההפעלה הארצי בעת חירום תוכננה פעילות עד השעה 19:00 בלבד, ואילו ההנחיה היא לפעול 24 שעות ביממה ברציפות69; ויישום מהלך שיבטיח איגום מים לרפתות70 (ראו להלן) "מתנהל בעצלתיים" על אף חשיבותו. בשנים 2020 ו-2022 ערך גם אגף הביטחון והחירום בדיקת כשירות להיערכות לחירום של חמשת מחוזות המשרד בהתאם להנחיות רח"ל בעניין. הבדיקה בחנה את ריענון הנהלים, את הטיפול במקרים ותגובות, את תקינות הציוד ואת השליטה במערכת המידע המשרדית לשעת חירום (מערכת שליטה ובקרה, להלן - שו"ב). ככלל, הציונים בביקורות שערכו רח"ל ואגף הביטחון והחירום היו גבוהים. לצד זאת נמצאו כמה ליקויים בביקורות שנערכו, כמפורט בלוח להלן. 68 קונטרס החקלאות של משרד החקלאות (שאושר על ידי רח"ל), מפרט את ההנחיות המקצועיות של משרד החקלאות למועצות האזוריות בהתאם לסמכות הנתונה למשרד על פי דין. 69 הנוהל עודכן בעקבות הביקורת של רח"ל. 70 מכלים המספקים מי שתייה לרפתות במצב שבו נפגעת אספקת המים הסדירה. מבקר המדינה 20 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 1: ממצאים מרכזיים מבדיקות מוכנות המחוזות של משרד החקלאות למצב חירום (שערך אגף הביטחון והחירום), בשנים 2020 ו-2022 שם המחוז 2020 2022 מחוז מרכז ליקויים בהבנת משמעות המעבר לחירום קיים צורך בהכשרת צוות החירום; והפעולות שיש לבצע במעבר לחירום יש צורך בעדכון נוהלי החירום מחוז השפלה ליקוי בתיקוף ועדכון נוהלי החירום; ליקוי בתיקוף ועדכון נוהלי החירום; וההר קיים מחסור בציוד חירום קיים מחסור בציוד חירום מחוז ליקוי בעזרים וציוד חירום ליקוי בעזרים וציוד חירום העמקים מחוז הנגב ליקוי בהגדרת בעלי תפקידים לחירום ליקוי בעדכון נוהלי החירום וליקוי בביצוע עדכונים ותרגול במערכת השו"ב מחוז הגליל ליקוי בביצוע עדכונים ותרגול במערכת ליקוי בעדכון נוהלי חירום והגולן השו"ב על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני הלוח עולה כי הגם שככלל הציונים בבדיקות המוכנות של אגף הביטחון והחירום שנעשו בשנים 2020 ו-2022 היו גבוהים, עדיין נמצאו ליקויים ברמת המוכנות לחירום של כלל המחוזות, בין היתר, בתחומים אלה: ההכשרה לחירום של בעלי תפקידים במרבית המחוזות, היעדר בקיאות במערכת המידע לשעת חירום (השו"ב) וליקויים בעניין עדכון נוהלי החירום והכנת ציוד החירום החיוני לתפעול המחוז בעת חירום. עוד עולה כי הליקויים בנושא תיקוף הנהלים ועדכונם ובנושא מחסור בציוד החירום במחוז ההר והשפלה הם ליקויים חוזרים. משרד החקלאות לא הצביע על פעולת מעקב או פעולות תיקון שנעשו לאחר בדיקות המוכנות שביצע אגף הביטחון והחירום בשנים 2020 ו-2022. הליקוי בעניין זה מקבל משנה תוקף מאחר שליקויים שעלו כבר בביקורת משנת 2020 שבו ועלו בביקורת חוזרת שנעשתה בשנת 2022. על משרד החקלאות לוודא כי הליקויים שעלו בבדיקות המוכנות לחירום יתוקנו, וכן להקפיד כי להבא יבוצע מעקב שוטף אחר ממצאי בדיקות המוכנות לעיתות חירום ותיקון הליקויים שיועלו בהן. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי באוגוסט 2023, לאחר מינוי מנהלת מחוז חדשה למחוז השפלה וההר, הוא נקט צעדים לחיזוק המוכנות לשעת חירום, ובהם השלמת חוסרים בציוד חיוני ועדכון נוהלי החירום. המשרד הוסיף כי בכוונתו לבצע מעקב ובקרה שוטפים בשיתוף המחוזות לצורך הפקת לקחים והבטחת ההיערכות המיטבית לחירום. מבקר המדינה 21 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מערכת ממוחשבת לשליטה ובקרה לשימוש בשעת חירום מערכת השו"ב שבשימוש משרד החקלאות 1. אופי האירועים בזמן חירום, כמותם וקצב התרחשותם מחייבים התייחסות מהירה ויעילה של הגופים המיועדים להגיב אליהם, וכן תיאום ביניהם. מערכות השו"ב הן אפוא נדבך יסודי בהבטחת הניהול, השליטה והפעילות הארגונית השוטפת במצבי חירום. יש חשיבות לכך שלמקבלי ההחלטות במשרד החקלאות יהיה מידע ברור, מפורט וזמין עבור כל אירוע חירום, ובכלל זה לגבי היקף השטחים החקלאיים שנפגעו, רפתות ולולים שניזוקו ואלה שיש לדאוג לפנות אותם, מיפוי איגומי מים ברפתות, מיקומן של מיגוניות, פרטי קשר עם עמותות התנדבות לשם סיוע לחקלאים ועוד. מערכת מידע המרכזת את כל נתוני האירועים בזמן חירום ואת הגופים הרלוונטיים לטיפול בהם מסייעת רבות לשלוט, לנהל ולהגיב באופן נכון ויעיל במצבים אלו71. בשנת 2017 הקים משרד החקלאות מערכת ממוחשבת לשליטה ובקרה ולניהול אירועים בשגרה ובחירום. המערכת הוקמה על בסיס תוכנית המענה של המשרד. עלויות הפיתוח והתחזוקה של מערכת השו"ב במשרד החקלאות בשנים 2017 - 2023 עמדו על כ-205,000 ש"ח (נומינלי). נוהל העבודה למערכת שהפיץאגף החירום והביטחון מגדיר כי היאפועלת בשתי תצורות: תצורת שגרה ותצורת חירום. הנוהל מציין את הגופים להם יינתנו הרשאות לצפייה או להזנת נתונים למערכת, והם: ישובים, מועצות אזוריות, מפעלים חיוניים, מחוזות, יחידות במשרד (היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות-פיצו"ח לשעבר, שו"ט, השירותים להגנת הצומח), מועצת החלב, מועצת הלול ומטה החירום הארצי של משרד החקלאות (ראו להלן). על פי הנוהל האמור, בעיתות שגרה ובעיתות חירום ירכזו הגופים האמורים את הנתונים הנדרשים במסגרת המוכנות לחירום ותפעול אירועי החירום ויזינו אותם למערכת. כך תכיל המערכת את יומן האירועים בעת חירום ותאפשר ניהול של אירועי החירום, טיפול ודיווח עליהם בהתאם לתרחישי החירום הצפויים במגזר החקלאי. לפי הנוהל, המערכת תכיל את הפרטים של חברי מטות החירום, אנשי הקשר, היישוביםוהמועצות האזוריות, המפעלים החיוניים ומיקום בעלי החיים במשקים. נמצא כי בפועל משרד החקלאותלא עשה שימוש במערכת השו"בהמשרדית, הן בשגרה והן בחירום. מאגף הביטחון והחירום נמסר כי הסיבה לכך היא שהמערכת מיושנת, אינה נוחה לשימוש ואינה מותאמת לסביבת העבודה בשגרה ולניהול אירועים בחירום. במקום להשתמש במערכת שו"ב, משתמשים עובדי המחוז בגיליונות אקסל, אף שהמערכת פותחה בשנת 2017 ובמשך שבע שנים הושקעו בפיתוחה ובתחזוקתה כ-205,000 ש"ח, וכ-38,000 ש"ח מהם בשנת 2023. יוצא אפוא כי במשך שנים רבות ואפילו לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל אין ולא היה למשרד החקלאות כלי בסיסי אפקטיבי לניהול ושליטה באירועי חירום,הגם שהואהשקיעמשאביםבהקמה 71 סרטון פיקוד העורף על מערכת שוע"ל:m.youtube.com/watch?v=EktbnXvVLo4 מבקר המדינה 22 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ובתחזוקה של מערכת ממוחשבת ייעודית. ולא זו בלבד, אלא שההשקעה במערכת זו נעשתה אף שהמשרד סבר כי היא מיושנת ושלא עשה בה שימוש. נמצא כי לא היו ברשות המשרד בתקופת מלחמת חרבות ברזל נתונים סדורים ונגישים על המשקים החקלאיים בחבלי הארץ השונים;למשל,על אודות איגומי המים ברפתות, מחוללי החשמל במשקים החקלאיים וקיום מיגוניות בהם. כמו כן לא היה למשרד מידע מאוגם, סדור ונגיש עלאודות כל אלה: משקים חקלאיים שפעילותם נפגעה, אזורים שהגישה אליהם אסורה, בקשות ואישורי כניסה לטיפול במשקים, כלי רכב חקלאיים מגויסים ועוד. 2. בשנת 2015 פיתח פקע"ר מערכת ממוחשבת מתקדמת לשליטה ובקרה בעורף הלאומי (להלן - מערכת שוע"ל), המיועדת לניהול מצבי חירום ברמה הארצית והמקומית. מערכת זו אוספת מידע בזמן אמת ממגוון מקורות, לרבות חיישנים, מצלמות, דיווחים של אזרחים ושל גופי חירום; מסייעת בניתוח המידע באופן המאפשר למקבלי ההחלטות לקבל תמונה מלאה על המצב בשטח; מאפשרת תיאום פעולות בין כל הגופים הרלוונטיים למצבי החירום; ומשמשת גם כלי לתכנון ולאימון לקראת מצבי חירום, ובכך מאפשרת לשפר את מוכנותן של הרשויות להתמודדות עם אירועי חירום עתידיים. במסמך "התפיסה המבצעית לניהול אירועי חירום ארגוניים ורב ארגוניים באמצעות מערכות הניהול והשליטה" שפרסמה רח"ל במרץ 2024, נכתב כי כל ארגון מאפיין את מערכות השליטה והבקרה הנדרשות לו בהתאם לצרכיו ולתפיסת ההפעלה הארגונית שלו. עוד נכתב במסמך כי מצב זה אינו מאפשר עבודה רב-ארגונית ובין-ארגונית מיטבית בניהול מצבי חירום, המחייבת שילוב מאמצים, ידע ונתונים של ארגונים וגופים שונים הפועלים באותו מרחב או תחום פעילות משותף ובזמן אמת. לכן החלה רח"ל לממש פרויקט להטמעת מערכת שו"ב המבוססת על מערכת שוע"ל במשרדי הממשלה, עם ההתאמות הנדרשות לכל גוף. יצוין כי משרדי הממשלה אינם חייבים להתחבר למערכת שוע"ל, והדבר נתון לשיקול דעתם. בהקשר זה יצוין, כי ביולי 2022 התקיים דיון של משרד החקלאות ורח"ל בנוגע לאפשרות הטמעת מערכת שוע"ל במשרד החקלאות, אך המשרד החליט באותה עת שלא להטמיע אותה, משום שסבר כי המערכת שלו "מצויינת" (כעולה מסיכום הדיון). זאת אף שמשרד החקלאות לא עשה שימוש במערכת השו"ב המשרדית, הן בשגרה והן בחירום, בסוברו שהיא מיושנת כאמור. מן האמור עולה כי אף שפקע"ר פיתח את מערכת שוע"ל בשנת 2015, ועל אף התרעת רח"ל בדבר חוסר התיאום בין הארגונים השונים שפעלו במערכות שו"ב נפרדות, משרד החקלאות החליט שלא להטמיע את מערכת שוע"ל במשרד ובמחוזותיו. ליקוי זה מקבל משנה חשיבות בשים לב לאי- השימוש המתמשך של משרד החקלאות במערכת השו"ב שלו. תוך כדי המלחמה, במהלך חודש מרץ2024, התקיים דיון משותף של משרד החקלאות ורח"ל להטמעת מערכת שוע"ל במשרד. על פי סיכום הדיון, פרק הזמן הנדרש לצורך הטמעת המערכת במשרד הוא שלושה חודשים. ממשרד החקלאות נמסר כי הוא החל בתהליך להטמעת המערכת והוא שואף לסיים מבקר המדינה 23 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 את תהליך ההטמעה במהלך הרבעון הראשון של שנת 2025. עם זאת, עד אפריל 2025, ההליך טרם הסתיים. נכון למועד סיום הביקורת משרד החקלאות טרם הטמיע את מערכת שוע"ל במשרד, על אף שהצפי להטמעתה היה עד לסוף חודש מרץ 2025. במועד האמור לא היתה במשרד החקלאות מערכת שו"ב פעילה הנותנת את המענה הדרוש, גם בחלוף למעלה משנה מפרוץ המלחמה ואף שהצורך בכך הוכר לפני למעלה משבע שנים. נוכח החלטת המשרד לאמץ את מערכת שוע"ל, עלהמשרד, בשיתוף רח"ל ופקע"ר,לפעול להטמעתה בהקדם האפשרי, כדי שיהיו לו מלוא המידע והכלים הנדרשים לשליטה באירועי חירום ולניהולם. כך יוכל המשרד ליזום פעולות לטיפול בענף החקלאות בעת חירום ולסייע לו, להגיב באופן יעיל לצרכים העולים מהשטח, לתאם את פעולותיו עם כלל הנוגעים בדבר ולנהל בצורה מיטבית את האירועים המתרחשים בעת חירום. בתשובה משלימה מאוגוסט 2025 מסר משרד החקלאות כי הטמיע את מערכת שוע"ל באופן מלא ביוני 2025. מיפוי הקרקע החקלאית מיפוי הקרקע החקלאית מאפשר לבחון את היחס בין הקרקעות המעובדות בפועל לבין השטחים שייעודם חקלאי אך הם אינם מעובדים, ואפשר להסיק ממנו את הפוטנציאל הממשי של הקרקע הזמינה לשימוש חקלאי מהבחינה התכנונית. מיפוי נכון של הקרקעות יכול לשמש את משרד החקלאות בקבלת החלטות בנושאים כדוגמת הקצאת שטחים חקלאיים ליישובים, הקצאת מים לחקלאות, תכנון עתידי לחקלאות, תשתיות ובנייה ועוד72. מיפוי שגרתי של הקרקע המעובדת, לרבות סוגי הגידולים, ועדכונו בהתאם לאירועים בזמן חירום מאפשר לקבל תמונת מצב עדכנית לגבי הקרקעות שנפגעו, סוגי הגידולים שהיו בהן והיקפם, וכן לנתח את ההשפעות לעניין המענה הנדרש כדי לגשר על המחסור במקרים שבהם נגרם נזק. למשל, אם לגדל תוצרת מסוימת בקרקע חלופית והיכן, או אם לייבאה. על פי נתוני משרד החקלאות, בישראל כ-4.2מיליון דונם של קרקע חקלאית כאשר למעלה מ-83%מהשטח החקלאי מעובד בפועל73. כמו כן היקף הקרקע החקלאית בישראל לא גדל באופן ניכר ב-40 השנים מאז 1975 ועד 2015, זאת בתקופה שבה אוכלוסיית המדינה גדלה ביותר מפי 2.574. בשנת 2015 הכין משרד החקלאות מסמך שבו הציג את מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל בהתאם לתוכנית הלאומית לחקלאות ולכפר בישראל. במסמך הוצגו גם מטרות התוכנית ויעדיה, ובין היתר מיפוי 72 משרד החקלאות, "מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל-מטרות, עקרונות, המלצות והנחיות תכנון", כרך ב'-דוחות2ו-3(2015.) 73 משרד החקלאות, "מיפוי החקלאות בישראל" (15.6.22), עמ'4. 74 משרד החקלאות, "מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל-מטרות, עקרונות, המלצות והנחיות תכנון", כרך ב'-דוחות2ו-3(2015), עמ'30. מבקר המדינה 24 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הקרקע החקלאית בכלל והמעובדת בפרט, ושמירה של שטחי החקלאות עם הפנים לעתיד החקלאות. כבר בעת המיפוי המקדמי שבוצע לשם הכנתהמסמך עלה קושי למפות את השטחים החקלאיים, משום שהשטח המעובד בפועל אינו חופף באופן מלא לייעוד הסטטוטורי של השטח המיועד לחקלאות בתוכניות המתאר: מחד גיסא, ישנם שטחים המיועדים לחקלאות בתוכניות המתאר אשר אינם מתאימים לעיבוד, ומאידך גיסא, מתבצעת פעילות של עיבוד חקלאי בשטחים בעלי ייעודי קרקע אחרים שאינם חקלאות. מסמך המדיניות המליץ בין היתר על מיפוי כולל של השטחים החקלאיים ועל עריכת מעקב על קרקעות מעובדות העוברות שינוי ייעוד לבינוי, ואיתור קרקעות חלופיות לעיבוד75. ממשרד החקלאות נמסר כי הוא מעדכן במערכת GIS76את הקרקע החקלאית המעובדת במדינה על סמך מידע המועבר אליו מהחקלאים שהגישו בקשה להעסקת עובדים זרים. מכיוון שהבקשות שעליהן מסתמך המשרד הוגשו בשנת 2019, ומאחר שעל פי משרד החקלאות רק כ-5,000 חקלאים מתוך כ- 10,000 (%50) הגישו בקשות להעסקת עובדים זרים בשנת 2019, המידע שהמשרד מתבסס עליו הוא חלקי ואינו מעודכן. מקור נוסף לנתונים המשמשים את משרד החקלאות למיפוי הקרקעות הם מפקדי החקלאות שעורכת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מטרת מפקד החקלאות לספק תמונת מצב מהימנה ועדכנית של החקלאות ושל מבנה המשק החקלאי במדינת ישראל בעקבות השינויים שחלו בתחום במהלך השנים. את תכנון המפקד מלווה ועדת היגוי, שבה נציגים ממשרדי ממשלה, מהאקדמיה ומארגוני החקלאים. מאז קום המדינה ועד היום נערכו ארבעה מפקדי חקלאות, האחרון שבהם בשנת 201777. נמצא כי המיפוי הקיים במשרד החקלאות לשטחים החקלאיים מתבסס על נתונים שאינם מעודכנים ואינם שלמים. עקב כך עם פרוץ המלחמה לא עמד לרשות המשרד מאגר שיכול היה לאפשר לו לתכנן את מהלכיו בהתבסס על נתונים עדכניים על שטחי החקלאות בישראל והתוצרת החקלאית המופקת מהם ועל הפגיעה בהם במהלך המלחמה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לערוך מיפוי עדכני של הקרקעות החקלאיות ושל השימוש בהן, ולעדכנו מפעם לפעם, כדי לשפר את יכולתו למתן מענה ראוי על פגיעות העלולות להיגרם בעת חירום לקרקעות החקלאיות ולגידולים החקלאיים. מיפוי כאמור עשוי גם לאפשר למשרד לוודא כי החקלאות הישראלית תהיה ערוכה למתן מענה תזונתי הולם לצורכי המשק הישראלי לא רק בעת חירום אלא גם בעת שגרה, בהתאם למדיניות שתיקבע בדבר היקף הייצור העצמי והיקף היבוא של כל ענף חקלאי. 75 משרד החקלאות, "מסמך מדיניות תכנון החקלאות והכפר בישראל-מטרות, עקרונות, המלצות והנחיות תכנון", כרך ב'-דוחות2ו-3(2015), עמ'31. 76 מערכת מידע גאוגרפי ממוחשבת (Geographic Information System, להלן-ממ"ג). 77 הלמ"ס, מפקד החקלאות2017(אפריל2024.) מבקר המדינה 25 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תכנון שטחים חקלאיים חלופיים לגידול בעת חירום בהתאם לנתוני משרד החקלאות78, המשקים החקלאיים בישראל פרוסים ברחבי הארץ אך קיים ריכוז גבוה לגידולים מסוימים באזורי העימות המוכרים כאזורי סיכון במלחמה מאירועי לחימה קודמים. בהתאם לנתונים אלה ולנתוני הלמ"ס, כ-30.4% מגידולי הירקות וכ-25% מגידולי השדה נמצאים באזור חבל תקומה79. כ-21% מהמטעים וכ-67% מייצור הביצים נמצאים ביישובי קו העימות בצפון80. תרשים 6: ריכוזי התוצרת החקלאית באזורי העימות על פי נתוני הלמ"ס,בעיבוד משרד מבקר המדינה81. 78 משרד החקלאות, מיפוי החקלאות בישראל, עומר בן אשר (2022.) 79 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (0.2324.1); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. 80 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23.) 81 הלמ"ס, "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בעוטף עזה ובסך הכל" (24.10.23); "שטחים חקלאיים ותוצרת חקלאית במועצות האזוריות בגבול צפון ובסך הכל" (7.11.23). לגבי ירקות הנתונים הם משנת 2019. מבקר המדינה 26 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 יצוין כי באזור חבל תקומה נמצאים כ-60% משטחי גידול תפוחי האדמה בישראל, כ-50% משטחי גידול העגבניות ו-40%משטחי גידול הגזר והכרוב. באזוריישובי קו העימות בצפון נמצאים כ-60%משטחי מטעי תפוחי העץ ומעל ל-35% משטחי מטעי האפרסקים82. על פי נתוני עמותה העוסקת בתחום החקלאות, שיעור אובדן הגידולים באזורי העימות בצפון ובדרום בתקופת המלחמה עומד בממוצע על כ-18% לעומת שיעור של 9% בתקופה שלפני המלחמה83. אחת מדרכי ההתמודדות עם פגיעה בשטחים החקלאיים בעת מלחמה היא העתקתם למקומות חלופיים84. כאמור, כ-76% מהיבול החקלאי של ישראל נמצא בשטחי גידול המצויים באזורי העימות בסיכון ביטחוני משמעותי. משום כך,וכדי להבטיח אספקה רציפהשל היבול החקלאי, רצוי שמשרד החקלאות יגדירמראש שטחים חלופיים לעיבוד תוצרת חקלאית בעת חירום, במקום האזורים המועדים לפגיעה. בביקורת נמצא כי לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הכין משרד החקלאות תוכנית להקצאת קרקע חלופית לגידול תוצרת חקלאית מן הצומח בעיתות חירום. זאת, אף שבחבל תקומה וביישובי קו העימות בצפון מצויים כ-33.8% מכלל גידולי הירקות, כ-31.8% מכלל גידולי השדה וכ-31.4% מכלל המטעים, ובשים לב לכך שגם כ-67% מהביצים מיוצרות ביישובי קו העימות בצפון. רק לאחר פרוץ המלחמה, משהתברר למשרד כי לא יהיה אפשר לגדל תוצרת חקלאית בחבל תקומה כל עוד תימשך המלחמה, הוא פעל למצוא שטחים חלופיים לגידולים החקלאיים שבאזור זה. לשם כך הוא אף פרסם נוהלי תמיכה לאבטחת רציפות אספקת התוצרת הטרייה: נוהל תמיכה ישירה לגידול עגבניות למאכל באזור הערבה, ים המלח ובקעת הירדן, ונוהל תמיכה להעתקת שטחי תפוחי אדמה וגזר סמוכי גדר מזרחה. פעילותו של משרד החקלאות לאיתור שטחים חלופיים לגידול, חודשים ספורים לאחר שהחלה מלחמת חרבות ברזל,ראויה לחיוב. עם זאת, מומלץ כי משרד החקלאות יכין מבעוד מועד תוכנית להגדרת שטחים חקלאיים חלופיים כמענה אפשרי על פגיעה בשטחים החקלאיים בעת חירום. התוכנית תכלול מיפוי של השטחים החקלאיים בארץ שאפשר לגדל בהם גידולים שונים בהתאם לעונת השנה, לאקלים השורר בהם ולסוג הקרקע שלהם, והיאתשמש תשומה בעת קבלת ההחלטהלגבי העתקת הגידולים החקלאיים ממקומות שונים העלולים להיפגע בזמן לחימה. מטבע הדברים יהיה אף צורך בעדכון עיתי של התוכנית בהתאם לשינויים שיחולו בענף החקלאות ובצרכי המשק. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא מקבל את המלצת הביקורת, וכי הוא פועל לטפל בנושא. 82 ארגון לקט ישראל, נספח לדוחהלאומי בנושא אובדן מזון והצלת מזון בישראל (יולי2024.) 83 ארגון לקט ישראל, נספח לדוח הלאומי בנושא אובדן מזון והצלת מזון בישראל (יולי2024.) 84 הכוונה להעתקת צמחים וירקות שורש דוגמת גזר, תפוחי אדמה ועגבניות. פתרונות נוספים הם הגדלת היבוא באופן זמני, ציפוףגידולים, השמשת שטחים שנזנחו ועוד. מבקר המדינה 27 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 היעדר איגומי מים ברפתות כדי שבעלי החיים הנמצאים ברפתות ובדירים יוכלו להתקיים בשעת חירום, גם בעת פגיעה בתשתיות המים, על בעלי הרפתות והדירים לדאוג לאגירת מים במכלים אשר יכולים לספק מי שתייה למקנה למשך עד 72 שעות (להלן - איגומי מים)85. מועצת החלב פרסמה תיק חירום לרפת ולדיר החלב, שבו ריכזה את ההכנות שהיא מייעצת לרפתנים לבצע כדי להיערך לעיתות חירום. בין ההכנות קוראת המועצה ליצור מאגרי מים לצריכה שוטפת ל-72 שעות. המפתח לחישוב הצריכה ל-72 שעות הוא 400 ליטר מים לכל פרה חולבת, כאשר כמות זו מביאה בחשבון גם את תצרוכת השתייה של העגלות. בדירים יש לדאוג לכמות של 30 ליטר לראש צאן בוגר ול-15 ליטר לגדיים וטלאים. כמו כן יש לוודא כי איכות המים זהה לזו של מי השתייה לבני אדם. מועצת החלב ציינה כי חלב של פרות שהושקו במים ממקורות שאינם מורשים על ידי משרד הבריאות אינו ראוי לשימוש86. בביקורת שערכה רח"ל בשנת 2017 נמצא כי רק במספר רפתות בודדות (מתוך כ-800 רפתות פעילות בישראל)קיימים איגומי מים וכי עובדה זו תקשה על בעלי הרפתות להתנהל בעיתות חירום. במסמך סיכום הביקורת לשנת 2017 ציינה רח"ל כי נושא איגום המים לרפתות הוא נושא חשוב ביותר, אך יישומו מתנהל בעצלתיים. במסמך נכתב כי "עורך הביקורת המליץ לפנות בכתב לבעלי הרפתות ולהבהיר להם חשיבות הנושא, תוך ציון העובדה שבמצב חירום יהיה קשה עד בלתי אפשרי לפתור לכולם הבעיה". יצוין כי במסמכי משרד החקלאות לא נמצאו פניות כאמור, ומחוז הנגב אף אישר כי לא פנה לבעלי הרפתות בנושא. בשנים האחרונות בתוכניות העבודה השנתיות של המשרד מופיע נושא איגום המים כמשימה. כך למשל, בתוכנית העבודה המשרדית לשנת 2018 נכתב כי המשרד ימשיך לסייע בהקמת מכלים לאיגום מים לשעת חירום, באמצעות מתן תמיכות וכן ביצוע התקשרויות עם חברות לאספקת מים ופרסומן. נושא זה עלה שוב במסמך סיכום הביקורת של רח"ל למוכנות בחירום במשרד החקלאות בשנת 2021, שבו נכתב כי קיים פער ניכר בנושא איגומי המים לרפתות במחוזות העמקים, המרכז והנגב. גם בסיכום תרגיל "שומר הנגב"87מחודש מאי 2022, צוין כי קיים פער (אשר לא פורט) בנושא איגום המים ברפתות. בתוכניות העבודה המשרדיות לשנים 2022 ו-2023 מופיעה משימה להסדרת פתרונות לאספקה עצמית של מים לרפתות ולדירים ל-72 השעות הראשונות בעת משבר. בתיאור המשימה בשנת 2022 נכתב בין השאר כי "על משרד החקלאות ליזום תוכנית שתיתן פתרון למשק החי ל-72 שעות הראשונות של המשבר, בדגש על רגולציה בתחום איגום המים לרפתות חדשות, ובנוסף תתבצע עבודת מיפוי של כלל הרפתות בנושא פגיעותן למלחמה ורע"ד [רעידות אדמה], בהתאם יינתן סיוע מותאם". 85 תיק חירום לרפת ולדיר החלב, המועצה לענף החלב בישראל, תש"ף-2019. יצוין כי קיים תיק חירום נוסף למגדלי העופות, שבו קיימת הנחיה עבור מגדלי העופות להכין מכלי מים ומלאי תערובות בכמות מספקת לשעת חירום, אך עיקר העיסוק הוא ברפתותובדירים. 86 תיק חירום לרפת ולדיר החלב, המועצה לענף החלב בישראל, תש"ף-2019. 87 תרגיל שנערך במחוז הנגב של משרד החקלאות, במסגרת תוכנית אימונים להיערכות לחירום של אגף הביטחון והחירום. מבקר המדינה 28 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כדי שבעלי החיים המוחזקים ברפתות ובדירים יוכלו להתקיים בשעת חירום גם בעת פגיעה בתשתיות המים, נדרש לאגור מים במכלים אשר יכולים לספק מי שתייה למקנה למשך עד 72 שעות. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא פעל לצמצום הפער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים, פער שכבר היה ידוע לו ואשר רציפות האספקה של תוצרת חלב ובשר ומניעת צער בעלי חיים היו תלויות בצמצומו. זאת אף על פי שהצורך בהסדרת הנושא כבר הועלה והוכר, הן בתוכנית העבודה המשרדית והן בסיכומי הביקורות שהכינה רח"ל בשנים 2017 ו-2021. משרד החקלאות והתאחדות יצרני החלב ציינו בתשובותיהם כי התקנת איגומי מים ברפתות יקרה, דורשת השקעה משמעותית מצד החקלאים ונדרשת לכך תמיכה ממשלתית והסדרה רגולטורית. משרד החקלאות אף סבור כי רח"ל נדרשת להקצות משאבים ממשלתיים ייעודיים לכך. רח"ל מסרה בתשובה משלימה מאוגוסט 2025 כי אין לה תקציב ייעודי ממשרד האוצר לסייע למשרדי הממשלה בהיערכות לחירום. רח"ל הוסיפה כי על כל משרד ממשלתי להיערך מתקציבו למתן מענה לפערים, בעבודה מול משרד האוצר. לצד זאת, רח"ל ציינה כי היא תומכת בפניות משרדי הממשלה למשרד האוצר, במקרים המתאימים, וכאשר המשרד הממשלתי משקיע תקציב ממקורותיו. על משרד החקלאות לפעול למציאת הפתרון לפער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים, לרבות באמצעות בחינת מענה תקציבי בסיוע רח"ל ומשרד האוצר. על רח"ל לוודא כי ליקויים שהיא מעלה בדוחות הביקורות שהיא עורכת מתוקנים בהתאם ללוחות זמנים שתקבע. בהקשר זה יצוין כי איגומי המים עשויים פלסטיק ופגיעים מאוד לרסיסים. בסיכום דיון שערך משרד החקלאות בשנת 2014 בנושא לקחי מבצע צוק איתן88, שבו השתתפו בין השאר מנהלי אגפים ממשרד החקלאות, נציג מועצת החלב ונציג רח"ל, ציינה מועצת החלב כי יש לבחון את האפשרות של הטמנת מכלי המים בקרקע בשל פגיעותם לרסיסים. מהתאחדות יצרני החלב בישראל נמסר כי גם היא התריעה עוד בשנת2014 על נושא איגום המים ברפתות במכלים גלויים והציעה להטמין באדמה את מכלי האיגום. לנוכח חשיבותן של הרפתות כרכיב בסיסי הנחוץ לשם הבטחת אספקת מוצרי יסוד לציבור (שאת חלקם אף לא ניתן לייבא), נדרש כי משרד החקלאות יבחן את הצורך להגן על מכלי המים מפני פגיעת רסיסים לעומת שיקולים אחרים, ובין היתר בהיבטי עלות-תועלת. במסגרת זו, יהיה מקום לתת את הדעת על חלופות ופתרונות שונים; על קיומה או היעדרה של הצדקה לקבוע כי הפעלת רפתות תותנה בעמידתם של החקלאים בחובת המיגון, גם בשים לב למקומן של הרפתות; ועל פעולות תמרוץ פוטנציאליות לחקלאים להציב איגומי מים עמידים או מוטמנים באדמה, שיבטיחו אספקת מים סדירה למשק החי גם בעיתות חירום. 88 מבצע צה"לי ברצועת עזה שהתקיים בקיץ2014. מבקר המדינה 29 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מיפוי איגומי המים משרד החקלאות ורח"ל סבורים כי קיימת חשיבות למיפוי איגומי המים ברפתות לשם טיוב ההתנהלות בעיתות חירום. מידע זה מסייע לקבלת החלטות באופן מושכל בזמן אמת ולתיעדוף הגשת סיוע לרפתות הנדרשות לכך, בהתחשב במיקומן, בגודלן ובהיקף המענה שיש בהן לאספקת מים ומזון לבעלי החיים. כתוצאה מכך, יש לשמור על הרציפות התפקודית ועל התכנון של אספקת החלב ומוצריו בעת חירום, תוך התחשבות במספר הרפתות שאספקת המים שלהן תיפגע ובהימצאות איגומי מים בהן, לצורך הערכת היקף הפגיעה והשפעתה על ייצור החלב בטווח הקצר והבינוני. איגומי המים ברפתות הכרחיים כדי להבטיח שבעלי החיים המוחזקים בהן יוכלו להתקיים בעת חירום. על כן חשוב כי למשרד החקלאות יהיה מיפוי של איגומי המים הקיימים ברפתות, כדי שידע בזמן חירום אילו רפתות זקוקות לסיוע ויוכל לתעדף את הסיוע לרפתות בהתחשב במקומן, בגודלן ובכמויות המים העומדים לרשותן בעת חירום. בביקורת נמצא כי לפני המלחמה לא היה למשרד החקלאות מיפוי עדכני של הרפתות שבהן הוצבו איגומי המים, אף שמיפוי כזה היה קיים בידי מועצת החלב. המשרד ביקש וקיבל ממועצת החלב את המיפוי במהלך המלחמה, בפברואר 2024. מוצע שמשרד החקלאות יחזיק במיפוי עדכני של איגומי המים ברפתות ויפעל לעדכנו מעת לעת בשיתוף מועצת החלב. זאת כדי שתהיה לו תמונת מצב על אודות רפתות הזקוקות לסיוע בעת חירום ומידע עדכני הנחוץ לשם תיעדוף הסיוע לרפתות הנדרשות לכך בהתחשב במיקומן, בגודלן ובהיקף המים העומדים לרשותן בעת חירום. בחינת הצורך במכון חליבה נייד כדי לשמר את תפוקת החלב ולהימנע מגרימת צער לפרות החולבות, בעלי המשקים דואגים לחליבה תדירה. בישראל בימי שגרה חולבים את הפרות פעמיים ביממה במשקים המושביים ושלוש פעמים ביממה בקיבוצים89. לפיההגדרה שבחוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ"ז-1967(להלן- חוק עבודה בחירום)90, מפעל חיוני הוא אחד משני אלה: 1. מפעל הפועל או שאפשר להפעילו לצורכי הגנת המדינה או ביטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים ושאושר לעניין זה בצו על ידי שר הכלכלה והתעשייה בהתייעצות עם שר הביטחון, ובשעת לחימה - על ידי שר הביטחון בהתייעצות עם שר הכלכלה והתעשייה; 2. כל מפעל שאפשר להפעילולצורכי קיום המשק ושפעולתו חיונית לקיום אספקה או שירותים הדרושים לציבור או לייצוא, אשר שר הכלכלה והתעשייה אישר אותו בצו לעניין זה. 89 אתר מועצת החלב. 90 חוק שירותעבודה בשעת חירום, התשכ"ז-1967. מבקר המדינה 30 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 על פי החוק האמור, גם משק החלב נכלל בהגדרת משק חיוני, ויש מחלבות ורפתות שהוכרו כמפעלים חיוניים. כדי לשמורעל הרציפות התפקודית של משק החלב יש לדאוג ליכולת לחלוב את הפרות גם בעיתות חירום וגם כאשר נפגעו מכוני החליבה. בפרסום של התאחדות יצרני החלב בישראל מדצמבר 2012 בנושא חליבת פרות בעת חירום91 נכתב כי המענה לחליבה בעיתות כאלה יכוללהיות באמצעות העתקת עדר הפרות לרפת אחרת, אך זהו מהלך מורכב מהבחינה הלוגיסטית ומבחינת העלויות ואף גורם סבל לבעלי החיים. מענה נוסף שהוצע הוא שימוש במכונת חליבה ניידת המשמשת בשגרה לחליבת פרות לאחר המלטה,לחליבתפרות חולות אולחליבתפרות שאינן מסוגלות ללכת. למכונה זו יש משאבת ואקום וכד חליבה גדול הנישאים על גבי מריצה. משאבת הוואקום מתחברת ידנית לעטיני הפרה ואפשר לחלוב בעזרתה פרה אחת בכל חליבה. בפרסום הוצע להשתמש במכונות חליבה ניידות לחליבת פרות ברפתות שנפגעו בעיתות חירום. יצוין כי פתרון זה יכול לתת מענה ממוקד לפרות בודדות, אך אין בו כדי לפתור בעיית חליבה עבור רפת גדולה שנפגעה בשעת חירום. תמונה 1: מכונת חליבה ניידת המקור: חברת אש"ל שירותים וטרינריים בע"מ. הצורך במתן פתרון למקרים של פגיעה במכוני חליבה עלה גם בשנת 2014 כחלק מלקחי מבצע צוק איתן. בדיון בנושא בהשתתפות משרד החקלאות, רח"ל וגורמים נוספים, העלתה נציגת מועצת החלב את נחיצות קיומם של מתקני חליבה ניידים שיש ביכולתם לתת מענה גם לרפתות גדולות, וציינה שעלות מתקנים כאלה נמוכה מעלות המיגון של מכוני החליבה הקבועים. 91 יוסי מלול ואברהם הראל, "חליבת פרות בעת חירום", משק הבקר והחלב (דצמבר2012.) מבקר המדינה 31 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בחודש מאי 2017 פנתה מועצת החלב למנהלת ההשקעות במשרד החקלאות וציינה כי ועדת היישום92, המורכבת מנציגים של משרד החקלאות, משרד האוצר, מועצת החלב והתאחדות מגדלי הבקר, החליטה להקצות לענף החלב כ-1.2 מיליון ש"ח לצורך רכישת מכון חליבה נייד. מכון חליבה נייד הוא מתקן המורכב בתוך מכולה הנישאת על גבי משאית, הנפתח בשעת חנייה לאזור מוגבה שאליו עולות הפרות לחליבה מצידו האחד ויורדות מצידו השני בעזרת כבׁשים. במכון החליבה הנייד יש מקום לחליבת כמה פרות בזמן נתון, והוא נותן מענה גם לרפת גדולה, אף שמשך החליבה יתארך. בהמשך סוכם במשרד החקלאות כי מבחינה כלכלית נכון יותר לקנות אספקת שירותי מכון חליבה נייד, במקום שהמשרד ירכוש את המכון. תמונה 2: מכון חליבה נייד לשעת חירום המקור:Agromasters LTD. בחודש מאי 2021 בעקבות תחילת מבצע שומר חומות93, פנתה שוב מועצת החלב למשרד החקלאות בעניין הבטחת המשך פעילותו התקינה של משק החלב בעת משבר. מועצת החלב ביקשה ממשרד החקלאות למצוא את המקור התקציבי לקיום מכרז להקמת מכון חליבה נייד שיאפשר אספקת שירות חליבה נייד בשעת חירום, כפי שעלה בהפקות הלקחים שהתקיימו בעקבות מבצע צוק איתן. 92 ועדה שהוקמה בהתאם לתקנות תכנון משק חלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב-2012. בסוף כל רבעון חברי הוועדה מחשבים את מחירי החלב הגולמי החודשיים באותו רבעון, בהתבסס על מדדי סקר הנערך בקרב בעלי הרפתות, ועל מדדים נוספים. 93 מבצע צבאי של צה"ל ברצועת עזה. מבקר המדינה 32 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ממועצת החלב נמסר כי בקשתה למימון מכון חליבה נייד לשעת חירום לא נענתה על ידי משרד החקלאות בשל סדרי עדיפות תקציביים של משרד החקלאות. משרד החקלאות לא ביצע בחינה כלכלית של ההצדקה לרכישת שירותי מכון חליבה נייד בחירום, אף על פי שהצורך בכך עלהכמה פעמים במשך השניםבהפקות לקחים מאירועי חירום ובפניות של מועצת החלב למשרד החקלאות. בחינה כאמור, ככל שהייתה מעלה שהצורך מוצדק, הייתה מאפשרת למשרד להחליט מהי החלופה המיטבית בתחום זה (רכישת מכון חליבה נייד, קניית שירותי חליבה ניידים, תמיכות בחקלאים לביצוע התקשרויות בתחום וכיוצא באלה.) החל בשבעה באוקטובר נהרסו ויצאו מכלל שימוש 4 מתוך 26 מכוני חליבה קבועים בחבל תקומה שבהם נחלבו 3,284 בעלי חיים (פרות ועגלות), לפי הפירוט הבא: בכיסופים - 734 בעלי חיים; בנחל עוז - 660 בעלי חיים; בעלומים - 753 בעלי חיים; בניר יצחק - 1,137 בעלי חיים. הפגיעה במכוני החליבה האלו הצריכה התייחסות ומתן פתרונות חלופיים מיידים להצלת העדרים, לפינוים ולחליבתם. מועצת החלב העריכה את העלויות שהיו כרוכות בפינוי רפת כיסופים כדלקמן: 1. העברת 734ראשי בקר באמצעות משאיות ב-25 סבבי העברה לשתי רפתות אחרות-עלות העברה אחת היא כ-4,000 ש"ח, ובסך הכול עלות העברת הפרות עמדה על סך של כ-100,000 ש"ח. 2. פגיעה בייצור החלב - פרות חולבות מייצרות חלב כאשר חולבים אותן ברציפות. פגיעה ברציפות החליבה לאורך זמן וכל שכן הפסקת החליבה גורמות לנזק בתהליך ייצור החלב אצל הפרות ואף להפסקת ייצור החלב. בצל המלחמה והפגיעה ברפת - 400 פרות לא נחלבו, ייצור החלב שלהן נפגע והן נמכרו בסכום של כ-4,000 ש"ח לפרה. מחיר זה מגלם הפסד של כ-6,000 ש"ח לפרה, ובסך הכול הפסד של כ-2.4 מיליון ש"ח. עלה כי באירוע יחיד של פגיעה במכון חליבה ברפת כיסופים נגרם נזק בסך של כ-2.5 מיליון ש"ח, ויכול שקיומו של מכון חליבה נייד, שהתבקשו 1.2 מיליון ש"ח (נומינלי) לצורך רכישתו94, היה מצמצם אותו באופן ניכר. משרד החקלאות מסר בתשובתו שלמעט מכון החליבה של רפת כיסופים שטרם חזר לפעילות, יתר מכוני החליבה חזרו לפעול בתוך ימים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות יחד עם משרד האוצר ומועצת החלבלערוךבחינה כלכלית של רכישת מכוני חליבה ניידים לשימוש בעיתות חירום לצד העלויות הכרוכות בכך, ובהן עלויות ההפעלה והתחזוקה, אל מול חלופות רלוונטיות, כגון רכישת שירותי חליבה מספקים חיצוניים; ולקבל החלטה מושכלת בנושא בהקדם, כדי לשפר את היערכותו של משק החלב לאירועי חירום עתידיים. 94 העלות אינה כוללת עלויות אחזקה. מבקר המדינה 33 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מועצת החלב מסרה בתשובתה מיוני 2025 כי לאחרונה קיבלה ממשרד החקלאות הנחיה לקדם רכישה של מכון חליבה נייד. משרד החקלאות מסר בתשובה משלימה מיולי2025כי בסיוע רח"ל, אושרתקציב ייעודי לרכישת מכון חליבה נייד עבור מועצת החלב שייתן מענה לפגיעה ברפתות בעת חירום. מיגון משחטות מפעלים לייצור מזון ובהם משחטות נכללים בהגדרתו של מפעל חיוני בחוק עבודה בחירום, שאושרו לעניין זה בצו מכוח החוק.9מתוך14המשחטות הקיימות בארץ ומוגדרות כמפעל חיוני נמצאות באזורי העימות: 4 מהן במחוז גליל וגולן ו-5 במחוז הנגב. המשחטות אינן ממוגנות וממילא הן חשופות לפגיעות שונות כתוצאה מירי בעת הלחימה. בשנת 2007 החליטה הממשלה על הקמת צוות שימליץ על התקנים למיגון המפעלים החיוניים במצבי חירום, אך עבודת הצוות לא הסתיימה. סוגיית היעדר המיגון של המשחטות עלתה גם בתוכנית המענה שהכין המשרד בשנת 2015, שבה נכתב כי הפגיעה ביכולת השחיטה עלולה לפגוע ברציפות התפקודית של הענף ולגרום לנזקים כלכליים. גם מנכ"ל מועצת הלול מסר למשרד מבקר המדינה כי נדרש שהמדינה תפעל למיגון המשחטות כדי לצמצם את הנזקים בענף בשעת חירום. אף שהתקיימו דיונים בנושא מיגון המשחטות, הרי שבמועד סיום הביקורת בשנת 2025, הליכי בחינת הנושא והטיפול בו עדיין לא הסתיימו, ולכן תשע מתוך 14 המשחטות המצויות באזורי העימות בישראל אינן ממוגנות. מומלץ כי המשרד ישלים בהקדם את בחינתו בנושא מיגון המשחטות הנמצאות באזורי העימות, כדי לסייע בהבטחת הרציפות התפקודית שלהן בשעת חירום ואת אספקת הבשר והעוף לציבור. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא אינו יכול לחייב מפעלים חיוניים במיגון. עם זאת, הוא לא מאשר בקשות למפעלים חיוניים חדשים אשר קיימים בהם פערי מיגון שאינם מאפשרים את מתן השירות בעת חירום. עוד ציין המשרד כי הוא פעל בעבר וימשיך לפעול גם בעתיד להצבת מיגוניות במשחטות. מבקר המדינה 34 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הפעלת מטה ארצי לעת חירום במשרד החקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל נוהל הפעלת מטה ארצי בחירוםבמשרד החקלאות(להלן-נוהל המטה הארצי בחירום)קובע כיבעת חירום יכנס המשרד מטה חירום משרדי במרכז ההפעלה המוגן במטה המשרד בבית דגן. בדיוני מטה החירום ישתתפו, בהתאם לבקשת משרד החקלאות ובהתאם לצורך, גם נציגים ממועצות הייצור החקלאיות, פקע"ר, רח"ל ועוד. ייעודו של מטה החירום הוא לבנות תמונת מצב עדכנית של ענפי החקלאות ושל החקלאים בשטח, כדי לנהל את תפקוד המשרד והמשק החקלאי במרחב הארצי וכדי לשמור על הרציפות התפקודית בחקלאות; ולהעניק באמצעות המחוזות ויחידות הסמך סיוע והכוונה לחקלאים ולמפעלים חיוניים, לפי מדיניות המשרד. ואכן, בשמונה באוקטובר 2023 הופעל במשרד החקלאות מטה חירום בראשות מנכ"ל המשרד והיו חברים בו סמנכ"לי המשרד, מנהל השירות הווטרינרי, מנהל היחידה להגנת הצומח, מנהל היחידה המרכזית לאכיפה וחקירות (פיצו"ח לשעבר), מנהלי אגפים ונציגים נוספים. בין בעלי התפקידים במטה החירוםנכללגם צוות ניהול מלאי חירום של המטה, האחראילבחינת מלאי המזון לבעלי חיים ברמה היומית, וחברים בו גם נציגי מועצות החלב והלול. תרשים 7: אופן פעילות מטה החירום של משרד החקלאות על פי נתונימשרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה 35 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המטה קיים הערכות מצב עיתיות בראשות מנכ"ל המשרד (גם לאחר התקופה שבה פעל כחמ"ל), כמתואר בתרשים להלן: תרשים 8: מועדי קיום הערכות מצב במטה החירום של משרד החקלאות על פי נתונימשרד החקלאות,בעיבוד משרד מבקר המדינה. בהתאם לנוהל המטה הארצי בחירום, בין תפקידיו של מטה החירום: קביעת המדיניות להתנהלות המשק החקלאי בחירום וקביעת סדר העדיפויות וקבלת ההחלטות לאופן הטיפול באירועי החירום ברמה הארצית; קיום הערכות מצב בראשות מנכ"ל, ניתוח האירועים ומשמעויותיהם המשקיות, גיבוש תמונת המצב העיתית והעברתה לרח"ל; קיום מעקב וניהול של רמות המלאי הלאומי בחיטה ומספוא לבעלי חיים והתרעה על ירידה ניכרת בהם, העברת הנחיות מנכ"ל ומטה החירום למחוזות המשרד ויחידות המשרד ומעקב אחר ביצוען; סיוע למחוזות בביצוע המשימות ובתיאום הבין-משרדי; ותיאום הסיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות (אספקת מכליות מים, השמת מתנדבים ועוד). בהתאם לתפקידיו עסק מטה החירום בהתנהלות המשק החקלאי בעת חירום, ובין היתר בנושאים אלה: בדיקת הכמויות הנצרכות של התוצרת החקלאית כדי שלא ייווצר מחסור בשוק; ויסות של היבוא והיצוא של התוצרת החקלאית; בדיקת קיומו של כוח אדם זמין לחקלאות, ובכלל זה הפצת קולות קוראים להתנדבות במשקים חקלאיים, קליטת המתנדבים והצבתם בהתאם לצורכי החקלאים ולדרישותיהם; מיפוי השטחים החלופיים לגידולים החקלאיים במקום השטחים שניזוקו או שלא ניתן היה לגדל בהם תוצרת חקלאית בשל הלחימה; הצבת מיגוניות במקומות הנדרשים לכך ועוד. מטה החירום הארצי ריכז את הדיווחים השוטפים מהמחוזות ויחידות הסמך בכל הקשור למצבם של המפעלים החיוניים, החיסונים לבעלי החיים, בקשות החקלאים לקבלת תמיכות ועוד. המטה גם העביר הנחיות לאוכלוסייה בתחום הווטרינריה כמו פינוי חיות מחמד, בקשות לאימוץ בעלי חיים וטיפול בבעלי חיים משוטטים; ונדרש לפתרון בעיות שעלו מהשטח בנושאים שצוינו לעיל. מבקר המדינה 36 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נוסף על כך, סיפק מטה החירום מענה לפניות בסוגיות ביטחוניות, כגון בקשות לפתיחת דרכי גישה ליישובים ולשטחים החקלאיים, בקשות לסיוע בשינוע התערובות להאכלת העופות בבתי הגידול הנמצאים באזורי הלחימה ובקשות לשחרור אנשים וכלי רכב מגויסים בצווי חירום, והעביר אותן לרח"ל. כמו כן סייע המטה בתיאום בין הגופים השונים, ובהם השירות הווטרינרי, פיקוד העורף, רח"ל, יחידות הצבא ומס רכוש, כדי להושיט עזרה לחקלאים שפנו לסיועו. במטה החירום שבמשרד נבנה קובץ נתונים שבו רוכזו כלל הנושאים שבהם טיפל. מעיון בנתוני הבקשות אשר התקבלו לטיפול במטה החירום עולה כי מיום 11.10.23 ועד ליום 6.2.24 התקבלו 2,391 בקשות לסיוע בנושאים שצוינו לעיל. מהנתונים עולה כי נכון ליום סגירת החמ"ל בתאריך 29.12.2023, 2,055 מהבקשות (כ-86%)נמצאו בסטטוס "סגור" או בסטטוס "פנייה נסגרה". מאגף הביטחון והחירום נמסר כי בסמוך לאחר סגירת החמ"ל נסגרה גם מערכת נתוני הבקשות ולכן לא עודכן סטטוס לחלק מהפניות ולמיטב ידיעתו כל הפניות נסגרו גם אם הדבר לא עודכן במערכת. עם זאת, למשרד מבקר המדינה לא נמסר מידע בדבר מהות הסגירה ואם הטיפול בכל הפניות הסתיים והפונים קיבלו על כך הודעה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את משרד החקלאות על פעולותיו להקמת המטה הארצי לעת חירום ועל תפעולו. פעילות המטה, בניהולם של נציגים בכירים ממשרדהחקלאות ובהשתתפות נציגיםממועצות הייצור, פקע"ר, רח"ל ועוד, איפשרה ריכוז של תמונת המצב בענף החקלאות בזמן אמת מתחילת הלחימה, מעקב שוטף אחר ההתפתחויות בתחום, קבלת החלטות משותפות, מתן הנחיות לשמירה על הרציפות התפקודית והעלאת הסוגיות שדרשו טיפול ומענה (של משרד החקלאות לבדו או בשיתוף גופים אחרים), נוכח האתגרים שהתעוררו בעקבות המלחמה. גם להבא יש לשמר את המנגנון הזה לשם טיוב פעולותיו של משרד החקלאות ולסיוע מרבי לתפקוד החקלאות הישראלית בעיתות משבר. זאת לצד שיפור תיעוד הפניות למטה החירום במערכת והקפדה על עדכון בדבר סיבות סגירת הפניות, כדי שניתן יהיה לוודא שהפונים קיבלו מענה. מבקר המדינה 37 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מיגון המשקים החקלאיים אי-בהירות הכללים בעניין חובת המיגון של המבנים החקלאיים ובעניין הפטור ממנה מבנה חקלאי הוא מבנה המשמש לגידול חקלאי צמחי (כגון חממות ומשתלות);לגידול,לאחזקה אולטיפול בבעלי חיים (כגון לולים ורפתות); מבנה המשרת את הגידול החקלאי (כגון סככות, מחסנים, קירור, מיון ובתי אריזה) ומבנים להלנת עובדים זרים. בנסיבות מסוימות מבנה המשמש לעיבוד תוצרת חקלאית יכול להיחשב גם הוא כמבנה חקלאי95. רוב המבנים החקלאיים הם מבנים קלים המאופיינים בשטח גדול, הבנוי מעל רצפת בטון ומקורים בסככה או בגג קל96. לפי נתוני משרד החקלאות במועד הביקורת היו בארץ כ-25,000 מבנים חקלאיים. תרשים 9: סוגי המבנים החקלאיים בישראל ומספרם, 2024 על פי נתוני משרד החקלאות,בעיבוד משרד מבקר המדינה. חוק הג"א קובע את החובה הכללית למיגון מבנים. החוק מסדיר את הסמכויות השונות הנתונות ל"רשות המוסמכת" הכוללת את ראש הג"א (מפקד פקע"ר), מפקד הג"א מחוזי או מי שהוסמך לכך בכתב על ידי ראש הג"א (ראש ענף הנדסה בפקע"ר). בהתאם לסעיף 14(ב) לחוק הג"א בכל מפעל או סמוך לו יהיה מקלט שישמש את עובדי המפעל ובני האדם הרגילים לבקר בו. מפעל מוגדר בסעיף 11 לחוק הג"א כ"מבנה של קבע או חלק ממנו, המשמש או המיועד לשמש, מקום עבודה או מקום עסק שעובדים בו לא פחות מעשרה בני אדם בבת אחת או שמבקרים בו כרגיל לא פחות מעשרים בני אדם בבת אחת". לנוכח האמור החוק עשוי לחול גם על מבנים חקלאיים העומדים בין היתר, בהגדרת "מפעל" שבו. 95 משרד החקלאות, "מדיניות הנחיות וקריטריונים לתכנון מבנים חקלאיים" (אוגוסט 2021), עמ'13; פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים" (אפריל2023.) 96 משרד החקלאות, "מבנים חקלאים - נקודות תורפה ומענה גנרי לשיפור עמידותם בפני רעידת אדמה וצונמי" (מרץ 2022), עמ'7. מבקר המדינה 38 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נוסף על כך, חוק הג"א קובע כי האחריות לבניית מקלט97 במרחב הציבורי מוטלת על הרשות המקומית, ואילו האחריות לבניית מקלט פרטי מוטלת על בעל הנכס כהגדרתו בסעיף 11 לחוק הג"א. סעיף 11ב לחוק קובע כי תוכנית להתקנת מקלט או להגדלתו נדרשת להתאים למפרטים שנקבעו בתקנות באופן כללי, לסוג מקלטים או למקלט מסוים. הסעיף קובע כי תקנות שנקבעו לפיו (לעניין מפרטים) אינן טעונות פרסום ברשומות, והמפרטים יובאו לידיעת הנוגעים בדבר בדרך שיורה עליה שר הביטחון. ואכן, תקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן-1990 (להלן - תקנות המפרטים), קבעו את סוגי המיגון השונים ואת מפרטיהם לרבות מקלט,מרחב מוגן מוסדי98. פקע"ר מסרלמשרד מבקר המדינה כי עד לשנת 2018 דינו של מבנה חקלאי היה כדין מבנה תעשייה הקבוע בתקנות המפרטים. סעיף 14(ז) לחוק הג"א קובע כי רשות מקומית, באישור הרשות המוסמכת (פקע"ר), רשאית לפטור בעלי בתים מסוימים או בעלי מפעלים מסוימים (ובכללם בעלי מבנים חקלאיים) מהקמת מקלט, בנסיבות שפורטו בו. סעיף 27(ב)(6) לחוק הג"א מסמיך את שר הביטחון, בהסכמת שר הפנים, לקבוע כללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט, כאמור בסעיף 14(ז) לחוק. לפני שנת 2018 לא נקבעו הוראות מיוחדות לעניין פטור מהקמת מקלט למבנה חקלאי, וחובת המיגון נקבעה בהתאם לתקנות המפרטים המתייחסים למבני תעשייה, בלי שהייתה התייחסות נפרדת למבנים חקלאיים ולייחודיותם. בשנת 2018 החל פקע"ר בקידום הליך לקביעת מפרט ייעודי לדרישות המיגון של מבנים חקלאיים וכן לקביעת כללים לפטור ממיגוןלמבנים חקלאיים. זאת בשל ייחודיותם בכמה היבטים, ובהם אופי הפעילות החקלאית ותדירותה, והפריסה התכנונית של המבנים החקלאיים99. בינואר 2018 קיימו משרד החקלאות ופקע"ר דיון שבו סוכם על גיבוש מסמך הבנות אשר יקבע את סוגי המבנים שיחויבו במיגון (להלן - מסמך ההבנות). כמו כן, סוכם כי עקרונותיו של מסמך ההבנות יוטמעו בתקנות המפרטים וכן במסמכי מדיניות שפרסם פקע"ר בעניין התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו (להלן - מדיניות הפטורים) לטובת המתכננים ומהנדסי פקע"ר המטפלים בבחינת היתרי הבנייה המוגשים על ידי משקים חקלאיים. מסמך ההבנות גובש במרץ 2018 ובו צוינו הדרישות וכללי מדיניות המיגון במבני חקלאות שונים בהתאם לשימושם ואופי הפעילות בהם. מסמך ההבנות פורסם רק ביולי 2023. 97 מקלט מוגדר בחוק הג"א כ"מבנה או מקום אחר שהותקן לשמש מקלט, הכל לפי התוכנית שהרשות המוסמכתאישרה אותה". 98 מרחב מוגן הוא מקלט במתכונת מרחב הבנוי בתוך מעטפת המבנה, המיועד להגן על החוסים בו מפני התקפה והמתוכנן על פי הוראות תקנות המפרטים. מרחב מוגן מוסדי הוא מרחב מוגן במבנה ציבור. 99 ראו בהקשר זה פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים (אפריל0232), עמ'11. מבקר המדינה 39 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 פקע"ר מסר למשרד מבקר המדינה כי גיבש מפרט דרישות מיגון למבנים חקלאיים בדצמבר 2019 (להלן - מפרט דרישות המיגון) ופרסם אותו באתרו באותו החודש100. מפרט דרישות המיגון מדצמבר 2019 כולל הוראות בעניין סוגי המבנים החקלאיים הטעונים מיגון, את ההתאמות שנדרש לבצע בתקנות המפרטים וכן את סוגי המבנים החקלאיים הזכאים לפטור ממיגון. בד בבד, בשנים 2019 ו-2020 פרסם פקע"ר מסמכי "מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו"101 (להלן - מסמכי מדיניות הפטורים), שאף בהם נקבע פטור מהקמת מקלט לסוגי מבנים שונים ובהם מבנים חקלאיים. התוספת הראשונה למסמכי מדיניות הפטורים מהשנים 2019 ו-2020 כללה רשימה של מבני החקלאות הפטורים ממיגון. במסמכי המדיניות נקבע גם כי ראש הג"א רשאי, בהודעה שתפורסם ברשומות, לעדכן את הרשימה המופיעה בתוספת הראשונה. בביקורת נמצא כי במסמך המדיניות שפרסם פקע"ר נקבעו תנאים וכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלטבמבנים חקלאיים ללא סמכות שבדין הנתונה, מכוחו של סעיף27(ב)(6) לחוק הג"א, לשר הביטחון ומחייבת את קבלת הסכמת שר הפנים. אומנם מדובר בסמכות רשות, אך נוכח מצב החירום המתמיד השורר במדינה ראוי ששר הביטחון יסדיר תחום זה בחקיקת משנה, כפי שאף פקע"ר ציין. יתרה מזו, מסמך "מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים למתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו, התש"ף-2020"הוכן כטיוטת תקנות לשם אישורן כדין על ידי שר הביטחון102. במסמך סיכום דוח הערכת השפעת רגולציה (RIA) שכתב פקע"ר לצורך התקנת התקנות, צוין כי התקנות נדרשותכדילהעניק ודאות ובהירות למגישי הבקשות ולהבטיח שוויון וטיפול אחיד בכלל הבקשות. עוד נכתב כי ראוי שנושא חשוב ורגיש זה יוסדר בהסדר סטטוטורי מחייב באמצעות תקנות, כפי שנקבע במסגרת חוק הג"א, ולא באמצעות הנחיות מינהליות בלבד. על אף האמור, בביקורת נמצא כי בסופו של דבר פקע"ר פרסם את המסמך כמדיניות מטעמו, ובחלק מהתקופות ובחלק מהפרסומים נעשה בהוראותיו שימוש במונח "תקנות" ואף מצוין שמו של שר הביטחון, והדבר עלול לגרום לציבור לחשוב בטעות שמדובר בתקנות ולא בהנחיות מינהליות. פקע"ר מסר בתשובתו כי בעקבות הערת הביקורת הסיר את המונח "תקנות" ממסמך המדיניות. 100 פקע"ר, "מפרט דרישות מיגון במבני חקלאות" (דצמבר2019.) 101 פקע"ר,"מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו התש"פ-2019"; פקע"ר, מדיניות פקע"ר בדבר התנאים והכללים למתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו התשפ"ג-2020". 102 אתר החקיקה הממשלתי, "טיוטת תקנות ההתגוננות האזרחית (התנאים והכללים בדבר מתן פטור מהקמת מקלט או הגדלתו), התש"ף-2020( "9.3.20.) מבקר המדינה 40 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 2: דרישות המיגון של פקע"ר לסוגי מבנים חקלאיים לפי מפרט דרישות המיגון של פקע"ר משנת 2019 לעומת מסמכי מדיניות הפטורים של פקע"ר (שניהם בתוקף מדצמבר 2019 ועד יוני 2023) שם המבנה מפרט דרישות המיגון מדצמבר2019 מסמכי מדיניות הפטורים מהשנים 2019ו-2020 מבנה חקלאי בשטח עד 70 פטור ממיגון אלא אם יוגדר כחיוני אין התייחסות לחיוניות המבנה מ"ר דיר צאן חלב הממוקם בשטח פטור ממיגון חייב במיגון פתוח בשטח כולל עד 650מ"ר דיר צאן בשר בשטח עד 2000 פטור ממיגון חייב במיגון מ"ר מבנים המוגדרים כ"פעילות פטור כאשר שטח המבנה הוא בשטח לא מוזכרים בצורה מפורשת. לא חקלאית" בנחלות של עד 500מטר ההתייחסות אליהם היא כ"מבנה בנחלה שאינו מיועד למגורים" ובכך הם פטורים ממיגון אך הפטור אינו מותנה בשטח מקסימלי. משתלה כמבנה עצמאי הפטור ניתן למשתלה כמבנה עצמאי אין התייחסות לנושא מרכז המכירה ללא מרכז מכירה. משתלה בצירוף מרכז מכירה - חייבת בהתקנת מרחב מוגן מוסדי מחסן לחומרי גלם לאריזה חייב במיגון. אין התייחסות לאחסון פטור ממיגון חומרי גלם לאריזה. אורוות סוסים לשימוש פרטי פטור ממיגון בכפוף קבלת התייחסות פטור ממיגון ללא צורך בקבלת מקדימה מטעם משרד החקלאות התייחסות של משרד החקלאות ובתנאי שהאורווה היא בסמיכות למיקום מגורים. מרכז מזון103 מרכז מזון שאינו מורכב (אזורי) - פטור ללא הגבלה למרכז המזון פטור. מורכב (אזורי) מרכז מזון מורכב (אזורי) -חייב במיגון לפי מפרט פקע"ר לדרישות מיגון למבנים חקלאיים משנת 2019 ומסמכי מדיניות הפטורים של פקע"ר, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כפי שעולה מהנתונים בלוח, אין התאמה מלאה בין הוראות מפרט דרישות המיגון למבנים חקלאיים משנת 2019 של פקע"ר לבין מסמכי מדיניות הפטורים, גם הן של פקע"ר, שהיו תקפות מדצמבר 2019 ועד יוני 2023. למעשה נוצר מצב שבו יש שני מסמכים לקביעת חובת המיגון, המפרטים דרישות שונות כתנאי לקבלת פטור מהקמת מקלט למבנים חקלאיים. למשל, דיר צאן בשטח פתוח בשטח עד 650 מ"ר פטור ממיגון לפי מפרט דרישות המיגון משנת2019 אך חייב במיגון לפי מסמכי מדיניות הפטורים, ואילו 103 מרכז מזון הוא מתקן המשמש לריכוז, אחסון והכנה של מזונות הדרושים למשק הבקר והצאן. ניתן לסווג את מרכזי המזון לשתי קבוצות: מרכז מזון פשוט - מספק מזון למשק בעלי חיים אחד, מרכז מזון מורכב - ייצור בלילים המיועדים ליותר מצרכן אחד. מבקר המדינה 41 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מרכז מזון מורכב (אזורי) חייב במיגון על פי מפרט דרישות המיגון משנת 2019, אך פטור ממיגון לפי מסמכי מדיניות הפטורים שהיו תקפים באותה תקופה. פקע"ר מסר בתשובתו כי אכן הייתה תקופה בה פורסמו שני מסמכים מטעמו שהתייחסו לנושא המיגון במבנים חקלאיים באופן שיכולהיהליצור בלבול בקרב מגישי הבקשות. לאור פניות שקיבל פקע"ר בנושא, פרסם בשנת2023את כלל הדרישות למיגון למבנים חקלאיים במפרט דרישות המיגון לשנת2023.עם זאת ציין פקע"ר,כי בעת הגשת תכניותלהיתר בניהלבחינתו,ואףקודם לכןבשלב הבקשה לקבלת מידע,מגישי הבקשות קיבלו הנחיות ברורות ביחס לדרישות המיגון. יצוין כי ביולי 2023 נכנס לתוקפו מפרט דרישות מיגון מעודכן אשר הגדיר את המבנים החקלאיים החייבים במיגון ואת אלה הפטורים ממנו, תוך פירוט התנאים ומענה המיגון המתאים לכלל הסוגים הנפוצים של מבנים חקלאיים. עם כניסתו לתוקף בוטלה התוספת של מסמך מדיניות הפטורים משנת 2020104. נוכח אי-הבהירות בעניין דרישות המיגון ובעניין התנאים והכללים למתן פטור ממיגון במבנים חקלאיים, ששררה עד יולי 2023 - מועד פרסום דרישות מיגון וכללי פטורים מעודכנים - משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לפעול עם פקע"ר להטמעת דרישות המיגון החלות כיום בקרב המשקים החקלאיים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כייזם וקיים כנס ייעודי במחוז הצפוןלכ-50חקלאים ובו הציגנציגפקע"ר לחקלאים את דרישות המיגון העדכניות למבנים חקלאיים. כפי שיפורט בהמשך, פערי המיגון במבני חקלאות הביאו, בשילוב עם גורמים נוספים, לפגיעה ברציפות התפקודית בענף החקלאות. נוכח האמור, משרד מבקר המדינה ממליץ על חיזוק פעולות ההסברה בנושא מיגון מבנים חקלאיים, באמצעות ימי חשיפה נוספים לחקלאים ולמתכננים, או הסברת הכללים באמצעים אחרים תוך בחינת האפשרות להסתייע גם בארגוני מגדלים, כדי להגביר את המודעות לנושא ולהביא לשיפור בעמידת החקלאים בדרישות המיגון המחייבות לשיפור ביטחונם וביטחון עובדיהם. פקע"ר מסר בתשובתו כי אין לו מניעה להשתתף בימי עיון או בכל פלטפורמה אחרת שמשרד החקלאות יבחרעל מנת לקדםאת הנושא.פקע"רהדגישכיבהתאם להוראות החוק,קיימת חובת התקנתמיגוןתקני, וכי רק במקרים מסוימים הרשות המוסמכת רשאית לאשר מתן פטור ממנו. באחריות בעל הנכס להכיר את הוראות הדין ולעמוד בדרישותיהן. הצבת מיגוניות במשקים חקלאיים אמצעי מיגון נוסף שנעשה בו שימוש הוא המיגונית. מיגונית מוגדרת בצו התכנון והבנייה (פטור מתוכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה), התשע"ט-2019 (להלן - צו הפטור מהיתר למיגונית) 104 פקע"ר, "מפרט לדרישות המיגון במבנים חקלאיים" (אפריל2023.) מבקר המדינה 42 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כ"מבנה יביל טרומי, לצורכי מיגון אוכלוסייה, הבנוי מבטון מזוין או מחומר בעל תכונות דומות, עשוי מקשה אחת ורתום בכל חלקיו, ששטח הבנייה הכולל שלו לא עולה על עשרה מטרים מרובעים, עובי קירותיו לא פחות משלושים סנטימטרים, וגובהו לא עולה על שלושה מטרים". המיגונית היא מחסה ארעי הניתן להצבה בשטח ציבורי או פרטי. המיגונית אינה מקלט או מרחב מוגן תקני כמשמעותם בחוק הג"א ובתקנות ההתגוננות האזרחית (מפרטים לבניית מקלטים), התש"ן-1990 ועל כן אינה תחליף להם. המיגונית נועדה לצמצם את הנזק מהדף ורסיסים לעוברי אורח במרחב הציבורי הפתוח שאין ביכולתם להגיע למיגון תקני בזמן התרעה קצר. עלות הרכישה וההצבה של המיגוניות שסופקו עלידי משרד החקלאות במהלך המלחמה נעה החל מ- 37,000 ש"ח ועד ל-67,860 ש"ח כולל מע"מ, למיגונית, בהתאם לגודלה ולמפרט שלה. תמונה 3: מיגוניות המקור: משרד החקלאות. תמונה 4: פעמונית המקור: משרד החקלאות. מבקר המדינה 43 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 צו הפטור מהיתר למיגונית105מתיר הצבת מיגונית על ידי המדינה או על ידי הרשות המקומית ושימוש בה בפטור מהיתר בנייה. הצו הוארך פעמיים (בשנת 2021 ובשנת 2023) ונכון למועד הביקורת היה תקף עד ליום 6.1.25106. יצוין כי באוגוסט 2024 אושרה תמ"א 40ד107 שנועדה לקבוע הסדרים תכנוניים על מנת לאפשר הצבת מיגוניות על ידי המדינה או על ידי הרשות המקומית. כמו כן בינואר 2025 תוקנו תקנות התכנון והבנייה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), התשע"ד-2014108. התמ"א והתקנות החליפו את הצו שפג תוקפו. היעדר מיפוי פערי מיגון ואי-תיעדוף התמיכה במיגון משקים חקלאיים משרד החקלאות אמון על הרציפות התפקודית בענף החקלאות. בהתאם לתפיסת היסוד של רח"ל נדרש המשרד לאתר סיכונים ולנקוט אמצעים להתמודדות עימם, ובהם מניעת ההשפעות המזיקות של הסיכונים והנזקים והפחתתן109. מאחר שחלק ניכר מהייצור החקלאי המקומי במדינת ישראל נמצא באזורי סיכון ביטחוני מוגבר (באזורי העימות), מחסור במיגון לעובדים מהווה סיכון מהותי שעלול לפגוע ברציפות התפקודית. בתרגילי החירום שביצע משרד החקלאות ובאלה שהשתתף בהם לפני המלחמה, עלה הצורך בהצבת מיגוניות במשקים חקלאיים לשימוש העובדים. לדוגמה, בסיכום תרגיל החירום המשותף עם רח"ל משנת 2018 העלה המשרד את הצורך בהצבת מיגוניות במחוז גליל גולן לאחר מיפוי שיבצע המחוז מול פקע"ר. כמו כן, במסמך הפקת הלקחים של המשרד ממבצע עלות השחר משנת 2022, המליצו המשתתפים על מתן תמיכה כספית בעת שגרה לבעלי משקים החקלאיים למיגון משקם באמצעות הצבת מיגונית ולא להסתפק בתמיכה בהם רק בעת מבצעי לחימה. יתר על כן, בסיכום תרגיל החירום במחוז הנגב של משרד החקלאות במאי 2023 עלה שוב נושא המחסור במיגוניות במחוז אך ממדיו לא פורטו. נוסף על כך, מחוז גליל גולן במשרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי בכמה הזדמנויות הוא העלה לפני ועדת מל"ח צפון110 את בעיית המחסור במיגון111 במשקים החקלאיים במחוז, בייחוד במשקי החלב המוגדרים כמשק חיוני. כמו כן, בסיור של המחוז שנערך עם מפקד מחוז צפון בפקע"ר במאי 2022 הדגיש נציג המחוז את הצורך בפתרונות מיגון של המבנים החקלאיים במחוז. בכנס שערך המחוז ביוני 2023 ובו השתתפו כ-50 חקלאים, נציגי חקלאים ואדריכלים, פירט נציג פקע"ר לחקלאים את החשיבות של מיגון המבנים החקלאיים. גם בפגישה ביוני 2023 עם מפקדים מפקע"ר העלו חקלאים מהמחוז את בעיית המחסור במיגון במשקים החקלאיים במחוז. 105 צו התכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה), התשע"ט-2019. 106 צו התכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"ג-2023; צו התכנון והבנייה (פטור מתכנית ומהיתר להצבת מיגונית ולשימוש בה) (הוראת שעה) (תיקון), התשפ"א-2021. 107 החלטה מס פש/39 של ועדת שרים לענייני פנים, שירותים, תכנון ושלטון מקומי מיום31.7.24אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה מס2118(פש/39) מיום8.8.24 108 תקנות התכנון והבנייה(עבודות ומבנים הפטורים מהיתר( )תיקון מס' 3),התשפ"ה2025.ק"ת11691, עמ'904. 109 משרד הביטחון, רשות החירום הלאומית, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'11. 110 ועדת מל"ח בין-משרדית המרוכזת על ידי ראש מדור משרדי הממשלה בפקע"רשל המחוז. 111 הפער בין המיגון הקיים בשטח, ככל שקיים, למצבת העובדים, הזרים או הישראלים, המועסקים במשק החקלאי. מבקר המדינה 44 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 יצוין כי למשרד החקלאות אין חובה בדין להציב מיגונית במשק חקלאי פרטי. על אף האמור, וכדי לשמור על הרציפות התפקודית, להבטיח את אספקת המזון ולמזער את הנזק הכלכלי העלול להיגרם כתוצאה ממצב החירום, משרד החקלאות סיפק לפני המלחמה מענה חלקי באמצעות הצבת מיגוניות במשקים החקלאיים או בסמוך להם במימון מלא של העלויות הכרוכות בכך. כמו כן, משרד החקלאות תומך בחלוקת המיגוניות גם במשקים החקלאיים שאינם פטורים מהתקנת מיגון תקני במשקם, והוא אינו מבחין בהחלטתו בעניין התמיכה בין משק חקלאי שאינו פטור מחובת מיגון לבין משק הפטור ממיגון אשר עדיין זקוק למענה מיגוני. על פי נתוני משרד החקלאות, לאורך השנים הוצבו על ידו אמצעי מיגון מסוג מיגוניות, פעמוניות112וצינורות מגן, וזאת בעיקר ליד מגורי העובדים הזרים. להערכת משרד החקלאות הוצבו על ידו בשנים שקדמו למלחמה כ-600 אמצעי מיגון. ב-14.8.22, בעקבות מבצע עלות השחר, התקבלה החלטת הממשלה מספר 1818 שכותרתה "מענים מידיים לאזור עוטף רצועת עזה בעקבות מבצע 'עלות השחר' ותיקון החלטת ממשלה" (להלן - החלטה 1818), לפיה הונחה משרד החקלאות לפעול להצבת מיגוניות בשטחים החקלאיים באזור חבל תקומה בהתאם לנוהל התמיכה שיפרסם ובתיאום עם הגופים הרלוונטיים במשרד הביטחון, זאת כדי לתת מענה מיידילצורך בחזרה מהירה לשגרה.לצורךכך הונחה משרד האוצר להעביר למשרד החקלאות בשנת2022 תקציב בסך של 2.9 מיליון ש"ח. בעקבות האמור פרסם משרד החקלאות באותה השנה מכרז לאספקה של מבני מיגוניות, ובחודשים מאי ויוני 2023 הוא אישר, על פי נוהל תמיכה שפירסם, הקצאה של 91 מיגוניות גדולות וקטנות בגין 86 בקשות. חלוקת המיגוניות בפועל החלה רק לאחר פרוץ המלחמה, בתחילת חודש נובמבר 2023 כפי שיפורט להלן. בביקורת נמצא כי אף שמשרד החקלאות החליט לתמוך בהצבת מיגון במשקים החקלאיים, אין לו מידע שלם, מדויק ועדכני על מיגון המשקים החקלאיים, ובכלל זה אין באפשרותו לדעת אילו משקים חייבים במיגון, כמה מהם נעדרי מיגון,מהוהיקף המיגון התקני החסר במשקים חקלאיים, אילו משקים פטורים ממיגון, באילו משקים יש מיגוניות או פתרונות מיגון חלקיים אחרים ובאילו משקיםאין כל פתרון מיגון. כמו כן משרד החקלאות לא ביצע ניתוח של פערי המיגון בהתאם למיפוי סיכונים,ובין היתר בהתאם לסוג פעילות המשק, להיקף התוצרת שלו, למקומו, למידת איתנותו הכלכלית ולמידת חיוניותו בעת חירום. עוד נמצא כי במהלך השנים שקדמו למלחמה הציב המשרד במשקים החקלאיים, בעיקר בעוטף עזה, כ- 600 מיגוניות במצטבר113. זאת ללא שקבע אמות מידה לחלוקת מיגוניות שיתבססו על מיפוי סיכונים כאמור, ובלי שפרסם מבחני תמיכה שעליהם יתבססו שיקוליו בעת קבלת ההחלטה בדבר מתן התמיכה ותיעדוף הבקשות. 112 סוג של מיגונית בצורת פעמון, שבדומה למיגונית אינה מגינה מפני פגיעה ישירה אלא מפני כדוריות, ברגים ורסיסי רקטה שנופלת בשטח. 113 אין למשרד החקלאות מידע מדויק על אודות הצבה באזורים אחרים. מלבד נוהל תמיכה שפורסם על ידי המשרד בהתאם להחלטת הממשלה1818. מבקר המדינה 45 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי אין ברשותו מאגר מידע מקיף ומעודכן על מצב המיגון בפועל בכל אחד מהמשקים החקלאיים משום שאינו הגוף האחראי למיגון משקים חקלאיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי מיפוי פערי המיגון במשקים חקלאיים הוא צורך ממשי. ראוי כי הטיפול בעניין יקודם על ידי משרד החקלאות בשיתוף פקע"ר בהיבטים המקצועיים. מיפוי זה נדרש למשרד החקלאות בין היתר על מנת שיהווה בסיס להחלטותיו בקשר לזכאות משקים לקבל תמיכה לרכש הצבת מיגוניות. להבא מוצע כי המשרד יבקש מידע בנושא, בין היתר, מהחקלאים במסגרת בקשות התמיכה להקצאת מיגונית שיגישו. כמו כן משרד החקלאות לא בחן לאורך השנים שלפני המלחמה את הצורך במימון הצבת מיגוניות במחוז גליל גולן ולא הציב אף מיגונית במחוז, הגם שחקלאי המחוז העלו את הצורך בכך כמה פעמים עוד לפני המלחמה. בהיעדר מיפוי סיכונים כולל כאמור, גםלאהיהאפשרלבחון אתהנחיצות והדחיפות שלהצבת מיגוניות במחוז גליל גולן כמבוקש על ידי החקלאים. זאת ועוד, היעדר המיגון לעובדים במשקים החקלאיים במחוז גליל גולן פגע במהלך המלחמה ברציפות התפקודית בענף, בייחוד בקו העימות בצפון, ואף עלול היה להביא לנפגעים בנפש. יצוין כי במהלך המלחמה הציב משרד החקלאות 571 מיגוניות (כ- %60 מכלל המיגוניות שהוצבו על ידי המשרד במהלך המלחמה) במחוז גליל גולן, והדבר עשוי להעיד על פערי המיגון הגבוהים במחוז. משרד החקלאותמסרבתשובתו כילא בחןלפני המלחמהאת הצורךלהציב מיגוניות במחוז גליל גולןנוכח ההיקף הנרחב שלהמשקיםהחקלאיים בעוטף עזה אשרנתן למיגונם עדיפותעל פני אלו שבמחוז גליל גולן. משרד החקלאות הוסיף וציין בתשובתו כי לדעתו נדרש מהלך בין-משרדי מוסדר לבחינת סוגיית מיגון המשקים החקלאיים כמערכת שלמה ולהגדרת מדיניות לאומית סדורה לרבות סמכויות, תקציב, מנגנוני תיעדוף וקריטריונים מקצועיים לחלוקת אמצעי מיגון באזורים חקלאיים. פקע"ר מסר בתשובתו כי הוא אינו הרגולטור לנושא מיגון מבנים חקלאיים וכי הוא נכון לסייע בהכוונה מקצועית בהתאם לכללים ולעקרונות המיגון הפיזי ובהתאם לדרישות חוק הג"א ותקנותיו. בנוסף, פקע"ר ציין כי על פי חוק הג"א ותקנותיו, האחריות להתקנת המיגון וכשירותו מוטלת על בעל המפעל כהגדרתו בחוק הג"א. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות למפות את החוסרים במיגון במשקים החקלאיים ולגבש, בשיתוף עם הרשויות המקומיות הרלוונטיות ורשויות התכנון, ובהתייעצות עם פקע"ר תוכנית לקידום העמידה של בעלי המשקים בהוראות חוק הג"א בנוגע למיגון. תוכנית כאמור - יש להביא גם לאישור משרד האוצר. במסגרת המיפוי יש לתת את הדעת לתיעדוף הסיוע של המשרד למיגון, בהתאם למיקום המשק החקלאי, להיקף התוצרת שהוא מייצר, למידת חיוניותה בחירום ולחובה המוטלת על חלק מסוגי המשקים, למגן אותם בעצמם ועל חשבונם. זאת כדי לסייע בשמירה על הרציפות התפקודית והבטחת אספקת מזון טרי חיוני בעת חירום. מבקר המדינה 46 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הצבת מיגוניות במשקים החקלאיים במהלך המלחמה על ידי משרד החקלאות מתן תמיכה להצבת מיגוניות בחריגה מהוראת התכ"ם משרד החקלאות כרשות מינהלית נדרש להקצות את המשאב הציבורי באופן שוויוני וצודק ההולם את המטרה שלשמה הוקצה ולהתאימו לצרכים השונים114. ההקפדה על מתן תמיכה בהתאם לדין אמורה להבטיח תוצאה שוויונית. חוקי התקציב השנתיים מתירים חלוקת כספים מתוך תקציבי משרדי הממשלה לצורך תמיכה בגופים אחרים. הוראות התכ"ם 6.2.1 "תמיכות בגופים אחרים" (להלן - הוראת התכ"ם) קובעות הוראות למתן תמיכות בגופים פרטיים ובכללם חברה בע"מ, שותפות ואדם פרטי115. בהתאם להוראות התכ"ם המשרד חייב לפרסם את דבר התמיכה באתרו במרשתת בציון סכום התקציב המאושר לתמיכה; סוג הגופים הזכאים לתמיכה; מקום פרסום מבחני התמיכה, טופסי הבקשה והמועד האחרון להגשת הבקשה. 1. ה צ ב ת 4 9 7 מ י ג ו נ י ו ת ( מ נ ו ב מ ב ר 2 0 2 3 ו ע ד א פ ר י ל 2 0 2 4) ל ל א פ ר ס ו ם נ ו ה ל ת מ י כה : בהתאם להוראות התכ"ם חובה על מבקש התמיכה להגיש את בקשת התמיכה בכתב במערכת מרכב"ה116 או בטופס אחר שקבע המשרד ובתוך המועד שנקבע לכך. כמו כן על מבקש התמיכה לציין בבקשתו אם קיבל תמיכה דומה מהמשרד בשנים קודמות. בעת קבלת ההחלטה בדבר מתן התמיכה על ועדת התמיכות לשקול את התמיכות הניתנות למבקש התמיכה ממשרדי הממשלה ומגופים ציבוריים אחרים. ב-4.1.23 פרסם משרד החקלאות נוהל תמיכה לחלוקת מיגוניות למשקים החקלאים בחבל תקומה שאיפשר הגשת בקשות למיגוניות עד2.2.23117.במהלך החודשים מאי ויוני2023קיימה ועדת התמיכות במשרד החקלאות כמה דיונים בנושא ואישרה, כאמור, הקצאה של91 מיגוניות גדולות וקטנות בגין 86 בקשות. חלוקת המיגוניות בפועל החלה רק לאחר פרוץ המלחמה, בתחילת חודש נובמבר 2023. לאחר פרוץ המלחמה, כדי להבטיח את שלומם של העובדים הקיימים, למנוע את עזיבתם ולהקל את הגיוס של עובדים חדשים או מתנדבים, החליט משרד החקלאות להעניק תמיכה נוספת למשקים החקלאיים במחוזות דרום וגליל גולן לצורך רכישת מיגוניות והצבתן, זאת נוסף על 91 המיגוניות שהקצה קודם לכן. התקציב שהוקצה לכך הסתכם ב-30 מיליון ש"ח, הכולל את התקציב לרכישת 91 המיגוניות שהקצאתו אושרה קודם לכן בעקבות החלטת הממשלה 1818. יצוין כי לצורך ייצור המיגוניות והצבתן משרד החקלאות התקשר עם ארבעה ספקים לפי מכרז או בפטור ממכרז כפי שיפורט להלן. 114 עת"מ (ירושלים)219/06הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות(ער) נ' עיריית ירושלים, תקדין-מחוזי2006(2,) 16169( ,28.05.06.) 115 משרד האוצר, הוראות התכ"ם6.2.1"תמיכות בגופים אחרים" (20.9.23.) 116 מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה המשמשת בין היתר לניהול תקציב, ניהול פיננסי, ניהול משאבי אנוש, ניהול הרכש והמלאי, ניהול תמיכות ועוד. 117 משרד החקלאות, נוהל חלוקת מיגוניות "עוטף רצועת עזה" (2022.) מבקר המדינה 47 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בביקורת נמצא כי לאחר פרוץ המלחמה, מנובמבר2023 עד לאפריל2024,משרד החקלאות אישר מתן תמיכה למשקים חקלאיים לרכישת 497 מיגוניות בעלות של 28.2 מיליון ש"ח ולהצבתן. תמיכה זו אושרהבלי שהמשרדפרסם נוהל תמיכה המבהיר לציבור החקלאים את תנאי הסף ואת הקריטריונים לאישור הבקשה. יצוין כי הוגשו 481,5 בקשות להקצאת 1,613 מיגוניות וכאמור אושרה תמיכה להצבת 497 מיגוניות. רק ביולי 2024 פרסם משרד החקלאות לציבור נוהל תמיכה שעל פיו הוצבו 389 מיגוניות נוספות. עוד נמצא כי לפחות 192118 מתוך 1,548 הבקשות להקצאת מיגוניות שהוגשו לפני פרסום נוהל התמיכה(כ-12%) נפסלובשל אי-עמידה בתנאי הסף, שלא פורסמו ברבים (בעניין זה-ראו גם להלן). ממשרד החקלאות נמסר כי החקלאים קיבלו הודעה על המהלך להקצאת מיגוניות על ידי המשרד (ללא פרטי התנאים לקבלתן) באמצעות עובדי המחוזות של המשרד, הוועדות החקלאיות ברשויות המקומיות ומזכירי היישובים. כמו כן מההודעות של משרד החקלאות לתקשורת היה אפשר ללמוד כי המשרד מעניק תמיכה בנושא. עם זאת, מחוז גליל גולן במשרד החקלאות מסר כי המחוז לא עדכן את כלל המשקים החקלאים במחוז בדבר התמיכה מחשש להצפת המשרד בבקשות. 2. א י ש ו ר ת מ י כ ו ת ש ל א ע ל ס מ ך ב ק ש ה ש ל ח ק ל א י:על פי הוראות התכ"ם תמיכה יכולה להינתן לאחר הגשת בקשה בכתב מטעם מבקש התמיכה. נמצא כי בחלק מהמקרים המשרד דן במתן התמיכה למשקים החקלאיים שלא על פי בקשתם אלא לבקשת מחוזות המשרד וזאת שלא בהתאם להוראת התכ"ם, לפיה התמיכה תוענק לחקלאי לבקשתו. כתוצאה מכך בוטלו בקשות לאחר אישורן מסיבות שונות: החקלאי אינו מעוניין במיגונית, המשק החקלאי אינו פעיל, מקבל התמיכה נפטר או נמצא בחו"ל ועוד. כמו כן לא ניתן היה להבטיח שוויון בהצבת המיגוניות שכן מחוזות המשרד לא הגישו בקשות בשם כלל הזכאים לכך. ממשרד החקלאות נמסר כי פעל על פי קריטריונים סדורים להקצאת מיגוניות אשר גובשו ויושמו בתנאי חירום בתקופה שבה כלל גורמי הממשלה פעלו תחת אילוצים תפקודיים וזמינות מוגבלת ולצורך מיידי. אי-גיבוש ואי פרסום נוהל התמיכה נבע מהדחיפות ומהצורך החיוני במיגוניות באזורי העימות להגנה על חיי אדם ושמירה על רציפות הפעילות החקלאית. הדבר נעשה בהסכמת חשבות המשרד והלשכה המשפטית, שנציגיהם חברים בוועדת התמיכות המשרדית. כמו כן במקרים מסוימים דן המשרד במתן התמיכה לחקלאי ללא בקשה מטעמו לאחר שמחוזות המשרד זיהו חשיבות בהצבת מיגונית במשקו לצורך שמירה על הרציפות התפקודית. 118 100 מהן בשל משק הנמצא במרחק שמעל 40 ק"מ מהגבול עם רצועת עזה או מהגבול עם לבנון, 12 בקשות שהוגשו שלא על ידי חקלאים ו-21 בקשות בשל היעדר מחסור במיגון. כמו כן נדחו 36 בקשות של לולים קטנים הנמצאים בתחומי יישוב. סביר להניח שחלק מהבקשות לא היו מוגשות כלל למשרד, אם הוא היה מפרסם ברבים את תנאי הסף לזכאות למיגונית מטעמו. מבקר המדינה 48 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה ער לחשיבות במתן התמיכה לחקלאים בעת המלחמה ובדחיפות לכך, אך עם זאת מציין כי היה אפשר לפעול בנסיבות העניין על פי הוראות התכ"ם מבלי לעכב את מתן התמיכה, שכן לרשות המשרד עמד פרק זמן מספיק לפעול לפי הוראות התכ"ם,מכמה טעמים: א. בראשית המלחמה הייתה למשרד החקלאות רשימה של החקלאים מחבל תקומה שכבר הוכרו כזכאים ל-91 מיגוניות על פי נוהל התמיכה שפורסם עוד לפני המלחמה ולפי החלטת הממשלה 1818. עד לסיום ייצור המיגוניות והצבתן היה למשרד די זמן כדי לפרסם נוהל תמיכה פומבי חדש, המעדכן את הנוהל שפרסם בחודש ינואר 2023119. ב. המשרד פעל בתחומים אחרים כדי לקצר את לוחות הזמנים להקצאת התמיכות בדרכים מגוונות. כך למשל, באוקטובר ובנובמבר 2023 פרסם המשרד נוהלי תמיכה שלא בתחום המיגון תוך קיצור תקופת ההגשה לפחות מ-45 הימים הקבועים בהוראת התכ"ם120 בשל נסיבות מוצדקות. נוסף על כך פרסם המשרד נוהלי תמיכה בכמה פעימות, ובכל פעם דנה ועדת התמיכות בבקשות שהוגשו במענה לאותו פרסום נפרד121. ג. היעדר מלאי קיים של מיגוניות וכושר האספקה של הספקים שממילא מוגבל והדרגתי, איפשר אף הוא פרק זמן מסוים להתארגנות לפרסום המכרז. 119 בסעיף2.3.5.1למכרז76/2022נקבע כי זמן האספקה לעד10מיגוניות יעמוד על עד30ימים ולכל10מיגוניות נוספות עד15ימי עבודה. בפועל78המיגוניות הראשונות הוצבו בתקופה של43ימים-2.11.23עד19.11.23במחוז הנגב, ועוד 4מיגוניות ב-7.11.23במחוז גליל גולן. 120 כגון נוהל תמיכה במתנדבים בחקלאות בתקופת חרבות ברזל. 121 ראו לדוגמה נוהל תמיכה לחקלאים פעילים לקבלת ערכת התגוננות אישית הכוללת אפוד וקסדה (7.4.24); קול קורא להגשת בקשות להעסקת עובד/ים זר/ים בשנת 2024 על ידי מי שהעסיק עובד/ים זר/ים פלסטיני/ם תושבי יהודה ושומרון או רצועת עזה בענף החקלאות. מבקר המדינה 49 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 10: הצבת מיגוניות על ידי משרד החקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל לפי ספק, נובמבר 2023 עד אפריל 2024 (באוקטובר 2023 לא הוצבו מיגוניות) 224 206 137 102 87 67 52 51 15 1016 16 27 16 19 2022 4 4 9 אפריל2024 מרץ2024 פברואר2024 ינואר2024 דצמבר2023 נובמבר2023 ספק ד'ספק ג'ספק ב'ספק א'סה"כ על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כעולה מהתרשים לעיל, הגדלת היקף הצבת המיגוניות במשקים חקלאיים התרחשה כמה שבועות לאחר פרוץ המלחמה. מכאן שהייתה למשרד החקלאות שהות לפרסם את נוהל התמיכה לאספקת המיגוניות במהלך חלוקת 91 המיגוניות והתארגנות הספקים לאספקתן. עולה אפוא כי משרד החקלאות לא נערך כראוי לניהול מערך תמיכות עבור הצבת מאות מיגוניות, ועקב כך נוצרו פערים בניהול הנושא. בראש ובראשונה היה על המשרד להעניק תמיכה מטעמו בהתאם לנוהל תמיכה המפורסם לציבור, וזאת לשם הבטחת היישום של עקרון השוויון גם בעת חירום, בייחוד בשל הביקוש הרב למיגוניות (הוגשו 1,548 בקשות להצבת 1,613 מיגוניות) והיותן משאב מוגבל (הוקצו 497 מיגוניות) ששוויו עשרות אלפי ש"ח למיגונית. מתן תמיכה באמצעות נוהל סדור המפורסם לציבור עשוי היה להפחית את היקף הבקשות שאינן עומדות בכללים, את הצורך לדון בהן, לייעל את התהליך ולקיימו בהתאם לסדרי מינהל תקין. לצד האמור משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולות משרד החקלאות ב-7.7.24 לפרסום הנוהל לתמיכה בחקלאים122שעל פיו הציב משרד החקלאות מאוגוסט2024ועד אפריל2025389מיגוניות בעלות כוללת של כ-19.7 מיליון ש"ח, מרביתן במחוז גליל גולן. נוהל התמיכה פורסם באתר המשרד במרשתת 122 משרד החקלאות, "נוהל לתמיכה בהקצאת מיגוניות במגזר החקלאי" (7.247..) מבקר המדינה 50 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בהתאם להוראת התכ"ם, והוא כולל את סוגי הגופים הזכאים לתמיכה; דרכי הגשת הבקשה; תנאי הסף; אמות המידה לדירוג הבקשות; המועד האחרון להגשת הבקשה ודרישת מידע על אודות קבלת מיגונית מטעם המשרד בשנים 2023 - 2024123. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הצבת המיגוניות על ידו במשקים החקלאיים אינה תמיכה כמשמעה בהוראות התכ"ם, וזאת משום שהמיגונית היא נכס של המשרד ואינה מועברת לבעלות החקלאי. המשרד הוסיף כי סגנית חשב המשרד, עובדת משרד האוצר, הייתה שותפה להליך הצבת המיגוניות, עובדה המעידה על תקינות פעולות המשרד בעניין. אולם מתשובתה של סגנית החשב עולה כי לדידה דווקא מדובר בתמיכה. עוד הוסיפה כי המשרד חילק מיגוניות בחמש פעימות מאז פרוץ המלחמה בזמן שהמדינה היתה במצב חירום תוך כדי לחימה וירי טילים, ארבע מתוכן באמצעות פרסום נהלי תמיכה, ואחת מהן, על ידי פנייה ישירה לחקלאים באמצעות המחוזות תוך הקפדה על שמירה על השוויון בהליך. משרד החקלאות הוסיף כי הוא מסכים עם חשיבותה של פעילות סדורה, שקופה ומבוססת נהלים בכל הנוגע למתן תמיכה בהצבת מיגוניות במשקים החקלאיים. אי לכך, ועדת התמיכות במשרד וידאה, לפני קבלת ההחלטות, כי ננקטו פעולות לשמירה על שוויון והוגנות בהליך, ובכלל זה הפצת מידע ממוקדת על ההליך באמצעות מחוזות המשרד ודירוג הבקשות בהתאם לקריטריונים מקצועיים שנקבעו מראש. משרד מבקר המדינה מציין כי הצבת מיגונית בשטח ומתן זכות שימוש בה הם בבחינת תמיכה, וכי כך התייחס לנושא משרד החקלאות בפועל בפרסומיו לפני המלחמה ובמהלכה. המשרד החליט גם לפרסם נוהלי תמיכה בהצבת מיגוניות במשקים חקלאיים ולכנס את ועדת התמיכות המשרדית, והיא אשר קיבלה את ההחלטות בעניין הזכאות להצבת המיגוניות במשקים החקלאיים. משכך, והיות שלמרות הדחיפות, לרשות המשרד עמד פרק זמן מספיק לפעול לפי הוראות הדין מבלי לעכב את מתן התמיכה, היה ראוי כי משרד החקלאות יתנהל לפי מתווה מסודר ופומבי כמקובל בהקצאת תמיכות לציבור. תנאי הסף לחלוקת המיגוניות משרד החקלאות קבע תנאי סף לזכאות לקבלת מיגונית מטעם המשרד, והם מרחק של עד 40 ק"מ מגבול רצועת עזה ומגבול לבנון וקיום מחסור במיגון למצבת העובדים, זרים או ישראלים, המועסקים במשק. נוסף על כך קבע המשרד שתי אמות מידה לניקוד התמיכה בהקצאת המיגונית והן: סוג הפעילות החקלאית ומרחקה מהגבול. 123 משרד החקלאות, "נוהל לתמיכה בהקצאת מיגוניות במגזר החקלאי" (7.7.24.) מבקר המדינה 51 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 3: אמות המידה להצבת המיגונית על ידי משרד החקלאות וניקודן א. סוג הפעילות ניקוד 1. מגורי עובדים זרים 10 2. רפתות (להמשך ייצור חלב) 8 3. לולים (לאספקת בשר עוף וביצים) ומכוני מיון ביצים 8 4. מפטמות ודירים (לאספקת בשר וחלב) 6 5. בתי אריזה 6 6. ריכוזי חממות לירקות ומבנים לגידול פטריות 6 7. מרכזי מזון 4 8. איגום כלים בגידולי שדה 4 9. שימוש חקלאי שלא צוין לעיל יובא לדיון פרטני ב. המרחק מגבול רצועת עזה ולבנון ניקוד 0 -4 10 4 -7 8 7 -15 6 15 - 40 4 המקור: משרד החקלאות. הליך בחינת הבקשות וההחלטה על מתן התמיכה רשות מינהלית נדרשת להסתמך על מידע אמין ורלוונטי בבואה לקבל החלטה124. עם פרוץ המלחמה, ובד בבד עם הבקשות שהתקבלו מחקלאים לסיוע ברכישת מיגוניותוהצבתן,פעל משרד החקלאות באופן יזום למיפוי הצרכים למיגוניות בקרב המשקים החקלאיים בהתאם לאמות המידה שקבע. במסגרת זו אסף המשרד מידע על אודות מרחק המשקים החקלאיים מגבול רצועת עזה ומגבול לבנון, מספר העובדים הזרים ופתרונות המיגון הקיימים במשקים החקלאים או בסביבתם. מחוזות גליל גולן ודרום, כל אחד בנפרד, ריכזו בקובץ אקסל ממוחשב את הנתונים הרלוונטיים על אודות המשקים החקלאיים שעבורם מבוקשות המיגוניות ובהם: שם המשק החקלאי, כתובתו, סוג הפעילות שלו, מספר העובדים המועסקים בו, האם קיימים בו מגורי עובדים זרים, מרחקו מהגבול ופתרונות המיגון הקיימים בו (להלן - קובץ הבקשות למיגונית). קובץ הבקשות למיגונית הועבר בפעימות על ידי כל מחוז לאגף התכנון במטה המשרד לשם בחינת עמידת הבקשות בתנאי הסף וניקודן. אגף התכנון העביר את הבקשות שעמדו בתנאי הסף ובעלות דירוג הניקוד הגבוה ביותר לאישור ועדת התמיכות בפעימות, מנובמבר 2023 ועד ליום 21.2.24, אשר נקבע כמועד האחרון להגשה. 124 בג"ץ987/94יורונט קווי זהב בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח (5)412. מבקר המדינה 52 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ועדת התמיכות קיימה שבעה דיונים לבחינת הבקשות למיגון מחודש נובמבר 2023 ועד פברואר 2024. עם קבלת החלטות הוועדה החתומות העביר אגף התכנון במטה המשרד רשימות שמיות של הבקשות המאושרות למחוזות המשרד ולאגף הנכסים במטה המשרד לשם פעולה מול הספקים להצבת המיגוניות. המחוז, אגף הנכסים ואגף התכנון במשרד עדכנו את ועדת התמיכות בסטטוס ההצבה בפועל. לעיתים הם ביקשו את ביטול החלטת ועדת התמיכות כמו במקרים שבהם נמצא כדלקמן: התגלתה כפילות בבקשות; החקלאי הודיע שהוא אינו מעוניין בהצבת מיגונית במשקו; התברר כי המשק אינו פעיל; או כאשר נפלה טעות בנתונים אשר היו בסיס לקבלת ההחלטה. תרשים 11: הליך בחינת הבקשות לתמיכה ברכישת המיגוניות והצבתן על ידי משרד החקלאות במלחמת חרבות ברזל על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה 53 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 4: אישורים שבוטלו לרכישת המיגוניות ולהצבתן ונימוקי הביטול מספר האישורים שבוטלו הנימוק לביטול 19 בקשה כפולה 15 הבקשה בוטלה על ידי החקלאי 13 קיום מיגונית במשק 5 המשק אינו פעיל 3 המשק אינו קיים ביישוב 1 בעל המשק נמצא בחו"ל 1 בעל המשק נרצח 1 אין גישה למקום הצבת המיגונית 2 אין מדובר בפעילות חקלאית 1 החקלאי ביקש להציב ביישוב אחר 25 סיבת הביטול לא נרשמה 86 סה"כ על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה כי הליך בחינת הבקשות לא התבצע ביעילות, בין היתר בשל אי-פרסום מבחני התמיכה ברבים. מנתוני משרד החקלאות עולה כי ועדת התמיכות ביטלה 86 מתוך 497 הבקשות שאישרה קודם לכן (%17,) וכי המחוזות יכלו לדעת מראש לפחות לגבי 43 מהבקשות המבוטלות (המודגשות בלוח לעיל) כי הם אינם זכאים לקבלת המיגונית (כגון במקרה של משק לא פעיל) ולחסוך את התשומות שהושקעו בבחינת הבקשות ובאישורן (כוח אדם, זמן ועלויות כספיות). פרסום מבחני התמיכה ברבים עשוי היה לחסוך את התשומות האמורות. מומלץ כי משרד החקלאות יפעללקביעתהליך סדור לדיון בתמיכהלמשקיםהחקלאיים באמצעותהצבת מיגוניות, באופן שלפני הוועדה הדנה בבקשות לתמיכה, יעמדו כל הפרטים והמסמכים הדרושים לקבלת החלטה בהתאם לכללים שנקבעו, כדי שלא תינתן תמיכה למי שאינו זכאי לה וכדי להימנע מכך שהתמיכה שאושרה תבוטל במועד מאוחר יותר. ב ח י נ ת פ ע ר י ה מ י ג ו ן כ ת נ א י ס ף ל ק ב י ע ת ה ז כ א ו ת ל מ י ג ו נ י ת אחד מתנאי הסף לבדיקת בקשה לקבלת מיגונית הוא שאלת קיומו של מיגון והאם הוא עונה על צורכי המשק החקלאי מבחינת מספר העובדים שאינם ממוגנים. ועדת התמיכות דחתה את בקשתם של משקים חקלאיים בעלי מיגונית או אלו שקיים בסביבתם הקרובה ממ"ד (מרחב מוגן דירתי) או מקלט. נתוני פערי המיגון הועברו לבחינת ועדת התמיכות על ידי מחוזות המשרד: מחוז גליל גולן התבסס בבדיקתו על הצהרת החקלאי ועל היכרות עובדי המחוז עם השטח, ומחוז הנגב התבסס על נתוני מאגר המשרד על אודות משקים שבהם הוצבו מיגוניות על ידי המשרד בעבר ועל מיקומן. מבקר המדינה 54 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מנתוני פערי המיגון שעליהן התבססה ועדת התמיכות בהחלטתה עולה כי303בקשות מתוך496הבקשות (%61 מהבקשות) אושרו על ידה אף שהוועדה לא קיבלה מידע מלא על אודות פתרונות המיגון הקיימים במשק (146בקשות) או על אודות מספר העובדים במשק (157בקשות) או על שניהם גם יחד (53בקשות), משום שלא היה בנמצא מידע כזה, כך שלא היה אפשר לחשב את פערי המיגון הקיימים במשק בפועל בעת קבלת ההחלטה. מאגף התכנון במשרד החקלאות נמסר כי בהיעדר מידע על אודות פתרונות המיגון קיימים במשק החקלאי היא הניחה כי אין בו פתרון מיגון. מאגף בכיר טכנולוגיות דיגיטליות ומידע של המשרד נמסר כי למחוזות המשרד, לאגף התכנון ולוועדת התמיכות קיימת גישה ישירה לנתוני פתרונות המיגון שהוצבו על ידי המשרד החל מ-2021 שכן הם הוזנו למערכת ה-GIS של המשרד. בביקורת עלה כי במערכת ה-GIS של משרד החקלאות עודכנו רק 96 מיגוניות מתוך כ-600 מיגוניות שהציב המשרד לפני מלחמת חרבות ברזל (כ-16%), כך שנתוני המשרד לא יכלו לשמש תשתית עובדתית נאותה לבחינת פערי המיגון במשקים החקלאיים. לעניין בדיקת מספר העובדים הזרים המועסקים בפועל במשק ציין מחוז הנגב,כי לא היה בידיו מידע עדכני בנושא, ולשם כך הוא יצר קשר טלפוני עם החקלאים או לחילופין השתמש במידע שנמסר למשרד בשיחות היזומות שביצע מטה המשרד לחקלאים במהלך המלחמה. מחוז גליל גולן מסר כי המידע שהועבר על ידו לוועדת התמיכות על אודות מספר העובדים בפועל במשק מבוסס על הצהרות החקלאים, כפי שנמסרה בשיחות טלפונית שערך המחוז איתם במהלך המלחמה. מאגף התכנון במשרד החקלאות נמסר שכאשר לא היה לוועדת התמיכות מידע על אודות מספר העובדים במשק החקלאי, היא הניחה שמועסק בו עובד אחד לפחות. יצוין כי בעבר העיר משרד מבקר המדינה פעמים מספר למשרד החקלאות על הצורך בקיום מערכות מידע ייעודיות במשרד, אשר ישמשו את עובדי המשרד ויסייעו להם במילוי תפקידם125. עולה אפוא כי חלק מהחלטות משרד החקלאות בדבר מתן תמיכה למשקים החקלאיים באמצעות הצבת מיגונית במהלך המלחמה לא נשענו על מידע מבוסס ובדוק הנדרש לצורך בחינת העמידה בתנאי הסף שקבע המשרד בנושא ולצורך אישור התמיכה. משרד החקלאות כתב בתשובתו כי לא היה לו מידע שלם, מבוסס ובדוק לפני המלחמה, וציין כי לא ניתן היה לבצעבשטחבדיקה מעמיקהשל המיגון הקייםבמצב שלאיום ביטחוני ישיר, שכןבדיקה כזאתהייתה 125 מבקר המדינה, דוח שנתי 65ג (2014), "ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח", עמ'1018; מבקר המדינה, דוח שנתי 70ב (2020,)"הניהול והפיקוח של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בתחום יבוא מקנה, מספוא ומניעת מחלות", עמ'1186. מבקר המדינה 55 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 גורמת לעיכוב משמעותי בלוחות הזמנים של הקצאת המיגוניות, דבר שהיה עלול לסכן חיי אדם ולפגוע במטרה המרכזית שלשמה הן הוקצו. מהאמור עולה כי משרד החקלאות פעל להציב את המיגוניות בהתאם למידע החלקי שהיה בידיו. להבא, כדי לבסס החלטות מיטביות של משרד החקלאות בעיתות חירום ובעיתות שגרה ולשמור על השוויון, נדרש כי במאגרי המידע שהמשרד מנהל יהיו נתונים רלוונטיים ומעודכניםעלכל משק חקלאי, ובין היתר תיעוד למספר המעודכן של העובדים במשק (זרים וישראלים) ופתרונות המיגון הקיימים במשק - הן אלה שסופקו על ידי המשרד, והן אלה שסופקו על ידי גופי המדינה האחרים או שנרכשו באופן עצמאי על ידי החקלאים. מאגרים מעודכנים כאמור יאפשרו למשרד לקבל החלטות מושכלות ומבוססות בעיתות שגרה ובעיתות חירום, בפרט כאשר יש קושי בגישה פיזית למשקים, ומומלץ שהמשרד יפעל בהקדם להקמתם וליצירת מנגנוני עדכון עיתיים שלהם. ה ח ל ט ו ת ו ע ד ת ה ת מ י כ ו ת ש ל א ב ה ת א ם ל מ ב ח ני ה ת מ י כ ה ש נ ק ב ע ו הוראות התכ"ם מחייבות קביעת מבחני תמיכה כדי לשמור על אחידות המבטיחה שוויוניות בהקצאת התמיכה. במסגרת מבחני התמיכה קבע המשרד כאמור שתי אמות מידה לזכאות למיגונית והן סוג הפעילות החקלאית, והמרחק של המשק החקלאי מגבול רצועת עזה או מגבול לבנון. באמות המידה לא הייתה התייחסות למיקום המשק החקלאי ביחס ליישוב. גם בדיון בוועדת הכלכלה בכנסת הדגיש נציג משרד החקלאות כי ועדת התמיכות אינה מייחסת משקל להימצאות המשק במרכז היישוב126. בביקורת נמצא כי מחוז גליל גולן דחה על הסף לפחות 32 בקשות לקבלת מיגוניות עבור לולי ההטלה הממוקמים בלב יישוב ושאין בהם עובדים זרים, באופן שאינו מתיישב עם מבחני התמיכה שנקבעו על ידי ועדת התמיכות המשרדית, ולא הביאן להחלטת הוועדה. במענה לתלונה שהוגשה בינואר 2024 לנציבות תלונות הציבור שבמשרד מבקר המדינה בנושא זה ציין משרד החקלאות, כי בשל ההיקפים המצומצמים יחסית של המיגוניות שנרכשו ביחס לביקוש הגבוה מצד חקלאים ברחבי הארץ, התקבלה החלטה במחוז גליל גולן, בתיאום עם ועדת התמיכות, לתעדף בקשות למיגוניות למשקים גדולים של בעלי חיים, נוסף על הצורך הקיים עבור מיגון מגורי העובדים הזרים. בהתאם למדיניות זו, הוחלט בוועדת התמיכות כי לא תסופקנה מיגוניות לחקלאים שבבעלותם לול הנמצא בחלקה א'127 (כלומר, במרכזי היישובים), אם אין בו עובדים זרים. זאת בשל מחסור במיגוניות לכ-1,500 לולי הטלה קטנים הממוקמים בחלקות א' ב-26 יישובים בקו העימות בצפון. 126 ועדת הכלכלה בכנסת, "השלכות המלחמה על החקלאות ומתווה הסיוע הנדרש לחקלאים" (7.11.23), עמ'58. 127 חלק מנחלה שהוא שטח רציף של קרקע המיועדת בתב"ע תקפה למגורים של בעל הזכויות בנחלה, למבני משק ולעיבוד חקלאי. ראו מידע נוסף בקישור -agricultural-www.gov.il/BlobFolder/service/non.-employment plot.docx-guide/he/forms_residential מבקר המדינה 56 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות, שעל פי הוראות התכ"ם חובה עליו לפרסם מבחני תמיכה ברורים ואחידים. לפיכך, ככל שהוחלט במשרד החקלאות על סדרי עדיפות התלויים במיקום הלול ובגודלו, היה נכון להוסיף את מיקום המשק החקלאי ביחס ליישוב הקרוב אליו או את גודל המשק החקלאי (בנוגע לפעילות חקלאית מסוג לול) כתנאי סף להגשת בקשת התמיכה, באופן שימנע הגשת בקשות סרק. עם זאת יצוין לחיוב כי בנוהל התמיכה בהקצאת מיגוניות למגזר החקלאי שפרסם משרד החקלאות לציבור מאוחר יותר, ביולי 2024,נכתב באופן בהיר כי המשרד יבחן בקשות שיוגשו על ידי חוות לולים128, להבדיל מלולים קטנים שבקשות התמיכה שלהם ייפסלו על הסף, ובכך נמנעה הגשת בקשות סרק. הצבת המיגונית בפועל במשקים החקלאיים לאחר פרוץ המלחמה אישרה ועדת התמיכות במשרד החקלאות רכישת 498 מיגוניות והצבתן במשקים חקלאיים אחרי בחינת 1,632 בקשות שהוגשו לה. עד ליום 27.6.24 הוצבו בפועל על ידי משרד החקלאות 562 מיגוניות: 91 מהן אושרו עוד לפני המלחמה ו-471 מיגוניות אושרו לאחר פרוץ המלחמה (94% מהמיגוניות שאושרו), מהן 316 מיגוניות במחוז הנגב ו-246 מיגוניות במחוז גליל גולן. תרשים 12: מועדי אישור הצבת המיגוניות על ידי ועדת התמיכות במהלך מלחמת חרבות ברזל ומחוזות ההצבה, מאי 2024 על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 128 משרד החקלאות, "נוהל תמיכה להקצאת מיגוניות" (7.7.24.) מבקר המדינה 57 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 13: מספר המיגוניות שהציב משרד החקלאות במשקים החקלאיים במהלך מלחמת חרבות ברזל לפי סוג הפעילות, אוקטובר 2023 עד יוני 2024129 על פי נתוני משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ה צ ב ת מ י ג ו נ י ו ת ל ל א א י ש ו ר פ ק ע " ר ו ה ר ש ו ת ה מ ק ו מ י ת ל מ ק ו ם ה ה צ ב ה בצו הפטור מהיתר למיגונית נקבע כי הצבת המיגונית על ידי המדינה בפטור מהיתר בנייה מותנית באישור פקע"ר, מהנדס הרשות המקומית או ראש הרשות המקומית שבתחומה מוצבת המיגונית. בביקורת נמצא כי משרד החקלאות לא פנה לקבלת אישור פקע"ר, מהנדס הרשות המקומית הרלוונטית או ראש הרשות לקבלת אישור מראש להצבת המיגוניות כמתחייב מהצו. פקע"ר הדגיש בתשובתו כי על פי מדיניותו, אישורו להצבת מיגונית על ידי המדינה בפטור מהיתר לפי הצו, מותנית בכך שהמיגונית תוצב בשטחים פתוחים שלא נדרשים למיגון על פי התקנות, להבדיל משטחים בבעלות פרטית. ועדת התמיכות במשרד החקלאות דרשה מגופי הביצוע במשרד להחתים את החקלאים על התחייבות לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר להצבת המיגוניות. נמצא כי טופסי ההתחייבות שהחקלאים חתמו עליהם אשר צורפו לדרישות התשלום מטעם הספקים, אינם כוללים את התחייבות החקלאי לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר לעניין ההצבה. כמו כן, המשרד לא וידא שהחקלאים קיבלו את האישורים הנדרשים לפני הצבת המיגוניות שסיפק להם. על משרד החקלאות להבטיח להבא כי לפני הצבת המיגונית ימציא החקלאי מקבל התמיכה אישור מהרשות המקומית ומפקע"ר להצבת המיגונית כנדרש בדיני התכנון והבנייה. יצוין כי בנוהל התמיכה החדש להקצאת מיגוניות, שפורסם מטעם המשרד בחודש יולי2024, קבע משרד החקלאות כי קבלת אישור ביטחוני להצבת המיגונית הוא באחריות החקלאי מקבל המיגונית, אך לא הייתה התייחסות מפורשת לעניין החובה לקבל את אישור הרשות המקומית להצבה. 129 למעט 91 מיגוניות בהתאם להחלטת הממשלה 1818, שכן הקובץ המרכזי של ועדת התמיכות במשרד החקלאות לא כלל נתוניםעל אודות סוג הפעילות של המשקים שאושרו להם מיגוניות על פי החלטה זו. מבקר המדינה 58 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי אי-פנייתו לקבלת אישור הרשות המקומית ופקע"ר לגבי מקום הצבת המיגוניות, כמתחייבממנו, היא בשלמצבהחירום החריגשבו פעל המשרד, אשר חייב פעולה מהירה ומתוך הבנה ברורה שהגנה על חיי אדם, שמירה על שלמות הנפש והגוף, והבטחת ביטחונםשל העוסקים בחקלאות קודמות לכל הליך פורמלי, חשוב ככל שיהיה. עם זאת מסר המשרד, כי יבחן את הדרכים להסדרת הנושא להבא, כך שבמקרים דומים בעתיד יוגדרו מנגנונים שיאפשרו תגובה מהירה ומענה תכנוני-משפטי הולם במידת האפשר. כוח האדם בענף החקלאות במלחמה אי-היערכות מוקדמת למחסור חריג בכוח האדם בענף החקלאות העסקת עובדים זרים בחקלאות נפוצה במדינות מפותחות רבות עקב הקושי בהעסקת עובדים מקומיים בעבודה זו. בישראל הוגבל מספר העובדים הזרים בהחלטות ממשלה, בשל החשש שהעובדים הזרים יתפסו מקומות עבודה של עובדים ישראלים בעיקר בעלי כישורי עבודה נמוכים.למרות זאת לפני המלחמה נסמכה החקלאות בישראל בהיקף נרחב על עובדים זרים ופלסטינים (מיו"ש ומעזה). בחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, "עובד זר" מוגדר "עובד שאינו אזרח ישראל, או תושב בה". החוק והחלטות הממשלה התירו להביא עובדים זרים לישראל לעבודה בכמה ענפי עיסוק לרבות חקלאות, והם שוהים בישראל באשרה וברישיון ישיבה מאת שר הפנים, המוענק לפרקי זמן קצובים הניתנים להארכה. נושא כוח האדם בחקלאות נמצא בתחום אחריותם של כמה משרדי ממשלה. העיקריים שבהם הם משרד החקלאות, מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, שירות התעסוקה, המינהל האזרחי ביהודה ושומרון, רח"ל, משרד העבודה ומשרד החוץ. מבקר המדינה 59 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 14: משרדי הממשלה והגופים הציבוריים העיקריים העוסקים בכוח האדם בחקלאות ותפקידיהם130 על פי נתונים שנאספו במהלך הביקורת מהגופים המופיעים בתרשים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 130 חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959; ראו גם באתר משרד החקלאות, על אודות אגף גורמי ייצור; מידע עלאודות מינהל עובדים זרים באתר רשות האוכלוסין וההגירה; אתר המנהל האזרחי ביהודה ושומרון; אתר משרד העבודה, מרכז המידע של הכנסת, "טיפול משרד החוץ בסוגיות הקשורות לעובדים זרים" (18.5.09), ואגף כוח אדם בשעת חירום באתר משרד העבודה. מבקר המדינה 60 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במדינת ישראל קיימת מכסה המגבילה את מספר העובדים הזרים שרשאים לעבוד בה, וזאת לשם אלה: מניעת פגיעה בתעסוקת ישראלים חסרי השכלה גבוהה; מניעת פגיעה בשכר עובדים ישראלים בשל זמינות העסקת עובדים זרים במקומם; יצירת יציבות ומניעת תלות מוגברת בתעסוקת עובדים זרים בענפים אחרים כגון בנייה ומסעדנות131. עד מאי 2024 הליך קביעת המכסה לעובדים זרים בענף החקלאות התחיל מדרישת משרד החקלאות, הנסמכת על חומר מקצועי, אשר הועברה בצירוף טיוטת הצעת מחליטים (לאישור הממשלה) למשרדי האוצר, העבודה, הכלכלה, הפנים, המשפטים והחוץ, לשם קבלת חוות דעתם. אם הייתה הסכמה מצד משרדי הממשלה - ההצעה הועברה לאישור הממשלה. ערב מלחמת חרבות ברזל התבצעה העסקת העובדים הזרים בחקלאות באמצעות לשכות פרטיות המאושרות על ידי מינהל עובדים זרים ובאמצעות הסכם בילטרלי (הסכם הנחתם בין המדינה המגייסת למדינת המוצא של העובד) אחד משנת 2010 בין ישראל ובין תאילנד (ראו להלן בעניין זה). תרשים 15: התפלגות עובדים בחקלאות, 2018 - 2023 (באלפים ובאחוזים) על פי נתוני הלמ"ס132, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 131 בנק ישראל, "דין וחשבון2023( "31.3.24), עמ'191-120. 132 הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל בחקלאות" מס' 75(ספטמבר2024.) מבקר המדינה 61 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כפי שעולה מהתרשים לעיל, כמחצית מכוח האדם בחקלאות הם עובדים זרים ופלסטינים. לפי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, שאינם זהים לנתוני הלמ"ס שהוצגו לעיל בתרשים, בספטמבר 2023 הועסקו בישראל 30,259 עובדים זרים בחקלאות, מהם 7,648 לא חוקיים (%25)133. כמו כן, ערב המלחמה הסתכם מספר העובדים הפלסטינים החוקיים בכ-11,000134. תרשים 16: מספר העובדים הזרים הלא-חוקיים בחקלאות, 2014 - 2023135 על פי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 133 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני זרים בישראל" (מרץ 2024), עמ'6. לפי נתוני מינהל עובדים זרים, הנתון מתייחס לעובדים זרים שהיו בעבר עובדים זרים חוקיים. הפילוח לענפים נעשה בהתאם להיתר העבודה שהיה לעובד הזר בהיותו עובד חוקי ואין משמעו שהוא המשיך להיות מועסק באותו ענף גם בתקופת מעמדו כעובד לא חוקי. אין בידי רשות האוכלוסין והגירה מידע על השיוך הענפי בפועל של העובדים הלא-חוקיים. 134 הלמ"ס, "שנתון סטטיסטי לישראל בחקלאות" מס' 75(ספטמבר2024.)לפי נתוני מינהל עובדים זרים ערב המלחמה, מכסת העובדים הפלסטינים בישראל כולל עונתיים עמדה על19,150. 135 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023" (מרץ 2024); נתוני שנת 2024 הם נכון ליום 30.9.24מתוך: רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (אוקטובר2024.) מבקר המדינה 62 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מנתוני התרשים עולה כי משנת 2014 ועד לשנת 2021 קיימת מגמת עלייה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בחקלאות כאשר בין שנת 2014 לשנת 1202 חל זינוק במספרם מ-531 ל-2,755 עובדים זרים לא חוקיים (עלייה של כ-%419)136. על פי הסברי רשות האוכלוסין וההגירה שינוי שנעשה בהגדרות של חוקיות מעמדו של עובד זר בארץ, אשר הוחל בשנת 2022, השפיע על מגמת העלייה משנה זו, כך שהעלייה מכאלפיים עובדים לא חוקיים בשנים 2019-2021, לכ-7,000 עובדים בשנים 2022-2024 היא עלייה טכנית, שנובעת משינוי ההגדרות ולא מעלייה במספר העובדים. רשות האוכלוסין וההגירה הוסיפה, כי בנוגע לשנים 2022-2024 הנתונים מראים ירידה בשיעור העובדים הלא חוקיים. יודגש כי העלייה החריגה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים קדמה לשינוי בהגדרות והיא חלה לפחות מהשנים 2014 - 2021. בהקשר זה יצוין כי בסוף שנת 2023 שהו בישראל 136,424 עובדים זרים בכלל הענפים, מהם 111,132 חוקיים (81%) ו-25,292 שאינם חוקיים (19%)137. במהלך השנים 2019 - 2023 חלה עלייה הדרגתית במספרם של העובדים הזרים הלא חוקיים בכלל ענפי המשק מ-17,484 בסוף שנת 2019 ל-25,292 בסוף שנת 2023 (כ-45%). עם זאת, עקב הגידול שחל במספר העובדים הזרים החוקיים בענפים השונים, וכפי שעולה מהתרשים להלן, בשנים 2019 - 2023 שיעור העובדים הלא חוקיים בענפים השונים בקרב העובדים השוהים בישראל עלה במעט, מלבד בענף החקלאות שבו חלה עלייה משמעותית יותר בשיעור העובדים הזרים הלא חוקיים138. תרשים 17: שיעור העובדים הזרים הלא חוקיים מכלל העובדים בענף, ענפים נבחרים, 2014 - 2023 על פי נתוני מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 136 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמ'17. 137 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמ'19. 138 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת0232" (מרץ2024), עמ'19. מבקר המדינה 63 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין וההגירה מבצע חקירות ומבצעים יזומים שמטרתם גילוי הפרות של חוק עובדים זרים על ידי מעסיקים. האכיפה מתבצעת לגבי כל המעסיקים (הן בעלי היתר העסקה והן ללא היתר). חקירה עשויה להתפתח לכדי הגשת כתב אישום או הטלת קנס מינהלי139. תרשים 18: אכיפה נגד מעסיקים על ידי רשות האוכלוסין וההגירה בעניין עובדים זרים לא חוקיים בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024140 עלפי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 139 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמ'37. 140 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ 2024); נתוני שנת 2024 נכונים ליום 30.9.24. מתוך רשות האוכלוסין וההגירה: "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (אוקטובר2024); נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2022" (מאי 2023); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2021" (פברואר 2022); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2020" (מרץ 2021); "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2019" (מרץ 2020) ונתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2018(ינואר2019.) מבקר המדינה 64 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 19: קנסות שהטילה רשות האוכלוסין וההגירה נגד מעסיקים בגין העסקה שלא כדין בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024141(במיליוני ש"ח) על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 141 על פי מסמכי רשות האוכלוסין וההגירה בעניין, "נתוני עובדים זרים בישראל" לשנים2019-2024כאמור לעיל. מבקר המדינה 65 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 20: מספר השוהים הלא חוקיים שיצאו מהארץ או נמנעו מלהיכנס לארץ עקב פעולות רשות האוכלוסין וההגירה לצמצום מספר השוהים הלא חוקיים בכלל ענפי המשק, 2018 - ספטמבר 2024142 על פי הגדרות רשות האוכלוסין וההגירה ונתוניה, בעיבוד משרד מבקר המדינה143. כפי שעולה מתרשימים 18 ו-19, בשנים 2020 - 2023 חלה מגמת ירידה משמעותית במספר פעילויות האכיפה של מינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין נגד מעסיקים יחסית לשנת 2018. לדוגמה, מספר התיקים שנפתחו נגד מעסיקים מ-1,271 בשנת 2018 ירד ל-181 בשנת 2023 (כ-86%), ומספר הקנסות שהוטלו על מעסיקים שלא כדין ירד מ-424 בשנת 2018 ל-102 בשנת 2023 (ירידה של כ-76%). מגמה 142 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ 2024); נתוני שנת 2024 נכונים ליום 30.9.24. מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2023" (אוקטובר 2024); רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2022" (מאי2023); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2021" (פברואר 2022); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת 2020" (מרץ 2021); רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2019" (מרץ2020) ו"נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2018" (ינואר2019.) 143 הרחקות: זרים מורחקים הנם אלו שיצאו מישראל לאחר שהוצא כנגדם צו הרחקה בגין שהייה לא חוקית או בגין הפרת תנאי הרישיון שלהם בארץ; עזיבה מרצון: זרים ששוהים בארץ שלא כחוק, המבקשים לצאת מרצונם לארץ מוצאם או למדינה אחרת המוכנה לקבלם, ושיציאתם את הארץ נעשתה בסיוע היחידה ליציאה מרצון ולא נעשתה מתוקף צו הרחקה; סירובי כניסה: מניעת ניסיונות הכניסה של זרים המבקשים להיכנס לתחומי מדינת ישראל וניסיון כניסתם נמנע משיקולי מניעת הגירה בלתי חוקית או מסיבות של ביטחון הציבור או שלום הציבור או הסדר הציבורי. מבקר המדינה 66 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 דומה קיימת במספר כתבי האישום שהוגשו, אשר ירד מ-175 בשנת 2018 ל-44 בשנת 2023 (ירידה של כ-75%,) ובמספר גזרי הדין שהוטלו, אשר ירד מ-135 ל-36 (ירידה של כ-73%). מנתוני תרשים20עולה כי בשנים2018-2022חלה ירידה הדרגתית בהרחקת שוהים לא חוקיים בישראל על ידי רשות האוכלוסין מ-7,957 בשנת 2018 ל-2,657 בשנת 2022 (ירידה של כ-67%). בשנת 2023 חלה עלייה של 88% בהרחקות, יחסית לשנת 2022, ובמהלכה הורחקו 5,004 שוהים לא חוקיים. לדברימינהל עובדים זרים המספרים המעידים על אכיפה נמוכה נבעומכמה סיבות, ובכללן:מספרם הקטן של הזרים שנכנסו לישראל בגלל הגבלה על התנועה בין גבולות בין-לאומיים בעת מגפת הקורונה; הסטת כוח אדם ברשות האוכלוסין וההגירה ממשימות אכיפה לטובת תגבור מערך הדרכונים (דבר שהיה רלוונטי גם לשנים 2022 ו-2023); מלחמת רוסיה-אוקראינה שבעקבותיה לא בוצעה אכיפה נגד אזרחי אוקראינה בשל שהייה שלא כדין;הסטת עבודתםשל פקחי ההגירהבשנת2020לטובת סיוע למשטרת ישראל באכיפה של שמירת הנחיות הבריאות, סיוע שנמשך גם בחודשים הראשונים של שנת 2021; פרוץ מלחמת חרבות ברזלבאוקטובר2023,ובעקבות כך אי-פתיחת תיקים נגד מעסיקים בחודשיםאוקטובר-דצמבר2023ואי- הטלת קנסות בחודשים אלה144. יצוין כי המספר הגבוה של העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות בישראל היקשה על החקלאים להזמין עובדים זרים חדשים, שכן מינהל עובדים זרים כלל את מספר העובדים הזרים הלא חוקייםבמכסת העובדים הזרים שנקבעה בהחלטות הממשלה. בהתאם לכך, הוא לא איפשר לחקלאים להזמין עובדים זרים חוקיים חדשים כאשר סך כל העובדים הזרים החוקיים והלא חוקיים בענף היה בגובה המכסה שנקבעה, וזאת לשיטתו כדי לשלוט בהיקף העובדים הזרים בישראל (החוקיים והלא חוקיים). במאי 2024 התקבלה החלטת ממשלה 1752145 (להלן - החלטה 1752) ולפיה תבוצע הגדלה משמעותית של התקן והתקצוב שלמינהל אכיפה וזרים ומינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה, מינהל ההסדרה ואכיפת חוקי העבודה במשרד העבודה, משרד המשפטים ומשרד החוץ (הוקצו 422 תקנים למשרות בכלל הגופים - 414 מהן לרשות האוכלוסין וההגירה, ובמשרד העבודה), בין היתר כדי שיוכלו לבצע פעולות פיקוח, בקרה, מניעה ואכיפה באופן מועיל ויעיל. ההחלטה כוונה בעיקר לאכיפה נגד מעסיקים, אך לפי דברי ההסבר להחלטה, יישומה יביא אגב כך גםלצמצוםמספר השוהיםבישראלשלא כדין.בהחלטה הוטל על הגופים האמורים, למעט משרד החוץ, לגבש תוכניות פיקוח ואכיפה שנתיות, הכוללות יעדי ביצוע מדידים, ולפרסמן לציבור. עוד נקבע בהחלטה כי תוקם ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה שחבריה יהיו המנהלים הכלליים של הגופים האמורים וכן המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי) והממונה על התקציבים במשרד האוצר (להלן - ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים). הוועדה הוסמכה לקבוע מכסות, אגרות ועוד בתחום העובדים הזרים וכן לקבל דיווח על יישום תוכניות הפיקוח והאכיפה מרשות האוכלוסין וההגירה, ממשרד העבודה וממשרד המשפטים. 144 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2020" (מרץ2021), עמ'35; רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל לשנת2023" (מרץ2024), עמודים17ו-37. 145 החלטת הממשלה 1752, "ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים ותיקון החלטות ממשלה" (15.5.24.) מבקר המדינה 67 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד המשפטים ומינהל עובדים זרים הציגו בסוף שנת2024 לפני ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים את תוכניות הפיקוח והאכיפה השנתיות שלהם לשנת 2025, בהתאם להחלטה 1752. מהאמור עולה כי משנת 2018 ואילך חלה ירידה משמעותית במספר פעילויות האכיפה של מינהל אכיפה וזרים ובד בבד חלה עלייה ניכרת במספר העובדים הזרים שאינם חוקיים בכלל ובחקלאות בפרט. למצב זה השפעות שליליות על העובדים הזרים השוהים בארץ כחוק, על החקלאים המעסיקים ועל כלל העובדים במשק, ובהן חשש לזליגה של השוהים הלא חוקיים לענפים אחרים, להרעה בתנאי העסקת העובדים הזרים ולעלייה במספר הבקשות למקלט בישראל. משרד מבקר המדינה ממליץ למינהל אכיפה וזרים ברשות האוכלוסין וההגירה ולמינהל ההסדרה ואכיפת חוקי העבודה במשרד העבודה לפעול להגברת פעולות האכיפה בעניין תופעת העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות, ובכלל זה ליישם את תוכנית הפיקוח והאכיפה לשנת 2025 שהציגו לוועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה בתשובתה כי המינהל פועל ליישום תכנית העבודה כפי שהוצגה על ידו, ובכלל זה ליישום האכיפה אכיפה בענף החקלאות וזאת במסגרת המשאבים שהוקצו לו. משרד העבודה מסר בתשובתו ממאי2025, כי הוא מקבל את המלצת משרד מבקר המדינה בעניין, וכי הוא פועל לאיוש 98 משרות לטובת אכיפה ופיקוח בנושאים הקשורים לעובדים זרים מכוח החלטה 1752. עוד מסר המשרד, כי עם סיום ההליך הוא יגביר את האכיפה בהתאם לתוכנית העבודה שהוגשה לוועדת המנכ"לים. משרד החקלאות תרחיש הייחוס הענפי של משרד החקלאות משנת 2010 התייחס למחסור החריג הצפוי בכוח האדם עקב נטישת העובדים הזרים באזורי העימות בזמן לחימה. נוסף על כך, נצפה מחסור בעובדים עקב פינוי יישובים, הדרישה לשהות במקלטים ובמרחבים ממוגנים לזמן ממושך וגיוס מילואים. גם בטיוטת תרחיש הייחוס של משרד החקלאות מספטמבר 2023, אשר טרם אושרה, נצפה מחסור דומה שיביא לשיבושים במשק החקלאי. הצורך בהיערכות מוקדמת למחסור בכוח האדם בעת חירום עלה אף בתרגילי חירום ובהליכי הפקת לקחים המבוצעים על ידי אגף חירום במשרד החקלאות ובמחוזות המשרד בהנחיית רח"ל ובהשתתפות נציגים מטעם מועצות הייצור, ארגוני המתנדבים בחקלאות והרשויות המקומיות. בהפקת לקחים ממבצע צוק איתן משנת2014 הודגש כי אין תחליף לעובדים הזרים מבחינת היקפם ואיכות עבודתם ועל כן יש להכין תוכנית לטיפול בעובדים הזרים בעת חירום (בהיבטי מיגון, ניוד, העסקה וכו'). נוסף על כך, בשני תרגילי חירום משנת 2022 ומשנת 2023 העלו משתתפי התרגילים את נושא גיוס המתנדבים כפתרון אפשרי למחסור הצפוי בכוח האדם בחקלאות בעת חירום (בעניין זה ראו להלן בפרק הפעילות ההתנדבותית בחקלאות כמענה למחסור בכוח האדם). מבקר המדינה 68 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בביקורת עלה כי משרד החקלאות לא נערך מבעוד מועד לכך שבזמן לחימה יהיה מחסור חריג באלפי עובדים בענף בשל נטישת העובדים הזרים, איסור כניסת עובדים פלסטינים וירידה במספר העובדים הישראלים עקב גיוס מילואים נרחב או פינוי של המשקים. זאת, אף על פי שבשנים האחרונות תרחישי הייחוס הרלוונטיים, הליכי הפקת הלקחים ממבצע צוק איתן ולקחי תרגילי החירום שערך המשרד לימדו על הצורך להיערך לכך. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי תרחיש ייחוס חמור ככל שיהיה לא היה צופה סדר גודל של נטישת עובדים זרים, חטיפתם והירצחם בשבי כפי שאירע בפועל. כל זאת, בד בבד עם מעורבות ממשלת תאילנד אשר קראה לפינוי אזרחיה לאחר פרוץ המלחמה ומימנה טיסות לפינוי. משרד מבקר המדינה מציין כי גורמים מקצועיים במינהל עובדים זרים התייחסו אף הם, לפני המלחמה, לסיכון שבהתבססות הכמעט מוחלטת על עובדים תאילנדים בענף החקלאות ועל כן ביקשו לקדם הסכמים בילטרליים נוספים - מהלך שלא צלח. מומלץ למשרד החקלאות כי במסגרת היערכותו לעת חירום הוא ייתן את הדעת גם על הצורך להתמודד עם מחסור חריג בכוח האדם בענף החקלאות וכן ייתן מענה לכך, תוך התייחסות למצבי החירום השונים, וכי הוא יאשר תוכניות היערכות מפורטות בנושא. זאת כדי לצמצם את הפגיעה בענף וברציפותו התפקודית שעשויה להביא למחסור בתוצרת חקלאית חיונית ואף לעליית מחירה, כפי שאירע במלחמת חרבות ברזל כמפורט להלן. הי ע ר כ ו ת מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת ל ה פ ע ל ת מ ת נ ד ב י ם בעית ו ת ח י ר ו ם מתנדב הוא מי שמעמיד את עצמו או את משאביו לרשות המערכת או נחלץ לסייע לזולתו או לטובת הקהילה, ללא שכר או תמורה146. בנוהל משותף לפקע"ר ולמועצה הישראלית להתנדבות147 משנת 2007 נכתב כי "לממשלה, כקובעת מדיניות, קיימת הזכות ואף החובה לנתב את רצונם הטוב ונכונותם של המתנדבים לפעול - לפי עקרונות מדיניותה וסדרי הקדימות שלה"148. אירוע חירום מאופיין בפערי משאבים, גם בתחום כוח האדם, אל מול הצרכים. שיתוף הפעולה בין החברה האזרחית למוסדות המדינה יכול לגשר על פערים אלו. ואכן, גם תוכנית המענה לחירום משנת 2015 של משרד החקלאות מתייחסת לתפקידם של המתנדבים למתן מענה מסוים למחסור בכוח האדם בעת חירום במשק בעלי החיים. 146 פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום"(אוגוסט2007), עמ'17. 147 עמותה שהוקמה בשנת1972 על ידי הממשלה כגוף חיצוני כדי לצמצם את הפערים החברתיים באמצעות מתנדבים. 148 פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום" (אוגוסט2007), עמ'21. מבקר המדינה 69 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 חלק ממשרדי הממשלה והגופים המבוקרים גיבשו לעצמם נוהל להפעלת מתנדבים בעת שגרה ובעת חירום, לדוגמה משרד הבריאות149, משרד הרווחה150, משרד החינוך151, משטרת ישראל152ומגן דוד אדום153. נוהל כזה מסדיר בדרך כלל נושאים כמו: מנגנון לאיתור מתנדבים, לגיוסם ולהכשרתם; מנגנון הפעלת המתנדבים בעת חירום (לרבות קליטת המתנדב; שיבוצו; הגדרת המשימות המוטלות עליו; הגדרת חובותיו,זכויותיווסמכויותיו); הגדרתהתפקידיםהנדרשים בארגון; טיפול בנושאים לוגיסטיים כגון לינה, הסעות, ביטוח, מיגון ואספקת ציוד מגן. החלטת הממשלה2989154משנת2011הדגישה את החשיבות של הפעילות ההתנדבותית בחקלאות "לחינוך לערכי עבודת האדמה, אהבת הארץ והאדם, ערכי מורשת, טבע וסביבה, ומעודדות התיישבות דור צעיר העוסק בעבודת אדמה במרחב הכפרי באזורי עדיפות לאומית, במסגרת מיזמים חינוכיים חקלאיים".ואכן, ההתנדבות בחקלאות תוקצבה בעזרת תמיכות בארגוני מתנדבים לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, החל משנת 2011, בהתאם להחלטות הממשלה. התמיכות הוענקו על ידי כמה משרדי ממשלה: משרד החקלאות, המשרד לפיתוח הנגב, הגליל והחוסן הלאומי (להלן - משרד הנגב והגליל) ומשרדי ממשלה אחרים. עם זאת,והגם שעל פי נתוני הלמ"ס, בשנת2022 התנדבו בישראל כ-1.282 מיליון ישראלים, שהם כ-22% מבני 20 ומעלה באוכלוסייה הקבועה בישראל, ההתנדבות בחקלאות לא הייתה מתחומי ההתנדבות העיקריים בישראל לפני המלחמה155. 149 משרד הבריאות, "נוהל הפעלת מתנדבים במערכת הבריאות באשפוז ובקהילה, בשגרה ובעתות חירום" (23.6.16.) 150 משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, "ניהול מערך מתנדבים" ו"הפעלת מתנדבים בשעת חירום: עקרונות ומדיניות" (ינואר2020.) 151 משרד החינוך, "הנחיות להפעלת מתנדבי ומתנדבות שירות לאומי" ונוהל "הפעלת בני נוער ברשות המקומית במצבי חירום". 152 ראו לדוגמה משטרת ישראל, "נוהל מתנדבים באת"ל-מתנדבים לוגיסטיים"(1.2.02.) 153 מגן דוד אדום, "ניהול מתנדבים- תיאוריה ומעשה בניהול מתנדבים במגן דוד אדום" (פברואר2011.) 154 החלטת הממשלה 2989, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.3.11). 155 המועצה הישראלית להתנדבות, משרד הרווחה והשירותים החברתיים אוניברסיטת ירושלים, "דפוסי נתינה בחברה הישראלית: שנתון ההתנדבות, המעורבות החברתית והאקטיביזם לשנת 2022", עמ'22. יצוין, כי נתוני המתנדבים בשנת2022עשוייםהיו להיות מושפעים מהעלייה במספר המתנדבים בשל משבר הקורונה. מבקר המדינה 70 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 21: תקציבים שאושרו בהחלטות הממשלה לקבוצות של מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית, 2011 - 2023 (במיליוני ש"ח)156 על פי החלטות הממשלה1042,2989,3969,2372,1478,3446,4074,668ו-3771, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים לעיל עולה כי בשנים 2011 - 2023 חלה מגמת עלייה בגובה התקציבים שהוקצו לתמיכה בפעילות התנדבותית בחקלאות, מלבד השנים 2015, 2017 ו-2020 שבהן חלה ירידה קלה. בשנים 2018, 156 החלטת הממשלה 2989, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.3.11;) החלטת הממשלה 3969, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.12.11;) החלטת הממשלה 1042, "תמיכה קבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (11.12.13;) החלטת הממשלה 2372, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (25.12.14;) החלטת הממשלה 1478, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (2.6.16;) החלטת הממשלה 3446, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית" (15.1.18;) החלטת הממשלה 4074, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה" (27.7.18;) החלטת הממשלה 668, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית-תיקון החלטת ממשלה" (19.11.21)והחלטתהממשלה1377, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית - תיקון החלטת ממשלה" (4.2.24.) מבקר המדינה 71 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2020 ו-2021 הוקצו 13.5 מיליון ש"ח לפעילות זו; בשנת 9201 הוקצו 16.5 מיליון ש"ח; ובשנים 2022 - 2023 הוקצו 20 מיליון ש"ח. מכל מקום, התקציב בשנת 2023 היה פי ארבעה מזה שנקבע בשנת 2011157. כמו כן, מנתוני משרד החקלאות עולה כי שיעור ניצול התקציבים שהוקצו לתמיכה בהתנדבות בחקלאות בשנים 2011-2021, שבהן הוא היה הממונה על התחום, עמד על 84% בממוצע, וכי בשנים 2011 ו-2014 לא היה מימוש בפועל לתקציבים שהוקצו לתמיכה בפעילות התנדבותית בחקלאות. נוסף על כך, נתוני משרד החקלאות מראים כי בין השנים 1620 - 2120 חלה עלייה במספר המתנדבים בחקלאות שפעילותם נתמכה על ידי המדינה, מ-829 מתנדבים בשנת 2016 (520,000 שעות התנדבות שנתיות) ל-2,568 מתנדבים בשנת 2021 (1.8 מיליון שעות התנדבותית שנתיות). משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי נושא המתנדבים בחקלאות טופל במטה המשרד על ידי אגף גורמי ייצור רק בהקשר של מתן תמיכות לארגוני המתנדבים וכי ערב המלחמה לא היה במשרד בעל תפקיד האחראי על הקשר עם גופים תורמים והתנדבותיים בשגרה ובחירום. בהחלטת הממשלה 668158 נקבע כי בשנים 2021 - 2023 משרד הנגב והגליל הוא הגורם שיאגם את תקציב התמיכות של משרדי הממשלה בהתנדבות בחקלאות במקום משרד החקלאות, וזאת לאחר ארבע שנים שבהן לא תקצב משרד הנגב והגליל פעילות התנדבותית בחקלאות. בהתאם לכך פרסם משרד הנגב והגליל שני נוהלי תמיכה בקבוצות התנדבות בחקלאות - בשנת 2022159ובשנת 2023160. נ ו ה ל ה פ ע ל ת מ ת נ ד ב י ם ב ח י ר ו ם :בשנת2017גיבש משרד החקלאות טיוטת נוהל בעניין "הפעלת סיוע ארגוני מתנדבים לחקלאים בשעת חירום" המתייחס לתרחיש ייחוס של מחסור בכוח אדם בענף עקב מצב חירום ולמענה שיש לתת לפערים בכוח האדם, לצורך הבטחת רציפות הייצור ואספקת המזון למשק החי. בהתאם לטיוטת הנוהל, שהיה אמור להביא לאחידות בנושא, במצב שגרה - באחריות ארגוני המתנדבים לאתר את המתנדבים, לשבץ אותם אצל החקלאים ולהדריך אותם כצעד להיערכות מוקדמת לחירום. בעת שגרה באחריות ארגוני המתנדבים למצוא בעלי מקצוע נדרשים מתאימים ולהכין רשימות לקריאה בשעת חירום. כמו כן מוטלת עליהם האחריות לעדכן את משרד החקלאות בכך. עם זאת, טיוטת הנוהל לא אושרה. בשנת 2018 עלה שוב הצורך בהנחת תשתית מקצועית שתקדם היערכות אחודה בנושא המתנדבים בענף החקלאות בשעת חירום ובכתיבת נוהל בנושא, אך הדבר לא בוצע. 157 התקציב הוגדל לאחרפרוץהמלחמהל-50מיליון ש"ח. 158 החלטת הממשלה 668, "תמיכה בקבוצות מתנדבים הפועלים ביישובים כפריים המקיימים פעילות חקלאית משמעותית באזורי עדיפות לאומית-תיקון החלטת ממשלה" (19.11.21.) 159 ראו פרסום בקישור www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/tmichot180522. 160 ראו פרסום בקישור www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/agriculture_volunteers_support_2023. מבקר המדינה 72 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נמצא כי טיוטת נוהל בנושא הפעלת מתנדבים בחירום, שהוחל בהכנתה במשרד החקלאות עוד בשנת 2018, ושהצורך בסיכומה עלה במהלך השנים שחלפו מאז, לא תוקפה בידי הגופים המקצועיים במשרד ולא אושרה על ידי הנהלת המשרד. כך, לא סוכמה תשתית נורמטיבית אשר מסדירה סוגיות ליבה, ובהן מנגנון לאיתור, להכשרה ולהשמה של מתנדבים וחלוקת האחריות בין כלל הגורמים המעורבים בהפעלת מתנדבים בחקלאות בעת חירום. בהקשר זה יצוין כי על פי תפיסת היסוד של רח"ל, למתנדבים יש תפקיד חיוני בעת חירום והם עשויים להיות המגיבים הראשונים לאירוע חירום. בהתאם לכך הנחתה רח"ל את הגופים הממשלתיים השונים להיעזר בהם בעת חירום בהיבטים שונים161. רח"ל לא פעלה טרם המלחמה בקרב הגופים הממשלתיים לתיאום הפעילות התנדבותית הנדרשת בעת חירום, בין היתר, כמענה לפערי כוח אדם, משום שסברה שהדבר לא נמצא בתחום אחריותה. רח"ל מסרה בתגובתה כי החלטות הממשלה162המגדירות את תפקידי רח"ל ואחריותה, לא כוללות הנחיה לרכז את נושא פעילות המתנדבים במדינה. רח"ל הוסיפה כיעל המדינה להגדיר גוף שאחראי על מתנדבים. ככל שיוגדר גוף כזה רח"ל תפעל מולו לשם תאום והנחיה של הפעילות הנדרשת בחירום. מומלץ כי משרד החקלאות יגבש, בתיאום עם ארגוני המתנדבים הזכאים לתמיכה, נוהל להפעלת מתנדבים בחקלאות בעת שגרה ובעת חירום, אשר יסדיר בצורה מפורטת ובהירה סוגיות ליבה, ובהן מנגנון לאיתור מתנדבים, לגיוסם ולהכשרתם; מנגנון הפעלת המתנדבים בעת חירום (לרבות קליטת המתנדב; שיבוצו; הגדרת המשימות; הגדרת החובות, הזכויות והסמכויות); הגדרת תפקידים נדרשים בארגון; טיפול בנושאים לוגיסטיים כגון לינה, הסעות, ביטוח, מיגון, אספקת ציוד מגן ועוד, יצירת ממשקים עם משרדי הממשלה והרשויות המקומיות ומנגנון מעקב ובקרה163. משרד מבקר המדינה ממליץ לרח"ל, בתיאום עם כלל הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בפעילות התנדבותית במשק בעת חירום, לקיים הפקת לקחים בכל הנוגע להפעלת מתנדבים בחירום ולבצע עבודת מטה בנוגע לגיוס מתנדבים בתחומים שונים בעת חירום, לרבות בעת מלחמה, ובכלל זה להמליץ על הגוף שיהיה אחראי על תכלול פעילות המתנדבים בחרום. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הוא פועל לגיבוש נוהל תמיכה להפעלת מתנדבים בעיתות שגרה ובחירום, בתיאום עם ארגוני המתנדבים הזכאים לתמיכה, וכי הנוהל הופץ לקבלת הערות הציבור. 161 רח"ל, "תפיסת יסוד: המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'21. 162 החלטת ממשלה ב/43; החלטת ממשלה 1716; משרד ראש הממשלה, החלטת ממשלה 1080 "הפעלת המשק החיוני של המדינה לשעת חירום (מל"ח)-תיקון החלטת ממשלה" (13.2.00.) 163 ראו לדוגמה נוהל פקע"ר והמועצה הלאומית להתנדבות בישראל, "נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית בשעת חירום", (אוגוסט2007); נוהל משרד העבודה, הרווחה והשירות החברתיים בעניין "הפעלת מתנדבים בשעת חירום: עקרונות ומדיניות" (ינואר2020.) מבקר המדינה 73 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 רשות האוכלוסין וההגירה מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה אחראי למתן היתרי העסקה לעובדים זרים ופלסטינים בחקלאות, לגיבוש הסכמים בילטרליים164 עם מדינות אחרות להבאת עובדים זרים והעסקתם בישראל, ופיקוח על לשכות פרטיות ותאגידי כוח האדם המטפלים בהעסקת העובדים הזרים בישראל. כאמור, תפיסת היסוד של רח"ל מחייבת את כל משרדי הממשלה בכל הרמות ודרגי הפעילות ובכל תחומי העשייה להיערך לתפקוד במצבי חירום, כל אחד בתחום עיסוקו165. ואכן, פערי כוח האדם בחקלאות בעת חירום נצפו בתרחישי הייחוס לחירום של רח"ל ובתרגילי החירום הבין-משרדיים מטעמה שבהם נדרש להשתתף נציג מטעם רשות האוכלוסין וההגירה. לפני פרוץ המלחמה לא הכין מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה תוכנית שבה התייחסות קונקרטית לענף החקלאות, הכוללת היערכות לטיפול במחסור בכוח האדם הנובע ממחסור בעובדים זרים ופלסטינים. המוכנות וההיערכות של מינהל עובדים זרים למחסור בכוח האדם בעת חירום בענף החקלאות שבו כמחצית מכוח העבודה הוא עובדים זרים ופלסטינים, עשויות למזער את ממדי המחסור בידיים עובדות בענף החקלאות, באמצעים שונים, כגון: הגדלת מספר ההסכמים הבילטרליים, פעילות הסברה ותרגילי חירום מוקדמים לעובדים זרים לצורך הפחתת לחצים וחששות בעת חירום, פעולות הסברה תוך כדי אירועי החירום, הבטחת פתרונות מיגון לעובדים הזרים, היערכות לפינוי ואכלוס העובדים הזרים בחירום בהתאם לאירוע החירום וכיוצא באלו. נוכח היעדר היערכות מוקדמת, קיים מינהל עובדים זרים רק עם פרוץ המלחמה הליך של למידה וגיבש כיווני פעולה בנושאים הקשורים לשימור העובדים הזרים בארץ ולמניעת נטישתם166 בתחומים שונים, ובהם: דרכי התקשורת והעברת המידע לעובדים הזרים, הענקת תמיכה רגשית, הגשת עזרה מעשית ומתן הקלות רגולטוריות. הליך זה, לו היהמתבצעבעת שגרה,היה בכוחו לצמצם את היקף המחסור בכוח האדם הזר בענף שנוצר עקב המלחמה (כפי שפורט לעיל) ולמנוע בזבוז זמן יקר. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2024, כי היא ורח"ל החלו בגיבוש נוהל לטיפול בעובדים הזרים בעת חירום וזאת בשיתוף משרדי הממשלה הרלוונטיים, ובהם משרד החקלאות. כמו כן ציינה רשות האוכלוסין וההגירה, כי בכוונת מינהל עובדים זרים לעדכן את תוכנית ההפעלה ולכלול בה את הפעולות שבוצעו על ידה בזמן המלחמה, וכי בכוונת המינהל לבצע בקרה שנתית על ביצוע פעולות אלו במסגרת התוכנית, לרבות אלה: מתן מענה ותמיכה פיזית ורגשית לעובדים זרים הנמצאים בישראל; הגברת המודעות בקרב עובדים זרים ומעסיקיהם בנושא התגוננות בשעת חירום בשפות שונות; וקיום הסברה בקרב נציגויות זרות בישראל ובחו"ל בשיתוף משרד החוץ, שתכליתה מניעת יציאת העובדים הזרים מישראל בעת חירום. 164 בשיתוף פעולה עם משרד החוץ. 165 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'3. 166 מינהל עובדים זרים, "עובדים זרים בחירום-אתגרים והמלצות לכיווני פעולה" (29.10.23.) מבקר המדינה 74 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות האוכלוסין וההגירה להשלים תוכנית מענה על תרחיש הייחוס המצרפי של המחסור החריג בכוח האדם של העובדים הזרים והפלסטינים בעת חירום, הכוללת התייחסות קונקרטית לענפים הנסמכים באופן משמעותי על כוח אדם זר (עובדים זרים ופלסטינים) ושיש להם חשיבות בעת חירום, ובהם לענף החקלאות. תוכנית מענה כאמור עשויה לסייע לצמצם את המחסור בעובדים הזרים באירועי חירום עתידיים באמצעות פירוט הפעולות שיש לקדם לפני התרחשות מצב החירום לטובת שימור כוח האדם הזר בענפים השונים ובכללם בענף החקלאות; קביעת החלופות האפשריות להשלמת כוח האדם החסר בעת החירום; וקביעת התנאים, סדר העדיפות למימושן של החלופות, ואופן יישומן. ההתבססות על הסכם בילטרלי אחד עם תאילנד להעסקת עובדים זרים בחקלאות בשנת 2012 בוטלה האפשרות לגייס עובדים זרים לעבודה בישראל מסוכנויות גיוס פרטיות בשל גביית עמלות מופרזות מהעובדים הזרים שרצו לעבוד בישראל. מדינת ישראל החליטה ליישם חלופה של כריתת הסכמים בילטרליים עם כמה מדינות. הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים הוא הסכם הנחתם בין המדינה המגייסת למדינת המוצא של העובדומטרתו לייסד מנגנון גיוס ישיר ולהבטיח באמצעותו הליך גיוס מובנה, קבוע ומפוקח, שבו קיימת שקיפות להסדרי העסקה ולשמירה על זכויות העובדים הזרים. ההסכמים הבילטרליים נתמכים ומקודמים על ידי ארגונים בין-לאומיים, ובהם ארגון העבודה הבין-לאומי (ILO167) וארגון ההגירה הבין-לאומי (IOM)168, הרואים בהם כלי המסייע לשמירה על זכויותהעובדים הזרים169. האגף להסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים אמון על גיוס העובדים הזרים ועל הבאתם לארץ במסגרת הסכמים בילטרליים לעבודה בחקלאות-החלבניהול המשא ומתןעםהמדינותהרלוונטיות,וכלה בחתימה על ההסכמים, יישומם וגיוס העובדים; וזאת בשיתוף פעולה עם משרדי החוץ והחקלאות. נוסף על כך, הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים בראשות מנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה, ואשר חברים בה נציגים מכלל המשרדים הממשלתיים בעלי העניין170, דנה בקידום ההסכמים הבילטרליים ובנושאים הקשורים לביצוע ההסכמים הקיימים בכל הענפים. במצב חירום, קיומם של הסכמים בילטרליים מגוונים עשוי לסייע בצמצום הנזקים לענף החקלאות הנגרמים בשל עזיבת העובדים הזרים, שכן הדבר משפר את יכולת המדינה להביא עובדים זרים אחרים במקומם. 167 International Labour Organization. 168 Migration International Organization for הוקם בשנת 1951 ובו יש 156 מדינות חברות ו-10 מדינות משקיפות. ארגון זה הוא הארגון הבינלאומי העיקרי העוסק בתחום ההגירה, לרבות הגירת עבודה, על ידי מתן שירותים וייעוץ לממשלות ולמהגרים. בין מטרות הארגון: ניהול מסודר של ההגירה, שיתוף פעולה בין-לאומי בנושאי הגירה על מנת לסייע בחיפוש אחר פתרונות מעשיים לבעיות ההגירה ואספקת סיוע הומניטרי למהגרים ופליטים במצוקה. 169 מרכז המחקר והמידע בכנסת, "סוגיות בהעסקה של זרים בישראל" (11.6.15.) 170 נציגי רשות האוכלוסין וההגירה ונציגי משרדי החוץ, החקלאות, העבודה, המשפטים, הבינוי והשיכון, התיירות והבריאות. מבקר המדינה 75 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ערב המלחמה קרוב ל-100% מהעובדים החוקיים בענף החקלאות ששהו בישראל (כ-22,611) הגיעו במסגרת ההסכם הבילטרלי עם תאילנד. ההסכם עם תאילנד נחתם בדצמבר 2010, יישומו החל באפריל 2012 והוא עודכן ביולי 2020. יצוין כי בשנת 2010 חתמה המדינה על הסכם חלוץ (פיילוט) עם סרי לנקה להעסקת עובדים עונתיים בענף החקלאות. יישום ההסכם היה כרוך בקשיים עקב הביקוש הנמוך מטעם המשקים החקלאיים לעובדים ממדינה זו,וכן עקב קשיים תפעוליים להוצאתו לפועל, מחמת היעדר שיתוף פעולה מצד סרי לנקה. יישומו של ההסכם הופסק בשנת 2018 מאחר שבתום תקופת עבודתם הקצרה לא כל העובדים העונתיים מסרי לנקה יצאו מהארץ כמתחייב מהם וביקשו מקלט מדיני בישראל. בזמן משבר הקורונה, בשנת 2020, הקפיא אגף הסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים את המשא ומתן עם מדינות נוספות לגיוס עובדים זרים ולא איפשר הזמנת עובדים זרים חדשים. מאחר שעובדים זרים נשארו לשהות בארץ באופן בלתי חוקי, לאחר תום התקופה המותרת. יצוין כי בתקופת משבר הקורונה ובשנים 2021 עד 2022 חלה עלייה משמעותית במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בחקלאות, ומגמה זו נמשכה אף במועד סיום הביקורת בשנת 2025. לאחר תום משבר הקורונה חידשו אגף הסכמים בילטרליים ומשרד החוץאת מאמציהם לכריתת הסכמים עם מדינות נוספות. עד שנת 2023 התנהל משא ומתן עם נפאל, וייטנאם וקמבודיה, אך מאמציהם לא הבשילו לחתימה על הסכם. מרשות האוכלוסין וההגירה נמסר למשרד מבקר המדינה, כי החסמים המרכזיים לחתימה על הסכמים נוספים הם גובה העמלות שהעובדים הזרים נדרשים לשלם ללשכות הפרטיות והוצאות הנסיעה לעבודה בישראל המוטלות על העובדים הזרים. בשנת 2021 התנהל משא ומתן עם וייטנאם אך היו פערים גדולים בין המדינות בנושאי התשלום ורצונם של הווייטנאמים לשלב חברות פרטיות בתהליך. בשנת2022התקיים דיון מקדמי גם עם נפאל לקראת חתימה על הסכם בילטרלי אך נושא תשלום העמלות ללשכות הפרטיות היה חסם להגעה להסכם. בהחלטת הממשלה 860 מ-30.7.23 הוטל על שר החוץ להוביל מגעים לקידום הסכם בילטרלי נוסף או לתיקון הסכמים והסדרים קיימים עם מדינות נוספות להבאת עובדים זרים לחקלאות171. משרד החוץ ציין בתשובתו מיולי 2025 (להלן - תשובת משרד החוץ) כי ההחלטה בדבר תחילת משא ומתן לחתימת הסכם בילטרלי עם מדינה נתונה אך ורק לסמכות הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים. משרד החוץ מביאלפניהוועדהאת השיקולים המדיניים, כפי שיתר המשרדים מביאיםלפניה את ההיבטים הרלוונטיים הנוגעים לסמכותם המקצועית. הוועדה מאזנת בין כלל ההיבטים והאינטרסים, ובהתאם להחלטתה מקדם משרד החוץ את המשא ומתן לגיבוש ההסכם הבילטרלי. 171 החלטת הממשלה860, "הגדלת מכסות העובדים הזרים ותיקון החלטת ממשלה" (30.7.23.) מבקר המדינה 76 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 עד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל לא הביאו משרד החוץ, רשות האוכלוסין ומשרד החקלאות לכריתתם של הסכמים בילטרליים של מדינת ישראל עם מדינות נוספות מלבד תאילנד, אף שהצורך בכך עלה כבר לפני כמעט עשור. לפיכך ההתבססות של ענף החקלאות על גיוס של יותר מ-30,000 עובדים ממדינה אחת בלבד - תאילנד, הקשתה על המדינה להתמודד עם המחסור החמור בכוח האדם בענף שנוצר עם פרוץ המלחמה, וזאת בהיעדר תחליף לעובדים מתאילנד בטווח הקצר. אומנם לפני פרוץ המלחמה פעלו משרד החוץ, רשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החקלאות לקידום הסכמים בילטרליים עם כמה מדינות להבאת עובדים זרים לענף החקלאות, אך מאמציהם לא נשאו פרי. על שלושת המשרדים להוסיף לקדם את הפעולות הנחוצות לחתימה על הסכמים נוספים עם המדינות המתאימות בהתאם להחלטת הממשלה,באופןשעובדים שיגיעו מהן יוכלו לתת מענה הולםעל צורכיענף החקלאות. מומלץ כי רשות האוכלוסין וההגירה תיתן את דעתה על מגמת העלייה במספר העובדים הזרים הלא חוקיים בענף החקלאות בשנים2019-2023, תנתח את הסיבות למגמה זו ותפעל להיפוך המגמה ולצמצום התופעה. מתן מענה למחסור בכוח האדם בחקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל עם פרוץ המלחמה נאסר על העובדים הפלסטינים, למעט חריגים, לעבוד בישראל, ואלפים מהעובדים הזרים בענף החקלאות עזבו את המדינה. כמו כן, עקב המלחמה חל שינוי כללי בהיצע כוח האדם הישראלי מסיבות שונות כגון היעדרות מלאה או חלקית עקב גיוס למילואים, פינוי יישובים, הצורך של הורים להשגיח על ילדיהם בתקופה שבה מערכות החינוך לא פעלו או פעלו באופן חלקי, הוצאת חלק מהעובדים לחופשה ללא תשלום, היעדרות של עובדים ערבים מחשש לאינטראקציה עם עובדים יהודים ועוד172. המדינה, באמצעות משרדי הממשלה השונים, נקטה כמה פעולות למתן מענה למשבר בכוח האדם בחקלאות, ובהן: הארכת השהייה של כל עובד זר שהיה צפוי לסיים את תקופת שהייתו כדין (63 חודשים) בין אוקטובר 2023 לאפריל 2024; מתן אפשרות לגיוס עובדים זרים באופן פרטני על ידי הלשכות הפרטיות כמעט מכל מדינה; חתימה על הסכם בילטרלי לגיוס עובדים זרים לחקלאות עם סרי לנקה; מתן אפשרות להחזיר לארץ עובדים זרים חוזרים (עובדים זרים שסיימו שהייה של 63 חודשים ויצאו כדין); תמיכה כספית במעסיקים לגיוס כוח אדם ישראלי חדש לחקלאות;תמיכה כספית במעסיקי עובדים זרים;תמיכה כספית במוסדות ציבור המפעילים קבוצות מתנדבים בחקלאות ותמיכה כספית במעסיקים ובעובדים לשמירה על רציפות תפקודית באזורי לחימה. מתחילת המלחמה עד ליום15.11.23עזבו כמעט10,000עובדים זרים בחקלאות את המדינה. בהמשך החלו העובדים הזרים לחזור ארצה וכן הגיעו עובדים זרים חדשים (בין היתר לנוכח פעולות משרד החקלאות - ראו להלן בתרשים.) 172 בנק ישראל, "דין וחשבון2023( "31.3.24), עמ'115-116. מבקר המדינה 77 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 22: מספר העובדים הזרים בישראל בענף החקלאות, יוני 2023 עד יוני 2024173 על פי נתוני מינהל עובדים זרים, בעיבוד משרד מבקר המדינה. כעולה מנתוני התרשים לעיל, מספר העובדים הזרים החוקיים בחקלאות נכון ל-30.6.24 היה 29,873, והדבר משקף עלייה של 7,262 עובדים זרים לעומת מספרם ערב המלחמה. עם זאת, נוכח המחסור בכ- 9,500 עד 15,000 עובדים פלסטינים, הרי שלפי ההערכות ביוני 2024 עדיין נותר מחסור בכ-200,2 עד 7,400 עובדים בענף החקלאות174. כמו כן, שיעור העובדים הלא חוקיים מסך העובדים בענף ביוני 2024 היה כ-18% מסה"כ עובדים בענף, נתון המשקף מגמה שהתקיימה עוד לפני המלחמה. העובדים הזרים בחקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל 1. ה ק צ א ת ע ו ב ד י ם ז ר י ם ל ח ק ל א י ם ב ה ת ב ס ס ע ל מי ד ע א מ י ן ו מ ע ו ד כ ן הקצאת העובדים הזרים לחקלאים מתבצעת מדי שנה על ידי משרד החקלאות וזאת על סמך מפקד חקלאות האמור להיערך אחת לשלוש או ארבע שנים175. ככל שחל שינוי בפרטים שמסר החקלאי למשרד החקלאות לאחר המפקד (על אודות הגידולים,על השטחים שהוא מעבד אועל כל פרט מהותי אחר המופיע 173 מדובר בנתונים לרבעון. 174 ערב המלחמה נכנסו לישראל בממוצע 9,500 עובדים פלסטינים מיהודה, שומרון ועזה לעבודה בחקלאות. מאחר שמקצת העובדיםהאמוריםהם עובדים עונתיים,הרי שבתקופת השיא הועסקו בישראל15,000עובדים פלסטינים. 175 משרד החקלאות, "הליך הקצאת עובדים זרים לחקלאות" (מרץ2024.). מבקר המדינה 78 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בחוברת המפקד), חובה עליו להודיע על כך בכתב למחוז של משרד החקלאות שאליו הוא משויך. במקרה של הקטנת הפעילות החקלאית, משרד החקלאות יחליט אם להקטין את הקצאתו לעובדים זרים. במקרה של דיווח על הגדלת שטחים או על הוספת גידולים לעומת הדיווח בחוברת המפקד האחרון, לא תותר הגדלת ההקצאה, עד לאחר שהודעת השינוי תיבדק על ידי הרשויות ואז יקבל החקלאי אישור בכתב לפיו הוא רשאי להעסיק את העובדים הזרים שהוקצו לו בעבר או עובדים נוספים, גם בשטחים או בגידולים שנוספו. מפקד החקלאות האחרון נערך בשנת 2019176. משרד החקלאות מסר כי בהיעדר מפקד עדכני, הוא ביצע בשנת 2024 שני עדכונים הן בעניין הגדלת שטחים והן בעניין הגדלת מספר העובדים במשקים חקלאיים (אך לא בעניין הפחתת שטחים או מספר העובדים, שכן זו אחריות החקלאי לדווח על כך), וכי המשרד פרסם שני קולות קוראים בעניין. נוכח הצורך ההולך והגובר של המדינה בעובדים זרים בענפים הסובלים ממחסור בכוח אדם ונוכח החובה להקפיד על הנפקת היתרי העסקה בהתאם לצורכי החקלאי בפועל ולמנוע סחר בעובדים זרים, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לבצע מפקד חקלאי עדכני. כמו כן, מומלץ שהמשרד יבצע מעקב ובקרה בקרב המשקים החקלאיים למניעת אי-דיווח על ירידה בפעילות החקלאית המשפיעה על מספר העובדים הזרים הנחוצים למשק החקלאי; או לחלופין יאשרהקצאת עובדים זריםעל סמך בקשה שנתית לעובדים זרים מטעם החקלאים, ובכך תתאפשר הקצאת עובדים זרים בהתאם למסד נתונים מעודכן ככל האפשר. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי עוד לפני המלחמה החל לפעוללביצועמיפויחדש שלשטחים חקלאיים, אך פעולתו טרם הושלמה. המשרד הוסיף כי לאחר המלחמה החל במהלך של טיוב נתוני החקלאים לכדי קובץ ממוקד.מאגר זה יהיה הבסיס לבניית מערכת ממוחשבת של "תיק חקלאי"להצגת כלל המידע הרלוונטיעל אודות החקלאים (בין היתר מיפוי של השטחים, של סוג הגידולים, של מספר העובדים הזרים המועסקים בפועל ומועד קליטתם, של מועד תפוגת היתר העסקתם, של מספר ההיתרים להעסקת עובד זר שניתנו על ידי רשות האוכלוסין וההגירה, של מספר הבקשות למתן המלצה להעסקת עובדים זרים, של התמיכות המשרדיות השונות, של מספר הבקשות להמלצות עבור מבנים חקלאיים ועוד). משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות להמשיך ולפעול לפיתוח ולהפעלה של המערכת הממוחשבת "תיק חקלאי" כדי שתשמש כלי עזר ניהולי חשוב למשרד בעיתות שגרה ובחירום. 176 משרד החקלאות ורשות האוכלוסין וההגירה, "חוברת מפקד חקלאי לצורך מתן המלצה להעסקת עובד/ים זר/ים בחקלאות2019( "2019.) מבקר המדינה 79 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2. כ ר י ת ת ה ס כ מ י ם ב י ל ט ר ל י י ם ל ג י ו ס ע ו ב ד י ם ז ר י ם ל ח ק ל א ו ת ב מ ה ל ך ה מ ל ח מ ה ו י ש י מ ו ת ם לאחר תחילת המלחמה, בסוף ינואר 2024, ובהתאם להחלטת הממשלה 1320177, הוגדלה מכסת העובדים הזרים ב-10,000 כדי לגשר על המחסור בעובדים הפלסטינים שנוצר עקב איסור כניסתם לעבודה בישראל. כאמור, ביום 5.2415. התקבלה החלטת הממשלה 1752178 לפיה הוקמה ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים, שהוסמכה לקבוע, בין היתר, את ההקצאה הכוללת בפועל של העובדים הזרים (בכלל ענפי העבודה) מתוך המכסה הכוללת שלהם, בשים לב לשיעור העובדים הזרים מסך העובדים במשק, למידת החיוניות של הענף למשק ולתרומתם הפוטנציאלית של העובדים הזרים לענפי המשק ולצמיחתו. יצוין כי פעילותה של הוועדה האמורה נבדקה בדוח מבקר המדינה העתיד להתפרסם בנושא "העסקת עובדים לא ישראלים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה". בין היתר, על רקע דרישותיו של משרד החקלאות לבטל כליל את המגבלה על מספר העובדים הזרים שיועסקו בחקלאות, ביום 23.6.24 החליטה ועדת המנכ"לים לעניין העובדים הזרים כי המכסה לענף החקלאות תעמוד על 65,000 עובדים זרים (תוספת של 14,800 עובדים למכסת העובדים הזרים הקודמת) וכי אם עד ליום 20.12.24 תמומש המכסה בשיעור של 85% ומעלה, (יועסקו בענף 55,250 עובדים זרים לפחות), תגדל המכסה לענף החקלאות ב-5,000 עובדים זרים נוספים, ותעמוד על 70,000 עובדים זרים179. 177 החלטת הממשלה1320, "עובדים זרים בענף החקלאות ותיקון החלטה" (24.1.24.) 178 החלטת הממשלה 1752, "ייעול ושיפור הפיקוח והאכיפה על העסקה של עובדים זרים ותיקון החלטות ממשלה" (15.5.24.) 179 ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה, "החלטת ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים על הקצאת מכסה הענף החקלאות" (23.6.24.) מבקר המדינה 80 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 5: מכסות העובדים הזרים בענף החקלאות ושיעור המימוש השנתי שלהן180, ספטמבר 2023 עד ספטמבר 2024 הגדלת מכסה סה"כ מועסקים מועסקים סה"כ עובדים שיעור מימוש שיעור גובה חוקיים לא חוקיים ולא המכסה מימוש המכסה חוקיים חוקיים (מועסקים המכסה לאחר (לפי חוקיים) (מועסקים ההגדלה הערכת חוקיים ולא מינהל חוקיים) עובדים זרים) 30.9.24 65,000 31,058 6,992182 38,050%48%59 181 30.6.24 לפי המלצת 5,0006 29,873 6,522185 36,395%46%56 ועדת 183 184 המנכ"לים ינואר 10,000 50,200 2024 31.12.23 9,000 40,200 17,241 6,911 24,152%43%60 186 30.9.23 9,000 40,200 22,611 7,648 30,259%56%75 187 על פי נתוני רשות האוכלוסיןוההגירה והחלטות הממשלה, בעיבוד משרד מבקר המדינה188. כעולה מהנתונים בלוח לעיל, שיעור המימוש של מכסות עובדים זרים בחקלאות במהלך שנת המלחמה הראשונה היה נמוך ועמד ב-30.9.24 על 59%, כך שהועסקו 38,050 עובדים זרים (חוקיים ולא חוקיים189) מתוך מכסה של65,000. מינהל עובדים זרים מסר למשרד מבקר המדינה, כי שיעור נמוך זה נובעמהחסמים לגיוס עובדים זרים ובכללם: אי-יכולת המדינות השונות לבצע הליכי גיוס מפוקחים; משיקולים של החקלאים שלא היו מעוניינים להעסיק עובדים ממדינה מסוימת; מקושי של העובד הזר לשאת בעלויות ההעסקה בישראל; מחתימה על הסכמים משיקולים מדיניים ומהחלטתה של ממשלת תאילנד, למשך כשמונה חודשים, שלא לאפשר חזרת עובדים תאילנדים לעבודה בישראל ולא לגייס עובדים חדשים שיועסקו בישראל. 180 שיעור המכסה לפני המלחמה חושב על בסיס מספר העובדים הזרים ב-31בדצמברשל כל שנהקלנדרית,ואילו לאחר המלחמה על בסיס רבעוני לצורכי הבנת תמונת המצב במרווחי זמן קצרים יותר. 181 נכון ליום30.9.24, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (אוקטובר2024), עמ'6. 182 נכון ליום30.9.24, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (אוקטובר2024), עמ'6. 183 ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה, "החלטת ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים על הקצאת מכסה הענף החקלאות" (23.6.24.) 184 נכון ליום30.6.24, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (יולי2024.) 185 נכון ליום30.6.24,מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (יולי2024.) 186 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ2024.) 187 נכון ליום30.9.23, מתוך רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני זרים בישראל" (אוקטובר2023), עמ'6. 188 רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני זרים בישראל (מאי 2023); רשות האוכלוסין וההגירה, נתוני זרים בישראל (אוקטובר2023.) 189 עובדים זרים לא חוקיים הם גם אלו שהיה להם בעבר היתר עבודה בחקלאות ולא בהכרח נשארו לעבודה בחקלאות לאחר שהפכו ללא חוקיים. מבקר המדינה 81 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כאמור, החתימה על הסכם להבאת עובדים ממדינה זרה לענף מסוים נכון שתיעשה לאחר התייעצויות עם הגופים הרלוונטיים, ובהם ארגוני החקלאים, כדי לוודאשההסכםישיםוכן כדישלא יושקעו תשומות רבות במציאת פתרון שאינו הולם את צורכי החקלאים ולכן לא ימומש על ידיהם. כאמור, ערב המלחמה היה קיים הסכם בילטרלי אחד עם תאילנד שבמסגרתו הועסקו קרוב ל-100% מהעובדים הזרים בחקלאות190. כדי להגדיל את מספר העובדים הזרים בחקלאות, עם פרוץ המלחמה התקיימו מגעים עם מדינות רבות לחתימה על הסכמים בילטרליים ועל הסכמי הבנות (MOU)191 לגיוס עובדים זרים לחקלאות, ובהן מלאווי, הונדורס, הרפובליקה הדומיניקנית, אקוודור, גוואטמלה, קניה ומדינות נוספות. מאמצים אלו הביאו לחתימת שלושה הסכמים: הסכם בילטרלי עם סרי לנקה אשר נחתם ביום 11.23.5 ואשר מכוחו הובאו 11,000 עובדים זרים לישראל192, הסכם עם מלאווי מיום 18.4.24 ועם אקוודור מחודש אפריל 2024. נוסף על כך, התקיימו מגעים עם קמבודיה, גובשה טיוטת הסכם אך עדיין לא הושגו הסכמות על אודות מועדי תשלום הוצאות ההגעה לישראל והעמלות על ידי העובדים הזרים הקמבודיים. רשות האוכלוסין מסרה בתשובתה כי לאחר פרוץ המלחמה ובשל המצב הביטחוני מדינות רבות פרסמו אזהרת מסע לישראל והורו לאזרחיהן שלא להגיע לישראל כעובדים זרים. עוד מסרה הרשות, כי המצב הביטחוני ששורר במדינה מונע התקדמות של המשא ומתן עם מדינות רבות, ולכן מאמצי הגיוס מתרכזים במדינות שמביעות הסכמה ונכונות להעסקת אזרחיהם בישראל גם בעת חירום. מינהל עובדים זרים מסר כי החסמים העיקריים להגעה להסכמים הם היעדר היכולת של המדינות לבצע הליכי גיוס מפוקחים וההבדלים בשיטות ההעסקה בין המדינות, כגון חיוב העובד הזר במימון נסיעתו לישראל והעמלות המשולמות ללשכות הפרטיות. למשל, מלאווי התנתה את המשך המשא ומתן באישור דרישתה להעביר את השכר של העובדים לחשבון בנק במלאווי להבטחת תשלום החזרי ההלוואה שנוטל העובד מהממשלה. בהמשך סוכם כי שכר העובדים ממלאווי יועבר לחשבון בנק של העובדים בישראל, וכי לעובדים תהיה האפשרות להחליט מהו גובה הסכום שישלחו למדינתם. באוקטובר 2024 השיק מינהל עובדים זרים תוכנית חלוץ (פיילוט) להעסקת 100 עובדים זרים ממלאווי, וזאת לאחר חתימה על הסכם בילטראלי עם ממשלת מלאווי193. הועלה כי ההסכם עם סרי לנקה נחתם כבר בתחילת נובמבר2023, דבר המשקף פעולה מהירה של משרד החוץ, מינהל עובדים זרים ומשרד החקלאות שהחלה לאחר פרוץ המלחמה. עם זאת נמצא, כי מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החקלאות לא ביצעו הליך התייעצות מקדמי מקצועי 190 רשות האוכלוסין וההגירה, "נתוני עובדים זרים בישראל" (מרץ2024.) 191 um of UnderstandingMemorand - סוג של הסכם הבנות בין שני צדדים או יותר, המבטא הסכמה ורצון לשיתוף פעולה. 192 הוועדה המיוחדת לעובדים זרים, "סטאטוס יישום ההסכמים הבילטרליים וחתימה על הסכמים נוספים" (5.3.24.) 193 מינהל עובדים זרים, "פיילוט להבאתם לישראל של עובדים זרים ממלאווי לעבודה בענף החקלאות בישראל במסגרת הסדר בילטראלי בין המדינות" (28.10.24.) מבקר המדינה 82 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מול החקלאים ונציגיהם, כגון מועצות הייצור החקלאיות, על אודות היתכנות השמת עובדים מסרי לנקה לעבודה בחקלאות ובכלל זה הסכמת החקלאים להעסיקם. ואכן, במסגרת ההסכם עם סרי לנקה הגיעו לעבודה בחקלאות בישראל 1,600 עובדים סרי לנקים בלבד מתוך11,000עובדים פוטנציאלים(כ-14%),מאחרשחקלאים בעליהיתר העסקה לא הזמינו עובדים סרי לנקים וציינו כי לדעתם הם אינם מקצועיים והתפוקה שלהם נמוכה. נוכח הביקוש הנמוך לעובדים סרי לנקים, פנה מינהל עובדים זרים למשרד החקלאות בחודש ינואר 2024 בבקשה לעודד חקלאים להזמין עובדים מסרי לנקה וזאת כדי למנוע פגיעה במשקים החקלאיים ומאחר שהימנעות מהזמנת העובדים הזרים הסרי לנקים המוכנים להגיע באופן מיידי לישראל עלולה לפגוע באמינות ההצהרות של מדינת ישראל כלפי מדינת המוצא בקשר לנחיצות ולדחיפות בהגעת העובדים, וכן למנוע את הגעת העובדים במספרים ובמועדים הנדרשים בעתיד. במענה לבקשה יזמו משרד החקלאות ומינהל עובדים זרים פגישה עם הלשכות הפרטיות והחקלאים בניסיון לשכנעם להעסיק עובדים סרי לנקים, אך זאת ללא הצלחה. רשות האוכלוסין וההגירה מסרה בתשובתה כי משרד החקלאות הוא האחראי לבירור עמדתם של ארגוני החקלאים בנוגע להבאת עובדים ממדינה מסוימת לענף החקלאות. כמו כן ציינה רשות האוכלוסין וההגירה כי בשיחות שערכה עם חקלאים ועם לשכות פרטיות בענף החקלאות בפברואר 2024, הם העלו מורכבות בהעסקת עובדים זרים ממדינות או מתרבויות שונות בתוך אותו משק חקלאי ולעיתים אף באותו המושב. כך, בין היתר, הם ציינו כי השילוב יוצר אתגרים חברתיים וניהוליים, גורם לחוסר איזון תפעולי ומחייב הפרדה בתנאי המגורים והמחייה. כל אלו מובילים לכך שרבים מהחקלאים מעדיפים להעסיק עובדים מתאילנד בלבד בשל האחידות התרבותית, הניסיון המצטבר ונוחות הניהול. משרד החוץ מסר בתשובתו כי משרד החקלאות הוא אשר מביא את צורכי החקלאים לפני הוועדה להסכמים בילטרליים. כמו כן, תפקידה של הוועדה להסכמים בילטרליים לאזן בין כלל האינטרסים המובאים לשולחנה, ומשרד החוץ פועל בהתאם להחלטתה. אם הוועדה סבורה שאין פוטנציאל להבאת עובדים ממדינה מסוימת, רשאית היא להחליט שלא לקדם הבאת עובדים ממדינה זו. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי בחר להמליץ על הבאת עובדים מהמדינה שההיתכנות לחתימה על הסכם עמה היתה גבוהה, ואשר הביעה נכונות לשלוח עובדים לישראל גם בזמן מלחמה. נושא אי-ישימות ההסכמים הבילטרליים שנחתמו סמוך לאחר פרוץ המלחמה עלה גם בעת החתימה על ההסכם עם אקוודור באפריל 2024. משרד המשפטים ומינהל עובדים זרים ביקשו בדיקה מקדמית של ישימות ההסכם ושל כלל הנושאים המשפטיים והפרקטיים הכרוכים בחתימה על ההסכם. על אף זאת החליטה הוועדה הבין-משרדית להסכמים בילטרליים מטעמים מדיניים לחתום על ההסכם,אךהתנתה את כניסתו לתוקף בהשלמת הבדיקות וההסכמות הנדרשות. מבקר המדינה 83 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 אגף הסכמים בילטרליים במינהל עובדים זרים מסר למשרד מבקר המדינה כי השיקולים המדיניים והצורך בגיוס דחוף של עובדים זרים הם שהיו ביסוד ההחלטה על החתימה על שלושת ההסכמים הבילטרליים שנחתמו במהלך המלחמה (עם סרי לנקה, מלאווי ואקוודור). נתוני המימוש שהעביר האגף להסכמים בילטרלייםמעידים,כי נכוןלינואר2025רק29עובדים ממלאווי הועסקו בעקבות חתימת ההסכם, וכי אין הזמנות לעובדים זרים נוספים ממלאווי. כמו כן, טרם הוקם מאגר עובדים על ידי אקוודור, ולפיכך לא ניתן להזמין עובדים באמצעותו. יתר על כן, ממסמכי רשות האוכלוסין וההגירה עולה, כי חקלאים אינם מעוניינים להזמין עובדים מאקוודור. עולהמן המקובץ,כי ההסכמים הבילטרליים שנחתמו במהלך המלחמה להעסקת עובדים זרים בחקלאות ממדינות נוספות מלבד תאילנד, לא סיפקו מענה על הצורך הדחוף בגיוס עובדים זרים לענף החקלאות, עקב חוסר ישימותם בפועל; בהינתן ששניים מתוך שלושת ההסכמים שנחתמו לא הביאו לגיוס עובדים (הסכמים עם אקוודור ומלאווי), ואילו בהסכם השלישי (עם סרי לנקה) שיעור גיוס העובדיםמתוך מאגר העובדים הסרי לנקים שנרשמו לעבודה בישראל הוא 14% בלבד (1,600 מתוך 11,000). כמו כן, אי- היישום בפועל של הסכמים שחלקם נחתמו משיקולים הנוגעים לקידום יחסי החוץ של ישראל עם מדינות מסוימות, אינו תורם לקידומם של יחסים עם מדינות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל עובדים זרים כי לפני קידום הסכם בילטרלי להעסקת עובדים זרים בחקלאות, וכדי לשפר את סיכויי מימושו, עליו לוודא שתתקיים התייעצות עם נציגויות החקלאים הרלוונטיות ובמסגרתה יתבצעו מיפוי צרכים ובחינת ההתאמה של העובדים הזרים לדרישות החקלאים בישראל, וזאת תוך שיתוף פעולה עם משרד החקלאות ומשרד החוץ, כדי לוודא את הסרת החסמים להעסקת העובדים הזרים בישראל194. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החוץ ולמינהל עובדים זרים לפעול ליישום ההסכמים הבילטרליים הקיימים לגיוס עובדים זרים בחקלאות, וזאת בשיתוף פעולה עם משרד החקלאות, מועצות הייצור ונציגי החקלאים. יתר על כן, נוכח המחסור המתמשך בכוח אדם בחקלאות, משרד מבקר המדינה ממליץלוועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים לדון בחסמי המימוש של ההסכמים ולהמשיך לפעול לשם הסרת חסמי ביצוע מול הגופים השונים ובכלל זה משרד החוץ, מינהל עובדים זרים ומשרד החקלאות,תוך ביצוע בקרה הדוקה על קידום הנושא. ✰ עם פרוץ המלחמה נוצר משבר ומחסור חמור בכוח האדם בחקלאות עקב הפסקת העסקת העובדים הפלסטינים, עזיבתם של עובדים זרים וגיוסם למילואים של ישראלים רבים, והדבר השפיע לרעה, בשילוב עם גורמים נוספים, על היקף התוצרת החקלאית הישראלית ועל מחירה. אחד המענים על 194 להרחבה בנושא זה ראו דוח מבקר המדינה "העסקת עובדים לא ישראלים לפני פרוץ המלחמה ובמהלכה" (טרם פורסם). מבקר המדינה 84 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המשבר היה חתימה על הסכמים בילטרליים עם סרי לנקה, מלאווי ואקוודור, אך אלה מומשו באופן חלקי בלבד (שניים לא מומשו כלל, ובאחד מהם גויסו רק 14% מהנרשמים), עקב חוסר ישימותם בפועל. החסמים השונים שהועלו בפרק זה מחזקים את החשיבות של היערכות מקדימה של כלל הגופים המעורבים בהעסקת עובדים זרים בענף החקלאות ובהם משרד החקלאות, מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין ומשרד החוץ. על המשרדים האמורים ליצור חלופות שונות ומגוונות למתן מענה על המחסור בעובדים זרים,שיתאימו למצבי חירום שונים מבחינת היקפם, מקומם, משכם והשפעותיהם השונות על ענף החקלאות. היערכות נאותה כאמור תתרום לצמצום המחסור בעובדים ולמיתון העלייה במחירי התוצרת החקלאית כמפורט לעיל. הפעילות ההתנדבותית בחקלאות כמענה למחסור בכוח האדם פ ע ו ל ו ת מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת ל ת כ ל ו ל ה פ ע י ל ו ת ה ה ת נ ד ב ו ת י ת ב ח ק ל א ו ת ב מ ה ל ך ה מ ל ח מ ה על פי תפיסת היסוד של רח"ל שיתוף פעולה בין משרד ממשלתי לחברה האזרחית יכול לגשר על פערי משאבים אל מול הצרכים המאפיינים את אירוע החירום195. נוסף על כך, שיטת הניהול או הפעולה הנדרשת מבוססת על שילוביות רב-ארגונית196. בהתאם לכך, שיתוף הפעולה בין המשרד הממשלתי לבין כלל המגזרים בחברה נחוץ לשם סנכרון מלוא המשאבים והיכולות לשם שיפור המוכנות לחירום197 והמענה לו198. ביטוי לחשיבות שרואה משרד החקלאות בשיתוף הפעולה עם ארגוני המתנדבים ניתן למצוא בתפיסת משרד החקלאות לחירום משנת 2017, שבה נקבע כי נציגי הארגונים המתנדבים במחוז ישתתפו בהערכות המצב המחוזיות על פי שיקול דעת מנהל המחוז. בהתאם לתוכנית המענה לחירום של משרד החקלאות משנת 2015, בעת מחסור בכוח אדם מקצועי במשק בעלי החיים, וכאשר בעל המשק אינו מצליח לאתר כוח אדם, מוטלת על מטה החירום המחוזי במשרד, בתיאום עם מועצות הייצור וארגוני המגדלים, לפעול לאיתור מתנדבים מקצועיים לטיפול בבעלי חיים במשקים החקלאיים ולגיוסם. נוהל המטה הארצי בחירום של משרד החקלאות קובע כי בנושא כוח האדם תפקידו של המטה לתאם את הסיוע במשאבים לרשויות המקומיות ולחקלאים באמצעות המחוזות לפי הצורך, ובייחוד בתיאום ההתנדבות מול ארגוני המתנדבים. 195 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'15-16. 196 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'21. 197 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021), עמ'22. 198 רח"ל, "תפיסת יסוד: "המענה לאירועי חירום במרחב האזרחי של מדינת ישראל" (אוקטובר2021,)2021, עמ'25. מבקר המדינה 85 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לפי קונטרס החקלאות על ממונה חקלאות ברשות המקומית199 לרכז את תמונת המצב בנוגע לרציפות הפעילות החקלאית ברשות ולרכז תמונת מצב לגבי המתנדבים. לפני המלחמה משרד החקלאות לא ביצע מיפוי בסיסי של התחומים העיקריים שבהם יסתייע בגופים תורמים והתנדבותיים בעת חירום. כמן כן, הוא לא ריכז מידע על הגופים ההתנדבותיים היכולים לסייע בתחומי פעילות המשרד במצבי חירום. במהלך המלחמה עסקו גופים שונים, ובהם רשויות מקומיות, ארגוני חברה אזרחית, מועצות הייצור, ארגוני מגדלים ויוזמות פרטיות של משקים חקלאיים גדולים, בפעילות התנדבותית בתחום החקלאות, וזאת במעורבות ישירה של משרד החקלאות או בעידודו. עוד בימיה הראשונים של המלחמה עלה הצורך בשיתוף פעולה בין כלל הגורמים לשם הפעלת מתנדבים בחקלאות כמענה על המחסור בכוח אדם. במהלך המלחמה עלו סוגיות רבות הקשורות לפעילות התנדבותית אשר דרשו טיפול: חוסר רצון להתנדב באזורי עימות בשל מחסור במיגוניות, היעדר ביטוח למתנדבים, התנדבות של תלמידי בתי ספר והגעתם לשטח ללא אישור פקע"ר. על פי דוח של משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה ועמותה העוסקת בתחום המזון בישראל (להלן - דוח המשרדים והעמותה), במהלך ששת חודשי המלחמה הראשונים, ב-000600, ימי התנדבות, נקטפו למעלה מ-35,000טונות תוצרת חקלאית בשווי של כ-160 מיליון ש"ח, ובכך אפשרה הפעילות ההתנדבותית להפחית את אובדן המזון בתקופה זו מ-25% ל-22%200. עם זאת, החלפת כוח האדם המיומן במתנדבים שאינם מיומנים לא הצליחה למנוע פגיעה ניכרת בהיקף התפוקה החקלאית כפי שפורט לעיל201. משרד מבקר המדינה מציין את משרד החקלאות על כך שעם פרוץ המלחמה חידש את שיתוף הפעולה עם ארגוני המתנדבים בחקלאות (שפסק עם העברת האחריות על התמיכות למשרד הנגב והגליל בשנת 2021), בין היתר באמצעות מתן תמיכה לפעילות התנדבותית בהתאם לנוהל התמיכה שפרסם ושיתוף הפעולה עם החמ"ל שהקים אחד מארגוני המתנדבים ושפעל מאזור התעשייה עידן הנגב. כמו כן לצורך עידוד הפעילות ההתנדבותית בחקלאות פרסם משרד החקלאות קמפיין תקשורתי לעידוד ההתנדבות בחקלאות202; השיק פלטפורמה דיגיטלית לחיבור בין החקלאי המבקש מתנדבים לבין מתנדבים203; פעל לגיוס קבוצות חיילים204, בני שירות לאומי ומכינות לעבודה בחקלאות. 199 בעל תפקיד מטעם הרשות המקומית שנדרש לפעול כדי לאפשר קיום חקלאות במצבי חירום ואשר מונחה מקצועית על ידי משרד החקלאות, על כלל יחידותיו. ברוב המקרים הוא משמש רכז הוועדה החקלאית. 200 דוח המשרדיםוהעמותה, עמ'3. 201 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 202 משרד החקלאות, סרטון תקשורתי לעידוד התנדבות בחקלאות. 203 משרד החקלאות, "משרד החקלאות משיק פלטפורמה דיגיטלית לחיבור בין חקלאים לארגוני מתנדבים בחקלאות" (5.11.23.) 204 משרד החקלאות, "צה"ל מתגייס לחקלאות" (35.12.2.) מבקר המדינה 86 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 עם זאת, בביקורת עלה כי פעילות משרד החקלאות בתחום המתנדבים בענף הייתה מבוזרת ולא תמיד מתואמת ולפיכך נוצרה גם כפילות, להלן הפרטים: ש י ר ו ת ה ה ד ר כ ה ו ה מ ק צ ו ע (שה"ם), אשר אינו עוסק בעת שגרה בפעילות התנדבותית בחקלאות, פעל בנושא בכמה היבטים מתוך תפיסה של ניצול יתרון ההיכרות של מדריכיו עם החקלאים בשטח: מיפוי צורכי השטח במשקים החקלאיים; שיקוף תמונת המצב לארגוני המתנדבים בשטח; הכוונה למתנדבים אשר הועסקו במימון נוהל התמיכות של המשרד וגם אלו שהגיעו ממגוון גופים כמו מתנדבים מהצבא וממכינות קדם-צבאיות; ומתן עדכונים למטה החירום הארצי. כמו כן הוא סייע לחקלאים בהדרכת המתנדבים. א ג ף ג ו ר מ י י י צ ו רריכז את הטיפול בנוהל התמיכה "מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החקלאות בפעילות חיונית דחופה של מתנדבים בעבודות חקלאיות", שפורסם על ידי המשרד באוקטובר 2023 (להלן - נוהל תמיכה בפעילות התנדבותית). כמו כן הוא קידם שיתוף פעולה עם מועצות הייצור וארגוני המגדלים בעיקר במיפוי צורכי החקלאים לכוח אדם וכן באיתור מתנדבים, כגון יצירת שיתוף פעולה עם מועצת החלב וארגון יצרני החלב לשיבוץ מתנדבים בענף החלב. מ ח ו ז ג ל י ל ג ו ל ן של משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה כי נושא המתנדבים נוהל על ידי אגף גורמי ייצור אך היו פניות גם אליו בנושא המתנדבים והן טופלו על ידי עובדת מטעמו. עוד ציין המחוז כי מטה המשרד התארגן באיטיות לעומת המחוז וכי אי-ההיערכות המוקדמת גרמה לאי-הפקת התועלת המקסימלית מהפעילות ההתנדבותית. נוסף על כך, וכהפקת לקחים מההתנהלות בנושא במהלך המלחמה, המחוז סבור כי הטיפול בפעילות ההתנדבותית ראוי שיהיה ברמת מטה המשרד ולא המחוז, לשם גיבוש ראייה רחבה יותר, וכן כי על המשרד להקים מערך התנדבות ארצי בחקלאות שיטפל בצורה יסודית ומסודרת בפעילות ההתנדבותית בעיתות שגרה ובעיתות חירום. מערך זה יהיה אחראי לגיבוש נוהל מתנדבים; הכשרת מתנדבים בעת שגרה לעבודה בחקלאות בעת חירום;ובניית מאגר מתנדבים בעלי ניסיון בחקלאות. מ ח ו ז ה נ ג ב במשרד החקלאות מסרלמשרד מבקר המדינהכי אומנם נציגי ארגוני המתנדבים לא שובצו במטות החירום של המשרד ולא השתתפו בישיבות הערכות המצב מטעמו, כנדרש לפי תפיסת ההפעלה של משרד החקלאות בחירום, אך ארגוני המתנדבים קיימו פורומים ייעודיים שאליהם הצטרפו נציגי מחוז דרום (פיזית או באופן מקוון). בימיה הראשונים של המלחמה נפתח חמ"ל אזורי על ידי נציגי ארגוני המתנדבים בקיבוץ בית קמה ולאחר מכן הועתק לאזור התעשייה עידן הנגב205 בריכוז של אשכול רשויות נגב מערבי206 ובשיתוף נציגי צה"ל ומחוז הנגב. המחוז ציין כי התקיימה תקשורת שוטפת עם נציגי ארגוני המתנדבים ואחת לשבוע נפגש איתם המחוז להערכת מצב בנושא, אך לדבריו הממשק איתם טעון שיפור. 205 פארק תעסוקה משותף של עיריית רהט, מועצה אזורית בני שמעון ומועצה מקומית להבים הממוקם סביב צומת להבים. 206 אשכול נגב מערבי הוא תאגיד אזורי בבעלות אחת עשרה רשויות בנגב המערבי: אופקים, המועצה האזורית אשכול, המועצה האזורית בני שמעון, המועצה האזורית מרחבים,נתיבות, רהט, המועצה האזורית שדות נגב, שדרות, המועצה האזורית שער הנגב, המועצה האזורית חוף אשקלון ולקייה. מטרת האשכול היא קידום תפיסה אזורית ושיתופי פעולה אסטרטגיים חברתיים וכלכליים בין הרשויות המקומיות החברות בו. מבקר המדינה 87 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כמו כן מסרמחוז הנגב כי לפי קונטרס החקלאות, המועצות האזוריות היו אמורות לפעול לגיוס המתנדבים לחקלאות בעת חירום אך משום שחלקן פונו הדבר לא התבצע בפועל. המחוז פעל בנושא שכן חלק מהמועצות האזוריות וארגוני המתנדבים פעלו באופן עצמאי. המחוז ייעץ לחמ"ל המתנדבים שבאזור התעשייה עידן הנגב בעניין צורכי החקלאים למתנדבים. פעם בשבוע מיין המחוז את הבקשות שהגיעו אליו לפי דחיפות וניתב את המתנדבים בהתאם. כאשר הוא נוכח שנושא המתנדבים מטופל על ידי גופים אחרים בצורה הנותנת מענה טוב לצורכי החקלאים, הוא עסק בנושאים אחרים עקב מגבלות כוח האדם במשרדי המחוז. מנהל מחוז הנגב מסר כי במהלך המלחמה לא היה שיתוף פעולה מלא בין מחוז הנגב לבין מטה המשרד בנושא הפעילות ההתנדבותית בחקלאות. המחוז קיבל פניות רבות בעניין, והוא נתן מענה שלא היה מיטבי משום שאין לו כוח אדם ייעודי לביצוע הפעולות הנדרשות, כגון ריכוז צורכי השטח של החקלאים, ריכוז נתוני המתנדבים, מתן המלצה לניתוב המתנדבים והחיבור בין החקלאי למתנדב. נוסף על כך, המחוז רואה צורך בקיום תפקיד ייעודי במשרד לטיפול בפעילות התנדבותית בחקלאות בעיתות שגרה ובעיתות חירום: מנהלת במטה המשרד או עובד במחוז (ממונה חירום מחוזי בתקן ייעודי). היעדר ההיערכות ואי-קיום בסיס נתוני המתנדבים בעת שגרה פגע בטיב המענה בחירום. נוסף על משרד החקלאות פעלו גם משרדי ממשלה אחרים לשם גיוס מתנדבים לעבודה בחקלאות כגון משרד הנגב והגליל ומשרד החינוך, שהפנה תלמידים להתנדבות בחקלאות207. יצוין כי ישנם חקלאים שלא נזקקו לסיוע ממשלתי בעניין והם פעלו לגיוס המתנדבים בכוחות עצמם בדרכים שונות, כגון קריאה להתנדבות באמצעות הרשתות החברתיות. נמצא כי המשרד לא פיקח על הפעילות ההתנדבותית מטעמו במהלך המלחמה ולא ריכז מידע על המתנדביםשהופנו על ידו לסייעלחקלאים. משרד החקלאות גם ציין כי הוא התקשה לאגד את כל ארגוני המתנדבים במסגרת מערכת ממוחשבת אחת שתפעל לנתב את צורכי המשרד והחקלאים בעבודה בחקלאות בענפים הרלוונטיים. מהמקובץלעיל עולה כי במהלך המלחמה פעלו יחידות שונות במשרד החקלאות, משרדי ממשלה נוספים, רשויות מקומיות וארגוני מגזר שלישי בד בבד, כל אחד בתחומו, בלי שנקבע גורם מרכזי במטה משרד החקלאות או במטה ממשלתי אחר, שיהיה אחראי לריכוז של הפעלת מערך עשרות אלפי המתנדבים בחקלאותולניתובם בהתאם לצורכי המשרד והחקלאים בענפים השונים,באופן שימנע כפילותמנהלתית ויאפשר מתן מענה שלם על צורכי המערך. משרד מבקר המדינה מציין כי מחוזות הנגב וגליל גולן של המשרד, שבהם מתקיימת בשגרה פעילות חקלאית ענפה, ושהיו חשופים במיוחד לפגעי המלחמה, הצביעו על הצורך המשמעותי במינויו של גורם 207 משרד החינוך, "התנדבות בחקלאות - חרבות ברזל; "קול קורא לבתי ספר להתנדבות בחקלאות - מלחמת 'חרבות ברזל'". מבקר המדינה 88 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מטה כאמור. נוסף על כך היה צורך בהקצאת משאבים לצורך מניעת כפילות בתמיכות של משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל. הצורך בגוף מתכלל לריכוז כלל נתוני ההתנדבות ולמניעת כפילויות הועלה כאמור על ידי מחוזות המשרד. צורך זה עלה גם על ידי ארגוני המתנדבים בפגישה שנערכה בין מנכ"ל משרד החקלאות לבין נציגי ארגון של חברה אזרחית ביום 9.11.23 ומשרד החקלאות הבטיח לבחון את ההצעה208. משרד החקלאות ציין כי לא פעל בנושא, לאחר שנוכח לדעת כי ארגוני המתנדבים מבצעים את התיאום והארגון ללא צורך בניהול הדבר על ידו. רח"ל מסרה למשרד מבקר המדינה כי גם לדעתה נדרש למנות גורם מתכלל בנושא הפעלת מתנדבים אשר יקים מנגנון לתיאום ולהכוונת הסיוע של החברה האזרחית. נוכח ריבוי הגופים הפועלים בנושא ההתנדבות בחקלאות בעת חירום, וכן לנוכח היקף המתנדבים העצום בענף החקלאות (ובהם כ-70,0002 מתנדבים אשר פעילותם נתמכה על ידי משרד החקלאות; מאגר מתחלף של 500 חיילי צה"ל אשר סייעו באופןיום-יומי לחקלאים באזור דרום ומרכז; מתנדבים שנתמכו על ידי המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומתנדבים שגויסו על ידי החברה האזרחית) מתחזק הצורך בהגדרת בעל תפקיד במטה משרד החקלאות שיהיה אחראי לרכז את הפעילות ההתנדבותית בחקלאות בעיתות שגרה ובעיתות חירום, ובכלל זה שיהיה אחראי ליצירת שיתופי הפעולה בין כלל הגופים הרלוונטיים - ממשלתיים ופרטיים כאחד. בעל תפקיד כאמור יגבש בעת שגרה נוהלי עבודה המסדירים את נושא איתור המתנדבים, גיוסם, שיבוצם, תפעולם (בהיבטים שונים כמו הסעדה, לינה, הסעה וביטוח) והכשרתם, ויקים מאגר מתנדבים שיעודכן לפי הצורך. כך יתאפשר לכלל הגופים הנוגעים בדבר לפעול ביעילות, במהירות ובשוויוניות בעת שיתעורר צורך בסיוע דחוף של מתנדבים לחקלאות, עקב אירועי חירום עתידיים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי היה שיתוף פעולה מלא בין כל יחידת המשרד בנושא הפעילות ההתנדבותית. השילוב בין מטה למחוז, בין מטה למועצות ובין יחידות המשרד עצמן איפשר תגובה גמישה, מהירה וממוקדת לצרכים שעלו מהשטח.המשרד הוסיף כי אכן, יש מקום להפקת לקחים, להסדרת מנגנון הפעלה מסודר, ולמינוי בעל תפקיד ייעודי לנושא בשעת חירום-אך אין בכך כדי להפחית מערכה שלעבודת שטח מאומצת, שבוצעה תחת נסיבות חריגות, ונתנה מענה למאות אלפי מתנדבים ואלפי חקלאיםבמקביל. ק ב י ע ת ס ד ר י ה ע ד י פ ו י ו ת ב נ י ת ו ב ה מ ת נ ד ב י ם ל ח ק ל א י ם ב א מ צ ע ו ת מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת מטבע הדברים בעת חירום קיים שוני בהיקף המחסור בכוח האדם והצורך במתנדבים בהתאם למיקום המשק החקלאי וקרבתו לגבול עזה ולגבול לבנון וסוריה; לסוג הפעילות החקלאית (גידול בעלי חיים או גידולי שדה); לסוג הגידול החקלאי ועונת הקטיף; לעבודה החקלאית הנדרשת, רמת המיומנות 208 משרד החקלאות, "שיח מנכ"ל והחברה האזרחית" (9.11.23.) מבקר המדינה 89 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 והמקצועיות הנדרשת מהמתנדב ועוד. משכך עולה צורך בתיעדוף ניתוב המתנדבים למשקים החקלאיים המבקשים סיוע, בייחוד כשאי אפשר לספק את מלוא הביקוש למתנדבים. כאמור, במהלך המלחמה עסק גם משרד החקלאות באופן ישיר בהפניית המתנדבים למשקים החקלאיים, נוסף על הפנייה עקיפה דרך ארגוני המתנדבים הנתמכים על ידי המשרד בהתאם לנוהל התמיכה. משה"ם נמסר כי הוא ניתב מתנדבים לפי התיעדוף שקבע בעניין מיקום המשק החקלאי והמרחק מגבול עזה ומגבול לבנון וסוריה וענפי החקלאות הקיימים בו. מחוז הנגב מסר כי הוא פעל בשיתוף פעולה שוטף עם ארגוני המתנדבים כדי לטייב את קביעת סדרי העדיפויות, אך בשל המציאות המורכבת והאינטנסיבית לא תמיד התאפשר להקצות מתנדבים באופן המיטבי ועל כן התקבלו במחוז תלונות מכמה חקלאים בעניין. בביקורת נמצא כי נוהל התמיכה בפעילות ההתנדבותית של המשרד לא כלל הנחיות בעניין זה לארגוני המתנדבים הנתמכים, ואף לא כלל כללי תיעדוף להקצאת המתנדבים למשקים החקלאיים בהתחשב בצורכי המשקים החקלאיים, במידת חיוניותם, בצורך לשמור על רציפות תפקודית ועוד, תוך שמירה על עקרון השוויון. היעדר תמונת מצב כללית, מיפוי צרכים ותיעדוף הפניית מתנדבים למשקים החקלאיים נבעו, בין היתר, מהיעדר גוף מתכלל מרכזי בעניין הפעילות ההתנדבותית בענף החקלאות. משרד החקלאות מסר בתגובתו כי נוהל התמיכה פורסם תוך כדי מצב חירום מתמשך, ובד בבד התקבלו אלפי פניות של חקלאים בבקשות לסיוע, ואלפי מתנדבים החלו לפעול עוד לפני שגובש נוהל מלא ומפורט. במצב זה פעל המשרד כדי לתת מענה מהיר ולאפשר מתן תמיכות לוגיסטיות לארגונים בשטח. המשרד סבור כי נכון היה להעדיף מתן מענה מיידי - גם אם אינו אפקטיבי - על פני המתנה למערך נוהלי מורכב שייתכן שלא יוכל לתת מענה בזמן אמת. היערכות מוקדמת בעת שגרה להפעלת מערך ההתנדבות בעת חירום עשויה הייתה לסייע בהפחתת הקשיים בביצוע בעת המלחמה. נוכח זאת, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לקבוע מראש קריטריונים ברורים שיבטיחו תיעדוף יעיל ושוויוני בהקצאת המתנדבים למשקים החקלאיים ובניתובם בעת חירום. קריטריונים אלו עשויים להתייחס לחיוניות המשק בעיתות חירום, היקף המחסור בכוח האדם במשק, מיקום המשק, מניעת צער בעלי חיים, התנאים הבסיסיים המוענקים למתנדבים כגון הסעה, לינה, מיגון אישי, פתרונות מיגון, אוכל, ביטוח וכדומה. כמו כן, משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות להמשיך בגיבוש נוהל התמיכה בארגוני מתנדבים, שלדבריו הוא עוסק בהתאמתו לעיתות שגרה ולעיתות חירום. מבקר המדינה 90 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מ י צ ו י נ מ ו ך ל ת ק צ י ב ש ה ק צ ה מ ש ר ד ה ח ק ל א ו ת ל פ ע י ל ו ת ה ת נ ד ב ו ת י ת ב ח ק ל א ו ת ב מ ס ג ר ת מ ב ח נ י ה ת מ י כ ה מ ש נ ת 2 0 2 3 כאמור, במהלך השנים העניק משרד החקלאות תמיכות לארגוני המתנדבים. בהתאם לנוהל לתמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור209 תקופת הגשת בקשות התמיכה לא תפחת מ-45 יום; ואולם במקרים חריגים שיירשמו רשאית ועדת התמיכות לאשר תקופת הגשת בקשות הקצרה מ-45 יום ממועד פרסום ההזמנה להגשת בקשות תמיכה (להלן - מועד ההגשה(. ביום 15.10.23 פרסם משרד החקלאות נוהל תמיכה בפעילות התנדבותית210. התקציב שהקצה המשרד למוסדות ציבור שהם ארגוני מתנדבים שיקבלו תמיכה לפי הנוהל עמד על 50 מיליון ש"ח. הנוהל הוחל רטרואקטיבית מיום 7.10.23, והוא עמד בתוקפו עד ליום 31 בדצמבר 2023. המבקשים נדרשו להגיש את בקשותיהם עד ליום 5.11.23. נוהל התמיכה בפעילות התנדבותית קבע תקרת תמיכה למוסד ציבורי של200ש"ח למתנדב ליום התנדבות; הוצאות הלינה הוגבלו ל-150 ש"ח ללילה והוצאות המזון ל-70 ש"ח למתנדב ליום ובכפוף לתנאים שפורטו בנוהל211. ביתר ההוצאות הוגבלה התמיכה ל-90% מההוצאות בהתאם לנוהל התמיכות שפרסם משרד האוצר.כמו כן נקבעה הוראה מיוחדת למניעת תשלום כפל תמיכה בשל תמיכות משרד הנגב והגליל ומשרדי ממשלה אחרים212. לפי נתוני משרד החקלאות, ועדת התמיכות שלו אישרה בקשות שהוגשו לפי נוהל התמיכה בפעילות התנדבותית עבור 14 ארגוני מתנדבים והקצתה תקציב כולל של 50 מיליון ש"ח אך דרישות התשלום שהוגשו הן על סך 27 מיליון ש"ח בלבד, כלומר 54% מהתקציב שאושר. משרד החקלאות אישר קיום שיעור מיצוי נמוך לתקציב שאושר ומסר כינכון ליום22.7.24בוצעו תשלומים למוסדות הציבור הנתמכים לפי הנוהל בסך של17,720,282 ש"ח. כמו כן ציין כי קיים ארגון מתנדבים אחד שלא ביצע את הפעילות על פי המתווה שאושר ולכן גובה הוצאותיו המוכרות על פי הנוהל נמוך. המשרד ציין, בין היתר, כי נוכח העובדה שגם משרד הנגב והגליל מעניק תמיכות בתחום זה, הוא נדרש לבצע בדיקות שימנעו מתן כפל תמיכות בגין אותה הפעילות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החקלאות לנתח את הסיבות לשיעור המיצוי החלקי של התקציב שהוקצה למימון הפעילות ההתנדבותית בחקלאות במהלך מלחמת חרבות ברזל (קבלת בקשות בהיקף של %54 בלבד מהתקציב שהוקצה ותמיכה בפועל הנמוכה מ-50% מהתקציב שהוקצה), וזאת על אף החיוניות של פעילות המתנדבים בחקלאות כמענה חלקי למחסור בכוח האדם. 209 משרד האוצר, "נוהל תמיכות מתקציב המדינה במוסדות ציבור" (22.2.21), עמ'17. 210 משרד החקלאות, "מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בפעילות חיונית דחופה של מתנדבים בעבודות חקלאיות (הוראת שעה(( "15.10.23.) 211 משרד החקלאות, "מבחנים לחלוקת כספים לצורך תמיכה של משרד החקלאות ופיתוח הכפר בפעילות חיונית דחופה של מתנדבים בעבודות חקלאיות (הוראת שעה(( "15.10.23). מבקר המדינה 91 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי שיעור המיצוי הנמוך נובע מכך שנוהלהתמיכה אינוצופה פניעתידשכן התקציב מוקצה בהתאם לדיווחים שוטפים של העמותות. רק לאחר קבלת דיווחי ביצוע סופיים שלהן, ניתן להקצות את יתרת התקציב לעמותות נוספות שפעילותן חרגה מהמימון המקורי שניתן להן - וזאת בכפוף לאישור ועדת התמיכות ובהתאם לנוהל. משרד מבקר המדינה ממליץ עוד למשרד החקלאות לברר אם ניתן לייעל את הבדיקות המתבצעות לשם עמידה בהוראות הדין לפני העברת התשלום, ובפרט למניעת כפל תמיכות.בהתאם לממצאי הבירור, מוצע לטייב את נוהלי התמיכה הבאים שיפרסם המשרד באופן שיאפשר מיצוי מקסימלי שלהם, כדי להבטיח סיוע מיטבי לחקלאים ולחקלאות בעיתות חירום. סיוע כזה יגדיל את היקף המזון שיסופק לציבור, יסייע בצמצום אובדן מזון, בצמצום עליית מחירו ובשימור המשקים והחקלאות הישראלית. השפעות המלחמה על היצע התוצרת החקלאית הצמחית ועל מחירה 1. ה י ר י ד ה ב ה י צ ע ה ת ו צ ר ת ה צ מ ח י ת ב מ ל ח מ ה : המחסור בכוח האדם בחקלאות במהלך המלחמה נחשב על ידי משרד החקלאות והחקלאים כאחד האתגרים המרכזיים לשמירה על הרציפות התפקודית בחקלאות ולמניעת הפגיעה בביטחון המזון213. המחסור בידיים עובדות עקב המלחמה, לצד גורמים נוספים כגון צמצום הגישה לשטחים החקלאיים, פגעו בהיצע התוצרת החקלאית והביאו לעלייה במחירי חלק מהירקות והפירות. לפי ממצאי דוח בנק ישראל ממרץ 2025, המלחמה הביאה לפגיעה ישירה ונרחבת בתוצרת החקלאית הטרייה. כמו כן, בעקבות המלחמה מסתמנת פגיעה בקטגוריות מזון נוספות שפירות וירקות משמשים תשומה בייצורן, כגון ירקות קפואים ומזון משומר. לפי הדוח, היכולת לפצות על הירידה בזמינותם של ירקות טריים במקטע הקמעונאי באמצעות יבוא מטורקיה או מירדן לדוגמה מוגבלת, בין היתר בשל חשש רשתות המזון מחרם צרכני214. על פי נתוני משרד החקלאות, בשנת 2023 חלה ירידה של כ-4% לעומת שנת 2022 באספקה לנפש (כולל תוצרת מיבוא) של פירות וירקות טריים לשוק המקומי215. כמו כן בשנת 2023 ירדה האספקה לנפש של פירות ושל הירקות מתוצרת ישראל ב-3%216. 213 ראו לדוגמה משרד החקלאות, "נלחמים במשבר כוח האדם בחקלאות" (27.10.23); המכון למחקרי ביטחון לאומי, "ביטחון המזון - אתגר בשגרה ובחירום" (11.1.24); מגל - מכון מחקר יישומי מדעי בגליל "סקר להערכת השפעת מלחמת'חרבות ברזל'בעזה על חקלאים ישראלים: תוצאות מלאות" (ללא תאריך). 214 בנק ישראל, "השפעת המלחמה על המחירים בענף המזון" (5.3.25), עמ'3. 215 סך האספקה לשוק המקומי היא כמות הייצור המקומי של ירקות טריים המיועדת לשיווק מקומי (לא כולל תפוח אדמהומיקשה-קישואים, אבטיחים וכדומה) והכמות המיובאת. משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'11. 216 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'11. מבקר המדינה 92 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 23: השפעות המלחמה על כוח האדם ועל אובדן תוצרת חקלאית צמחית217בחבל תקומה וביישובי קו העימות בצפון, מאוקטובר 2023 עד מרץ 2024 (אלפי טונות בחודש ובאחוזים) המקור: דוחהמשרדים והעמותהונתוני משרד החקלאות. *בדוח אין נתוניםעלאודות היקף אובדן התוצרת החקלאית בחודש ינואר2024. מנתוני התרשים לעיל עולה כי היקף האובדן של תוצרת חקלאית צמחית הסתכם ב-150,000 טונה במחצית השנה הראשונה למלחמה, בשווי כולל של כ-670 מיליון ש"ח218. כמו כן בהתאם לדוח המשרדים והעמותה, היקף אובדן התוצרת החקלאית הצמחית באזורי העימות בצפון ובדרום עלה לשיעורשל22%בששת חודשיהמלחמה הראשונים לעומת אובדן מזוןבשיעורשל9%לפני המלחמה. מכאן אפשר להסיק כי הירידה במספר העובדים (הזרים, הפלסטינים והישראלים) בחקלאות לצד אי מתן מענה מלאעל ידי מינהל עובדים זרים ומשרד החוץלגיוס עובדים חלופיים לעובדים הפלסטינים, שנאסרה עבודתם בישראל בעקבות מתקפת הטרור בשבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל219, תרמה,בשילוב עם גורמים נוספים (כגון היעדר הגישה המלאה למשקים החקלאים באזורי העימות), לירידה בהיקף התוצרת החקלאית הצמחית ולגידול באובדן המזון. 2. ה ש פ ע ת ה מ ל ח מ ה ע ל מ ח י ר י ה פ י ר ו ת ו ה י ר ק ו ת : ההערכה היא כי העלייה במחירי הפירות והירקות במהלך המלחמה נגרמה מכמה סיבות, ובהן המחסור בכוח אדם220, איסור הכניסה 217 אובדן מזון פירושומזון שהיה מיועד למאכל אדם והתקלקל או הושחת ולבסוף לא נאכל על ידו. 218 דוח המשרדים והעמותה, עמ'3. 219 למעט חריגים. 220 דוח המשרדים והעמותה, עמ'2. מבקר המדינה 93 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לשטחים החקלאיים מטעמי ביטחון221, עליית המחירים ברשתות השיווק222, הפסקת היבוא מטורקיה וירדן223 ועלויות נוספות הנובעות מהעסקת עובדים זרים במקום פלסטינים כגון אגרות והוצאות לינה224. תרשים 24: שיעור השינוי במדדי המחירים לצרכן הנבחרים בין חודשים אוקטובר 2023 - אוגוסט 2024 ובין התקופה המקבילה בשנה הקודמת225 על פי נתוני הלמ"ס,בעיבוד משרד מבקר המדינה. 221 דוח המשרדים והעמותה, עמ'2. 222 משרד החקלאות, "ענף החקלאות בישראל תמונת מצב כלכלית לשנת2023( "3.7.24), עמ'34. לפי הנתונים המוצגים בדוח המתייחסים למכר פירות וירקות ברשתות השיווק, בירקות-המכר הכספי של שנת2023בהשוואהלשנת2022 עלה ב-8.7% לעומת עלייה של כ-2.3% בלבד במכר הכמותי, מה שמלמד על עליית מחירים ברשתות השיווק. בפירות - המכר הכספי לשנת 2023 בהשוואה לשנת 2022 עלה ב-6% לעומת יציבות במכר הכמותי, מה שמלמד על עליית מחירים ברשתות השיווק. 223 משרד החקלאות, "משרד החקלאות וביטחון המזון מודיע על פתיחת מכסה פטורה ממכס בהיקף של 5,000 טונות לייבוא עגבניות למשך החודשיים הקרובים"(13.8.24.) 224 ראו בהקשר זה פרוטוקול הועדה לענייני עובדים זרים (9.6.24), עמודים8-9,11-12. 225 הלמ"ס, מחוללי מחירים ומדדי מחירים. מבקר המדינה 94 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כעולה מתרשים 24 בחודשים אוקטובר 2023 ועד אוגוסט 2024, העלייה במדדי מחירי הירקות והפירות בהשוואה לאותם חודשים בשנה הקודמת (10.8% בממוצע226) היתה גבוהה בהרבה מזו של מדד המחירים לצרכן (שעלה ב-3% בממוצע) וממדד מחירי מזון ללא פירות וירקות (שעלה ב-3.7%.) כךשיעור העלייה במדד מחירי הירקות בחודש אוגוסט2024 שהיה חריג ביותר, היה גבוה פי חמישה לערך משיעור עליית מדד מחירי מוצרי המזון האחרים שעלו בכ-4.2%, ופי שישה מהעלייה במדד המחירים לצרכן, בהשוואה לאוגוסט 2023. תרשים 25: שיעור השינוי במדדי המחירים של ירקות ופירות טריים ב-12 החודשים האחרונים, ינואר 2020 - ינואר 2025, באחוזים על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני התרשים לעיל ובראייה רב-שנתית עולה, כי בתקופה שמאוקטובר 2023 עד ינואר 2025 (להלן - בתקופת המלחמה) נרשמה עליית המחירים החדה ביותר של ירקות ופירות טריים בחמש השנים האחרונות (2020-2025). עוד עולה כי אומנם העלייה במחירי ירקות טריים החלה עוד לפני המלחמה 226 ממוצע שיעורי השינוי במדד מחירי פירות וירקות בהשוואה לאותו חודש בשנה שעברה בתקופה שמאוקטובר 2023 ועד אוגוסט2024. מבקר המדינה 95 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 (ביולי 2023) אך היא החריפה לאחר פרוץ המלחמה (מאוקטובר 2023 עד ינואר 2024 ומיולי 2024 עד ספטמבר 2024). לדוגמה, שיעור העלייה במדד מחירי ירקות טריים הגיע באוגוסט 2024 לשיאו בשנים 2020-2025 והיה גדול ב-23.3% לעומת התקופה המקבילה אשתקד. מחירי הפירות הטריים אף הם עלו בחדות בשלושת חודשיה הראשונים של המלחמה. בפרסום של בנק ישראל ממרץ2024 פורטו הגורמים לעלייה במחירי מוצרי מזון ובכללם ירקות ופירות טריים: שינויים בהיצע כוח האדם הזמין לעבודה בחקלאות; ופגיעה משמעותית בפרודוקטיביות החקלאית עקב הפגיעה בשימוש בטכנולוגיות ועקב המצב הביטחוני שלא איפשר לחקלאים לשמור על דפוסי העבודה השגרתיים. יתר על כן, בנק ישראל ציין כי התחרותיות בשוק ירדה, הספקים הגדולים התעצמו, ועסקים קטנים - הפגיעים יותר - לא יכלו לעמוד בתחרות. הבנק ציין כי פעולה ממשלתית מתאימה ותגובה צרכנית נגד הספקים הגדולים על העלאת מחירים בתקופת מלחמה היו יכולות לרסן את העלאות המחירים באופן שהיה מאלץ את החברות לשחוק את רווחיהן227. תרשים 26: שיעור השינוי במדדי מחירים של ירקות נבחרים בתקופת המלחמה, אוקטובר 2023 - פברואר 2025, בהשוואה לתקופה המקבילה בשנה הקודמת על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 227 בנק ישראל, "השפעת המלחמה על המחירים בענף המזון" (27.3.24.) מבקר המדינה 96 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כפי שעולה מנתוני התרשים לעיל, באוגוסט 2024 שיעור השינוי במדד המחירים של תפוחי אדמה ובטטות יחסית לאוגוסט 2023 היה 28.2%, של הפלפלים היה 25.6% ושל מלפפונים - 18.7%. כמו כן, בספטמבר 2024 שיעור השינוי במדד המחירים של עגבניות יחסית לספטמבר 2023 הגיע לשיא של 63.2% ושיעור השינוי במדד המחירים של הגזר הגיע ל-18.6%. התמשכות עליית המחירים של פירות וירקות גם ברבעון השלישי של שנת 2024 וכאמור לעיל, בשיעורים הגבוהים ביותר בחמש השנים האחרונות (2020-2025,) עשויה להעיד על קשיים בהתמודדות של הממשלה עם השפעות המלחמה על מחירי הפירות והירקות גם לאחר קרוב לשנה מפרוץ המלחמה. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי העלייה המשמעותית במחירי הפירות והירקות בשנים 2023 - 2024 נבעה בראש ובראשונה מירידה ניכרת בהיצע - הן היצע שמקורו בייצור המקומי, עקב הפגיעה באספקת תוצרת החקלאית בעוטף עזה ובצפון הארץ שהם אזורי הגידול המרכזיים במדינה;והןהיצע שמקורו ביבוא בשל נסיבות חירום ביטחוניותובשל הפסקת יצוא תוצרת חקלאית מטורקיה לישראל.המשרד הוסיף וציין כי למרות הירידה בהיצע, לא נרשם מחסור במוצרי היסוד בחקלאות, וכי פעל מתחילת המלחמה לשיקום הענף ולעידוד הייצור המקומי, כך שבשנת 2025 הייצור התאושש ומחירי הירקות ובראשם העגבניות אף ירדו באופן ניכר. מומלץ שמשרד החקלאות יבחן את נושא מחירי הפירות והירקות בתקופה שלאחר פרוץ המלחמה ויגדיר עקרונות וקווים מנחים שיבטיחו באופן המיטבי את ההיצע הנדרש בכלל התוצרת החקלאית הטרייה, בהתחשב בחסמים ובכשלים הנובעים ממצב החירום. בחינה כאמור תסייע לקבל בעתיד החלטות באופן שמחירי התוצרת החקלאית הטרייה לא יעלו באופן חריג, שיכביד על הצרכן הישראלי, לעומת מדד המחירים הכללי. סיכום היערכות הולמת של משרד החקלאות למלחמה והפעילות המיטבית במהלכה נדרשות לנוכח תפקידיו וסמכויותיו של המשרד בכל הנוגע לשמירה ולפיתוח החקלאות ולהבטחת הרציפות התפקודית של ענף החקלאות, לשם הבטחת הביטחון התזונתי ואספקה סדירה של מזון טרי לציבור בעיתות חירום ולאחריהן. מאחר שרבים מהמשקים בישראל שוכנים בגבולה הצפוני של המדינה ובחבל תקומה, הרי שענף החקלאות היה מהראשונים להיפגע במהלך מלחמת חרבות ברזל: עשרות מעובדיו (ישראלים וזרים) נרצחו, בחודשיים הראשונים של המלחמה יותר מ-21,000 עובדים זרים ופלסטינים עזבו את הענף, חל זינוק חד בכלל מדדי המחירים של התוצרת החקלאית הטרייה יחסית לשנת2019בשיעור שבין %7.4 במדד מחירי הירקות והפירות ל-18.9% במחירי הביצים, והמדדים של מחירי הביצים ומחירי הבשר, העופות והדגים היו גבוהים אף ממדד המחירים לצרכן בסוף שנת 2023, וזאת ב-8.2% וב-2.8% בהתאמה. שווי אובדן התוצרת החקלאית המקומית בחצי השנה הראשונה של המלחמה נאמד בכ-670 מיליון ש"ח, וחלה ירידה בשיעור של 7% בתוצרת החקלאית המקומית המשווקת ובשיעור של 25% בהיקף התוצרת החקלאית המקומית של פירות וירקות באותו פרק זמן. מבקר המדינה 97 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מציין לטובה את פעילות חמ"ל משרד החקלאות שנועדה לסייע בהתמודדות עם האתגרים שעלו במהלך המלחמה, לרבות את מאמציו לחלוקת מיגוניות במהלך המלחמה כדי לסייע לרציפות התפקודית של הענף. לצד זאת, ממצאי הדוח מעידים על ליקויים ניכרים בהיערכות המשרד למלחמה. ליקויים אלו השפיעו בהכרח גם על אופן תפקודו במהלך המלחמה ועל יכולתו לספק את המענה הנרחב למאות משקים בשני חבלי ארץ - בדרום ובצפון. הפערים המרכזיים שעלו בדוח זה נוגעים לשלושה תחומים עיקריים: 1. היעדר תרחיש ייחוס ענפי עדכני לעת חירום ותוכנית מענה עדכנית לעת חירום של משרד החקלאות, וזאת על אף השינויים שחלו במהלך השנים ועל אף הערות חוזרות של רח"ל למשרד בנושא. 2. אי-שימוש במערכת לשליטה ובקרה (שו"ב) בעיתות שגרה וחירום. 3. אי-היערכות מספקת של משרד החקלאות ורשות האוכלוסין וההגירה למחסור חריג בכוח אדם בענף ונקיטה בפעולות מקדימות, כגון כריתת הסכמים בילטרליים נוספים ותכלול תחום ההתנדבות בחקלאות למול שלל הגופים הרלוונטיים. על משרד החקלאות להשלים את הכנתם של תרחיש ייחוס ותוכנית מענה למצבי חירום מעודכנים בהתאם לאיומים הקיימים ולהתפתחויות שחלו בענף החקלאות ולוודא את הטמעתם בפעילות המשרד. כמו כן, על משרד החקלאות למצוא דרך לטיפול בפער בנושא איגומי המים ברפתות ובדירים. נוסף על כך מומלץ, כי המשרד יבחן באופן עיתי את הרכב שוק התעסוקה בענף החקלאות ויישם פתרונות הולמים ויעילים למילוי המחסור בעובדים הזרים, הפלסטינים והישראלים בעיתות חירום. במסגרת זו על המשרד לשפר את התנהלותו בכל הנוגע להפעלת המתנדבים וארגוני המתנדבים שכן הם יכולים לצמצם את הפגיעה בענף בעת מחסור בעובדים. כמו כן, קיימת חשיבות רבה לכך שהמשרד ישפר באופן ניכר את ההיקף והאיכות של המידע במסדי הנתונים שלו (בדבר פריסת המשקים החקלאיים ותוצרתם, פערי מיגון במשקים, קיומם של איגומי מים וגנרטורים במשקים, מיפוי השטחים החקלאיים ועוד) הדרושים לו לצורך קבלת החלטות והתנהלות יעילה בעת שגרה ובעת חירום. על רח"ל לוודא כי בכל עת שבה היא מעדכנת את תרחיש הייחוס המצרפי, משרד החקלאות מעדכן בהתאם לכך את תרחיש הייחוס הענפי. עליה גם לעקוב אחר הטיפול בממצאי הליקויים שעלו בבדיקות שהיא עורכת ולוודא כי המשרד מתקן, בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו לכך, את הליקויים שנמצאו. יתר על כן, מומלץ כי רח"ל, בתיאום עם כלל הגופים הממשלתיים השונים העוסקים בפעילות התנדבותית במשק בעת חירום, תקיים עבודת מטה בנוגע לגיוס מתנדבים בתחומים שונים במצבים אלה, ובכלל זה תמליץ על הגוף שיהיה אחראי על תכלול המתנדבים בחירום. על מינהל עובדים זרים ברשות האוכלוסין וההגירה ומשרד החוץ בשיתוף פעולה עם משרד החקלאות, מועצות הייצור ונציגי החקלאים לפעול ליישום ההסכמים הבילטרליים הקיימים לגיוס עובדים זרים בענף החקלאות, ועל ועדת המנכ"לים לעניין עובדים זרים במשרד ראש הממשלה מבקר המדינה 98 ענף החקלאות במלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוודא שהגופים האמורים יסירו חסמי ביצוע באופן שיאפשר מתן מענה הולם ומיידי על המחסור בעובדים בענף ובכלל זה העסקת עובדים זרים חלף עובדים פלסטינים. על משרד החקלאות לבחון את עליית מחירי הפירות והירקות בתקופה שלאחר פרוץ המלחמה, ולהגדיר עקרונות וקווים מנחים שיבטיחו באופן המיטבי את אספקת ההיצע הנדרש בהתחשב בחסמים ובכשלים הנובעים ממצב החירום, וזאת כדי למזער את עליית המחיר לצרכן. המשך תפקודו של ענף החקלאות גם בעיתות חירום הוא נדבך חיוני להבטחת אספקה סדירה של צורכי הציבור הבסיסיים- חלב, בשר, ביצים, פירות וירקות- ועל כן יש לפעול במרץ לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה.
هذا النص مستخرج من الملف الرسمي. الملف هو المصدر المعتمد.
מ ב ק ר ה מ ד י נ ה הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל 7 5 ג ▪ אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ▪ מבקר המדינה | דוח מיוחד 2 אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל מבוא תעשיית התיירות היא ענף משמעותי מאוד לכלכלה המקומית והעולמית, ובמאה ה-21 גדלה צריכת התיירות בעולם בין היתר בעקבות התפתחות תרבות הפנאי והצריכה ובעקבות התגברות התחרות בענף התעופה בעולם (וגם בישראל)1. בשנת 2023 הוערכה התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות לתמ"ג העולמי בכ-9.9 טריליון דולר (4% פחות לעומת שנת 2019,) ושבשנת 2024 גדלה התרומה לכ-10.9 טריליון דולר בשל הגידול במספר התיירים העולמי שצפויה לנגיע לכ-16.5 טריליון דולר 20352. כמו כן, תעשיית התיירות היא תחום רגיש המושפע מתנודות ומגמות עולמיות ומקומיות הקשורות להיבטים חברתיים, כלכליים, פוליטיים, ביטחוניים, סביבתיים, בריאותיים וטכנולוגייםשמשפיעים על מגמות התיירות בעולם ועל הגעת תיירים למדינות3. תעשיית התיירות בישראל תורמת לתוצר הלאומי, למאזן התשלומים ולתדמיתה ולמעמדה של ישראל בעולם; והיא אחד ממנועי הצמיחה של המשק המסייע בהגדלת הכנסות המדינה מהתיירות הנכנסת באמצעות מטבע חוץ (מט"ח). לפי משרד התיירות, השפעתה הכלכלית והתעסוקתית הגדולה ביותר של תעשיית התיירות היא באזורי פריפריה, וחשיבותה היא ביצירת אפקט תעסוקתי נרחב שכן תעשיית התיירות בכלל, ובפרט ענף המלונאות, הם עתירי הון ועתירי כוח אדם, ולהם מאפייני תעסוקה ייחודיים ובכלל זה העסקה בפריפריה שבה אפשרויות התעסוקה מוגבלות יותר, תחלופת העובדים גבוהה ועובדים שחלקם מוגדר כ"בלתי מיומנים"4. להלן התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות לכלכלת ישראל בשנת 2019. 1 כך למשל בישראל הנושא נבדק בעבודה שלבנק ישראלבנושא "רפורמת 'שמיים פתוחים' והשפעתה על ענפי התיירות ועל הצרכן הישראלי באוקטובר2021; ולפיה במהלך הרפורמה שהייתה בישראל כחלק מקידום הסכם תעופה גלובלי אחיד בין מדינות האיחוד, הוגברה התחרות בתחום הטיסות שהובילה להוזלה במחירי הנסיעות לחו"ל, אשר הגדילו את צריכת שירותי התיירות של ישראלים בחו"ל. 2 ראו: , Total contribution of travel and tourism to gross domestic product (GDP) worldwide in 2019Statista and 2024, with a forecast for 2025 and 2035(in trillion U.S. dollars). יוער כיכיוון שתעשיית התיירות תורמת לתמ"ג של מדינותמסוימותבמידה משמעותית, יש בעולם תחרות גדולה בין מדינות ואתרי נופש על הגעת תיירים אליהן. כך למשל, בשנת 2023 שיעור התרומה של תעשיית התיירות לתמ"ג במספר מדינות באזור אגן הים התיכון היהכמפורט להלן:קרואטיה-26%, יוון-19.2%, פורטוגל-19.6%, וספרד- %14.5. ראו: אתרStatista- (27)-Share of travel and tourism's total contribution to GDP in European Union member countries (EU and the United Kingdom (UK) in 2019 and 2023. 3 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי"; עמ' 1288-1295. 4 במשרד התיירות האגף להכשרה מקצועית בתיירות אחראי על טיפול בהון האנושי של תעשיית התיירות ומבצע הכשרות במטרה לפתח, לקדם ולהעשיר את מקצועות התיירות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 3 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 1: התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות לכלכלת ישראל, 2019 המקור: דוח מבקר המדינה בנושא "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה"5. מהתרשים עולה כי כ-62% מתרומת תעשיית התיירות לכלכלת ישראל בשנת 2019 (כ-26.8 מתוך כ-43 מיליארד ש"ח, וכ-83,000 מתוך כ-140,000 מועסקים), מקורם בענפים העוסקים בתיירות בלבד, כדוגמת מתקני אירוח ולינה ומורי דרך; ועוד כ-38% מתרומה זו (כ-16.2 מתוך כ-43 מיליארד ש"ח, וכ-57,000 מתוך כ-140,000 מועסקים) מקורם בעסקי תיירות של הענפים הרב-תחומיים אשר מספקים שירותים ומוצרים גם לפעילות כלכלית שאינה קשורה לתיירות באופן מובחן, ובהם שירותי תחבורה, אטרקציות ושירותי מזון ומשקאות. ה ש פ ע ת מ צ ב י ח י ר ו ם ע ל ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת : במהלך השנים 2020 עד 2024 שררו בארץ ובעולם מצבי חירום מורכבים וממושכים שהשפיעו על תעשיית התיירות באופן ניכר: 7 5 ג 5 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים (2023" ,)הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה",עמ'234. מבקר המדינה | דוח מיוחד 4 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. בשנת2020פרצה מגפת הקורונה, שגרמה למשבר חסר תקדים לתעשיית התיירות העולמית;היאנפגעה מיד ובצורה הקשה ביותר לעומת ענפים אחרים. במשך כשנתיים הטילו מדינות העולם ובכללן ישראל הגבלות שונות שכללו בין היתר סגירת גבולות לכניסת תיירים זרים וסגירה של אתרי נופש ואטרקציות תיירותיות. בתחילת שנת 2022 הוסרו ההגבלות ברוב המדינות, ותעשיית התיירות העולמית החלה להתאושש; הדבר ניכר בתנועת התיירים בעולם. 2. בשנת 2022, כשתעשיית התיירות העולמית והישראלית החלה להתאושש ממגפת הקורונה, פרצה מלחמת רוסיה-אוקראינה שצמצמה באופן ניכר את התיירות הנכנסת ממדינות אלה לישראל, ועקב כך נפגעה במיוחד תיירות החורף לאילת6. 3. באוקטובר 2023 פרצה מלחמת חרבות ברזל, ושוב עמדה תעשיית התיירות בישראל בפני משבר. התמשכות מצבי חירום אלו על פני פרקי זמן ארוכים וסמיכותם זה לזה השפיעו משמעותית על מגמות תיירות הפנים7 והתיירות הנכנסת8 לישראל, בין היתר בשל הפגיעה בתחושת הביטחון, והתגברות תחושת אי-הוודאות בנוגע לעתיד וביטול טיסות אל ישראל וממנה9. להלן בתרשים 2 נתוני כניסת התיירים הזרים לישראל בשנים 2018 עד 2024 (מחצית השנה הראשונה)10: תרשים 2: נתוני כניסת תיירים זרים לישראל, 2018 - 2024 (באלפים) על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס) 11, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 6 הלמ"ס (לוח4;) כניסות תיירים לפי ארץ ואזרחות לשנת2022. 7 המושג תיירות פנים מתייחס לכלל פעילות הצריכה של תושב ישראל בעת טיול, חופשה או נופש בישראל, לפי סקר תיירות פנים לשנת2023. 8 המושג תיירות נכנסת מתייחס לפעילות הצריכה של תושבי חוץ בעלי דרכון זר אשר מגיעים לארץ דרך הים, דרך היבשהוהאוויר 7 5באופן חוקי ושוהים במדינה לפחות לי גלה אחד, לפיסקר תיירות נכנסת לשנת2019. 9 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה". 10 הלמ"ס,הודעה לתקשורת, כניסות של מבקרים לישראל,6.5.24. 11 הלמ"ס, רבעון סטטיסטילתיירות ולשירותי הארחהכרך53.מס' 2, יולי2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 5 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי בשנת 2019 נרשם שיא בתעשיית התיירות הנכנסת: הגיעו לישראל כ-4.5 מיליון תיירים זרים. לאחריה, בשנות מגפת הקורונה, התרחשה ירידה דרסטית במספרם, ובשנים2022 ו-2023 חלה התאוששות, ומספר התיירים שנכנסו לישראל גדל באופן ניכר. התאוששות זו נבלמה עת פרצה מלחמת חרבות ברזל ב-7.10.23, ובסיומה של שנה זו הסתכם מספר התיירים הזרים בכ-3 מיליון בלבד - ירידה של כשליש לעומת שנת2019, ולפי משרד התיירות הפוטנציאל לכניסת תיירים בשנת 2023היה גדול אף יותר אלמלא המלחמה12.בשנת 2024 חלה ירידה גדולה במספר התיירים שעמד על כ-961.3אלף תיירים בלבד (ירידה של כ-8%6 לעומת שנת 2023,) נתונים אלה מלמדים על רגישות תעשיית התיירות בישראל למצבי משבר. למלחמת חרבות ברזל היו השפעות נרחבות על מדינת ישראל שכללו פגיעות רבות בגוף, בנפש וברכוש, עקירה של מאות אלפי תושבים מבתיהם וסגירת עסקיהם והשפעות כלכליות ופיסקליות, ובכלל זה האטה חדה בפעילות המשק, גידול בהוצאות הממשלה, ירידה בהכנסות המדינה ממיסים וגידול צפוי בגירעון וביחס חוב-תוצר13. נתונים אלה מלמדים כי המלחמה פגעה במגזרים רבים במשק, אך "ככלל, תעשיית התיירות רגישה יותר למצבי חירום ממגזרים אחרים במשק, כיוון שהיא מהתעשיות הראשונות להיפגע ממצבי חירום ומהאחרונות לצאת מהם"14, כך שתעשיית התיירות נפגעה באופן קשה גם הפעם במהלך מלחמת חרבות ברזל, בדומה לתקופת מגפת הקורונה. בעקבות המלחמה חברות תעופה זרות עצרו או הפחיתו באופן ניכר את טיסותיהן לישראל לסירוגין; התיירות הנכנסת הופסקה כמעט לחלוטין; בתי המלון בישראל, ובכלל זה בעיר אילת, קלטו עם פרוץ המלחמה עשרות אלפי מפונים משני חבלי ארץ - אוכלוסייה שכוח הקנייה שלה לא גבוה - לשהות ארוכת טווח (חלקם עד סוף שנת 2024) באופן שצמצם משמעותית את יכולתם של בתי המלון לקלוט תיירות פנים ותיירות נכנסת; ועסקי תיירות רבים נסגרו באזורים שונים בישראל ובכלל זה בתחום הכנסים, האירועים והטיולים. להלן בתרשים 3 ההשפעות המרכזיות של המלחמה על תעשיית התיירות בישראל לפי אומדן משרד התיירות15: 12 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024. 13 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "סקירה מקרו-כלכלית וההנחות המקרו-כלכליות בבסיס התקציב המעודכן לשנת 2024( "11.2.24.) 14 מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים - מרץ 2023, "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה" עמ'209, 223. 15 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024. מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 3: ההשפעות העיקריות של מלחמת חרבות ברזל על תעשיית התיירות בישראל, 2024 המקור: משרד התיירות. הנתונים לשנת2024 מתבססים על אומדני משרד התיירות. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס), בעיבוד משרד מבקר המדינה16. 16 הלמ"ס,רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 א י ל ת כ ע י ר ל י ב ה ת י י ר ו ת י ת : לעיר אילת חשיבות אסטרטגית עבור מדינת ישראל שכן היא ממוקמת באזור אסטרטגי- השער הדרומי של ישראל, ומצויה בגשר יבשתי בין אפריקה ואסיה. יש לה נמל ימי המשמש מוצא לכיוון המזרח הרחוק ונמל תעופה בין-לאומי, הוקמו בה מוסדות אקדמיים ומרכזי מחקר ופיתוח, והיא בעלת נכסי תיירות, היוצרים יחד הזדמנויות כלכליות ועסקיות משמעותיות עבור מדינת ישראל. אילת היא הרשות המקומית הפריפריאלית ביותר במדינת ישראל-היאמרוחקת כ-350ק"מ ממרכז הארץ, כלכלת העיר נשענת בעיקר על תעשיית התיירות שכן כ-90% מהעסקים בה תלויים באופן ישיר ועקיף בתיירים ישראלים וזרים,שמהוויםבממוצע כ-30%מסךהשוהיםבעיר. בשנים האחרונות מתמודדתאילת עם תחרות הולכת וגוברת עם אתרי נופש במדינות סמוכות ובמדינות אחרות17. הדבר יוצר קושי תעסוקתי ותלותיות כלכלית בתעשיית התיירות בעתשגרה,ומכיוון שהעיר אילת מוטתתיירות ואין לה מנועי צמיחה כלכליים חלופיים, היא מושפעת מאוד ממצבי חירום שונים וממגמות כלכליות בארץ ובעולם. ולכן, בשנים האחרונות תעשיית התיירות בעיר הושפעה באופן ניכר בתקופת מגפת הקורונה ושוב במהלך חודשי המלחמה הראשונים, לעומת ערי תיירות אחרות הן ברמה הכלכלית והן ברמת חיי התושבים (ראו פירוט להלן). לצד זאת לאילת קשיים נוספים הקשורים בפריפריאליות של העיר ובבידודה, אשר מייקרים את עלויות הקיום של התושבים ואת עלויות התפעול המוניציפלי של העיר ושל העסקים בה וגורמים לעלויות שינוע גבוהות. כל אלה מהווים חסם בפני אוכלוסיית העיר לעבוד מחוץ לעיר ובפני עסקים בעיר לקלוט עובדים ממרכזים עירוניים אחרים, וכן מקשים גם לקלוט אוכלוסייה חדשה בעיר ולפתח תעסוקה בתחומים כלכליים אחרים18. במהלך השנים נעשו ניסיונות להתמודד עם קשיים אלו באמצעות תוכניות ממשלתיות לחיזוק תעשיית התיירות ולפיתוח ענפים כלכליים נוספים בעיר, שהם נדבך חשוב בפיתוחה וחיזוקה החברתי והכלכלי של העיר, ובד בבד יכולים לחזק את חוסנה של העיר ולסייע לה בצליחת מצבי חירום המתרחשים בישראל. משרד מבקר המדינה התייחס לעניין זה ולפעולות הממשלתיות הנדרשות בדוח שפרסם בשנת 2021 בנושא "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי" (להלן - דוח קידום התיירות באילת)19. חשיבותה האסטרטגית של העיר באה לידי ביטוי גם במהלך מלחמת חרבות ברזל, עת נתנה העיר מענה נרחב ומתמשך לצרכים ביטחוניים ואזרחיים ובפרט במצבי חירום, כשקלטה בימים הראשונים של המלחמה עשרות אלפי מפונים20, חלקם ללא רכוש, שהגיעו לעיר בן לילה והכפילו את מספר תושביה. במהלך חודשים רבים היא אירחה אותם בבתי המלון שלה ובמתקני אכסון נוספים, ונדרשה לתת להם 17 כגון עקבה (ירדן), טאבה ושארם א-שייח (מצרים) השכנות, וכן עם יעדים במדינות אגן הים התיכון ובאירופה שמושכים אליהם תיירים ישראלים וזרים. 18 המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ועיריית אילת, תוכנית אסטרטגית כלכלית לגיוון תעסוקתי באילת, שנעשתה על ידי חברת סמקאי, אוקטובר 2020 [תוכנית שהוכנה בעבור עירית אילת בשיתוף פעולה עם משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי]; מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ'1393. 19 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1269. 20 יוער כי חלק מהמפונים שהגיעו לאילת בימים הראשונים פונו בהמשך למתקני אכסון אחרים בערים אחרות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מענה רווחתי ובריאותי, שהצריך פתיחה של עשרות מוקדי סיוע נפשי ובריאותי; מענה תזונתי שכלל יותר מ-5,000 ארוחות ביום ועוד אלפי סלי מזון; מענה חינוכי עבור 15,000 תלמידים וסיוע כלכלי. לצורך השלמת המענה למפונים העיר קלטה נציגים רבים של משרדי ממשלה, מתנדבים, הקימה חמ"לים21 ושלושה מרכזים לוגיסטיים, ותוגברו בה צוותי המשטרה, הרווחה והרפואה בעיר. כל זאת בעת התגברות של איומים ביטחוניים על העיר בשל שיגור כטב"מים (כלי טיס בלתי מאוישים) וטל"שים (טילי שיוט) אליה, ובכך היא הפכה גם לעיר חזית, זאת בזמן שיש בה פערי מיגון בדירות ובבתי המלון. כלכלת העיר אילת מתבססת בעיקרה על ענף התיירות, ללא מנועים כלכליים משמעותיים נוספים: 90% מ-7,000 העסקים הפועלים בה מתבססים באופן ישיר ועקיף על תעשיית התיירות. כמו כן ריחוקה הגיאוגרפי אינו מאפשר לתושביה למצוא חלופות תעסוקה בערים שכנות בעת שגרה ובפרט במצבי חירום, דבר המהווה סיכון ואיום תמידי על יציבותה הכלכלית ועל פרנסת תושביה. סיכון זה התממש במהלך תקופת מגפת הקורונה, ושב והתממש עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל. בשני מצבי חירום אלה נפגעה תעשיית התיירות בישראל ובאופן משמעותי בעיר אילת לעומת ערי תיירות אחרות, כאשר במלחמת חרבות ברזל הפגיעה בתעשיית התיירות הוחמרה מפני שבחודשים אוקטובר 2023 עד מרץ 2024 קלטה אילת בבתי המלון שלה ובמתקני אכסון נוספים עשרות אלפי מפונים, בתקופה בה לא הייתה כלל תיירות נכנסת וירידה בתיירות הפנים. כדי להתגבר על האתגרים שעימם התמודדה אילת בשנים האחרונות בתקופות חירום וביתר שאת עם פרוץמלחמת חרבות ברזלוכדילחזק את חוסנה של העיר בהיבט התיירותי והכלכלי לטווח הקצר והארוך הכירה הממשלה בצורך לתת לעיר מענה ממשלתי ייחודי שיסייע לתעשיית התיירות בה להתאושש בראייה צופה פני עתיד. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד ספטמבר 2024 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת על ההיערכות והמענה של הממשלה למצב החירום שנוצר בשל השפעות מלחמת חרבות ברזל על העיר אילת להניע את התאוששותה ושיקומה הכלכלי. במסגרת זו נערכה גם ביקורת מעקב על ממצאי דוח מבקר המדינה בנושא "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה" שפורסם בשנת 202322 (להלן - דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה); ונבחנו בביקורת גם כמה היבטים באופן היישום והמימוש של החלטות ממשלה מהשנים 2019 ו-2022 בעניין הפיתוח התיירותי והכלכלי של אילת וחבל אילות23 (להלן - אזור אילת), שחלקם נסקרו בדוח ביקורת קידום התיירות באילת שפורסם בשנת 202124. 21 מוקד ניהול אירועים וקבלת החלטות, לרוב במצבי חירום, שבו מרוכזת מידע ומתבצעת מתן מענה לצרכים שונים. 22 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה",עמ'256-263. 23 החלטת הממשלה 4662,"תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות ותיקון החלטת ממשלה"(4.8.19;) החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים2022-2026ותיקון החלטת ממשלה"(15.5.22.) 24 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג2021, "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בחלק הראשוןשלהדוח נבחנו ההשפעות הכלכליות של מלחמת חרבות ברזל על אילת בחודשים הראשונים של המלחמה כעיר מוטת תיירות, והמענה הממשלתי שניתן לעיר ולעסקים בה. נוסף על כך, נבחנו בחלק זה היערכות משרד התיירות לשעת חירום (ביקורת מעקב) והמענה של המשרד ופעולותיו לשיקום תעשיית התיירות באילת בעקבות פרוץ המלחמה. בחלק השני של הדוח נבחנו אופן יישום החלטות הממשלה מהשנים 2019 ו-2022 בעניין הפיתוח התיירותי והכלכלי באזור אילת ומידת השגת יעדיהן בתחומים האלה:הפיתוח והשדרוג של המוצר התיירותי; יצירת ענפים כלכליים בני קיימה נוספים בעיר כגון בתחום החקלאות הימית בישראל; פיתוח מקורות תעסוקה מגווניםלתושבי העיר; שיפור ההסדרים התחבורתיים אל העיר וממנה; ושיפור שירותי הבריאות הניתנים באזור אילת. הביקורת נעשתה במשרדי התיירות, הכלכלה, התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), הבריאות, החקלאות וביטחון המזון (להלן - משרד החקלאות), משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי ובעיריית אילת. בירורי השלמה התקיימו במשרדי האוצר, האנרגייה, העבודה, המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), ברשות המיסים, ברשות שדות התעופה בישראל (להלן - רש"ת), ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במכון לחקר ימים ואגמים לישראל (להלן - חיא"ל), בחברה הממשלתית להגנות ים המלח (להלן - חל"י), בקרן קיימת לישראל (להלן - קק"ל), בשירותי בריאות כללית (להלן - הכללית). במהלך החודשים ינואר עד מרץ 2025 בוצעה בדיקת השלמה, ועודכנו כמה היבטים שנבחנו בדוח. חלק ראשון - המענה הממשלתי לאילת בחודשי המלחמה הראשונים העיר אילת היא עיר תיירות מרכזית בישראל והגדולה מבין שש הערים שמוגדרות על ידי משרד התיירות ערי ליבה תיירותיות: ירושלים, עכו, נצרת, טבריה, אילת ומצפה רמון, שהן בעלות פוטנציאל תיירותי משמעותי (להלן - ערי ליבה תיירותיות)25. בשנים 2018 עד 2023 כ-32% מהלינות של תיירים (ישראלים וזרים) בבתי מלון בישראלבממוצעהיובאילת. חופשה ממוצעת של תייר זר השוהה בעיר הוערכה בהכנסות בשווי של כ-807 דולר; והאומדן הכולל של ההכנסות הרשמיות מתיירות (תיירות הפנים והתיירות הנכנסת)באילת בשנת2019 היה כ-5.2 מיליארד ש"ח. להלן בתרשימים השוואה בין העיר אילת לעריליבה תיירותיות אחרות בישראל בכמה מדדים עיקריים: 25 משרד התיירות,חוזר מנכ"ל2/2023,"נוהל פיתוח תשתיות תיירות ציבוריות"(20.4.23). בנוהל נקבע כי לפחות70% מתקציב הפיתוח וההשקעה בתשתיות תיירותיות ציבוריות יוקצו לפרויקטים ב'ערי ליבה'. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשימים 4 עד 7: השוואה בין העיר אילת לערי תיירות אחרות בישראל - מדדים עיקריים תרשים 4: מספר הלינות באילת לעומת מספר הלינות בערי תיירות אחרות, 2022 (באחוזים) המקור:התאחדות בתי המלון. תרשים 5: מספר חדרי המלון באילת לעומת ערים אחרות, 2022 (באחוזים) על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקרהמדינה26. מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 6: ממוצע תפוסות החדרים באילת לעומת ערי תיירות אחרות, 2022 (באחוזים) תרשים 7: מספר משרות השכיר באילת לעומת ערים אחרות, 2017 - 2022 (באלפים) על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה27. נתוני השוואה של שיעור הלינות באילת לעומת שיעור הלינות בערי תיירות אחרות ולא מסך כלל הלינות בישראל. 26 הלמ"ס,רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה. 27 הלמ"ס,רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הנתונים שבתרשימים שלעיל מעידים על מרכזיות העיר אילת בענף התיירות בישראל ועל התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות שבה לעיר עצמה ולכלכלת מדינת ישראל. על כן, למצבי חירום ולמשברים הפוגעים בעיר אילת יש השפעות רחבות לא רק על תעשיית התיירות באילת אלא גם על תעשיית התיירות הישראלית כולה ועל התל"ג של ישראל28. 1.1. השפעת קליטת המפונים באילת על העיר 1. במהלך מלחמת חרבות ברזלקלטהאילת בבתי המלון שלהאת מספר המפונים הגדול ביותר בפער ניכר לעומת ערי תיירות אחרות. להלן בתרשים 8 מספר המפונים ששהו באילת בחודשים אוקטובר 2023 עד מרץ 2024 לעומת מספרם בערי ליבה תיירותיות אחרות: 28 תוצר מקומי גולמי, או באנגלית Gross Domestic Product (GDP) הוא מונח המבטא את הערך הכספי של כל המוצרים והשירותים שיוצרו בתוך גבולות המדינה בפרק זמן מסוים, המאפשר לעשות הערכה לגבי עוצמתה הכלכלית של המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 8: מספר המפונים ששהו באילת לעומת מספרם בערי תיירות מרכזיות אחרות, אוקטובר 2023 - ינואר 2024 על פי נתוני מערכת "יחד",מערך הדיגיטל הלאומי, בעיבודמשרד מבקר המדינה. מספר המפונים אינו מצטבר אלא משקף את תמונת המצב מדי חודש בחודשו. לנוכח מספרי המפונים והמתפנים עצמאית הגדולים שאילת קלטה ואירחה ולנוכח הצורך במתן מענה לצורכיהם, שהוערך על ידי עיריית אילת בכ-3.1 מיליון ש"ח לשבוע, העבירו כמה משרדי ממשלה תקציבים לעיריית אילת אשר יועדו באופן ספציפי עבור מימון צורכי המפונים, כמפורט בלוח 1: מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 1: התקציבים העיקריים שהעבירו משרדי ממשלה לעיריית אילת עבור צורכי המפונים בחודשים אוקטובר 2023 עד ינואר 2024 המקור:עיריית אילת. בפרוטוקול דיון שהתקיים בוועדת הכספים בכנסת בנובמבר 2023 בנושא בחינת מתווה סיוע ייחודי לעיר אילת עקב מצב הלחימה המתמשכת והנזקים שנגרמו לעיר בחודשים הראשונים למלחמה,נאמרו בין היתר הדברים האלה: "המנוע שמניע את אילת על80אחוזי העסקים שקשורים בתיירות הוא ש-300,000אנשים חדשים כל חודש מתחלפים שם. הם לא בנויים על שום דבר אחר אלא רק על הלקוחות האלה ועל התשתית של הלקוחות האלה שמגיעים. כל חודש, 300,000 כרטיסי אשראי חדשים - אלה האנשים שמקיימים את התיירות. [נתוני] 60,000 [מפונים] שנוספו היום... הם מטעים. זאת לא הכלכלה של אילת. השכירויות הגבוהות בקניון בנויות על כך שכל חודש הן מביאות 300,000 לקוחות חדשים. המנוע הזה כבה בימים האלה"29. משרד מבקר המדינה בחן את הפגיעה בעסקים באילת בחודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל בהשוואה לתקופות קודמות ובהשוואה לערי ליבה תיירותיות אחרות. בבחינה עלה שהסיבות 29 פרוטוקול ישיבה מס' 256 "בחינת מתווה סיוע ייחודי לעיר אילת עקב מצב הלחימה" ועדת הכספים, מ-28בנובמבר 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המרכזיות לפגיעה הנרחבת בעסקים באילת - שרובם ככולם נשענים על תעשיית התיירות - נבעה מהשהות הממושכת של מפונים שלא הגיעו למטרות נופש; מהיעדר חלופות כלכליות אחרות בניגוד לערי ליבה תיירותיות אחרות שקלטו גם הן מפונים;ומהתפוסה הגבוהה שלבתי המלוןבמהלך חודשי המלחמה הראשונים שלא איפשרה להם לקלוט תיירות פנים. 2. להלן פירוט השפעות המלחמה והקליטה של מספר גדול של מפונים באילת בחמישה תחומים כלכליים עיקריים במהלך החודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל: א. ה ש פ ע ה ע ל ל י נ ו ת ת י י ר י ם ז ר י ם ו י ש ר א ל י ם : בעקבות המלחמה נרשמו ירידות במספר הלינות של תיירים זרים וישראלים באילת. בתרשימים שלהלן מוצגת השוואה של מספר הלינות בין שתי תקופות זהות-אוקטובר2022עד פברואר2023ואוקטובר2023עד פברואר2024; יוער כי מספרי הלינות של תיירים ישראלים וזרים בחודש אוקטובר 2023 מתייחסים לתקופת החגים שקדמה ל-7.10.23: תרשים 9: מספר הלינות של תיירים ישראלים באילת בהשוואה בין אוקטובר 2022 עד פברואר 2023 לאוקטובר 2023 עד פברואר 2024 (באלפים) לפי נתוני התאחדות בתי המלון באילת (אפריל2024) ומערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הנתונים אינם כוללים את מספר לינות המפונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 10: מספר הלינות של תיירים זרים באילת בהשוואה בין אוקטובר 2022 עד פברואר 2023 לאוקטובר 2023 עד פברואר 2024 (באלפים) לפי נתוני התאחדות בתי המלון באילת (אפריל2024) ומערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי מספר הלינות של תיירים ישראלים (תיירות פנים) במהלך מלחמת חרבות ברזל היה קטן משמעותית בחודשים נובמבר2023עד ינואר2024(371אלף לינות)לעומתהתקופה המקבילה אשתקד (נובמבר 2022 עד ינואר 2023) שבה היה מספר הלינות של תיירים אלה (כ-1.3 מיליו לינות) - פי כ-3.5; כמו כן בחודשים אוקטובר 2023 עד פברואר 2024 - תוך כדי תקופת המלחמה - כמעט שלא הגיעה תיירות חוץ לישראל. ב. נ ת ו נ י ת ע ס ו ק ה : עוד לפני המלחמה דורגה אילת בתחתית דירוג היציבות הפיננסית30השנתי של ערים בישראל-במקום ה-37מתוך 4131.דירוגזה מושפע בין היתר מההכנסה הממוצעת לנפש, שיעור הזכאים לתעודת בגרות, שיעור הסטודנטים, שיעור דורשי העבודה ויחס תלות ושיעור מקבלי גמלה להבטחת הכנסה; כך שנקודת המוצא של העיר בתחילת המלחמה כבר הייתה נמוכה והשפיעה על השיעור הגדול של דורשי העבודה.מלחמת חרבות ברזלהגדילה משמעותיתאת שיעור דורשי העבודה בעיר, בין היתר מפני שאנשים רבים איבדו את פרנסתם שהייתה תלויה בתעשיית התיירות בהיותה המעסיק הגדול אילת. בעקבות זאת משפחות רבות נפגעו כלכלית, ובפרט במקרים שבהם שני בני הזוג עבדו בתעשיית התיירות. 30 לפי אתרBDI יציבות פיננסית מבטאת את החוסן הפיננסי של הרשויות, את מוסר התשלומים והיעילות, לצד סיכון עסקי נמוך. 31 רשימתהעיריות היציבות מהבחינה הכלכלית לשנת2022. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מדוחות שירות התעסוקה עולה כי במהלך מלחמת חרבות ברזל נרשם בעיר אילת גידול ניכר במספר דורשי העבודה, שלפי דוחות אלה הוא חריג ומחייב טיפול ממוקד בעיר32. להלן בתרשים 11 נתונים על מספר מבקשי העבודה מינואר 2022 עד מרץ 2024: תרשים 11: מספר דורשי העבודה באילת, ינואר 2022 - מרץ 2024 המקור: שירות התעסוקה-סטטיסטיקה חודשית33. מהתרשים עולה כי בינואר 2024 נרשמו 3,529 דורשי עבודה בשירות התעסוקה בעיר, לעומת 979 בספטמבר 2023 - גידול של%260. כמו כן עולה כי חל גידול של פי 53. במספר הממוצע של דורשי העבודה בעיר בחודשים נובמבר 2023 עד ינואר 2024, לעומת התקופה המקבילה אשתקד (נובמבר 2022 עד ינואר 2023.) ג. נת ו נ י ם כ ל כ ל י י ם - פ ד י ו ן מ ר כ ז י ם מ ס ח ר י י ם ו נ ת ו נ י א ש ר א י (1) בדיקת נתוני הפדיון החודשי למ"ר34 בארבעת מרכזי הקניות המרכזיים הפועלים באילת בהשוואה לנתונים שנרשמו בתקופה המקבילה אשתקד, בתקופה שבה מספר המפונים בעיר היה בשיאו, העלתה את הנתונים המפורטים להלן בתרשים 12: 32 שירות התעסוקה,נתוני ינואר2024(8.2.2024,)עמ'15. 33 שירות התעסוקה, סטטיסטיקה חודשי, אתרשירות התעסוקה. 34 הפדיון החודשי הוא ההכנסה החודשית של עסק, לפני ניכוי העלויות שנדרשו לשם יצירת הכנסה זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 12: השוואת הפדיון למ"ר בקרב המרכזים המסחריים באילת בחודשים נובמבר 2023 עד ינואר 2024 לעומת התקופה המקבילה אשתקד (בש"ח) המקור: חברתRIS, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ניתן לראות בתרשימים את הירידות המשמעותיות בפדיון למ"ר בארבעת המרכזים המסחריים הגדולים באילת, שנמשכו גם בינואר2024, שלושה חודשים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל:ירידה של 59%בממוצע בפדיון למ"ר בנובמבר2023,%73 בדצמבר2023ו-29%בינואר 2024, לעומת התקופה המקבילה אשתקד. ירידות אלה מעידות על ההשפעה הכלכלית השלילית של המלחמה על העסקים באילת. (2) בדיקת נתוני חברת שבא (Shva) - שירותי בנק אוטומטיים בע"מ35 - לגבי מגמת השינוי בהוצאות כרטיסי האשראי בערים שונות בישראל מהשבוע הראשון למלחמה (החל ב-8 באוקטובר) ואילך במשך 17 שבועות מוצגת בתרשים 13 שלהלן: 35 שבא (shva) היא חברה ציבורית המספקת שירותים טכנולוגיים למערכת הפיננסית ולבתי עסק בישראל. החברה מהווה צומת מרכזי ותשתית לאומית לסליקה בכרטיסי אשראי של כל חברות האשראי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 13: הירידה בשימוש בכרטיסי אשראי בערים שונות בישראל בשבועות 1 עד 17 של מלחמת חרבות ברזל, בהשוואה לשבוע ממוצע בשנת 2023 המקור: חברת שבא. מהתרשים עולה כי מהשבוע הראשון למלחמה ובמשך 17 שבועות חלה ירידה של בין כ-25% לכ-45% בשימוש בכרטיסי אשראי באילת בהשוואה לשבוע ממוצע בעיר במהלך שנת 2023, זאת כאשר בארבע ערי תיירות מרכזיות אחרות (למעט טבריה) חלה בתקופה זאת עלייה בשימוש בהם. ד. פ ג י ע ה ב ע ס ק י ם : בסקר שערכה עיריית אילת בקרב עסקים בעיר מתחילת המלחמה עד אמצע נובמבר 2023, דווח כי כמחצית מהעסקים בעיר חוו ירידה של 75% בהכנסותיהם לעומת התקופה המקבילה אשתקד והתקשו לעמוד בהתחייבויותיהם הכספיות בשל הפגיעה הניכרת בהכנסותיהם. כמו כן הפגיעה בעסקים ניכרת גם בנתוני הפתיחה והסגירה של עסקים באילת: מ- 1.10.23 עד 7.4.24 נסגרו באילת 95 עסקים. בפברואר 2024 מסרה עיריית אילת למשרד מבקר המדינה כי בשל המלחמה בוטלו אירועי ספורט בין-לאומיים (כגוןה'גראנד פונדו'36והמרתון המדברי37), כנסיםוועידות רבי-משתתפים, שמהווים בדרך כלל מוקדי משיכה עבור תיירים ישראלים וזרים, שהיו אמורים להתקיים בעונת החורף 2023 עד 2024, והדבר הביא לנזקים כלכליים נוספים לעסקים בעיר ולפגיעה בפרנסת עובדיהם. 36 מרוץאופני כביש בין-לאומישעושה סבב גם באילת. 37 מרתון מדברי בין-לאומי שמתרחש בתחילת החורף באילת ומושך רצים מכל העולם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה. ה ש פ ע ה ע ל ק ו פ ת ה ע י ר י י ה : בשנים 2020 עד 2023 היה תקציב העירייה מצוי בעודף ממוצע של כ-2.3 מיליון ש"ח בכל שנה. תקופת המלחמה גררה הפסדי הכנסות והוצאות לקופת העירייה בין היתר בשל הצורך לתת מענה לצרכים שונים של אוכלוסיית המפונים שהגיעו לעיר, כמפורט להלן: ביטול אירועי תרבות גדולים שמומנו על ידי העירייה, כגון פסטיבל הג'אז, פסטיבל אילת למוזיקה קאמרית, תיאטרון רחוב. • נגרמו לעיריית אילת הפסדים בסך של כ-1.8מיליון ש"ח, חלקם בגין פיצוי למפיקים. עלויות הפעלת מרכזים לוגיסטיים גדולים שבהם העירייה ריכזה ציוד רב שחלקו נשלח לאילת על ידי משרדי הממשלה וחלקו התקבל מתרומות. • עלות הפעלת מרכזים אלה והעסקת העובדים בהם הוערכה בכ-700,000ש"ח38. בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023 לא אכפה העירייה את הסדרי החניה בעיר. • הכנסותיה מאגרות חניה פחתו בתקופה זו בכ-1.5 מיליון ש"ח לעומת התקופה המקבילה אשתקד (מכ-5.6מיליון ש''ח בשנת 2022 לכ-4.1מיליון ש"ח). ✰ תמונת המצב העולה מהנתונים שלעיל משקפת את ההשפעות הכלכליות הקשות של המלחמה על העיר אילת אשר קלטה את מספר המפונים הגדול ביותר בחודשי המלחמה הראשונים לעומת ערי ליבה תיירותיות אחרות: בראש ובראשונה נפגעו עסקים בעיר בשל התלות הכמעט מוחלטת שלהם בתעשיית התיירות (כ-90% מהעסקים) ללא חלופות כלכליות ותעסוקתיות, וגם נגרמו הפסדים לקופת העירייה - שהעלו את הצורך בסיוע ממשלתי מיוחד לעיר אילת ולעירייה. נתונים אלה ממחישים את החשיבות בהיערכות מדינתית מוקדמת למצבי חירום המשפיעים על תעשיית התיירות; בהפעלתה בסמוך ככל האפשר לתחילתם; ובמענה ממשלתי כזה המותאם למאפייניה של העיר אילת ולחוסנה התיירותי וזאת בשל השפעתם המיידית והרחבה על כלכלת העיר. 1.2. המאפיינים והסיכונים שלהם הייתה חשופה העיר אילת ערב מלחמת חרבות ברזל ביולי 2014 אישרה ממשלת ישראל צעדים לחיזוק העורף לנוכח הצרכים שנבעו ממבצע צוק איתן. במסגרת החלטה זו נקבע בין היתר כי בשל רגישותה המיוחדת של תעשיית התיירות למצבי חירום, יוקם צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד התיירותשתפקידו לגבש פתרונות סיוע לתעשייה זו לצורך התמודדות עם האתגרים הקיימים במצבי חירום, ולהציגם לפני מנכ"ל משרד ראש הממשלה. בדוח שהוגש למנכ"ל משרד ראשהממשלהבאוגוסט2014 הודגש כי נכון למועד גיבושו,אין לממשלת ישראל מנגנוני פיצוי או "ארגז כלים"המותאמים לסיוע לתעשיות שונות במשק בשעת חירום. על רקע זאת אישרה הממשלה בספטמבר 2014 במסגרת החלטה 2026, שעניינה "סיוע לתעשיית התיירות בעקבות 38 כיוון שפעילות חלק מהמרכזים הלוגיסטיים בוצעה על ידי עובדי העירייה ומתוך מבנים של העירייה כמו מתנ"סים, מדובר בהערכה של העירייה לגבי העלויות הנוספות שנגרמו בשל המלחמה לקופת העירייה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מבצע צוק איתן", הפעלה של כמה מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות והכירה בצורך לגבש מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות לאחר אירועים גיאופוליטיים39. 1. י י ע ו ד מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת במ צ ב י ח י ר ו ם : כאמור, תעשיית התיירות היא מהתעשיות הראשונות להיפגע ממצבי חירום ומהאחרונות לצאת מהם40. משרד התיירות הדגיש אתהיותהתשתית לאומית חיונית במצבי חירום לאור פעילותה במלחמת חרבות ברזל בקליטת מפונים בבתי המלון41. ייעוד משרד התיירות הוא להבטיח את היערכותו למצבי חירום לאומיים המשפיעים על תעשיית התיירות קודם התרחשותם, לצמצם את הפגיעה בתעשיית התיירות, ולקדם פעולות שיסייעו להתאוששותה "ביום שאחרי"42; זאת כחלק מההיערכות הלאומית הכוללת - ובכך להבטיח את האינטרסים הכלכליים של המדינה לטווח הארוך (להלן גם - ייעוד המשרד במצב חירום). 2. מ א פ י י נ י א י ל ת כ ע י ר ל י ב ה ת י י ר ו ת י ת ו ה ת א מ ת ה מ ע נ ה ב מ צ ב י ח י ר ו ם: במצבי חירום הפגיעה בערי התיירות אינה אחידה, והשונות ביניהן בעניין זה תלויה במאפייני העיר: מיקומה הגיאוגרפי, היקף הפעילות התיירותית, מידת התלות הכלכלית של העיר בתעשיית התיירות, תנועת התיירות אל העיר בזמן מצב החירום, קיומם של ענפים כלכליים אחרים שיכולים למתן את הפגיעה הכלכלית בגין הפגיעה בתעשיית התיירות ושאלת התמשכות הפגיעה בעסקי התיירות ובמועסקים בהם. הבדלים אלה משקפים את חוסנה של תעשיית התיירות באותה עיר. על פי מסמכי משרד התיירות וכעולה מהספרות המקצועית, יש חשיבות לכך שמשרד התיירות יתאים את המדיניות והמענה שלו למצבי חירום לכל עיר תיירות בהתאם לנסיבות וההשפעות השונות של המשבר עליה ובהתאם למאפייניה הספציפיים ולמידת חוסנה. לאילת שני מאפיינים מרכזיים אשר משפיעים על חוסנה של תעשיית התיירות בה: (א) הריחוק הגיאוגרפי והתלות בתעשיית התיירות; (ב) תנודתיות תיירותית(עונתיות)במעבר בין עונת החורף לעונת הקיץ. להלן נתונים בעניין זה: א. ה ר י ח ו ק ה ג י א ו ג ר פ י ו ה ת ל ו ת ב ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת : החלטת הממשלה 1442 מפרטת את המאפיינים העיקריים של אילת כדלקמן43: 39 החלטת הממשלה1897, "צעדים לחיזוק העורף כתוצאה מהצרכים הנובעים מ"מבצע צוק איתן'" (14.7.14); החלטת הממשלה2026, "סיוע לתעשיית התיירות בעקבות מבצע 'צוק איתן'" (23.9.14;)בהמשך הועברה גםהחלטתהממשלה 333, "סיוע לתעשיית התיירות לאחר משברים גיאו-פוליטיים" (2.8.15.) ראו בעניין זה מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה"; עמ'256-259,269. 40 מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים (2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", שם, עמ'209, 223. 41 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024, עמ'624. 42 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024, עמ'623-624. 43 החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים 2022 - 2026 ותיקון החלטת ממשלה"(15.5.22). הנתונים לגבי אילת נכללו בהחלטת הממשלה עצמה על בסיס דוח שהוכן של חברת ייעוץ פרטית עבור משרד האוצר בשנת2016. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 14: המאפיינים העיקריים של אילת עלפינתוניהלמ"סוהחלטת הממשלה4662, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילותותיקון החלטת ממשלה" (4.8.19),בעיבודמשרד מבקר המדינה. הנתון מעודכן לשנת2022על פי הלמ"ס. המדד משקלל נגישות פוטנציאלית, גודל אוכלוסייה וקרבה למחוז תל אביב. מדד פריפריאליות1משמעו כי אילת היא עיר מבודדת יחסית לערים אחרות בארץ והיא באשכול הנמוך ביותר (עם חבל אילות). עולה מן התרשים כי אילת תלויה באופן ניכר בתעשיית התיירות - כ-90% מעסקיה תלויים בתיירות; ובהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 צוין כי ריחוקה הגיאוגרפי מביא גם לפגיעה ביכולת שלה לפתח ענפי תעסוקה משמעותיים בתחומים אחרים שאינם תיירות, אשר משפיעים על חוסנה התיירותי של העיר להתמודדות עם משברים וליציאה מהם. ב. ת נ ו ד ת י ו ת ("ע ו נ ת י ו ת") ת י י ר ו ת י ת :אילתמאופיינת בתנודתיות תיירותית במעבר בין עונת הקיץ לעונת החורף: בחודשים אפריל עד ספטמבר יש גידול במספר הלינות ותפוסה גבוהה של בתי מלון בעיקר בידי תיירות הפנים (להלן - עונת הקיץ); ולעומת זאת, בחודשים אוקטובר עד מרץ קיימת ירידה ניכרת בתיירות הפנים וגידול במספר הלינות של התיירות הנכנסת (להלן -עונת החורף)44,. בתרשים 15 שלהלן מתוארת התנודתיות בתנועת התיירות באילת בעונות הקיץ והחורף: 44 מקובל לראות את חג הסוכות וחג הפסח כמסמלים את המעבר בין עונת הקיץ לעונת החורף, ובשל לוח השנה העברי עונות אלה יכולות להתחיל ולהסתיים במועדים שונים במהלך החודשים ספטמבר-אוקטובר שאז מתחילה באילת עונת החורף ובמהלך החודשים מרץ-אפריל שאז מתחילה עונת הקיץ. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 15: התנודתיות (העונתיות) התיירותית באילת בעונות הקיץ והחורף בשנים 2018 עד 2020 ו- 2022 עד 2023 (באלפים) על פי נתוני התאחדות המלונות, בעיבוד משרד מבקר המדינה (לא כולל תיירים הלנים באכסניות, בדירות אירוח ובמתקני אכסון דומים שמפורסמים באתרים כגון-irbnbA.) הנתונים המוצגים בתרשים ממחישים את התנודתיות התיירותית המאפיינת את תעשיית התיירות באילת: בין עונת הקיץ לעונת החורף מתרחשת ירידה של כ-40% בממוצע במספר הלינות של תיירים ישראלים, ואילו בעונת החורף מספר הלינות של התיירים הזרים מכפיל את עצמו. כלומר, חוסן תעשיית התיירות בעיר אילת תלוי בין היתר בהגעת התיירים הזרים בעונת החורף אליה מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שמסייעת כאמור לצמצם את הירידה הניכרת במספר הלינות של התיירים הישראלים, ובכך מקטינה את התנודתיות ואת הפגיעה הכלכלית בתעשיית התיירות בעיר בעונת החורף,. לפרוץ מלחמת חרבות ברזל בתחילת עונת החורף 2023 - 2024 (בין אוקטובר 2023 עד מרץ 2024) היו השפעות מיידיות על תעשיית התיירות באילת, שאחת מהן היא החמרת התנודתיות בתיירות בעיר. בעקבותיה העיר כלל לא קלטה תיירות נכנסת בעונת חורף זו (מגמה שנמשכה גם לתוך עונת הקיץ של שנת 2024,) דבר שהחמיר את הפגיעה הכלכלית בעסקי התיירות בעיר. ריחוקה הגיאוגרפי של העיר אילת, התלות הבולטת שלה בתעשיית התיירות ללא חלופות תעסוקתיות וכלכליות והתנודתיות של העיר במעבר מעונת הקיץ לעונת החורף מבחינת מספר הלינות של התיירים, הם ממאפייניה העיקריים של העיר אילת כעיר ליבה תיירותית ומחייבים התייחסות אליהם במסגרת מענה משרד התיירות למצבי חירום, שיהיה יעיל ומותאם למאפייני העיר וצרכיה ויסייע לה בהתאוששות וביציאה מהירה מהמשבר. דוח קידום התיירות באילת משנת 2021 כבר הצביע על כך שכלכלת העיר אילת מתבססת בעיקרה על תעשיית התיירות שמושפעת מתנודתיות (עונתיות) בעונות החורף ומצויה בתחרות עם אתרי נופש במדינות אחרות, זאת ללא מנועים כלכליים משמעותיים נוספים, וריחוקה הגיאוגרפי אינו מאפשר לתושביה למצוא חלופות תעסוקה בערים שכנות. בדוח צוין כי מצבור נתונים אלו מהווה איום תמידי על יציבותה הכלכלית ועל פרנסת תושביה. בתקופת מגפת הקורונה איום זה התממש באופן משמעותי, והדבר גרם לשיעורי אבטלה גבוהים ולמשבר כלכלי קשה בעיר. הדוח הקודם גם הצביע על כך שהניסיונות הממשלתיים בשנים האחרונות לקדם תוכניות כלכליות לפיתוח מנועי צמיחה כלכליים חדשים בעיר ועיסוקים מגוונים לתושביה וכן פרויקטים פרטניים שישכללו את המוצר התיירותי באילת לא הבשילו, והעיר אילת נותרה חשופה לסיכונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. התאחדות בתי המלון באילת מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני ובאוגוסט 0242 כי נדרשת הגעתם של עשרות אלפי תיירים מחו"ל לאילת בתקופת החורף לצד תיירות הפנים כדי שזו תשמש מנוע כלכלי לכל העסקים הקטנים והבינוניים בעיר: המסעדות, האטרקציות והחנויות, לצד בתי המלון. עוד ציינה ההתאחדות כי תיירות החורף מאפשרת המשך פעילות עסקית רציפה בעיר לאורך כל חודשי השנה, מציאות החיונית להצלחת העסקים הקיימים ולפיתוח עסקים חדשים בעיר. מלחמת חרבות ברזל הייתה אירוע חסר תקדים שבו העיר אילת קלטה במשך חודשים רבים אלפי מפונים בבתי המלון שלה, העירייה וגורמים רבים בעיר התגייסו לסיוע למפונים - במחיר כלכלי משמעותי. הועלה כי משרד התיירות אומנם לא השלים את היערכותו למצבי חירום קודם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, אך במשך חודשים רבים התמודד עם האתגרים הכרוכים במשימה הלאומית של טיפול במפונים השוהים בבתי המלון בישראל לרבות באילת. מצבי החירום שעמם התמודד משרד התיירות בשנים האחרונות, מחדדים את החשיבות בהשלמת היערכות המשרד למצבי חירום ובפיתוח העיר אילת באופן שתוכל להתמודד טוב יותר עם האתגרים הכרוכים במצבי חירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1.3. גיבוש תפיסת הניהול וההיערכות של משרד התיירות למצבי חירום והמענה להם - ביקורת מעקב בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה (2023) 1. ע ק ר ו נ ו ת ב ה ת מ ו ד ד ו ת ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת ע ם מ צ ב י ח י ר ו ם:מצבי חירום וסכסוכים צבאיים גורמים למשברים מיידיים וממושכים בתעשיית התיירות. הם גורמים לירידה ניכרת במספר התיירים (פנים וחוץ), לנזק לתשתיות תיירותיות ולפגיעה בתדמית המוצר התיירותי. כאמור, ייעוד משרד התיירות במצבי חירום כפי שהוגדר על ידו הוא להבטיח את היערכותו למצבי חירום קודם התרחשותם, לצמצם את הפגיעה בתעשיית התיירות ולקדם פעולות שיסייעו להתאוששותה. גם בספרות העולמית נדונו השפעות מצבי חירום ובפרט מצבי מלחמה על תעשיית התיירות במדינות שונות (כגון באוקראינה); ופורטו המלצות על סמך עקרונות Build Back Better45 לפעולה ממשלתית בהיערכות למצבי חירום, במהלכם ולאחריהם - כדי למזער את הפגיעה בתעשיית התיירות המקומית במהלך המשבריםולהבטיח את התאוששותה המהירה ושיפורהלעומתתקופת טרום המשבר, כמפורט בתרשים 16 שלהלן: 45 סוכנות האו"ם להפחתת סיכוניאסונות (UNDRR)הגדירה עקרונותBuild Back Betterכ: "The use of the recovery, rehabilitation and reconstruction phases after a disaster to increase the resilience of nations and communities through integrating disaster risk reduction measures into the ration of physical infrastructure and societal systems, and into the revitalization of livelihoods,resto .economies and the environment" מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 16: המלצות הספרות המקצועית להיערכות ולסיוע לתעשיית התיירות במצבי חירום לפי גישת Build Back Better המקור: ספרות מקצועית, בעיבוד משרד מבקר המדינה46. כמפורט בתרשים, על מדינות לגבש ולאשר מראש (בעת שגרה) תוכניות היערכות שיסייעו להן לתת מענה לתעשיית התיירות במהלך מצבי חירום, להפחית את השפעות המשבר, לשקם אמון ביעדי התיירות בקרב תיירים מקומיים וזרים תוך שיקום הכלכלה המקומית; זאת כדי לשמר רמה מסוימת של פעילות תיירותית תוך מקסום המשאבים הזמינים ומעורבות בעלי העניין בתעשיית התיירות - לצורך התאוששות ויציאה מהירה מן המשבר. 2. ד ו ח ק ו ד ם - ג י ב ו ש ת פ י ס ת ה נ י ה ו ל ב מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת לה י ע ר כ ו ת ל מ צ ב י ח י ר ו ם ו ה מ ע נ ה ל ה ם: בדוח מבקר המדינה הקודם בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות 46 ראו: , B. W . & Jiang, Y. (2019). A review of research on tourism risk, crisis and disasterRitchie the annals of tourism research curated collection on tourism risk, crisis andmanagement: Launching Tomej, K . Bilynets, I . & Koval, O., 102812;79,Annals of Tourism Research disaster management. the time of war: The first three months following Russia's (2023). Tourism business resilience in 99.,Research Tourism of Annals Ukraine. of invasion Saya, S . Hasan, T. M.;https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0160738323000208 Mimura, S . Okada, T . Roth, M . Kohler, S . Rector, I . Morgan, G . Griekspoor, A . Missal, R . Vasta, rtin, N . Morgan, D . Brassard, C. Wilkinson,K. Takase, C. Erginthe, E . Manluta, J. I . Bhatt, M. R . Ma .Build Back Better: In recovery, rehabilitation and reconstruction S. Coppola, D. (2017); מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במשבר הקורונה משנת 2023 צוין כי מענה ממשלתי יעיל למצבי חירום מחייב גיבוש תפיסת ניהול למצבי חירום ותפיסת היערכות שמסייעות להפחית את אי-הוודאות המאפיינת מצבים אלה ומצמצמות את הסבירות לטעויות בתהליכי קבלת ההחלטות. מטרת תפיסת היערכות למצבי חירום היא להבטיח את הרציפות התפקודית של המשרד הממשלתי ושל הגופים והתחומים שעליהם הוא מופקד, ולשם כך יש לגבש מדיניות ניהול משברים בשעת חירום ולהסדיר מראש את המנגנונים שניתן יהיה להפעיל במהירות במצבים אלה ("תוכניות מגירה למענה", ארגז כלים שיאפשר סיוע מהיר, משאבים תקציביים, משאבי כוח אדם ועוד)47. תהליך גיבוש תפיסת הניהול וההיערכות למצביחירום נדרש להתקיים בעת שגרה על בסיס קבוע, והוא כולל זיהוי מקדים של המשבר, היערכות לקראתו וקביעת מדיניות לניהולו כדי לצמצם את עוצמת פגיעתו והקטנת הצורך בהשקעת המשאבים הכרוכים בהתמודדות עימו וכדי להביא להתאוששות מהירה ויציאה מן המשבר של התעשייה. ה ל י ק ו י : עד תחילת משבר הקורונה בשנת 2020 משרד התיירות גיבש שלושה מסמכים בשנים 2018 עד 2020 כדי להיערך למצבי חירום וכך לצמצם את השפעותיהם על תעשיית התיירות. עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, בנובמבר 2022, לא נתן משרד התיירות מענה לפערים הקיימים בתפיסת ניהול מצבי החירום שלו שהעלה מנהל אגף הביטחון של המשרד בנובמבר 2019. מדובר בין היתר בפערים הנוגעים להערכות מצב בעת משבר; לבחינת המועילות והיעילות של מנגנוני סיוע שיופעלו; לשמירת החוסן של תעשיית התיירות במצבי חירום; ולהסדרת שיתופי פעולה עם גופי מדינה שפעילותם רלוונטית לתעשיית התיירות ועם נציגי הענפים השונים בתעשייה. ה ה מ ל צ ה :מומלץ כימשרד התיירות יצמצם את הפערים הקיימים בתפיסתו בנוגע להיערכות למצבי חירום בתיירות ולניהולם. זאת, כחלק מההיערכות ומהמוכנות הממשלתית לסיוע לתעשיית התיירות במצבי חירום עתידיים ולשם הבטחת הרציפות התפקודית של תעשייה זו במצבי חירום; ויעודד ענפים בתעשייה לגבש תוכניות חוסן עסקי, לנוכח המציאות הישראלית "המזמנת מצבי חירום בתעשיית התיירות בתדירות גבוהה"48. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ע ל ה ד ו ח ה ק ו ד ם : מנכ"ל המשרד קיים סדרת דיונים בראשות גורמי המקצוע במשרד כדי לבחון את המרת המלצות טיוטת הדוח לתוכנית פעולה במסגרת תוכנית העבודה השנתית. בתוך כך הקים מנכ"להמשרד צוות היגוי פנימי להתמודדות עם מצבי חירום שיסייע לתעשיית התיירות בבניית ארגז כלים לצורך כך והנחה את ראש אגף החירום, הביטחון, המידע והסייבר לגבש מסמך המלצות לאישור הנהלת המשרד עם ארגז הכלים להיערכות ולמענה של המשרד למשברים שפוקדים את תעשיית התיירות ולשיקומה בעקבותיהם ולהעבירו לפורום ההנהלה. 47 מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים (2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", עמ'256. ראו גם:מבקר המדינה,דוחביקורתמיוחד-התמודדותמדינתישראלעם משברהקורונה(1202,)הפרק על ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית-תהליכי קבלת החלטות ומימושן, עמ'50. 48 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", עמ'263. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב ביקורת המעקב העלתה כי מאז הדוח הקודם בשנת 2023 נקט משרד התיירות כמה פעולות לקידום תפיסת הניהול של מצבי חירום וההיערכות המשרדית אליהם: א. התקיימו כמה דיונים במשרד התיירות ובהם הועלה הצורך לתקף את תפיסת הניהול המשרדית בזמן חירום בעקבות המלצות דוחמבקר המדינה בנושאהסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה, ובין היתר לעדכן ולסיים את הכנתו של מסמך שהוכן במשרד התיירות בנובמבר 2019 שמפרט את דרכי הפעולה (ארגז כלים)שאותןינקוט המשרד בעת חירום כסיוע לתעשיית התיירות. ב. החלה עבודה לגיבוש תפיסת ניהול משרד התיירות להיערכות ולמענה למצבי חירום, אשר כוללת ריכוז של סדר הפעולות במשרד התיירות במעבר ממצב שגרה למצב חירום ולגיבוש תפיסת השליטה המוצעת במשרד בעת קרות אירוע חירום. ג. החל תהליך הכנת תיק חירום אגפי מול כלל האגפים במשרד התיירות. בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה (משנת 2023) נמצא כי משרד התיירות לא השלים מענה לפערים בתפיסת ניהול מצבי חירום במשרד ובהיערכות אליהם. בביקורת המעקב נמצא כי ערב מלחמת חרבות ברזל, למשרד התיירות: עדיין לא הייתה תפיסת ניהול מצבי חירום מעודכנת ומאושרת, ולא הושלם מענה המשרד לפערים הקיימים בתפיסת ניהול מצבי החירום שלו, כך שלא נוצלה התקופה שלאחר משבר הקורונה ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל להשלמת תפיסת ההיערכות המשרדית; כמו כן, לא הושלמו הפעולות הדרושות לעדכון מסמך דרכי הפעולה שאותן ינקוט המשרד בעת חירום כסיוע לתעשיית התיירות (ארגז הכלים), מנובמבר 2019 והוא נשאר במתכונתו המקורית; ותיק החירום של אגפי המשרד טרם תוקף,. במסגרת בירורי השלמה מינואר 2025 הועלה כי משרד התיירות מצוי בתהליך לעדכון תפיסת ההיערכות שלו למצבי חירום, בין היתר בשל השפעות המלחמה על המשימות שהמשרד מונה לטפל בהן, ובעיקר משימת קליטת אוכלוסייה במתקני אכסון. משרד התיירותמסר במאי2025למשרד מבקר המדינה(להלן-תשובת משרד התיירות) כי הואהתקשר עם חברת ייעוץ הפועלת עם אגף חירום, ביטחון, מידע וסייברלעדכון תוכנית החירום המשרדית לגיבוש ותכנון מדיניות לשעת חירום במשרד וההיערכות אליה, הן בנוגע לתעשיית התיירות והן בנוגע לנושא המפונים. נמצא כיבמהלךמלחמת חרבות ברזלהחלמשרדהתיירות בתהליך לקידוםתפיסת ניהול מצבי חירום והיערכות אליהם ולהשלמת פערים שנמצאו בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה, אולם עד מאי 2025, למעלה משנה וחצי מפרוץ המלחמה, תפיסת ניהול מצבי חירום עדיין לא גובשה במלואה והיערכות של המשרד למצבי חירום לא הושלמה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 על משרד התיירות להשלים בהקדם את התהליכים שבהם החל במהלך מלחמת חרבות ברזל לעדכון ולאישור של תפיסת ניהול החירום המשרדית וההיערכות למצבי חירום שעל ביצוען הומלץ בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה, ולכלול בהם גם תובנות הנוגעות להתמודדותו עם ההשלכות וההשפעות של המלחמה על תעשיית התיירות. מידת תיקון הליקוי 3. ד ו ח ק ו ד ם - מ ע נ ה מ י י ד י ל ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת בא י ר ו עי ח י ר ו ם : בשנים 2014 עד 2015 התקבלו כמה החלטות ממשלה אשר התייחסו להשפעה המיוחדת של מצבי חירום על תעשיית התיירות. בהחלטת הממשלה 333 משנת 2015 נקבע כי בזמן משבר גיאופוליטי משרד התיירות יוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך 14 יום מפרוץ מצב החירום (להלן-החלטת הממשלה333)49; זאת לנוכח החשיבות הטמונה בגיבוש מנגנוני סיוע עתידיים שניתן יהיה להפעילם במהירות וביעילות כדי לספק מענה לצורכי הענפים השונים בתעשיית התיירות במצבי חירום "שיביאו להתאוששות מהירה בתיירות ובכך תימנע פגיעה אנושה בתעשייה". דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה הצביע על כך שהפעולות נדרשות כדי "לאפשר לתעשיית התיירות לשרוד את חודשי המשבר"50. ה ל י ק ו י : במועד סיום הביקורת (נובמבר 2022) החלטת הממשלה 333 בנושא "סיוע לתעשיית התיירות לאחר משברים גיאופוליטיים" שאמורה הייתה להוביל לגיבוש של מנגנונים לסיוע לתעשיית התיירות בעת משבר גיאופוליטי, לא בוצעה על ידי משרד התיירות - הגורם שהיה אמור לבצע את ההחלטה, אף שניתן היה לנצל לשם כך את תקופת השגשוג שחוותה תעשיית התיירות בשנים שחלפו ממועד קבלת ההחלטה ועד ערב משבר הקורונה. יישומה של החלטת הממשלה 333 היה יכול להניח תשתית תפקודית שהייתה מסייעת לתעשיית התיירות להתמודד עם משבר הקורונה בשנים 2020 ו- 2021. עוד הועלה כי עד תחילת משבר הקורונה בשנת 2020 לא השלים משרד התיירות את גיבושם של מנגנוני סיוע אלה, וכתוצאה מכך נותר על כנו מצב שבו יכולת הממשלה לסייע לענפים בתעשיית התיירות במהירות וביעילות בעת משבר היא מוגבלת, וספק אם קיימת. 49 החלטת הממשלה1897, "צעדים לחיזוק העורף כתוצאה מהצרכים הנובעים מ"מבצע צוק איתן" (14.7.14); החלטת הממשלה 2026, "סיוע לתעשיית התיירות בעקבות מבצע צוק איתן" (23.9.14;) החלטת הממשלה 333, "סיוע לתעשיית התיירות לאחר משברים גיאו-פוליטיים" (2.8.15.) 50 ראו בעניין זה מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה"; עמ'256-259,269. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ה מ ל צ ה : על משרד התיירות לפעול ליישום החלטת הממשלה 333 בנושא גיבוש מנגנונים לסיוע לתעשיית התיירות בעת משבר, ובהתחשב בין היתר בממצאי דוח ביקורת זה, שכן הצורך בגיבוש מענה סדור בתחום זה עדיין קיים. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ע ל ה ד ו ח ה ק ו ד ם : מנכ"ל המשרד קיים סדרת דיונים בראשות גורמי המקצוע במשרד במטרה לבחון המרת המלצות טיוטת הדוח לתוכנית פעולה במסגרת תוכנית העבודה השנתית. בתוך כך, המנכ"ל הקים צוות היגוי פנימי להתמודדות עם מצבי חירום שיסייע בבניית ארגז כלים לסיוע לתעשיית התיירות והנחה את ראש אגף החירום, הביטחון, המידע והסייבר במשרד לגבש ולמסור לו מסמך המלצות שיועבר לפורום ההנהלה המשרדי עם ארגז הכלים להיערכות ושיקום תעשיית התיירות בעקבות משברים. ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב ביקורת המעקב העלתה כי החלטת הממשלה 333 ולפיה משרד התיירות יוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך 14 יום מפרוץ מצב החירום - לא יושמה על ידו, והמשרד לא הוביל גיבוש של תוכנית סיוע לתעשיית התיירות בכלל ולאילת בפרט. במענה למשרד מבקר המדינהמאפריל2024מסר משרד התיירות כי הוא קיים "שיח מול משרד האוצר לשימור מומחים בענף התיירות הנכנסת ולשיקום בתי מלון שאירחו מפונים"; וכי הוא עתיד לפרסם נוהל ייעודי לתמיכה בפעולות שיווק אירועים בעיר אילת ובמצפה רמון, לרבות אירועים בעקבות החלטת ממשלה של שר האוצר בעניין (החלטה 1702). נכון לסיום הביקורת (מרץ 2025) נוהל ייעודי זה לא פורסם על ידי המשרד. יצוין כי תוכנית העבודה של משרד התיירות לשנת 2024 (שפורסמה באפריל שנה זו בספר תוכניות הממשלה)התייחסהלעניין זה, ונכתב בה בין היתר כי המשרד נערך לפעולה יעילה ומהירה להתאוששות תעשיית התיירות; וכי המשרד מתכוון להשקיע מאמץ ממוקד בעיר אילת "מתוך הכרה ובייחודיות שלה ובתרומתה לתנועת תיירות הפנים בישראל"51. עוד העלתה ביקורת המעקב כי הגם שמשרד התיירות לא ביצע מרכיבים מסוימים בהחלטת ממשלה 333 ובהם גיבוש מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות, הרי שכעבור תקופה קצרה מפרוץ מלחמת חרבות ברזל הוא נרתם לטיפול במשימה הלאומית לטיפול במפונים משני חבלי ארץ באופן שסייע לבתי מלון רבים באילת: בתאריך 16.10.23 נחתם הסכם לאירוח מפונים בין מדינת ישראל להתאחדות המלונות בישראל, ולאחר תשעה ימים הועברה האחריות על הלנת המפונים למשרד התיירות. במהלך מלחמת חרבות ברזל נתן משרד התיירות מענה לחלק מתעשיית התיירות בעיר אילת בכך שטיפל במשימה הלאומית של הלנת המפונים במרבית בתי המלון בעיר. לצד זאת נמצא כי גם במהלך תקופת מגפת הקורונה וגם במהלך מלחמת חרבות ברזל לא הוביל משרד התיירות צוות בין-משרדי 51 משרד התיירות, תוכנית העבודה לשנת2024, עמ'624. מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שתפקידו להמליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות בכלל ובעיר אילת בפרט - כפי שנקבע בהחלטת הממשלה333; וגם לא קבע מדדים לפעולה שלו לסיוע לתעשיית התיירות כפי שציין בתוכנית העבודה שלו לשנת2024; כך שנכוןלמרץ2025הוא עדיין לא גיבש תוכנית פעולה אופרטיבית להתאוששות תעשיית התיירות בעיר לשנים הקרובות. 4. מ ג מ ו ת ב ת נ ו ע ת ה ת י י ר ו ת ל ע י ר א י ל ת ל א ו ר ך ח ו ד ש י ה מ ל ח מ ה ה ר א ש ו נ י ם : בהיעדר נקיטת פעולה של משרד התיירות להובלת צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע בתוך 14 יום מפרוץ המלחמה ובמהלך החודשים הראשונים של המלחמה, ועל רקע המשבר הכלכלי בעיר ולמול השינוי בנתוני קליטת המפונים, יזמה עיריית אילת פעולה שיווקית תיירותית. כאמור, העיר אילת קלטה את מספר המפונים הגדול ביותר לעומת ערי ליבה תיירותיות אחרות בישראל. בנובמבר 2023 שהו בה יותר מ-18,000 מפונים, ובדצמבר 2023 כ-17,000 מפונים. אולם, כבר בינואר 2024 הסתמנה נקודת מפנה בכל הנוגע לאפשרות תחילת ההתאוששות של תעשיית התיירות באילת, תוך כדי המלחמה. בחודש זה נרשמה ירידה ניכרת במספר המפונים ששהו בבתי המלון בעיר לעומת דצמבר 2023 - מכ-17,000 לכ-12,000, ומגמת עזיבת המפונים נמשכה גם בחודשים הבאים; כך למשל בחודש בפברואר 2024שהו בבתי המלון באילת כ-8,000 מפונים בלבד. מגמה זו משתקפת בשינוי המגמות במספר הלינות בבתי המלון באילת, כפי שמופיע בתרשים 17 שלהלן: תרשים 17: השינוי במספר לינות התיירים הישראלים והמפונים בבתי המלון באילת (באלפים) המקור: הלמ"ס, התאחדות בתי המלון ומערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי לעומת דצמבר 2023, מינואר 2024 חלה ירידה ניכרת במספר לינות המפונים בבתי המלון באילת ב-31%, לצד גידול בלינות של תיירים ישראלים (ב-2%1); בפברואר 2024 נמשכה מגמת הירידה במספר לינות המפונים ב-57%לעומת דצמבר2023, לצד גידולבלינות של תיירים ישראלים (ב- %119.) בד בבד עם עזיבת המפונים פעלה עיריית אילת בתחילת שנת 2024 כדי להניע את ההתאוששות של תעשיית התיירות בעיר. במהלך החודשים ינואר-פברואר 2024 השיקה העירייה ומימנה ממקורותיה כמה מיזמים תיירותיים ובהם קמפיין עבור מיזם תיירות בשם Eilat love back בעלות של כ-1.3 מיליון ש"ח, ללא מעורבות משרד התיירות בפעולות אלה. הקמפיין כלל מכירת לינות מוזלות בעשרות בתי מלון בעיר והענקת שוברים למזמינים בסך של 003 ש"ח (בהזמנת שני לילות) ללא תשלום נוסף למימוש בכ-400 מסעדות, עסקים ואטרקציות בעיר. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי המיזם משך אל העיר אילת תנועה ערה ביותר של תיירים: במשך 24 ימים במהלך פברואר 2024 התארחו בה כ-12,200 נופשים בכ-4,500 חדרים, שמימשו כ-12,300 שוברי לינה, הסעדה ואטרקציות. הצלחת הקמפיין התבטאה גם בנתוני האשראי של חודש זה באילת, לעומת הנתונים בחודשיים שקדמו לו, כמפורט להלן: תרשים 18: נתוני פעילות כרטיסי האשראי באילת בפברואר 2024 לעומת דצמבר 2023 וינואר 2024 המקור: חברת שבא. מהתרשים עולה כי בתקופת הפעלת המיזם בחודש פברואר 2024 חל זינוק בהוצאות כרטיסי האשראי באילת לעומת השבועות שקדמו לו. המשמעות היא שפעילות האשראי בעיר חזרה כמעט לרמה של הוצאות כרטיסי אשראי בשבוע ממוצע בשנת 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נתונים אלה מעידים כי ביצוע של פעולות שיווק באילת גם במהלך מצב החירום במטרה לקדם פעילות תיירותית בעיר ותמיכה בכלכלה המקומית, כפי שנקטה בעניין זה עיריית אילת, נשא פרי, דבר המעיד על הפוטנציאל הקיים בתיירות פנים גם במצבי חירום. 5. ה פ ק ת ל ק ח י ם ב מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ב מ ה ל ך מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל : בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה הצביע מבקר המדינה על הצורך בקיום תהליכי הפקת לקחים בידי משרד התיירות בעת ניהול משבר ולאחריו52. הועלה כי משרד התיירות יישם המלצה זו במהלך מלחמת חרבות ברזל עת יזם המשרד תהליך ביצוע הפקת לקחים במהלך דצמבר 2023 וינואר 2024, שבמסגרתו הוכן דוח ביקורת מיוחד פנימי בנושא התנהלות משרד התיירות בעת מצב החירום (מלחמת חרבות ברזל) וזאת בזיקה לטיפולו במפונים, והוא כלל שורה של המלצות. בדיון הנהלה של המשרד צוין כי יישום המלצות הדוח "יהווה בסיס לתכנית עבודה בחירום". יש לציין לחיוב את פעולת משרד התיירות ליישום המלצת דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה (2023) ולביצוע ביקורת פנימית והפקת לקחים בנוגע לתפקודו במהלך מלחמת חרבות ברזל כדי לייעל את התנהלותו בנושא. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התיירות להמשיך ולעקוב אחר יישום המלצות הביקורת הפנימית כדי לשפר את היערכותו למשברים ולמצבי חירום עתידיים. 1.4. הסיוע הממשלתי לעיר אילת במלחמת חרבות ברזל כאמור, ייעודו של משרד התיירות במצבי חירום הוא להקטין את השפעות מצב החירום על תעשיית התיירות תוך קידום פעולות לחיזוק החוסן התיירותי שלה, לעידוד תיירות הפנים ועוד, וזאת כדי לשמר רמה מסוימת של פעילות תיירותית תוך תמיכה בכלכלה המקומית כדי למקסם את המשאבים הזמינים שיסייעו ביציאה מהירה מן המשבר. כחודש לאחר פרוץ המלחמה גיבשה הממשלה תוכנית סיוע לעסקים ברחבי הארץ, אשר עוגנה בחוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראתשעה-חרבות ברזל), התשפ"ד-202353, שהתקבל בכנסת ב-9.11.23(להלן - מתווה הסיוע הכללי)54. מ ת ו ו ה ס י ו ע י י ח ו ד י ל ב ע ל י ע ס ק י ם ב ע י ר א י ל ת: מתווה הסיוע הכלכלי חל גם על בעלי עסקים באילת בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023. בבדיקה הועלה כי בחודשים אלה הגישו 3,718 בעלי עסקים הפועלים בעיר תביעה לרשות המיסים; מהן הסתיים הטיפול ב-3,116 תביעות (84%,) 52 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", עמ'275-276. 53 חוק התכנית לסיוע כלכלי(הוראת שעה-חרבות ברזל)התשפ"ד-2023. 54 במסגרת חוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראת שעה-חרבות ברזל), התשפ"ד-2023. בחוק נקבעה זכאות עוסקבכל רחבי הארץ לפיצוי על נזק עקיף שאירע מ-7.10.23 עד 31.12.23, אם מחזור עסקאותיו לשנת המס 2022 עולה על 12,000 ש"ח ואינו עולה על 400,000,000 ש"ח, והירידה במחזור עסקאותיו נובעת כתוצאה מאירועי מלחמת חרבות ברזל. מתווה הסיוע הכללי כלל הקלות במתווה החל"ת (חופשה ללא תשלום) ובהן קיצור התקופה הנדרשת לשם זכאות לקבלת דמי אבטלה לשישה חודשים במקום18חודשים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ושולמו בגינן (נכון ליוני 2024) כ-99 מיליון ש"ח. כמו כן, לפי נתונים שהתקבלו מרשות המיסים ביוני 2024, הוגשו על ידי בעלי עסקים ותושבים בעיר אילת 64 תביעות לפיצוי לפי מסלולי פיצוי אחרים הנובעים מחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-196155, ושולמו בגינן 1.68 מיליון ש"ח. לנוכח התגברות והתמשכות הקושי הכלכלי בקרב העסקים בעיר שנבע בין היתר מקליטת אלפי מפונים בבתי המלון ומהיעדר אפשרות לארח תיירות פנים, פנתה עיריית אילת במהלך תקופת המלחמה לראש הממשלה,לכמה שרים ולכנסת (באמצעותועדת הכספים) לצורך קידום מתווה סיוע נוסףייחודי שייתן מענה לעסקים בעיר, מלבד מתווה הסיוע הכללי, ולצורך הגדרת העיר במעמד מיוחד56. לנוכח השפעת המלחמה על העיר, גובש מתווה סיוע ייחודי על ידי משרד האוצר (ללא מעורבות משרד התיירות) ובתחילת ינואר 2024 פירסמה דוברות משרד האוצר הודעה ולפיה סוכם מתווה סיוע ייחודי בין משרד האוצר לעיריית אילת "בהקשר לנזקי המלחמה... שיסייע לעיר לתושבים ולבעלי העסקים שבה לצלוח את התקופה הזו ולהמשיך לפרוח ולפתח את העיר עוד שנים רבות קדימה"57. מנוסח ההודעה ומהדיונים שהתקיימו בוועדת הכספים בעניין עולה כי הכוונה הייתה ליישם את המתווה באופן מיידי לנוכח הנזקים שגרמה המלחמה לעיר אילת ולעסקיה בחודשים הראשונים של המלחמה, במהלך שנת 2024. המתווה עוגן בשתי החלטות ממשלה שהתקבלו בסוף מרץ ובאמצע אפריל 2024 (להלן - המתווה הייחודי לסיוע לאילת): א. ה ח ל ט ת ה מ מ ש ל ה 1 6 3 7:במרץ2024התקבלה החלטת הממשלה1637בנושא "מענק סיוע לעסקים ברשויות מקומיות מוטות תיירות - חרבות ברזל"58. ההחלטה קבעה כי יוארך מתווה הסיוע הכללי לעסקים בערים אלה העומדים בתנאי ההחלטה גם לחודשים ינואר ופברואר 202459. הארכת הסיוע נומקה בכך שמצב ענף התיירות ברשויות המקומיות האמורות טרם חזר לפעילות באופן שמשפיע על חלק ניכר מהעסקים ברשות. בתנאים שנקבעו בהחלטה זו עמדו העיר אילת והמועצה האזורית תמר. במסגרת יישום החלטת הממשלה 1637 פתחה רשות המיסים באפריל 2024 אפשרות לעסקים באילת להגיש בקשה למענק בגין הנזק העקיף שנגרם להם כתוצאה מהמלחמה עבור החודשים ינואר ופברואר 2024. נכון לאוגוסט 2024 הוגשו 879 תביעות לרשות המיסים בגין החודשים הללו, והמדינה שילמה להם פיצוי בגין נזקיהם בסך כולל של כ-216 מיליון ש"ח. 55 חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961, מסדיר פיצוי על נזקים ישירים ועקיפים כתוצאה ממעשי איבה או פעולות מלחמתיות שונות. ראו פירוט באתררשות המיסים בישראל. 56 פרוטוקולישיבה מס' 256של ועדת הכספים, הכנסת ה-25(28.11.20). 57 משרד האוצר, הודעת דוברות שר האוצר,4.1.24. 58 החלטת הממשלה3716, "מענק סיוע לעסקים ברשויות מקומיות מוטות תיירות-'חרבות ברזל'" (31.3.24.) 59 להלן התנאים המצטברים: (א) שיעור חיוב הארנונה מנכסים שמסווגים כבית מלון, ביחס לסך חיובי הארנונה מנכסים שאינם מבני מגורים, בהתאם לדוח הכספי המבוקר האחרון, עולה על 20%; (ב) היקף האוכלוסייה המפונה מכוח החלטת הממשלה 1193 מיום 29.12.23 שנקלטה ברשות המקומית המזכה בחודשים ינואר ופברואר 2024, עלה על %20 מתושבי הרשות המקומית; (ג) הרשות המקומית המזכה מדורגת באשכול1במדד הפריפריאליות של הלמ"ס. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ב. ה ח ל ט ת ה מ מ ש ל ה 1 7 0 2: באפריל 2024 התקבלה החלטת הממשלה 1702 בנושא "תמיכה בערים מרוחקות הנסמכות על ענף התיירות" (להלן - החלטת הממשלה 1702)60. מטרת ההחלטה הייתה "לתמוך ביישובים הנסמכים על ענף התיירות ונמצאים באזורים פריפריאליים אשר מגבירים את התלות בפעילות הכלכלית שמקורה בענף זה ולאור הפגיעה המתמשכת בענף התיירות כתוצאה ממלחמת חרבות ברזל". לפי דברי ההסבר להחלטה: "החל מחודש ינואר 2024, חזרה לשגרה הפעילות הכלכלית במרבית אזורי הארץ למעט באזורים שפונו אשר הינם יישובי ספר... מלבד הישובים האמורים, ישנם ישובים נוספים אשר מסתמכים בעיקר על ענף התיירות אשר טרם חזר לפעילות מלאה ואוכלס בחודשים האחרונים בעיקר על ידי אוכלוסייה שפונתה לפי החלטות הממשלה". עוד צוין בדברי ההסבר כי "מוצע לקבוע פיצוי עבור ישובים הנסמכים באופן ניכר על ענף התיירות מחד, ועבורם קיים מיעוט אפשרויות לאלטרנטיבות כלכליות ותעסוקתיות שנובעות מפעילות כלכלית שמקורה בענפים אחרים מאידך... במטרה לעודד את חזרת התיירות". עוד נקבע בהחלטת הממשלה 1702 שמשרד התיירות יקצה מתקציבו 25 מיליון ש"ח בשנת 2024 לפעולות שיווק למשיכת תיירים ליישובים הזכאים, לרבות סיוע בקידום ובשיווק אירועים תיירותיים רבי-משתתפים שימשכו מבקרים; ו-25 מיליון ש"ח נוספים מתקציבו בשנת 2024 לפיתוח תשתיות במרחב התיירותי ביישובים הזכאים.לפי ההחלטה,ביצוע ההקצאה בפועל ייעשה על פי נוהל פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות של משרד התיירות (נוהל צת"פ) בוועדת הצת"פ (צוות תקציב פיתוח) המשרדית61. יוער כי לפי נוסח החלטת הממשלה 1702, לא ניתנה תוספת תקציבית ליישום החלטת הממשלה. ההחלטה קבעה כי יישוב יהיה זכאי לתמיכה ולסיוע ייחודיים אם: 1. הוא מוגדר כ"עיר ליבה בתחום התיירות", והפעילות התיירותית בו נפגעה בין היתר בשל קליטת מפונים במהלך חודשי המלחמה הראשונים. 2. הוא באשכול פריפריאליות 1. 3. הוא נעדר חלופות כלכליות ותעסוקתיות אחרות מלבד תחום התיירות. העיר אילת והמועצההמקומיתמצפה רמון הן היישובים היחידים שעמדו בתנאי החלטת הממשלה 1702, ומרבית התקציב לפי תנאי הזכאות יועד לאילת62. בספטמבר 2024, בבדיקת משרד מבקר המדינה של יישום החלטת הממשלה 1702 עלה כי כתשעה חודשים לאחר סיכום המתווה הייחודי לסיוע לאילת ופרסומו על ידי משרד האוצר בתחילת ינואר 60 החלטת הממשלה1702בעניין "תמיכה בערים מרוחקות הנסמכות על ענף התיירות" (17.4.24.) 61 לפי הנוהל המשרדי, שעוגן בחוזר מנכ"ל 2/2023, ועדת הצת"פ (צוות תקציב פיתוח) מופקדת על בחינת בקשות של רשויות מקומיות או תאגידים שהוקמו על פי חוק שהם בעלי זיקה מהותית לענף התיירות לקבלת כספים מתקציב הפיתוח של המשרד כהשתתפות המדינה במימון מיזמים להקמת תשתיות תיירות. הוועדה קובעת את שיעור ההשתתפות לפי אמות מידה שמופיעות בנוהל. 62 לפי ההחלטה חלוקת התקציבים ביניהן תבוצע בהתאם לשיעור היחסי בין סך החדרים הקיימים בבתי מלון הנמצאים באותו יישוב זכאי, מתוך סך החדרים הקיימים בבתי מלון בכלל היישובים הזכאים. בעיר אילת יש כ-11,000 חדרי מלון לעומת כ-300חדרים במצפה רמון (97.3%מהחדרים באילת). מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2024, וכחמישה חודשים לאחר החלטת ממשלה 1702 בעניין, משרד התיירות טרם הקצה ליישובים הזכאים (אילת והמועצה המקומית מצפה רמון) סך כולל של 50 מיליון ש"ח מתקציבו השנתי לשנת 2024, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה1702: סך של25מיליון ש"ח לפעולות שיווק של אירועי תיירות ביישובים הזכאים; ו-25 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות ציבוריות במרחב התיירותי בהם. עוד עלה כי משרדי התיירות והאוצר לא סיכמו מראש את אופן ביצוע החלטת הממשלה כדי לאפשר את יישומה של ההחלטה המהיר, וכי ההחלטה לא גובשה על בסיס עבודת מטה משותפת מקדימה. עיריית אילת מסרה בספטמבר2024למשרד מבקר המדינה כי פניותיה למשרדי האוצר והתיירות בעניין העברת תקציבים אליה לא הועילו והם לא נתנו לה מענה בעניין, וכי השיהוי במימוש ההחלטה פוגע בהתפתחות העיר וביישום הפרויקטים לסוגיהם שהיו אמורים להתממש באמצעות התקציב המוקצה ולסייע בהתאוששות העיר. בספטמבר2024 הוקמה בכנסת ועדה מיוחדת לעניין טיפול המדינה ביישובים בגבול המזרחי, ש"תקיים דיוני פיקוח על פעילות רשויות המדינה ביישובים המצויים באזורים אלה: אילת, הערבה, ים המלח ורמת הגולן בהיותם יעד אסטרטגי לאומי חשוב"63. הוועדה התכנסה במהלך החודשים אוקטובר ונובמבר 2024 ודנה בהיבטים תיירותיים ותחבורתיים הנוגעים לאילת, לרבות מימוש החלטת הממשלה 170264. בדיוניה עלה כי החלטת הממשלה 1702, שיועדה למימוש מתקציב משרד התיירות בשנת 2024, טרם עלתה על מתווה יישום בגין אי-הסכמות בין-משרדי האוצר והתיירות בנוגע אליה, כשלפי משרד התיירות נוסח ההחלטה לא נכתב על ידו אלא על ידי משרד האוצר. תמונת המצב שעלתה בדיונים בוועדה היא שהתקציבים בסך כולל של 50 מיליון ש"ח שיועדו לשיווק אירועים ולפיתוח תשתיות באילת בשנת 2024 עדיין לא הוקצו. במהלך דיוני הוועדה הצביע יו"ר הוועדה, הח"כ דאז זאב אלקין, על הקשיים באי-מימוש ההחלטה: "המצב הזה, שאנחנו נמצאים ב-1 באוקטובר ואין אפילו קצה חוט איך בדיוק הכסף יופעל, הוא בלתי נסבל לחלוטין" (עמ'9 לפרוטוקול מס' 3, 1.10.24;) "אני מאוד מוטרד מהתמונה שאני רואה... שאין אפילו הסכמה ברורהבין המשרדים על מה אנחנו מדברים ומה המנגנון שדרכו זה יעבור... אני לא יוצא מזה אופטימי" (עמ'11 לפרוטוקול מס' 3, 1.10.24;) "זה באמת לא יעלה על הדעת שזה לוקח כל כך הרבה זמן, ההחלטה שהביאו אותה כהחלטת חירום כדי לעזור לעיר במצב חירום, ובסוף אתם [עיריית אילת] שמתם את התקציב שלכם ורצתם קדימה, על דעת שהממשלה תביא את הכסף אחר כך ולמרות שאתם הוצאת[ם] את הכסף הממשלה נעלמה לכם בדרך" (עמ'3 לפרוטוקול מס' 5, 7.11.24;) "מתקבל פה הרושם שפועלים פה במכוון כדי לשרוף את הכסף הזה, על מנת שהוא לא יגיע למטרה ולא יגיע לאילת... פשוט לשרוף תקציב שהמדינה הקצתה" (עמ'14 לפרוטוקול מס' 5, 7.11.24.) 63 הוועדההוקמה ב-12.9.24על ידי הכנסת. 64 פרוטוקול ישיבה מס' 3(1.10.24); פרוטוקול ישיבה מס' 5(7.11.24.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בבדיקה משלימה שערך משרד מבקר המדינה בפברואר2025הועלה כי רק בתחילת דצמבר2024משרד התיירות כינס את ועדת הצת"פ המשרדית ואישר הקצאת תקציב בסך 24.35 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות ציבוריות תיירותיות במרחב אילת, אשר עתיד להיות ממומש במהלך שנת2025לטובת פיתוח של כמה תשתיות תיירותיות ציבוריות באילת (24.35 מיליון ש"ח לאילת ו-650,000 ש"ח למועצה מקומית מצפה רמון). עוד הועלה כי חלקו הנוסף של התקציב בסך של 25 מיליון ש"ח שיועד לשיווק אירועים, לא הוקצה ליישובים הזכאים על ידי משרד התיירות עד סוף שנת 2024, ובשל כך לא ניתן לממשו במהלך שנת2025בהעדר מקור תקציבי לכך, ועל כן הוא לא מומש לטובת שיווק אירועי תיירות שהעיר אילת הפיקה במהלך שנת2024כדי לקדם הגעת תיירות פנים לעיר ואת הפעילות הכלכלית שבה. משרד התיירות מסרלמשרד מבקר המדינה בפברואר2025כי כדי לאפשר את העברת התקציב שמיועד לשיווק אירועי תיירות ביישובים הזכאים הוא סיכם עם משרד האוצר שהחלטת הממשלה נכתבה על ידו, שיש לתקן את הנוסח המקורי של ההחלטה, כדי לאפשר את ביצועה בשנת 2025, בכפוף להקצאת מקור תקציבי מתאים. עוד מסר המשרד כי הוא מכין תוכנית שיווק ליום שאחרי, ליציאה מהמשבר שפקד את תעשיית התיירות, שאינה פרטנית לעיר אילת ותלויה במגבלת התקציב. עוד ציין המשרד כי בשנת 2024 הוא אישר בוועדת הצת"פ סך של 62.35 מיליון ש"ח לטובת פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות, וביוזמתו נערך עדכון לתמ"א13באופן שמאפשר תוספת קומות לבתי המלון הקיימים באילת - וזאת לאור הרצון לתמוך בחיזוק המרקם התיירותי של המלונות בחוף הצפוני באילת. משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי במהלך שנת 2024, לאחר ההצבעה על החלטת הממשלה, התברר כי משרד התיירות אינו יכול לממש את התקציב בהתאם לשימושים שנקבעו בהחלטה. על כן התקיימה בחינה עם משרדי ממשלה אחרים להעברת התקציב אליהם ממשרד התיירות כדי שימומש בשנת 2024, אולם בחינה זו העלתה כי לא ניתן לממש את תקציב סעיף זה גם במסגרת משרדים אחרים. עוד מסר משרד האוצר כי משעה שהתקציב הוקצה לעניין החלטת הממשלה לשנת 2024 ולא מומש, נדרש לאתר מקור תקציבי חלופי לעניין זה לשנת 2025 לצד תיקון החלטת הממשלה 1702. בהחלטת הממשלה 1702 מאפריל 2024 נקבע כי יש להקצות בשנת 2024 תקציבי פיתוח ושיווק בסך כולל של 50 מיליון ש"ח. הועלה כי בפועל, נכון למרץ 2025, החלטת ממשלה זו בוצעה באופן חלקי בלבד ובשיהוי: התקציב שיועד לפיתוח תשתיות תיירותיות בעיר אילת אושר בוועדת הצת"פ שבמשרד התיירותרק בדצמבר2024, כ-11חודשים לאחר פרסום סיכום המתווה הייחודי לסיוע לעיר אילת בינואר 2024, והוא צפוי להיות ממומש רק בשנת2025; והתקציב שיועד לשיווק אירועים בשנת 2024 (רובו ככולו לעיר אילת), לא הוקצה לפי החלטת הממשלה שכן משרדי התיירות והאוצר לא גיבשו מבעוד מועד מתווה למימושה, כדי לאפשר את יישומה המהיר. זאת, על אף שעל פי החלטת הממשלה תקציב זה אמור היה להוות מרכיב משמעותי בשיקום תעשיית התיירות בעיר בשנת 2024 בעקבות השפעות מלחמת חרבות ברזל. עקב אי-הקצאת התקציבבסך25מיליון ש"ח לשיווק אירועים בשנת2024כנקבע בהחלטת הממשלה 1702, ביצוע התקציב יידחה לשנת 2025, אלא אם כן תתוקן ההחלטה ויוקצה מקור תקציבי בהתאם. כל עוד ההחלטהלא שונתה, לא ניתן לקדם את מימוש התקציב.כתוצאה מכך עד מועד סיום הביקורת מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 החלטת הממשלה שהתקבלה באפריל 2024 לגבי תקציב זה שמיועד לשיווק- לא בוצעה, והדבר עיכב את יכולתה של העיר להתאושש מהבחינה הכלכלית. על משרדי האוצר והתיירות לפעול למימוש החלטת הממשלה 1702 מאפריל 2024 בעניין התמיכה בערים מרוחקות הנסמכות על ענף התיירות על שני מרכיביה. לנוכח חשיבות העברת התקציבים לערים אלה, מוצע כי משרדים אלה ימשיכו לדווח בנושא זה לוועדה המיוחדת ליישובים בגבול המזרחי בכנסת שקיימה דיוני פיקוח על פעילות רשויות המדינה בנושא זה. ✰ העיר אילת היא עיר הליבה התיירותית הגדולה בישראל, ויש בה עשרות רבות של בתי מלון לצד אלפי עסקי תיירות בענפים רבים נוספים. עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל נתנה העיר מענה נרחב ומשמעותי לצורכיהם של עשרות אלפי מפונים שנתן מענה לחלק מבתי המלון ועם זאת, הפעילות התיירותית והכלכלית בה נפגעה במהלך חודשי המלחמה הראשונים כתוצאה מהיעדר חלופות כלכליות ותעסוקתיות אחרות ובשל קליטת המפונים, והיא הגיעה לכדי משבר כלכלי עמוק שבא לידי ביטוי בין היתר בנתונים האלה: גידול של פי שלושה וחצי במספר דורשי העבודה בעיר בחודשים נובמבר 2023 עד ינואר 2024, לעומת התקופה המקבילה אשתקד (נובמבר2022 עד ינואר2023);ירידות ניכרותבחודשים נובמבר2023 עד ינואר 2024 בפדיון למ"ר במרכזים המסחריים הגדולים באילת (שנעו בין 29% ל-59%,) לעומת התקופה המקבילה בשנה שקדמה לה; וירידה של בין כ-25%לכ-45% בשימוש בכרטיסי אשראי באילת במהלך 17 השבועות הראשונים של המלחמה, בהשוואה לשבוע ממוצע בעיר במהלך שנת 2023. הועלה כי נדבכים בהיערכות משרד התיירות למצבי חירום ובמענה להם, שעליהם החליטה הממשלה ושעליהם הצביע גם דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה משנת 2023, לא מומשו כהלכה קודם מלחמת חרבות ברזל; זאת ועוד, חלקים עיקריים בהחלטת הממשלה שהתקבלה כמה חודשים מפרוץ המלחמה בנוגע למקטעי פעילות מרכזיים בשיקום ובהתאוששות של תעשיית התיירות בעיר (שיווק תיירות ופיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות) לא יושמו או יושמו בשיהוי רב. מציאות זו משקפת פעולה ממשלתית חסרה הן במישור ההיערכות והן במישור מתן מענה בזמן אמת. להלן בתרשים 19 ציר זמן המסכם את הפעולות ואת מהלכי הסיוע הכלכליים העיקריים שביצעה הממשלה מתחילת מלחמת חרבות ברזל ואופן מימושם עד פברואר 2025 לרבות בעניין העיר אילת: מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 19: עיקרי פעולות הסיוע לערים ולעסקים שנפגעו בשל מלחמת חרבות ברזל בכלל הארץ ובדגש על העיר אילת, אוקטובר 2023 - פברואר 2025 מפרוץ מלחמת חרבות ברזל קיבלה הממשלה שורה של החלטות בדבר סיוע לתושבים ועסקים ביישובים שנקבע לגביהם כי הם מצויים בטווח של סיכון ביטחוני, ובהם יישובי הדרום המצויים בטווח של0 עד 7 ק"מ מגבול רצועת עזה, תושבי אשקלון, מערב לכיש ומערב הנגב ותושבי יישובים בצפון הארץ בעיקר מאזור הגליל ומטבריה65. החלטת הממשלה1637(31.3.24.) החלטת הממשלה1702(17.4.24.) 65 החלטות הממשלה העיקריות:950(12.10.23,)975(18.10.23,)978(19.10.23,)988(23.10.23,)1006(29.10.23,)1074 (21.11.23,)1193(29.12.23,)1478(9.2.242,)1504(7.3.24,)1553(20.3.24,)1709(17.4.24,)1833(5.6.24.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שהחלטות הממשלה לסיוע במצבי חירום לערי תיירות מרכזיות שנסמכות באופן ניכר על תעשיית התיירות-כאילת - ימומשו ויבוצעו בלוחות זמנים מהירים אשר יבטיחו את אפקטיביות הסיוע. חלק שני - פעולות הממשלה ויישום החלטותיה בשנים 2019 ו-2022 לפיתוחה הכלכלי והתיירותי של העיר אילת משנת 2009 נעשו ניסיונות לקדם תוכניות ממשלתיות ואחרות, רב-תחומיות ומקיפות, במגוון תחומים לצורך פיתוח העיר אילת בראייה כוללת, יצירת מנועי צמיחה כלכליים חדשים, שדרוג התשתיות התיירותיות והתחבורתיות ושיפור שירותי הבריאות בעיר. ניסיונות אלו (להלן - היוזמות) נעשו בין היתר במסגרות האלה: (א) תוכנית ארוכת טווח שקידמה עיריית אילת משנת2009לביסוסה של העיר אילת כעיר תיירות בין-לאומית בשנים 2010 עד 2031; (ב) תוכנית כלכלית לעיר מהשנים 2011 עד 0122 שבמסגרתה הוקם צוות שרים בראשות ראש הממשלה לקידום התוכנית; (ג) תוכנית אסטרטגית שגיבש משרד האוצר בשנים 2015 עד 2016 באמצעות חברת ייעוץ בין-לאומית מוכרת שערכה ניתוח עומק של מצב העיר אילת וכללה שורה של המלצות על צעדי מדיניות66; (ד) החלטת הממשלה 4662 בנושא"תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות"67 (להלן - החלטת הממשלה 4662); והחלטת ממשלה בנושא התוכנית הרב-שנתית לפיתוח אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר (להלן - החלטת הממשלה 1442)68. להלן בתרשים 20 פירוט היוזמות המרכזיות בתחומים שונים שהועלו בנוגע לאילת משנת 2009. 66 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". עמ' 1278-1300. 67 החלטת הממשלה4662, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות ותיקון החלטת ממשלה" (4.8.19.) 68 החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים2022-2026ותיקון החלטת ממשלה" (15.5.22.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 20: היוזמות המרכזיות שהועלו בנוגע לעיר אילת, 2009 - 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה בחן את מידת היישום של כמה פעולות שהופיעו בהחלטות הממשלה שהתקבלו במהלך השנים 2019 ו-2022 לפיתוח העיר אילת (החלטות הממשלה 4662 ו-1442 בהתאמה)69 להקטנת התלות הכלכלית של העיר בתעשיית התיירות, ואת מידת יעילותן בהשגת מטרותיהן בתחומי התיירות, הגיוון התעסוקתי, הפיתוח הכלכלי, פיתוח ענף החקלאות הימית, קידום ההסדרים התחבורתיים לאילת וממנה ושיפור שירותי הבריאות הניתנים לתושבי האזור. השגת מטרות אלה נועדה לשרת את העיר בעת שגרה ולאפשר לה להתפתח ולשגשג, ויש להן חשיבות רבה גם במצבי חירום שכן כפי שאירע במלחמת חרבות ברזל, התלות הכמעט מוחלטת של אילת בתעשיית התיירות הביאה כאמור לכך שהפגיעה במרבית העסקים בעיר הייתה חמורה יותר לעומת ערים אחרות, וזמן ההתאוששות היה ארוך יותר. להלן עיקרי הממצאים: 2.1. יישום החלטת הממשלה 4662 בהיבטי תיירות כאמור, אחת ממטרות החלטת הממשלה 4662 משנת 2019 הייתה מיצוי הפוטנציאל התיירותי של העיר וביסוס מעמדה של אילת כעיר תיירות בין-לאומית מובילה באמצעות היעדים האלה: תרשים 21: היעדים לקידום ולמיצוי הפוטנציאל התיירותי הבין-לאומי של אילת לפי החלטת הממשלה 4662 לצורך יישום החלטת ממשלה זו הוטל על משרד התיירות בין היתר לקדם הפקת אירועי תיירות בין- לאומיים באילת ולשווקם ולפתח את רצועת החוף שלה: 69 מטרות החלטת הממשלה כוללות את העיר אילת ואת חבל אילות. בדוח זה המיקוד הוא בעיר אילת בלבד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. קידום ושיווק של אירועי תיירות רבי-משתתפים בהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 צוין כי לצורך יצירת תוכן תיירותי וחוויה חיובית לתיירות הנכנסת שתעניק ערך מוסף לביקור באילת ובחבל אילות, יש לסייע בקידום ובשיווק של אירועי תיירות בין-לאומיים באילת שימשכו תיירים מחו"ל בעונת החורף (אוקטובר עד מרץ). לצורך יישום סעיף זה נקבע בהחלטה כי יוקצו 30 מיליון ש"ח בפריסה שווה על פני השנים 1202 עד 3202, ומתוכם משרד האוצר יקצה מתקציבו 15 מיליון ש"ח להפקה בפועל; ומשרד התיירות יקצה מתקציבו 15 מיליון ש"ח כאמור בפריסה שווה כמפורט לצורך שיווק האירועים בחו"ל במסגרת פעילויות השיווק של המשרד. לנוכח התפרצות מגפת הקורונה, עת השמיים היו סגורים לתיירות נכנסת, תוקן הסעיף בהחלטת הממשלה70, וניתנה תוספת בסך של 5 מיליון ש"ח על ידי משרד האוצר לעניין הפקת האירועים בלבד כך שתקציבהפקת האירועים היה20מיליון ש"ח71. להלן הממצאים לעניין הפעולות להפקת האירועים ושיווקם: א. ה פ ק ת א י ר ו ע י ם : לצורך העברת התקציבים ממשרד האוצר לשם הפקת אירועים כנקבע בהחלטת הממשלה, הוקמה בתחילת שנת 2022, ועדה משותפת למשרד התיירות, אגף התקציבים במשרד האוצר, עיריית אילת והמועצה אזורית חבל אילות (להלן- הוועדה). הוועדה התכנסה כמה פעמים בשנה ודנה בבקשות התקצוב של עיריית אילת ושל המועצה האזורית חבל אילות לגבי אירועים שהן הפיקו באזור. ממסמכי משרד התיירות נמצא כי הוועדה העמידה את מלוא סכום ההתחייבות (20 מיליון ש"ח) להפקת האירועים72, ועיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות מימשו מסכום זה כ-18.5מיליון ש"ח (93%) לצורך הפקת32אירועים תיירותיים, זאת על אף הקשיים שהציבה מגפת הקורונה בפני ענף התיירות העולמי בכלל ובאזור אילת בפרט. ב. ש י ו ו ק ה א י ר ו ע י ם : בהחלטת הממשלה 4662 ובתיקון שנעשה בה נקבע כאמור שמשרד התיירות יתקצב את שיווקם של אירועים רבי-משתתפים באילת לתיירות הנכנסת ולתיירות פנים, שיופקו על ידי עיריית אילת בתקציב בסך 15 מיליון ש"ח. בשנים2021עד2023ובהמשך להחלטת הממשלה פנתה עיריית אילת כמה פעמים למשרד התיירות לצורך מימון השיווק של אירועים רבי-משתתפים שהיא הפיקה, אולם פניות אלה לא נענו בחיוב מאחר שלעמדת המשרד הוא "לא משקיע בשיווק בערים וברשויות מקומיות ולכן הפנייה למשרד 70 סעיף3(ב) בהחלטה4662. 71 יוער כי בשנים 2020 עד 2022 התחוללה מגפת הקורונה בעולם ובישראל ובשל כך החלטת הממשלה 4662 בנושא התוכנית הרב-שנתית לסיוע ולפיתוח העיר אילת וחבל אילות תוקנה בכמה החלטות ממשלה כך שלפי התיקונים, האירועים שיופקו באזור אילת ישווקו כאירועים רבי-משתתפים שימשכו מבקרים לאזור-לתיירות הנכנסת ולתיירות הפנים. ראו החלטות הממשלה105(14.6.20,)683(28.12.20)ו-1204(3.3.22(. 72 בתקופת מגפת הקורונה, עת השמים היו סגורים במשך כשנתיים לטיסות מחו"ל, העמידה הוועדה סכום גבוה יותר מזה שנקבע בהחלטת הממשלה כדי להגביר ככל הניתן את מספר האירועים שהופקו לציבור הרחב בתקופות שבהן ניתן היה לערוך אירועים מושכי קהל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התיירות שישקיע בשיווק אירועים בעיר אילת - לא אפשרית", והוא אינו נוהג להתערב בגיבוש קמפיינים שיווקיים אזוריים באופן ישיר. בביקורת עלה כי התקציב שנקבע בהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 בסך 15 מיליון ש"ח לשיווק של אירועים תיירותיים רבי-משתתפים באזור אילת שהתקיימו בשנים 1202 עד 2023, לא תוקצב על ידי משרד התיירות אף שעיריית אילת פנתה אליו כמה פעמים בעניין זה, ואף שהממשלה אישרה תקציב ייעודי לכך. באופן זה היעדר השיווק של האירועים התיירותיים הקטין את הפוטנציאל למשיכת תיירות נכנסת ותיירות פנים לאילת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אם סבר שהחלטת הממשלה בעניין תקצוב השיווק של אירועים רבי-משתתפים אינה מתכתבת עם תפיסת השיווק שלו, היה עליו לפעול לעדכונה. כל עוד החלטת הממשלה לא בוטלה, היה עליו לבצעה. 2. מרכז הכנסים באילת (פרק מעקב) כנסים מקצועיים, מפגשים עסקיים וועידות הם בעלי פוטנציאל כלכלי רב למדינות בעולם, והם חלק מענף הולך ומתפתח של תיירות כנסים בין-לאומית Meetings, Incentives, Conferences and -(MICE Exhibitions). ענף זה נחשב לאחד מסוגי התיירות הצומחים בעולם, והתועלת שבו מתבטאת בגידול הכנסות המדינה ממיסים ובגידול במשרות ישירות ועקיפות73. אחרי תקופת מגפת הקורונה, אשר שינתה את אופי הכנסים בעולם והביאה להעברתם למרחב הדיגיטלי, ניכרת מגמת התאוששות ברחבי העולם ורצון בולט להחזירם למרחב הפיזי person)-(in; למשל, בשנת 2022 התקיימו בעולם כ-0,5001 כנסים בין-לאומיים פיזיים (לעומת כ-13,250 בשנת 2019)74. בישראל מתקיימים כנסים, לרבות בין-לאומיים, בעיקר בשלושה מרכזי כנסים: בתל אביב (אקספו), בירושלים (בניני האומה) ובחיפה (מרכז הקונגרסים הבין-לאומי), שאליהם מגיעים גם תיירים מכל העולם (חלקם הגדולבמסגרת תיירות עסקית וממוסדת של חברות וארגונים מקצועיים)75. לפי משרד התיירות, תייר המגיע לכנס בארץ מוציא במהלך שהייתו כ-210 דולר ביום בממוצע, לעומת תייר רגיל שמוציא כ-149 דולר בממוצע (נכון לשנת 2023.) לעיר אילת מאפיינים ייחודיים, והיא משלבת נופים מדבריים, ים והרים. יש בה פוטנציאל רב לקיום כנסים, לרבות בין-לאומיים, שיביאו אליה תיירים רבים מישראל ומחו"ל, לגיוון המוצר התיירותי 73 ראו: t Study of A convention Center in NorthernHong Yen, Ph.D. (2021). An Economic Impac-Tsu California. 74 ראו: ntry and city rankings, 2023; Pp. 3, 5, 2022 Business Analytics, couICCA. 75 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1341-1348; יוער כי בשנת2022דורגה ישראל במקום ה-53מתוך94מדינות המובילות בעולם באירוח כנסים. ראו: , 2019 Business Analytics,ICCA, 2022 Business Analytics, country and city rankings, 2023; Pp 6;ICCA country and city rankings, 2022; Pp 6. מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ולמשיכת קהלים חדשים76. כדי למצות את הפוטנציאל הטמון בתיירות כנסים נדרשות תשתיות פיזיות ובמרכזן - מרכז כנסים ואירועים בסטנדרט בין-לאומי בעל כמה אולמות אירוח ושטחי מסחר הכולל גישה נוחה וחניה, מרכז תקשורת וציוד אורקולי, שירותי הסעדה וקיבולת אירוח של אלפי מבקרים וכן נגישות לאפשרויות לינה באזור מרכז הכנסים בכמות מספקת. למשל, מרכז אקספו בתל אביב כולל 20 אולמות כנסים, 8 ביתני תצוגה, 25,000 מ"ר של שטחי תצוגה וכ-5,000 מקומות חניה סמוכים; והוא מארח כ-3 מיליון מבקרים בשנה, שיכולים להתאכסן בכ-10,500 חדרי מלון באזור תל אביב. באילת יש יותר מ-11,000חדרי מלון, ובסמוך אליה נמצא נמל תעופה בין-לאומי, ומתקיימים בה כנסים המיועדים בעיקר לתיירות פנים ולארגונים מקצועיים בישראל. כנסים אלה מתקיימים באולמות של בתי המלון בעיר אשר מוגבלים במספר המקומות שיש בהם77, ואינם מציעים את מכלול התנאים הנדרשים לקיום כנסים רבי-משתתפים ובכמה אולמות בו-זמנית. החלטת הממשלה 4662 הטילה על משרד התיירות לתכנן ולהקים מרכז כנסים באילת, ונקבע בה כי "תינתן עדיפות להקמת מרכז הכנסים". ה ד ו ח ה ק ו ד ם ב נ ו ש א ק י ד ו ם ה ת י י ר ו ת ב א י ל ת ה ל י ק ו י: בדוח קידום התיירות באילת צוין כי רעיון הקמתו של מרכז כנסים באילת (להלן - מרכז הכנסים) עלה בשנת 2009 בתוכנית ארוכת טווח שגיבשה עיריית אילת. המרכז הוכר על ידי הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר כפרויקט בעל חשיבות לעיר שיש לקדמו, והוועדה המחוזית אישרה את התוכנית שהוגשה להקמתו. בביקורת נמצא כי יותר מעשור מאז החלו הדיונים לגביו, ולמרות החלטת הממשלה 4662 שקבעה כי יש לתכנן ולהקים מרכז כנסים באילת, פרויקט זה עודנו בתחילתו, והוא עדיין לא הגיע לשלבים ראשוניים של ביצוע, בעיקר משום שעניין היתכנותו הכלכלית לא הוכרע במשך זמן רב. ה ה מ ל צ ה: לאור עמדת הממשלה בהחלטה 4662 בנושא הקמת מרכז כנסים, ולפיה מרכז כזה יכול לשמש מנוף צמיחה לעיר ולפיתוח תיירות כנסים בה - על כל הגורמים הממשלתיים והעירייה לפעול להשלמת תכנונו, תקצובו והקמתו של פרויקט זה בשלבים, ולשתף פעולה כדי לעשות כל שניתן כדי להוציא את היוזמה להקמתו ואת החלטותיהם בנושא מן הכוח אל הפועל. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ל ד ו ח ה ק ו ד ם78: משרד התיירות רואה בעיר אילת יעד אסטרטגי ולכן הוא משקיע בעיר משאבים רבים ובכלל זאת תקציבי עתק לפיתוח תשתיות תיירות. נושא הקמת מרכז הכנסים נבחן במסגרת דיוני ועדת הצת"פ. בדיון של ועדת הצת"פ שהתקיים בנובמבר2020: ניתן אישור לתכנון הקמת מרכז הכנסים עם התניה לקידום תכנון מפורט וביצוע; ניתנה הרשאת תקציב בהזמנת עבודה מיום 30.5.20 בסך 2.44 מיליון ש"ח, ובהזמנה נוספת מיום 11.4.21 לחל"י (החברה הממשלתית להגנות ים המלח) בסך12.6 מיליון ש"ח לקידום תכנון מרכז הכנסים. זאת, בכפוף לאישור 76 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1334,1342-1341,1345. 77 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג(2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". 78 משרד ראש הממשלה,הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה71ג(2120), עמ'355. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הפרוגרמה ומודל ההפעלה. יודגש כי שאלת אופן ההפעלה של מרכז הכנסים מצויה גם היא בימים אלו בדיון מול עיריית אילת. יצוין כי בתשובת משרד התיירות שהוצגה בספר הערות ראש הממשלה מחודש מאי 2021 נכתב כי "לוח הזמנים המתוכנן והמשוער ליציאה למכרז לקבלת הצעות להקמת מרכז הכנסים, הוא הרבעון השלישי של שנת 2021." ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב לפני כ-15 שנה הכירו גורמים ממשלתיים בכך שפרויקט הקמתו של מרכז הכנסים באילת הוא בעל חשיבות לעיר אילת ויש לקדמו; הממשלה עיגנה את קידום הפרויקט בהחלטתה בשנת 2019 (החלטת הממשלה 4662) וגורמים ממשלתיים נוספים ועיריית אילת קידמו אותו; כמפורט להלן: א. בדיון שהתקיים ביולי 2011 בוועדת שרים לענייני אילת בראשות ראש הממשלה צוין כי מרכז כנסים ואירועים בין-לאומיים הוא מרכיב מהותי במיצובה הבין-לאומי של העיר ומנוף משמעותי ביותר להשקעות מלונאיות ותיירותיות בעיר, וכי יש לקדמו ב"מימון המדינה". ב. כאמור, בשנת 2019 החליטה הממשלה בהחלטה 4662 להטיל על משרד התיירות לתכנן ולפתח תשתיות תיירות באילת ובחבל אילות ובכלל זה בין היתר תכנון והקמה של מרכז כנסים באילת. בהחלטה צוין כי "תינתן עדיפות להקמת מרכז הכנסים"79. ג. בשנת 2021 כתבה שרת התיירות דאז לראש עיריית אילת כי משרדה אישר הקמת מרכז כנסים (לצד פרויקטים תיירותיים ציבוריים נוספים בעיר), וכי היא רואה בהם "פוטנציאל ממשי לקידום התיירות לישראל... בימים של משבר כלכלי [יש] חשיבות בקידום פרויקטים שיביאו עמם בשורה של פיתוח כלכלי ודחיפה לעיר אילת ולאזור כולו". ד. תהליך ההקמה של מרכז כנסים באילת, ובכלל זה התכנון שלו ואופן מימון הקמתו, קודם לאורך השנים על ידי עיריית אילת מתוך ראייה כי המרכז יהיה מרכיב מרכזי במנועי הצמיחה העתידיים של העיר מתוך ראייה כי מרכז הכנסים יהיה מרכיב מרכזי במנועי צמיחה עתידיים של העיר, וביולי 2016 אישרה הוועדה המחוזית דרום תוכנית שמאפשרת הקמת מרכז כנסים ואירועים80. בשנים 2015 עד 2020 נדון מרכז הכנסים במשרד התיירות במסגרת סמכותה של ועדת הצת"פ בהתאם לנוהל שעוגן בחוזר מנכ"ל81 (להלן - הנוהל). מטרת הנוהל - שהיה תקף בתקופת יישום החלטת 79 סעיף3.א.להחלטתהממשלה4662. 80 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1345.מדובר בתוכניתמס' 77/114/03/02,מבנים ומוסדות ציבור לתרבות ופנאי-מגרש201החוף הצפוני אילת. 81 חוזר מנכ"ל משרד התיירות 2/2023, "פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות", עודכן באפריל 2023. הוועדה מופקדת על בחינת בקשות של רשויות מקומיות או תאגידים שהוקמו על פי חוק שהם בעלי זיקה מהותית לענף התיירות לקבלת כספים מתקציב הפיתוח של המשרד כהשתתפות המדינה במימון מיזמים להקמת תשתיות תיירות. הוועדה קובעת את שיעור ההשתתפות לפי אמות מידה שמופיעות בנוהל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הממשלה 4662, היא להסדיר את התהליכים הכרוכים בהשתתפות המשרד בהקמה ובתחזוקה של פרויקטים תיירותיים תשתיתיים, ובכלל זאת קביעת אמות מידה (ניקוד) למיון ולדירוג של פרויקטים פוטנציאליים לצורך הבחירה והתעדוף שלהם במסגרת התקציב הקיים. על פי הנוהל, בסמכות ועדת הצת"פ (צוות תקציב פיתוח) לאשר תקצוב לפיתוח פרויקטים תיירותיים ציבוריים אך גם: (א) "לדחות פרויקטים שאינם בשלים לביצוע, שחסר לגביהם מידע מהותי"82)ב( ; "לאשר תקציב לתכנון בלבד של פרויקט במקרים בהם הצת"פ לא השתכנע כי הפרויקט מגובש דיו, כאשר קיימת אי ודאות באשר לעלות הקמת הפרויקט העשויה להתברר לאחר התכנון"83; (ג) "במקרים בהם יחול שינוי מהותי באופי הפרויקט או שינוי משמעותי באומדן המצריך הגדלת השתתפות המשרד, הפרויקט ייבחן בשנית על ידי הצת"פ, ואפשר שיבוטל"84 (ההדגשה אינה במקור). להלן בלוח 2 הפעולות העיקריות שנעשו במשרד התיירות לרבות בוועדת הצת"פ בעניין מרכז הכנסים החל בשנת 2015: לוח 2: הפעולות העיקריות שנעשו במשרד התיירות בעניין מרכז הכנסים התאריך תיאור עיקרי הפעולה נובמבר ועדת • הוועדה החליטה לאשר את הקמתו של מרכז הכנסים באילת 2015 צת"פ 1: בעלות של19.3מיליון ש"ח שמתוכם ישתתף משרד התיירות בסך של כ-15.44 מיליון ש"ח. ספטמבר ועדת • בדיון צוין כי מדובר ב"פרויקט הדחוף והחשוב ביותר" באילת. 2019 צת"פ 2: • אושר תקציבלפעולות תכנוןבסךשלכ-2.44מיליון ש"ח שימומש על ידי חל"י עבור בדיקת היתכנות, גיבוש מודל מימון והקמה, קביעת מיקום שטח המרכז ותכנון ראשוני של מרכז הכנסים. אוגוסט בדיקת היתכנות עיקרי הממצאים שעלו בבדיקת ההיתכנות: 2020 כלכלית שביצעה • הרוב המוחלט של מרכזי אירועים בארץ ובעולם מוקמים חל"י בהזמנת ומנוהלים בשליטה ובמימון ציבוריים מתוך ראייה מקרו- משרד התיירות: כלכלית, שבה הכדאיות הכלכלית מתבטאת בתרומה לעיר, למדינה ולמשק. • אין כדאיות כלכלית בהקמת מרכז כנסים ביוזמה פרטית. • אילת משוועת למרכז כנסים שישמש תשתית ציבורית לפיתוח התיירות והכלכלה של העיר. • תחזיות הביקושים והפוטנציאל להפוך את אילת ליעד אטרקטיבי לקיום כנסים לתיירות נכנסת עומדות בסטנדרטים בין-לאומיים ומצביעות על כך שהמרכז צפוי להיות מאוזן כלכלית (ללא מרכיב השקעה בהקמת המרכז). נובמבר ועדת • הוועדה החליטה על הקצאת תקציב נוסף בסך12.6ש"ח להקמת 2020 צת"פ 3: המרכז, ובסך הכול אישר משרד התיירות תקציב בסך 82 משרד התיירות,נוהל צת"פ2/2023מאפריל2023, סעיף10.5.1לנוהל. 83 משרד התיירות,נוהל צת"פ2/2023מאפריל2023, סעיף10.5.7לנוהל. 84 משרד התיירות,נוהל צת"פ2/2023מאפריל2023, סעיף12.2. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התאריך תיאור עיקרי הפעולה 15,040,000ש"ח עבור תכנון מפורט ועבודות לבניית כ-5,000מ"ר ובהם המרכז, חניות ותשתיות מקדימות. • נקבע כי כתנאי למעבר מתכנון ראשוני לתכנון ביצוע (התכנון המפורט) נדרש אישור צוות הצת"פ, והוא יקודם רקלאחר אישור משרד התיירות לפרוגרמה הסופית והמפורטת שלו. נובמבר פרסום RFI • משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה כי הפרסום "לא הניב 2021 בין-לאומי תוצאות המתעניינות בפרויקט". יולי אגף אסטרטגיה • צוין בו כי מדובר בניתוח כלכלי ראשוני. 2022 במשרד התיירות • מטרתו - "לבצע ניתוח כלכלי של העבודות אשר נמסרו למשרד הכין ניתוח אודות אפשרות הקמת מרכז כנסים, של ההתכנות להפעלתו ושל כלכלי ראשוני המודלים השונים להפעלת המרכז". (להלן - הניתוח • עוד צוין בו כי "בהתאם להנחות היסוד שפורטויהיה קושי להגיע הכלכלי לרווחיות, ובוודאי קושי להגיע לרווחיות מדי שנה. יש לגבש אם הראשוני): כך, תפיסת הפעלה שתהא כלכלית למפעיל ורצויה למדינה". על פימסמכי משרד התיירות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. RFIRequest for Information))-תהליךפומבי שמטרתו לאסוף מידע מנותני שירות, קבלנים או ספקים במטרה לבדוק את היתכנות הפרויקט בפועל. משרד מבקר המדינה בחן את ההתפתחויות הנוגעות לקידום פרויקט מרכז הכנסים בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2019: א. מסמך הניתוח הכלכלי הראשוני מיולי 2022, שהוכן על ידי אגף אסטרטגיה במשרד התיירות והועבר למנכ"ל המשרד, ניתח עבודות קודמות שבוצעו לרבות בהנחיית משרד התיירות, שבחנו את הכדאיות הכלכלית להקמת מרכז כנסים באילת. בניתוח זה עלה כי ייתכן שעלויות הקמת המרכז ועלויות השכר שפורטו בעבודות הקודמות הוערכו בחסר, וההכנסות הוערכו ביתר, ועל כן הוצע בין היתר לשקול לכלול בהקמתו של המרכז מרכזי רווח נוספים. במסקנות הניתוח צוין בין היתר כי "לא ברורה הכדאיות הכלכלית ליזם לבנות מרכז כנסים וקיים ספק גם לגבי הרווחיות התפעולית שלו"; וכי "מודל ההפעלה של מרכז הכנסים לא פוצח במלואו". על כן הומלץ בניתוח להתקדם עם הפרויקט בשלבים "תוך שמירת האפשרות לבצע נקודות עצירה בהמשך, בהתאם לכדאיות הכלכלית, בהתאם לאבני הדרך המרכזיות שהוצגו בפתיחה, כלומר, המשך הליכי התכנון, לאחר מכן פרסום מכרז להפעלה - מציאת זוכה במכרז הפעלה שיאשר כי קיימת כדאיות כלכלית לבניית המתחם ולאחר מכן פרסום מכרז להקמה. באופן זה הזוכה במכרז הפעלה יוכל לסייע בהכנת מכרז ההקמה באופן שימקסם את התועלת הכלכלית מהפעלת המתחם". עם זאת במסמך הניתוח הכלכלי הראשוני נכלל פירוט של תועלות כלכליות ולא כלכליות נוספות מהקמת מרכז הכנסים ובהן "הכנסות ישירות הנובעות מהוצאות לינה, אוכל ושתייה, תחבורה, בידור וקניות... הכנסות לא ישירות הנובעות מרכישות שיבוצעו על ידי הגורמים מהם יבוצעו ההוצאות הישירות... כנסים יכולים לווסת את העונתיות בהזמנת חדרי מלון באילת היות וניתן מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לתכנן את קיום הכנסים לתקופות שפל בתיירות המקומית"; עוד צוין במסמך זה כי מרכז כנסים באילת יסייע בשיפור המוניטין של העיר ובקידום חדשנות ויזמות. לאחר פירוט השיקולים השונים והיתרונות שבהקמת מרכז הכנסים לצד העלאת ההסתייגות בהיבט של הכדאיות הכלכלית, הומלץ במסמך הניתוח הכלכלי הראשוני "לבצע בחינה מעמיקה, בשיתוף גורם מתמחה בינלאומי של הגודל האופטימלי למרכז הכנסים ושל תמהיל הבנייה שלו. גודל אשר ישקף מחד את עלות ההקמה והתחזוקה מנגד את פוטנציאל ההכנסות הנגזר מגודל הכנסים. יש לנתח את הגורמים אשר מנבאים את הצלחת מרכז הכנסים, ולראות כיצד ניתן לשפר סוגיות אלו"; וצוין בו כי "יובהר כי מדובר בניתוח כלכלי מקדים המתבסס על עבודות קיימות ולצורך קבלת החלטה סופית יש לבצע ניתוח מעמיק אשר יכלול סקירה הנדסית ושיווקית" ב. בדיון מעקב שהתקיים במשרד ראש הממשלה ביולי 2023 במסגרת ועדת היגוי ליישום החלטת הממשלה 4662 (להלן - ועדת ההיגוי)85, מסר משרד התיירות כי הוא מצוי בתהליך של "בדיקה מקצועית וכלכלית בנושא הקמת מרכז הכנסים באילת". בסיכום הדיון הנחה משרד ראש הממשלה כי לאחר שמשרד התיירות יגבש המלצה סופית בנושא "יתקיים דיון בהשתתפות משרד ראש הממשלה, נציגי אגף החשב הכללי במשרד האוצר, משרד התיירות ועיריית אילת". משרד התיירות כתב למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 ובפברואר 2025 כי הוא עשה בדיקות נוספות בהיבט הכדאיות הכלכלית, ועל בסיסן הוצגו לפני שר התיירות ומנכ"ל המשרד באוגוסט 2023מסמכיםבעניין "הקמת מרכז כנסים באילת-סוגיות פתוחות והמלצות" של אגף אסטרטגיה במשרד. במסמכים הוצגו '"נקודות פתוחות להחלטה" המתייחסות להיבטים הכלכליים של מרכז הכנסים ובהם בחינת אפשרות לרשת ביטחון כלכלית מצד המדינה, שאלת גודל מרכז הכנסים הרצוי והאפשרות לשיתוף פעולה עם ארנת הספורט המוקמת באילת. כמו כן כללו המסמכים כמה המלצות ובהן: התקשרות עם יועץ בעל מומחיות בהקמת מרכזי כנסים; בחינת מוקדי רווח נוספים; ואפשרות לפרסם מכרז להפעלת מרכז הכנסים כדי לבחון את כדאיותו. המשרד ציין כי הוצגה לפני השר והמנכ"ל גם עבודה כלכלית שנעשתה בשנת 2020 שהמשרד הזמין מחל"י. יצוין כי עבודה כלכלית זו של חל"י תמכה בהקמתו של מרכז הכנסים במתכונת שנקבעה בהחלטת הממשלה 4662. בביקורת עלה כי בדיון האמור הוצגו בפני השר כמה נתיבי פעולה אפשריים בנושא: קידום המרכז באמצעות שילובו עם ארנת הספורט באילת, הפסקת הפרויקט, או הקמתו במתווה BOT (Build, Operate, Transfer) שכולל אפשרות של מתן רשת ביטחון כלכלית והסכמות עם משרד האוצר על מימון ממשלתי. משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי בסיכום הדיון קבע 85 החלטת הממשלה 4662 קבעה בסעיף 12 כי תוקם ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה שתקיים מעקב רצוף אחר יישום החלטת ממשלה זו ותפעל להסרת חסמים במידת הצורך בהשתתפות מנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל משרד הבריאות, מנכ"ל משרד התיירות, מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, מנכ"ל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה, מנכ"ל משרד החקלאות וביטחון המזון, מנכ"ל משרד הפנים, מנכ"ל משרד התרבות והספורט, מנכ"ל משרד האנרגיה, מנכ"ל משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, מנכ"לית מנהל התכנון, ראש עיריית אילת (משקיף) וראש מועצת חבל אילות (משקיף). מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 השר בעל פה כי "אין להמשיך לקדם את הקמת מרכז הכנסים באילת". יצוין כי לא נמצא במשרד התיירות סיכום לדיון זה על אף חשיבות הנושא שנדון בו. חל"י מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2025 (להלן - תשובת חל"י) כי שאלת הכדאיות הכלכלית של מרכז הכנסים נבחנה על ידה במסגרת עבודה כלכלית שנעשתה בשנת 2020 בהזמנת משרד התיירות, והמסקנה הייתה שאין כדאיות כלכלית להקמה והפעלה של מרכז הכנסים ביוזמה פרטית. סמכותה ותפקידיה של ועדת הצת"פ הוגדרו בנוהל של משרד התיירות שקבע כי הוועדה תקבל החלטות בעניין בקשות לתקצוב פרויקטים תיירותיים ציבוריים או תדחה אותן כאשר הפרויקטים אינם בשלים לביצוע. זאת בהתאם לאמות המידה שהוגדרו כאמור בנוהל המשרדי לקביעת ניקוד לפרויקטים, שלפיו ייקבע סדר העדיפות בהקצאת המימון מתקציב הפיתוח של המשרד. לפי הנוהל, במקרה שיחול שינוי באופי הפרויקט או שיחול שינוי משמעותי באומדן המצריך הגדלת השתתפות המשרד, הפרויקט ייבחן שנית על ידיהצת"פ, ואפשר שיבוטל. הועלה כי עמדת שר התיירות שלא להקים את מרכז הכנסים לא הובאה לדיון בוועדת צת"פ של משרד התיירות אשר משמשת כאמור לפי סמכותה בנוהל הצת"פ פורום מקצועי לבחינה של בקשות למימוןפרויקטיםבתחום התיירות. שיתוף הוועדה בבחינת הנושא נדרש אף לאחר שהיא תקצבה את הפרויקט מלכתחילה לביצוע במהלך השנים 2015 עד 2020. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי לנוכח ההיבטים השונים שפורטו במסמך הניתוח הכלכלי הראשוני והחלופות וההמלצות שהוצגו בפני השר על ידי אגף אסטרטגיה במשרד התיירות באוגוסט 2023, נכון היה כי קודם החלטת השר בעניין, המשרד היה מכנס את ועדת הצת"פ ומציג בפניה את הניתוח הכלכלי שנערך על ידי אגף אסטרטגיה במשרד, כדי שהיא תבחן מכוח סמכויותיה ותפקידיה על פי הנוהל את הפרויקט בשנית בדיון מקצועי ומתועד, ובמידת הצורך תזמין מהאגף האחראי במשרד לבחינת כדאיות הקמת מרכז הכנסים (אגף אסטרטגיה) ניתוח כלכלי מעמיק נוסף כך שלפני השר יעמוד מלוא המידע הרלוונטי הדרוש לקבלת החלטה בעניין משמעותי זה,משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת הצת"פלפעול כך גם במקרים עתידיים. ג. בדיון מעקב שקיימה ועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה ביולי2024 דיווח משרד התיירות כי הוא בחן את היתכנות הקמת מרכז הכנסים באילת ומצא כי הקמתו צפויה להיות הפסדית, וכי עלות ההקמה במתכונת המקורית שנקבעה בהחלטת הממשלה 4662 ובמימון ממשלתי גבוהה משמעותית מהמשוער (הנתיב המקורי להקמת מרכז הכנסים); ולכן משרד התיירות המליץ לבחון הקמת ארנה משותפת בקריית הספורט "שתשמש להיכל רב תכליתי (אירועי ספורט, כנסים ומופעים)". בסיכום הדיון הנחתה ועדת ההיגוי את משרד התיירות לבחון שני נדבכים מקבילים: הראשון - הקמת ארנה משותפת בקריית הספורט, שתשמש מרכז לקיום אירועי ספורט, כנסים וירידים; והשני - קידום מרכז הכנסים בחוף הצפוני באמצעות עיריית אילת ורמ"י על ידי מכרז. בדיון התקדמות נוסף שהתקיים בוועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה בדצמבר 2024 צוין כי לא חלה התקדמות בקידום הנושא: משרד התיירות חזר על דיווחו מיולי 2024 כי"לאחר בחינה מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מעמיקה נמצא כי מרכז הכנסים במתכונת שהוצעה צפוי להיות הפסדי וכי עלות ההקמה גבוהה משמעותית מהמשוער. נבחנת הקמת ארנה משותפת בקריית הספורט, שתשמש כמרכז לקיום אירועי ספורט, כנסים וירידים, טרם התקבל אומדן עלויות של העירייה".לעניין החלופה של הקמת מרכז הכנסים בחוף הצפוני, שב משרד התיירות על עמדתו כי נדרש לקדם את המכרז באמצעות רמ"י והציע שעיריית אילת תקדם בשיתוף רמ"י את הקמת המרכזבכפוף להקצאת קרקע ציבורית חלופית והקמת מרכז כנסים על ידי יזם פרטי.נכון ליוני 2025 שני נתיבי הפעולה לא קודמו. עיריית אילת כתבה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2024 כי הקמתו של מרכז כנסים באילת תגדיל את האטרקטיביות של העיר ותרחיב את קהל היעד שיגיע לעיר, דבר שיתרום לצמיחתה של תיירות כנסים, יצמצם את התנודתיות העונתית בתיירות המקומית ויגדיל את מספר המבקרים בעיר לאורך כל השנה. העירייה הוסיפה כי "מזה יותר מעשור, הנושא נמצא בדיונים ובתהליכים שונים במשרד התיירות ובממשלה. למרבה הצער, כל ממשלה דחתה את ההחלטות [בנושא] לממשלה הבאה, ולמרות החלטות רבות של הממשלה, לא התקדם דבר". בדוח הקודם צוין שבהמשך להחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 ולפיה נדרש היה לקדם את הקמתו של מרכז כנסים באילת, פעל משרד התיירות לקידום העניין ובין היתר אישר את המשך התכנון במסגרת דיונים מקצועיים שהתקיימו בוועדת הצת"פ המשרדית שהקצתה תקציבים לקידום תכנון מפורט של מרכז הכנסים. אולם נמצא כי יותר מעשור מאז החלו הדיונים לגביו, ולמרות החלטת הממשלה 4662 שקבעה כי יש לתכנן ולהקים מרכז כנסים באילת, פרויקט זה עודנו בתחילתו, והוא עדיין לא הגיע לשלבים ראשוניים של ביצוע, בעיקר משום שעניין היתכנותו הכלכלית לא הוכרע במשך זמן רב. ביקורת המעקב העלתה שבאוגוסט 3202 החליט שר התיירות לעצור את הפרויקט במתכונת שגובשה בהמשך להחלטת הממשלה 4662 בנימוק של אי-כדאיות כלכלית, זאת בלי שהעניין הוחזר לוועדת הצת"פ המשרדית כדי שהיא תבחן מכוח סמכויותיה ותפקידיה לפי נוהל הצת"פ את הפרויקט בשנית בדיון מקצועי ומתועד, ובמידת הצורך תזמין ניתוח כלכלי מעמיק נוסף כך שלפני השר יעמוד מלוא המידע הרלוונטי הדרוש לקבלת החלטה בעניין משמעותי זה. נכון לפברואר 2025 גם בחינת שתי החלופות לאופן הקמת מרכז הכנסים באילת שנדונו בוועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה - לא קודמה, כך שהחלטת הממשלה בעניין הקמת מרכז כנסים לא יושמה והעירייה בוחנת אפיקים נוספים לקידום הנושא. אם עמדתם של משרד התיירות ושר התיירותהיא שאין מקום לקדם את הקמת מרכז הכנסים באילת במתכונת המקורית שהוצעה לנוכח אי-כדאיות כלכלית,הרי שאין די בהנחיה בעל פה של השר בעניין זה; וכי נדרש היה שוועדת הצת"פ במשרד התיירות תקיים דיון יסודי ומקצועי בעניין בהתאם לסמכויותיה על פי הנוהל ותגבש עמדה בעניין ותשקול במסגרת זו גם את הצורך בהעמקת הניתוח הכלכלי; אם יעלה כי אכן אין מקום לקדם את מרכז הכנסים במתכונתו המקורית ויש ליישם את ההחלטה במתכונת אחרת, על משרד התיירות ליזום הצעת מחליטים במטרה לשנות את החלטה הממשלה 4662 משנת 2019 אשר הטילה עליו לקדם את הקמת מרכז הכנסים במתכונת שנקבעה בהחלטה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מידת תיקון הליקוי 3. פיתוח רצועת חוף הים (הטיילת) רצועת החוף באילת היא משאב תיירותי וסביבתי ייחודי, והיא נכס תיירותי מרכזי ואטרקטיבי המשפיע על מעמדה ודימויה של העיר כיעד תיירותי מבוקש. לפי משרד התיירות, מדובר בפרויקט לאומי שיש בו אינטרס ציבורי, סביבתי וכלכלי מן המדרגה הראשונה. פיתוח רצועת החוף עוגנה בהחלטת הממשלה 4662 שהטילה על משרד התיירות "לתכנן ולפתח תשתיות תיירות באילת ובחבל אילות...שכוללות את פיתוח רצועת החוף", שיקודם לפי החלטת הממשלה בהתאם "לזמינות ביצוע". בשנת 2019 הכינה חל"י, בהנחיית משרד התיירות, תוכנית עבודה רב-שנתית לשנים 2020 עד 2029 לפיתוח רצועת החוף בתיאום עם העירייה בחלוקה למקטעים, באומדן כולל של כ-852 מיליון ש"ח86. להלן בתרשים התוכנית הרב-שנתית לפיתוח רצועת החוף בחלוקה למקטעים: תרשים 22: פיתוח רצועת החוף באילת לפי המקטעים העיקריים המקור:חל"י. כדי לממש את החלטת הממשלה ולאפשר את קידום הפרויקט על בסיס זמינות הביצוע שלו כפי שנקבע בהחלטה, התקיים בספטמבר 2019 דיון בוועדת הצת"פ במשרד התיירות עם עיריית אילת וחל"י, שבו ניתן אישור לקידום רב-שנתי של פרויקט רצועת החוף. בפרוטוקול הדיון נכתב כי "העיקרון המנחה 86 החלטת הממשלה 3043 (26.9.17) הרחיבה את סמכויותיה של חל"י ונקבע בה כי היא תנהל פרויקטים תיירותיים באזור אילת לרבות פיתוח התשתיות הרלוונטיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הוא העתקת מודל ים המלח [שאותו ביצעה חל"י] לפעילות באילת"87. הביטוי לכך אמור היה להיות תקציב מסגרת רב-שנתי עם טווח הקצאה שנתי לכלל מרכיבי הפרויקט שימומש לפי זמינות הביצוע בדומה למודל שיושם בעניין ים המלח; ובאופן זה לאפשר לחל"י להתקדם בביצוע העבודות במקטעים על פי בשלותם לביצוע העבודות (בהתאם לטיפול בהיבטים ההנדסיים, התכנוניים והסטטוטוריים); וגם לתת מענה למקרים שבהם ניתן להקדים ביצוע מקטעים שתוכננו לביצוע בשנים הבאות או כאשר יש צורך בשינויים או בהסטות עבודות שאושרו לגבי מקטע נתון. עקרונות אלה נועדו לאפשר גמישות לחל"י כגורם ביצוע של משרד התיירות לקדם את התוכנית הרב-שנתית. עבודת ועדת הצת"פ מתבצעת בשלושה שלבים: הראשון - הגשת בקשה של רשות מקומית (במקרה זה עיריית אילת) בתיאום עם חל"י לאישור תקציב לביצוע עבודות במקטעים; השני - דיון בוועדת הצת"פ המשרדית לאישור עקרוני של התקציב לביצוע הפרויקט המבוקש; השלישי - מתן אישור בפועל של ועדת הצת"פ לביצוע עבודות בשטח על ידי חל"י- שלב המוגדר כ"קבלת הזמנת עבודה"88. משרד מבקר המדינה בחן את יישום השלבים האמורים על ידי משרד התיירות (ועדת הצת"פ) תוך התמקדות בלוחות הזמנים למימושו, לפי הפירוט שלהלן: לוח 3: לוחות הזמנים בוועדת הצת"פ במשרד התיירות, 2019 - 2023 מועדי הגשת הבקשה על מועדיתחילת מועדי קבלת מספר הדיונים הזמנת עבודה- החודשים שנת ידיחל"י בוועדת אישור התחלת שחלפו ממועד תקצוב לתקציבלביצוע עבודות הצת"פ עבודות בשטח תיאור פרויקטים עיקריים הגשת במקטעים במשרד והעברת תקציב הבקשה ועד התיירות בפועל על ידימשרד התיירות עבודהקבלת הזמנת 2019 מאי2019 ספטמבר2019 יוני2020 פיתוח רצועת החוף 13 2020 יוני2020 נובמבר2020 מאי2021 רחבת המרינה 11 אוקטובר2021 הקדמת עבודות,חוף המשאבות 16 נובמבר2021 תכנון רצועת החוף 17 2021 מאי2021 דצמבר2021 מרץ2022 המרינה, מבואות נחל שלמה 10 2022 מאי2022 נובמבר2022 דצמבר2022 המרינה, חוף קצא"א, חוף דתיים (השלמת תקצוב), הקדמת עבודות אום רשרש 7 2023 מאי2023 אוגוסט2023 מאי2024 מרינה (שלבב'), טיילת צפונית, תכנון מקטעים נוספים 12 לפי נתוני חל"י. במקור ההזמנה יועדה לביצוע חוף המשאבות, ביצוע חלקי של חוף קצא"א, תכנון מקטעים ארוך טווח ותת"ל. בעקבות סערה שהתרחשה במרץ2020 אושר ביצוע הסטה תקציבית לפרויקט הקדמת עבודות. 87 פרויקט הגנות ים המלח הוא פרויקט ממשלתי שמבוצע על ידי חל"י, שפועלת כזרוע מבצעת של משרד התיירות, במטרה לתכנן, ליישם ולהוביל פתרונות קצרי טווח וארוכי טווח לבעיית עליית מפלס המים בחוף המערבי של הבריכה התעשייתית באגן הדרומי של ים המלח. בעקבות החשש להצפת המלונות לאורך חופה של הבריכה, הכריזה הממשלה בקיץ2007על פרויקט "הגנות ים המלח" כפרויקט בעל חשיבות לאומית, ובתוך כך העניקה לחל"י את המנדט לקידום ולביצוע של עבודות. 88 שלב "קבלת הזמנת עבודה" הוא האישור הסופי והחתום שניתן לחל"י על ידי ועדת הצת"פ שמאפשר לה להתקשר בהסכם עבודות עם הקבלן בשטח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהלוח עולה כי ועדת הצת"פ קיבלה בקשות לקידום מקטעים של רצועת החוף באילת באמצע שנת עבודה נתונה (שלב הגשת בקשות על ידי רשויות מקומיות), התכנסה לדיון על פי רוב במהלך הרבעון האחרון של אותה שנת עבודה וסיימה בפועל את תהליכי האישור של הבקשות בחודשים מאי עד דצמבר בשנת העבודה העוקבת. עולה כי בממוצע חולפת כשנה ממועד הגשת הבקשה של עיריית אילת לקדם מקטעים מרצועת החוף שחלה בשלות לביצועם בשטח (כאמור על בסיס זמינות הביצוע שלהם) ועד לאישור הבקשה ומתן התחייבות תקציבית (שלב הזמנת עבודה) - המועד הקובע שבו חל"י רשאית להתחילבפועלבביצוע התקשרויות למימוש הביצוע כפרסום מכרזים קבלנייםבאותם מקטעים זמינים לביצוע. במאי 2024 מסרה חל"י למשרד מבקר המדינה כי דרך פעולה זו של ועדת הצת"פ הקשתה לקדם את הפרויקט ביעילות על ידה. עקב כך לא התאפשרה לה גמישות בביצוען של פעולות כנקבע בהחלטת הממשלה ובעקרונות שסוכמו בעניין זה בפרוטוקול הצת"פ משנת2019 על בסיס תקצוב שנתי ו"זמינות הביצוע" של קטעים בשלים לפיתוח (באותה שנת עבודה). עקב כך חל"י נדרשה להמתין עד לקבלת האישור הרלוונטי ממשרד התיירות, זאת בניגוד להחלטת הממשלה בעניין ולעקרונות שסוכמו בפרוטוקול הצת"פ בשנת 2019. לעמדת חל"י, מנגנון התקצוב הקיים במשרד התיירות אינו מאפשר לחל"י לבצע עבודות בשטח באותה שנת תקציב שלגביה מוגשת הבקשה לוועדת הצת"פ במשרד התיירות, באופן שמביא בפועל לאובדן שנת עבודה. ביוני 2024 הוסיפה חל"י כי דרך פעולה זו הביאה להערכתה לעיכוב של כשלוש שנים בביצוע העבודות במקטעים בחוף שהיו זמינים לביצוע ובמקטעים עתידיים, והיא מצויה בכ-30% מימוש של הפרויקט והצפי לסיומו הוא שנת 2032. עוד כתבה חל"י למשרד מבקר המדינה כי דרך הפעולה של הצת"פ גם הקשתה לקדם את הפרויקט ביעילות שכן היא לא הייתה יכולה להקדים מימוש תקציבים עתידיים למקטעים שהיו זמינים לפיתוח או לבצע פעולות פיתוח נוספות כל עוד לא ניתן האישור ממשרד התיירות; זאת גם במקרים שבהם הקבלן פעל בשטח באותו זמן ויכול היה לקדם עבודות פיתוח של מקטעים נוספים במסגרת אותה שנת עבודה, ובכך לקדם באופן יעיל את העבודות ולהקטין את הפגיעה בתנועת העוברים והשבים בסביבת המקטעים שברצועת החוף. ביוני 2024 מסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה כי אכן לאישור תקציב כולל מראש לפיתוח רצועת החוף באילת או לחלק ניכר ממנה יש כמה יתרונות ובהם בין השאר מחויבות להמשכיות הפרויקט, צמצום התלות בוועדת הצת"פ שאינה מתכנסת באופן תכוף וחיסכון בעלויות כיוון שבמתכונת זו חל"י (החברה המבצעת) יכולה לצאת למכרז אחד על כמה מקטעים (לפי זמינותם לביצוע ובשלותם). לצד זאת ציין משרד התיירות כי יש גם יתרון להתקדמות הדרגתית בקצב ביצוע הפרויקט, המותאם ליכולת עיריית אילת לעמוד בביצוע כלל רצועת החוף מהבחינה התקציבית. חל"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 כי בניגוד לדיון שקיימה ועדת הצת"פ בספטמבר 2019 (בהשתתפות חל"י ועיריית אילת), שבו נקבע העיקרון המנחה לקידום הפרויקט על בסיס תוכנית רב-שנתית, הרי שבפועל דרך הפעולה של ועדת הצת"פ לא יישמה עיקרון זה כך שחל"י נדרשה להגיש מדי שנה בקשת תקצוב פרטנית למקטע מסוים ולהמתין לאישור ועדת הצת"פ זמן רב. דרך פעולה זו שמטה את היתרונות והיעילות באישור תוכנית רב-שנתית ובחלוקה למקטעים על בסיס מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 זמינות הביצוע, כפי שסוכם בדיון בספטמבר 2019. עוד ציינה חל"י כי בפועל במהלך תקופת החלטת הממשלה, לא הייתה השתתפות תקציבית של עיריית אילת89, ולכן במקרה זה ניתן היה לקדם את הפרויקט בלי שלדבר יש השפעה על יכולתה התקציבית של העירייה באותה עת. משרד התיירות מסר בתשובתוכי החלטת הממשלה4662משנת2019קבעה כי "יישום ההחלטה ייעשה על פי נהלי המשרד, במקרה זה על פי נוהל ועדת הצת"פ, וקבעה תקצוב של 190 מיליון ש"ח בפריסה שווה לחמש שנים, ובהתאם לכך מקטעי רצועת החוף תוקצבו". עוד ציין המשרד כי הוא השקיע בשנים 2013 עד 2024 תקציבים רבים בפיתוח תשתיות תיירות בכלל המדינה בסך מצטבר של כ-355 מיליון ש"ח, ומתוכו סך של 247 מיליון ש"ח לפרויקטים באילת מכוח החלטת הממשלה האמורה, 158% יותר מסכום ההחלטה. אשר לתהליך העבודה של ועדת הצת"פ מסר המשרד כי הוא מובנה ונמשך כמה חודשים וכולל בדיקות מקדימות (כמו תנאי סף, סטטוטוריקה, חוות דעת מקצועיות), ובמהלכו עוברת כחצי שנה עד להנפקת הזמנת העבודה, ולכן יש לבחון את המועדים ממועד אישור הפרוטוקול המסכם ועד לביצוע בפועל. החלטתהממשלה4662משנת2019בדבר קידום פרויקט רצועת החוף באילת, שנחשבת לעוגן תיירותי מרכזי, קבעה כי הוא יבוצע על בסיס הזמינות לביצוע העבודות בשטח ועל פי בשלות מקטעי הפרויקט. נמצא כי דרך הפעולה של ועדת הצת"פ במשרד התיירות מתווה העבודה הנהוג בוועדת הצת"פ לפיו היא מתכנסת אחת לשנה ומקיימת תהליך לאישור תקציב לביצוע עבודות במקטעים על פני פרקי זמן ארוכים יחסית (שנת עבודה בממוצע) - אינם תואמים את אופי הביצוע הנדרש של פרויקט פיתוח רצועת החוף באילת. פרויקט זהמצריך גמישות ויכולת קבלת החלטות יעילה בנוגע לבקשות של חל"י לקידום מקטעים על בסיס זמינות הביצוע, ואינם מאפשרים לחל"י - כזרוע המבצעת של משרד התיירות - לקדם באופן יעיל את התוכנית הרב-שנתית בנושא כפי שנקבע בהחלטת הממשלה; כך שבפועל במקום לסיים את הפרויקט עד לשנת 2029 כפי שתוכנן במקור על ידי חל"י, מועד סיומו יידחה בכשלוש שנים, עד לשנת 2032 לפחות. על משרד התיירות להאיץ את הפעולות הנדרשות לצורך השלמת הביצוע של פרויקט לאומי רב-שנתי מרכזי זה של פיתוח רצועת החוף, כדי לאפשר את קידום ביצועו ביעילות בהתאם לזמינות הביצוע ולבשלות המקטעים לפיתוח; ובין היתר לבצע התאמות במנגנוןהקיים בוועדת הצת"פ המשרדית שכן מדובר בפרויקט בהיקף מוערך של כ-860 מיליון ש"ח. יש משנה חשיבות לקידום פרויקט משמעותי זה ביעילות, כחלק מהפעולות לסיוע ולשיקום של תעשיית התיירות באילת, על פי החלטות הממשלה. 89 יוער כי על פי נוהל הצת"פ, רשות מקומית אשר מגישה בקשה לקידום פרויקט תיירות ציבורי, נדרשת על פי רוב להציג מימון תואם (מאצ'ינג) כדי לקבל תקציבים, אולם ניתן לפטור רשויות מקומיות מהצגת מימון תואם במיוחד כאשר מדובר ב'ערי ליבה'. במקרה זה בהחלטת הממשלה 4662 בנושא תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות ותיקון החלטת ממשלהמאוגוסט2019, צוין כי "משרד התיירות יהיה רשאי לפטור את עיריית אילת ביחס לפרויקטים האמורים מהשתתפות במאצ'ינג בגין פיתוח התשתיות האמורות"; ולכן בפועל העירייה לא נדרשה להשתתף תקציבית בפרויקט בתקופתהחלטת הממשלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 4. פיתוח ושדרוג של אטרקציה תיירותית - פארק הצפרות אחת ממטרות החלטת הממשלה 4662 היא כאמור מיצוי הפוטנציאל התיירותי הטמון באזור אילת וביסוס מעמדה כעיר תיירות בין-לאומית מובילה; הדבר ייתן מענה לפיתוח התיירותי המואץ ולתחרות עם המדינות השכנות על הגעת תיירים. לפי משרד התיירות יש חשיבות להתאים את פעילות תעשיית התיירות למגמות התיירות העולמיות, ובהן ביקוש לשירותי תיירות מקיימת תוך שימור הסביבה והמערכות האקולוגיות למען המגוון הביולוגי העולמי. משרד מבקר המדינה בחן את הפעולות שנקטו בעניין מיצוי הפוטנציאל התיירותי בפרויקט מסוג זה גורמים ממשלתיים ועיריית אילת. בשנים האחרונות התפתחה בארץ ובעולם "תיירות צפרות"watching Tourism)-Bird) אשר משלבת בין ערכי טבע וקיימות לבין פנאי ומושכת אליה מיליוני אנשים; חלקם מבקרים במדינות שהן מוקדי נדידה כדי לצפות בציפורים בסביבתן הטבעית90. מדינת ישראל משמשת נתיב נדידה מרכזי של כ-500 מיליון ציפורים הנודדות בסתיו (מאוגוסט עד נובמבר) מאירופה וממערב אסיה לאפריקה וחוזרות אליהן באביב (מפברואר עד מאי), ובמהלך מסען הן חולפות באזור אילת; ועל כן בשטחן המוניציפלי של העיר אילת והמועצה האזורית חבל אילות הוקם בעשורים האחרונים פארק צפרות בשטח של כ-520 דונם כסביבה אקולוגית טבעית עבור הציפורים והעופות הנודדים המשמש לחנייתן (להלן - פארק הצפרות)91. בשנת 1993 הגדירה עיריית אילת את האזור כפארק צפרות, זאת על בסיס תוכנית סטטוטורית משנת 1986 (להלן - התוכנית הסטטוטורית הקיימת). להלן תמונת המבנה המרכזי של הפארק: 90 מספרם של הצפרים בעולם מוערך בכ-100 מיליון. למשל בארצות הברית חל גידול במספר הצפרים מכ-11 מיליון בשנת 2006 לכ-15 מיליון בשנים 2020 - 2021 בממוצע - אתר Statista; נתונים על אודות מספר הצפרים בארצות הברית בשנים2006-2021. 91 אתרעיריית אילת;,אתרקק"ל, פארק הצפרות באילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תמונה 1: פארק הצפרות המקור: יובל דקס, פארק הצפרות אילת. הפארק כולל אגם מים מתוקים, ונעשו בו פעולות לשימור היער והצמחייה שמשמשים מקור מזון ומנוחה עבור הציפורים והעופות הנודדים. בכך, הפארק מסייע גם לשימור המגוון הביולוגי העולמי ולקידום ערכי הקיימות. יצוין כי בשנת 2021 הכיר האו"ם בפארק ובפעילותו כ"יוזמה יוצאת דופן התורמת למגוון הביולוגי העולמי"92. הפארק משמש מרכז צפרות ומוקד תיירות עבור צפרים מכל העולם; בשנת 2014 ביקרו בפארק כ- 25,000 מבקרים, ובשנת 2023 גדל מספרם לכ-130,000, מהם כ-35,000 תיירים מחו"ל (מהם כ-005,0 צפרים מקצועיים). יצוין כי פארק הצפרות משתלב עם אתרי צפרות נוספים המצויים בסביבתו, מה שמגביר את פוטנציאל פלח תיירות זה, כמפורט במפה שלהלן: 92 אתר עיריית אילת,אתרקק"ל, פארק הצפרות באילת.החברה להגנת הטבע, פארק הצפרות באילת (18.11.21.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 1: אתרי צפרות נוספים באזור פארק הצפרות המקור: פארק הצפרות אילת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מ צ ב ה ת ש ת י ו ת ב פ א ר ק ה צ פ ר ו ת ו ת ח ז ו ק ת ן באפריל2012החליטה הממשלה על הקמת רשת מוקדי צפרות ארצית ולצורך כך "להקים ולתכנן מרכזי צפרות חדשים" ובכלל זאת לשדרג את מרכז הצפרות באילת במסגרת תוכנית חומש לשנים 2012 עד 2016, והוקצו לשם כך תקציבים בסך של 37.2 מיליון ש"ח93. האחריות על היישום ועל הביצוע של החלטת הממשלה הוטלה על משרד התיירות94 באמצעות החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - חמ"ת). ממסמכי משרד התיירות ועיריית אילת עולה כי בהמשך להחלטה זו קידם משרד התיירות פעולות לשדרוג הפארק כמו פיתוח שבילים, הקמת גשרים ומתקני תצפית, בניית אגם ושתילת צמחייה בהשקעה כוללת של 6 מיליון ש"ח שנועדו למשוך מבקרים לפארק ולהגדיל את האטרקטיביות שלו95,. 93 החלטת הממשלה4512, "הקמת רשת מוקדי צפרות ארצית" (1.4.12(. 94 לפי ההחלטה ליישום תוכנית החומש יוקם צוות היגוי בראשות מנכ"ל משרד התיירות בהשתתפות נציגי משרד ראש הממשלה (תוכנית מורשת), המשרד לפיתוח הנגב והגליל, המשרד לשיתוף פעולה אזורי, משרד המדע והטכנולוגיה, משרד החינוך, משרד החקלאות, החברה להגנת הטבע, אוניברסיטת תל אביב, רשות הטבע והגנים, קק"ל, רשויות הניקוז והרשויות המקומיות שבתחומן נמצאים מרכזי הצפרות החדשים והמשודרגים. תפקידו שלצוות ההיגוי יהיה לפעול ליישום התוכנית ולמעקב אחר ביצוע ההחלטה. 95 נוסף על התקציבים שהשקיע משרד התיירות בפארק, הקרן לשטחים פתוחים בקק"ל וחברת מקורות השקיעו כ-2 מיליון ש"ח בפעולות פיתוח בפארק כמו שילוט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במאי2018, כשנתיים לאחר שפג תוקפה של תוכנית החומש לפי החלטת הממשלה, חתמו עיריית אילת, קק"ל והחברה להגנת הטבע על הסכם להפעלת מרכז בין-לאומי לצפרות באילת שישמש אתר תיירותי, מדעי ולימודי96 (להלן - הסכם השותפות להפעלת הפארק). לאחריו בוצעו בפארק באמצעות חמ"ת פעולות בנייה ופיתוח, כגון מסתורי תצפית, גשרים, הצללות, הנגשה לבעלי מוגבלות ואגם מלאכותי. כמו כן הוקצה תקציב לקידום תב"ע שתאפשר הסדרה ופיתוח עתידי של תשתיות הפארק.לפי ההסכם, ניהול האתר יבוצע במשותף: עיריית אילת תהיה אחראית על הניהול השוטף, והחברה להגנת הטבע תהיה אחראית על הניהול המקצועי-מדעי בפארק (להלן - הנהלת הפארק). בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי התשתיות שהוקמו בו בשנים הראשונות של פעילותו לאחר שהוגדר כפארק צפרות בשנת1993(על בסיס התוכנית הסטטוטורית הקיימת משנת1986) בוצעוללא תכנון מסודר, חלקן בבנייה עצמית על ידי עובדי הפארק, ולא הוסדרו כראוי תשתיות מרכזיות בפארק, כמפורט להלן: א. ת ש ת י ת ת ח ב ו ר ת י ת - ד ר ך ה ג י ש ה ל פ א ר ק : בביקורת נמצא כי הדרך המובילה לפארק מכביש 90 אינה סלולה והיא רצופת בורות, ולא הוסדרה בו חניית נכים - דבר שמקשה על מבקרים להגיע אליו. ביולי2024מסרה הנהלת הפארק למשרדמבקרהמדינה כי בשנים האחרונות היא פנתה כמה פעמים למועצה המקומית חבל אילות כדי להסדיר את דרך הגישה לפארק, שניזוקה מאודבשנים האחרונות בשל עבודות תשתית שבוצעו באזור ובשל תנאי מזג האוויר, אולם הנושא לא טופל. ב. ת ש ת י ת ת ח ב ו ר ת י ת - ה ת ח ב ו ר ה ה צ י ב ו ר י ת א ל ה פ א ר ק : משרד התחבורה הוא הגורם המוסמך לאשר תחנות אוטובוס חדשות בדרכים בין-עירוניות, בהתאם לפניות הרשויות המקומיות97. בביקורת נמצא כי עיריית אילת פעלה בעניין זה כבר משנת 2019 וביקשה לחבר את הפארק לרשת התחבורההציבוריתשל אחת החברות הפועלות באזור, זאת באמצעות הארכת אחד הקווים הקיימים או באמצעות פתיחת קו חדש בתדירות קבועה; אולם הפארק טרם חובר לרשת התחבורה הציבורית. יוער כי גם בתלונות שהתקבלו ממבקרים באתר בשנת 2023 הועלתה בעיית היעדר תחבורה ציבורית אל הפארק; וכי מבקרים המבקשים להגיע לפארק שלא ברכב פרטי, נדרשים לעשות זאת במונית (שעלותה גבוהה) או בהליכה רגלית של כ-25 דקות מתחנת האוטובוס הנמצאת על כביש 90, וזאת תוך סיכון עצמי רב שכן ההליכה מתבצעת בשולי כביש מהיר זה. 5. תשתיות פיזיות בבדיקת מבקר המדינה עלה כי לפארק חסרות תשתיות פיזיות חיוניות שישמשו את קהל המבקרים בו, ובהן בעיקר מרכז מבקרים ממוזג שישמש שער כניסה אל האתר ויוכל להציע למבקרים מידע על אודות הפארק וייחודו האקולוגי, תשתיות אינטרנט, חשמל וביוב. לעמדת גורמי המקצוע בפארק, היעדרו של 96 בפארק מתנהלות פעילויות שונות הקשורות בניטור ומחקר שלנדידת ציפורים, חינוך ותיירות בנושא טבע וסביבה וכן ניתנים על ידו שירותים לחקלאים ולעיריית אילת בכל הקשור לקונפליקט בין הציפורים לאדם. 97 משרד התחבורה, הרשות הארצית לתחבורה ציבורית,אישור תחנות אוטובוס חדשות, נוהל01.15.01.00(8.1.20.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מרכז מבקרים פוגע באטרקטיביות של הפארק ומקשה להעביר מידע רלוונטי למבקרים בו; וניתן היה להסדיר את התשתיות הללו בהתאם לתוכנית הסטטוטורית הקיימת, למשל לחבר את השירותים לרשת הביוב, להניח תשתיות תקשורת ולשפר את רשת החשמל. קק"ל כתבה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי מכיוון שהתוכנית הסטטוטורית המעודכנת שחלה על שטחי הפארק מצויה עדיין בהליכי אישור במוסדות התכנון (ראו להלן בעניין זה), היא לא קידמה מצידה פעולות בעניין הסדרת כביש הגישה לפארק ובניית מרכז מבקרים. משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא רואה חשיבות בפיתוח פארק הצפרות, וכי הוא המליץ לעיריית אילת להגיש את הפרויקט לאישור בוועדת הצת"פ לשנת 2024; וכי הפרויקט תוקצב בהתאם. במאי 2025 מסרה עיריית אילת למשרד מבקר המדינה (להלן - תשובת עיריית אילת) כי בשנה החולפת משרד התיירות הקצה תקציבים נוספים בסך של 8 מיליון ש"ח, באמצעות חמ"ת, והקרן לשטחים פתוחים של רמ"י הקצתה 2.55 מיליון ש"ח נוספים עבור פעולות לשדרוג תשתיות, תוספת שבילים ומסתורי תצפית ושיקום מערכת ההשקיה. הממשלה בהחלטתה משנת 2012 (החלטה 4512) קבעה כי יש לשדרג את פארק הצפרות באילת כדי להביא לגידול במספר המבקרים בו. נמצא כי נכון ליוני 2025 טרם הוסדרה דרך הגישה אל הפארק, והפארק עדיין אינו מחובר לקווי תחבורה ציבורית; על אף שבוצעו בו פעולות ראשוניות לשדרוג תשתיות, עדיין תשתיות האינטרנט והחשמל, הנדרשות לצורך פעילויות אינטראקטיביות שהפארק מבקש להציע למבקרים בו ולצפרים מקצועיים, אינן מספקות את צורכי המקום, ואין בפארק מרכז מבקרים ממוזג; ומתחם השירותים בפארק מצומצם מאוד ואינו מחובר לרשת הביוב העירונית, דבר הדורש הוצאות תקציביות. על עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות, והגורמים הנוספים החתומים על הסכם השותפות בהפעלת הפארק - קק"ל והחברה להגנת הטבע, לפעול מול משרד התחבורה, הגורם המוסמך לאשר תחנות אוטובוס חדשות בדרכים בין-עירוניות, להסדרת דרך הגישה אל הפארק ומתחם החניה, ובכלל זה בהיבט של תחבורה ציבורית זמינה; וכן לפעול לשדרוג התשתיות הפיזיות והחיוניות של הפארק - חשמל, אינטרנט וביוב. 6. התכנון הסטטוטורי לפיתוח הפארק בשנים האחרונות קידמה הנהלת הפארק תהליך לפיתוח ולשדרוג של הפארק ומתקניו. במסגרת זו מתקיים זה כשש שנים תהליך לשינוי התוכנית הסטטוטורית הקיימת שכן חלקה הגדול של תוכנית זו משנת 1986 אינו רלוונטי עוד לפארק בשל שינויים פיזיים שבוצעו בו מאז, כך שחלק מהשטחים אינם מתאימים עוד לייעודם המקורי. במהלך הביקורת עלה כי תהליך העדכון וההתאמה של התוכנית הסטטוטוריתהקיימת, שנועד לאפשר את פיתוחו העתידי של הפארק ושדרוגו, נוהל ארבע שנים בוועדה המקומית לתכנון ובנייה אילת, ובשנתיים האחרונות הועבר הטיפול לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מחוז דרום, שכן שטח הפארק מצוי בשטחן המוניציפלי של שתי רשויות - עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות. הועלה כי תהליך העדכון וההתאמה של התוכנית הסטטוטורית המסדירה תכנונית את שטח פארק הצפרות התקיים במשך ארבע שנים בערכאה הדיונית שאינה מוסמכת לעניין זה לנוכח מיקומו של פארק הצפרות. בשנת2022הועבר הטיפול לערכאה המוסמכת-הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז דרום. לאור האמור חל עיכוב ניכר בהתאמת הייעוד של שטחים בפארק הצפרות באופן שיהלמו את הפיתוח ואת השינויים הפיזיים שבוצעו בו מאז קביעת ייעודו המקורי בשנת 1986. התמשכות התהליך זמן כה רב פוגעת בפעולות הנדרשות לפיתוח ולשדרוג של תשתיות הפארק, ואינה מאפשרת לקדם לגביו תוכניות ארוכות טווח. הועלה כי עד לפברואר2025טרם הסתיים טיפול הוועדה המחוזית בנושא. קק"ל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביוני 2025 (להלן - תשובת קק"ל) כי לא ניתן לקדם פעולות בעניין הסדרת כביש הגישה לפארק ובניית מרכז מבקרים עד השלמת ההסדרה הסטטוטורית של האתר, ובניית תוכנית ארוכת טווח לפיתוח מותאם, ולפיכך קק"ל פועלת עם הגורמים הרלוונטיים לקידום התב"ע להסדרת כביש הגישה. עיריית אילת מסרה בתשובתה כי העיכוב בקידום התוכנית הסטטוטורית של הפארק נבע מהערכה מוטעית שלפיה הסמכות לאישור התוכנית נמצאת בוועדה המקומית; מאז התוכנית הופקדה בוועדה המחוזית ומולאו התנאים, והנושא מצוי כעת בשלב אישור יציאה לשלב ההתנגדויות. עוד ציינה העירייה כי היא מקדמת תוכנית רב-שנתית לפיתוח הפארק שעתידה לאפשר קליטה של כחצי מיליון מבקרים בשנה. משרד התיירות מסר בתשובתו כי התהליך הסטטוטורי מתנהל במוסדות התכנוניים, והוא מצוי בשלבים הסופיים של אישור התוכנית. התשתיות הקיימות בפארק הצפרות-תשתיות תחבורתיות, תשתיות ביוב ותשתיות תקשורת וחשמל - מצויות בחֶסר, ופעולות הפיתוח והשדרוג של התשתיות הקיימות לא קודמו באופן מיטבי במהלך השנים. נוסף על כך, בשל התמשכות תהליך העדכון של התוכנית הסטטוטורית הקיימת (משנת 1986), הגורמים החתומים על הסכם השותפות להפעלת הפארק - עיריית אילת, קק"ל והחברה להגנת הטבע, לא יכלו לתקצב פעולות פיתוח ושדרוג של תשתיות בפארק ולהופכו למוקד תיירות מרכזי. על עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות, בשיתוף יתר השותפים בהפעלת פארק הצפרות, לפעול בהקדם להשלמת עדכון התוכנית הסטטוטורית של הפארק, לקדם פעולות לשדרוג הפארק על בסיס התוכנית הסטטוטורית הקיימת, ולקדם את הנגישות התחבורתית אל הפארק, כך שפארק הצפרות יוכל לממש את הפוטנציאל התיירותי הטמון בו. 1. מ י מ ו ן ה פ ע י ל ו ת ה ש ו ט פ ת ש ל ה פ א ר ק ו ה ת ק צ י ב ל ש ד ר ו ג ו מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ת ק צ י ב י ם ל ש ד ר ו ג ה פ א ר ק : בהסכם השותפות להפעלת הפארק, שנחתם בשנת 2018, צוין כי ניהול הפארק יתבצע על ידי תאגיד התיירות של אילת98, ונציג מטעם החברה להגנת הטבע יהיה המנהל המקצועי והתפעולי של הפארק. בהסכם נקבע כי תוקם ועדת היגוי משותפת אשר תהיה הסמכות העליונה בהפעלת הפארק, שתכלול נציג אחד של כל אחד מהצדדים להסכם, ויו"ר הוועדה יהיה ראש עיריית אילת או נציג מטעמו; עוד נקבע בהסכם כי הפארק יהיה פתוח 24 שעות ללא תשלום (למעט הדרכות). נוסף על כך, כל צד בהסכם התחייב להעביר דמי השתתפות שנתיים בסכום שנקבע לצורך הפעלת הפארק ולצורך תחזוקה שוטפת שלו, ונקבע כי סכום זה יעודכן מדי פעם בהתאם להחלטת ועדת ההיגוי. המימון לפעילות הפארק מתקבל מהשותפים להסכם, מגורמים נוספים ומהכנסות עצמיות, ומנוהל כאמור על ידי תאגיד התיירות העירוני בעיריית אילת, כמפורט בלוח שלהלן: לוח 4: מקורות המימון השנתיים לפעילות הפארק מאז שנת 2018 מקור המימון סך המימון בשנה (ש"ח) הכנסות עצמיות של הפארק 500,000 עיריית אילת 280,000 המועצה האזורית חבל אילות 75,000 החברה להגנת הטבע 200,000 קק"ל 200,000 רשות הטבע והגנים 30,000 סה"כ 1,285,000 על פי נתוני הנהלת פארק הצפרות. עיריית אילת משלמת את השתתפותה השנתית בפארק בסך 150,000 ש"ח ועוד 130,000 ש"ח עבור עבודות שצוות הפארק מבצע עבורה. בשנת2023המועצה האזורית חבל אילות לא העבירה את חלקה במימון הפארק. בחודשמאי2022הגדילה קק"ל את חלקה מ-150,000ל-200,000ש"ח. לפי הנהלת הפארק, תקציבים אלה מאפשרים לפארק לקיים פעילות שוטפת ולבצע תחזוקה ועבודות מקומיות שונות, אולם הם אינם מאפשרים ביצוע של פעולות פיתוח ושדרוג משמעותיות, הנדרשות כאמור כדי להציע למבקרים בו, אתר תיירות ברמה גבוהה ולממש את הפוטנציאל התיירותי הטמון בו. מתחילת שנת 2022 העלתה הנהלת הפארק בפני השותפות להפעלת פארק הצפרות את הצורך לאישור תקציב נוסף לפיתוח ולשדרוג של הפארק, באופן הזה: פברואר סיכום סיור בפארק הצפרות - התייחסות הנהלת קק"ל 2022 1. מעורבות קק"ל:קק"ל מעבירה לפארק הצפרות סך של200,000ש"ח בשנה99; נושא הצפרות הוא נושא רחב בקק"ל, ויש לייצר תוכנית כוללת לאתרי הצפרות בארץ ולבצעה בשלבים תוך המשך שיתוף הפעולה בין קק"ל לעירייה. 98 ניהול פארק הצפרות הועבר לניהול תאגיד התיירות של עיריית אילת כבר בשנת2012. 99 קק"ל החלה להעביר סכום זה החל במאי2022. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2. פיתוח ושדרוג תשתיות הפארק: כביש הגישה לפארק משובש ודורש תיקון; מתחם הכניסה טעון שיפור; מתוכננת הקמת מרכז מבקרים "צנוע" במתחם הכניסה; ויש פעולה לשינוי הסטטוס התכנוני של הפארק שיאפשר לקק"ל גמישות רבה יותר בהשקעות בפיתוח הפארק. יולי2022 סיכום ישיבה של עיריית אילת עם קק"ל 1. נציג העירייה ציין כי נדרש סכום שלכ-20 מיליון ש"ח לביצוע שדרוג הפארק אך אין עדיין תוכנית סטטוטורית מעודכנת מאושרת. 2. נציג קק"ל ציין כי הפארק בעל חשיבות עליונה מבחינת קק"ל; וכי קק"ל מכינה תוכנית שדרוג גדולה בעניין הפארק. יש להסדיר את התוכנית הסטטוטורית בהקדם ולגבש הסכם שותפות חדש להפעלת הפארק. אוגוסט סיכום ישיבה של הנהלת פארק הצפרות עם קק"ל 2023 1. יוקם צוות תכנון חדש לפארק שיבחן את התוכניות הקיימות לשדרוגו ויגבש תכנון מעודכן וכולל בעניין. 2. האומדן הראשוני לעלות פעולות השדרוג הוא כ-20 מיליון ש"ח שיכללו בין היתר הסדרת תשתיות - דרך הגישה והחניה, הקמת מבואת מבקרים ועוד. 3. קק"ל תמתין לקבלת החלטת צוות התכנון והפיתוח במשרד התיירות (צת"פ) בעניין בקשת עיריית אילת לתקצוב הפעולות לשדרוג הפארק (ראו להלן); אולם החלטת צת"פ אינה תנאי לפעולות אלה, והיא תבחן את סוגיית התקצוב של פעולות שדרוג הפארק עד להחלטת הצת"פ בעניינו. קק"ל כתבה למשרד מבקר המדינה באוגוסט2024 כי לשם שדרוג הפארק היא החליטה להקצות10 מיליון ש"ח, זאת בתנאי ששטח הפארק יעבור לניהולה המלא ובתנאי שהעירייה תעמיד מצידה תקציב מקביל (מאצ'ינג) בסכום זהה לשדרוג הפארק. עוד מסרה קק"ל כי היא ועיריית אילת מקדמות שינוי ייעוד של הקרקע של פארק הצפרות לשטחי יער כדי שיהיו בניהולה המלא, וכי נדרש לקדם הסכם עתידי לגבי ניהולו. הנהלת הפארק מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט2024כי העברת ניהול הפארק במלואו לקק"ל עלולה לפגוע בצביון הפארק שמשמש כיום אתר לשמירה על הטבע והמגוון הביולוגי העולמי, מקום לחינוך סביבתי ולמחקר ואתר תיירות ופנאי למבקרים וצפרים מקצועיים. הנהלת הפארק ציינה כי "סוד ההצלחה של פארק הצפרות הוא... פיתוחו כמשאב קהילתי, חינוכי ותיירותי... השותפות משקפת את האיזונים והבלמים בין שימור הטבע וקבלת הקהל באופן מיטבי"; כמו כן היא ציינה כי יש חשש שניהול הפארק באופן ריכוזי רק על ידי קק"ל "יקשה על הגמישות הרבה הנדרשת בהפעלת הפארק לאור מאפייניו". עוד כתבה הנהלת הפארק כי בשל סיבות אלה שהוצגו על ידה לפני עיריית אילת, החליטה העירייה ביוני 2023 לדחות את דרישת קק"ל לניהול בלעדי של הפארק על ידה ולשמר את המבנה הקיים של השותפות בפארק ואת ניהולו על ידי תאגיד התיירות של העיר. נמצא כי דרישת קק"ל לניהול הפארק באופן בלעדי עומדת בבסיס המחלוקת בין קק"ל לבין עיריית אילת והנהלת פארק הצפרות לעניין אופי ניהול הפארק. בשל מחלוקת זו קק"ל אינה מעבירה 10 מיליון ש"ח לשדרוג הפארק, והדבר פוגע בהמשך קידום תוכניות ארוכות טווח עבורו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 קק"ל מסרה בתשובתה כי נשקלת האפשרות לניהול משותף של הפארק באופן שיביא לידי ביטוי את השקעותיה ואת ניסיונה בהפעלת פארקים דומים; וכי בכל מקרה, השקעות נוספות שלה בפארק יתבצעו בהתאם למדיניות זו,והיאתעביר את סכום השתתפותה, בהתאם להסכמותעתידיות בנוגעלניהול הפארק. על עיריית אילת וקק"ל, בשיתוף השותפות הנוספות ובהן המועצה האזורית חבל אילות והחברה להגנת הטבע ורשות הטבע והגנים, להסדיר את המחלוקת בעניין אופן ניהול הפארק כדי שניתן יהיה להבטיח את ביצוע השדרוג הנדרש של הפארק ולמצות את הפוטנציאל התיירותי והכלכלי הטמון בו. אם המחלוקת בנושא לא תיושב, מומלץ שעיריית אילת תפנה לצורך כך למשרד התיירות שהוטל עליו לקדם הקמת מרכזי צפרות בישראל לפי החלטת הממשלה משנת 2012. ✰ קיימת חשיבות רבה לגיוון המוצר התיירותי באילת ולהרחבתן של האטרקציות התיירותיות בעיר, שיביאו להגדלת תיירות הפנים והתיירות הנכנסת. לפארק הצפרות באילת יש פוטנציאל תיירותי וכלכלי משמעותי, שהחל להתממש כבר בשנת 1993, לפני יותר מ-30 שנה, והוא לא מוצה במלואו בשל מצב התשתיות בו והמחלוקות הנוגעות לניהולו. קידום יעיל של פרויקטים משמעותיים אלה היה יכול לשדרג אותו ולמצב אותו כאתר תיירות אטרקטיבי ואיכותי המציע מתקנים ושירות ברמה גבוהה, המושך לאילת קהל תיירותי נוסף. מומלץ כי כל הגורמים הקשורים בנושא - עיריית אילת והנהלת הפארק, המועצה האזורית חבל אילות, משרד התיירות, החברה להגנת הטבע, רשות הטבע והגנים, קק"ל ורמ"י, יגדירו יחד ובהקדם את הדרכים ואת הפעולות הנדרשות לשיתוף פעולה משולב מצידם לצורך קידום ביצוע הפרויקטים לשדרוג הפארק תוך מיצוי ואיגום כלל המקורות התקציביים האפשריים לכך. כך הוא יוכל להציע למבקרים חוויית ביקור ראויה ולמצות את הפוטנציאל התיירותי והכלכלי הקיים בו עבור העיר אילת ועבור יישובי הסביבה. 7. מנגנון לבדיקת היעילות הכלכלית של פרויקטים תיירותיים ציבוריים בשנים 2019 עד 2022 השקיע משרד התיירות יותר מ-200 מיליון ש"ח בתשתיות תיירותיות ציבוריות באילת. על פי נוהל צת"פ, מטרות ההשקעה בפיתוח תשתיות ציבוריות הן בין היתר הגדלה של מספר המבקרים באזור המפותח והגדלת הפעילות העסקית והכלכלית בו והעצמת איכות החוויה התיירותית בעת הביקור בו100. משרד התיירות בודק את יעילותו של פרויקט תיירותי והשגת מטרות ההשקעה בו באמצעות כמה מדדים, כגון הגידול במספר המבקרים, בדיקת יכולת התחזוקה של הפרויקט, עמידת הפרויקט במדיניות המשרד והממשלה, הימצאות פתרונות אכסון מלונאי ועוד. מינהל תכנון, פיתוח ותשתיות במשרד התיירות העלה 100 משרד התיירות,חוזר מנכ"ל2/2023, פיתוח תשתיות תיירות ציבוריות (20.4.23.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 66 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לפני הנהלת המשרד בקשה להעמיק את בדיקת היעילות הכלכלית של פרויקטים אלה כדי שאפשר יהיה באמצעותה לקבל מידע נוסף שנוגע לעסקים ולמועסקיםשניתן לזקוף לזכות פרויקט נתון, לשינוי בהכנסות הרשות המקומית מארנונה בעקבות הפיתוח, להיקף ההשבחה של נכסים בסביבת הפרויקט ועוד. הועלה שמשרד התיירות אישר את בקשת מינהל תכנון, פיתוח ותשתיות וכלל בתוכנית העבודה המשרדית שלו לשנת 2024 סעיף תקציבי לביצוע מחקר בהיקף של כ-600,000 ש"ח שישמש כלי עבור משרד התיירות להערכת פרויקטים שבוצעו ולבדיקת התרומה הכלכלית של השקעות המשרד בפיתוח תשתיות תיירות ציבוריות בישראל. לצורך כך משרד התיירות פרסם במהלך הביקורת מכרז לשירותי ייעוץ לתכנון מדיניות ובחר בזוכה, ובאוגוסט 2024 החל המשרד בקידום הפעולות הדרושות לביצוע המחקר. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולת מינהל תכנון, פיתוח ותשתיות במשרד התיירות לקדם לראשונה מודל רחב ומעמיק לבדיקת היעילות הכלכלית של פרויקטים תיירותיים ציבוריים, דבר שיסייע לקידום תהליכי קבלת החלטות מבוססי נתונים במשרד התיירות לגבי תקצוב הקמת פרויקטים אלה ויהיה כלי לבחינת יעילותם לאחר הקמתם, לרבות בעיר אילת. על המשרד לפעול לשילוב המודל וממצאיו בתהליכי העבודה שלו בבחינת פרויקטים תיירותיים, דבר שיתרום בטווח הקצר והארוך להגדלת התועלת מהשקעותיו בתשתיות תיירותיות ציבוריות. ✰ בדוח קידום התיירות באילת (משנת 2021) הומלץ כי משרד התיירות ימשיך לפעול לעדכון ולשיפור של המוצר התיירותי שהעיר תוכל להציע למבקרים בה, וימשיך להפיק לקחים מהניסיונות שנעשו בשנים האחרונות לקידום יוזמות ופרויקטים ממשלתיים בעיר אילת. בין היתר הומלץ בדוח לגבש מסגרות פרויקט אשר יכללו לוחות זמנים ואבני דרך למימושם; לשכלל את מנגנון הדיווח של גורמי הביצוע לוועדת ההיגוי בדבר מצב התקדמות הפרויקטים, העיכובים, החוסרים, החסמים לביצוע והמחלוקות; ולבצע פיקוח ובקרה שוטפים על אופן ביצוע הפרויקטים כדי לעקוב אחר מידת ביצועה של התוכנית הרב- שנתית בהיבט הכמותי והאיכותי. ניכר מהביקורת הנוכחית כי המלצות דוח קידום התיירות באילת יושמו במידה חלקית כך שמרכיבים משמעותיים של פרויקטים באילת בתחומי התיירות שנבדקו לא מומשו או שחל בהם עיכוב ניכרבאופן הזה:תקציב שיועד לשיווק של אירועים רבי-משתתפים לא הועבר על ידי משרד התיירות; התוכנית הרב-שנתית של פיתוח רצועת החוף מצויה בעיכוב ניכר של כשלוש שניםלעומת התוכנית המקורית, הקמת מרכז כנסים לעיר אילת לא קודמה, ומיצוי הפוטנציאל התיירותי הקיים בפארק הצפרות אינו ממומש כראוי - באופן שמקשה את השגת מטרות החלטת הממשלה לעניין ביסוס מעמדה של אילת כעיר תיירות בין-לאומית מובילה. על הגורמים הממשלתיים והציבוריים בראשם משרד התיירות, עיריית אילת, המועצה האזורית חבל אילות, החברה להגנת הטבע, רשות הטבע והגנים, קק"ל ורמ"י,לשתף פעולה בזירוז הטיפול בפרויקטים האמורים ולפעול, כל אחד בתחומו, לקידומם. השלמת הפרויקטים תתרום משמעותית לפיתוח העיר, התיירות בה וכלכלתה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2.2. פעולות הממשלה לקידום הסקטור הכלכלי-תעסוקתי אחת המטרות שהציבה הממשלה בהחלטה 4662 היא "הגדלה וגיוון של מקורות התעסוקה באילת ובחבל אילות" מלבד תעשיית התיירות שכאמור כ-90% מהעסקים בעיר תלויים בה. במסגרת פרק התעסוקה והפיתוח הכלכלי בהחלטת ממשלה זו הוטל על משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה) לעודד פיתוח של מקורות תעסוקה נוספים בעיר שיביאו לגיוון תעסוקתי ו"[ל]יצירת משרות איכותיות באזור" בתחומי ההנדסה, מדעי הטבע, ההיי-טק והשירותים בתחום ההיי-טק (להלן - תחומים טכנולוגיים), לצד הקידום והחיזוק של המגזר העסקי בעיר. לנוכח הקושי למשוך יזמים לאילת בין היתר עקב ריחוקה הגיאוגרפי, למרות קיומם של תמריצים ייעודיים במשרד הכלכלה כמו מענקי השקעה והטבות נוספות, גיבש משרד הכלכלה בשנת 2019 תוכנית כלכלית לעיר שייעודה להביא לפיתוח כלכלי-חברתי בר קיימה ולקדם גיוון תעסוקתי (להלן - התוכנית הכלכלית). היעד המרכזי בתוכנית הכלכלית היה יצירת 500 משרות שאינן בתחום התיירות באילת כך שהתלות של העיר בתחום התיירות כמנוע כמעט בלעדי תצטמצם. החלטת הממשלה והתוכנית הכלכלית כוללות כמה פעולות שמשתלבות יחד למשיכת תעשייה ומפעלים לאילת, בין היתר בתחומים הטכנולוגיים, ובהן: סיוע בהבאת חברות ובהקמת מבנה להשכרה עבור חברות היי-טק ומתן שירותים מרחוק לחברות היי-טק101; פיתוח שירותי לוגיסטיקה ואחסון; קידום עסקים קטנים ובינוניים לא רק בעסקים תומכי תיירות אלא בתחומים נוספים; משיכת השקעות זרות בדגש על תחומי הביולוגיה, הביוטכנולוגיה והחקלאות הימית; ועידוד ייצוא של חברות מאילת לשווקים בחו"ל102. להלן פירוט המסלולים הייעודיים שנכללו במסגרת החלטת הממשלה 4662: 1. ת ו כ נ י ת ש כ ר ג ב ו ה ( מ ס ל ו ל 4 . 1 8)103: תוכנית זו של משרד הכלכלה נועדה לסייע בקליטת עובדים נוספים בעסקים בישראל ולעודד השקעות במשק, תוך שימת דגש על העלאת שיעור הצמיחה באזורי עדיפות לאומית וירושלים ועל עידוד ליצירת משרות בשכר גבוה באזורים אלה. הסיוע יתבצע באמצעות הענקת תמריץ104לתאגידים עסקיים המקימים את המיזם שלהם באילת או מעתיקים אותו לתחומה ומעסיקים בו לפחות חמישה עובדים חדשים, במונחי משרה מלאה, בתמהיל שכר הגבוה מהשכר הממוצע במשק, בתחומי התעשייה וההיי-טק. בהחלטה 4662 נקבע כי משרד הכלכלה יתקן את חוזר המנכ"ל בעניין התוכנית כך שיינתן 'תיעדוף דיוני'וקדימות לתאגידים מאילת ומחבל אילות העוסקים בפיתוח ובייצור בתחומי ההנדסה ומדעי הטבע שיגישו בקשות בעניין; וכי לצורך יישום 101 כגוןבדיקת תוכנה (QA), חוות שרתים, מכירות, שירותי לקוחות והנהלת חשבונות. 102 מרכיבי התוכנית הכלכלית התבססו בין היתר על הממצאים וההמלצות של עבודה אסטרטגית לעיר אילת שנעשתה על ידי חברת ייעוץ בשנת 2016, על ניתוח של העיר אילת שנעשה על ידי אגף אסטרטגיה במשרד הכלכלה ועל בסיס עבודה אסטרטגית לעיר אילת שבוצעה על ידי יועץ והוגשה לעיריית אילת בשנת2020. 103 משרד הכלכלה, הוראת מנכ"ל מס' 4.18 - תוכנית לקליטת עובדים נוספים בעלות העסקה גבוהה באזורי עדיפות לאומית וירושלים (תאריך הפרסום23.03.2009, עודכן ב-10.10.2024.) 104 על פי חוזר מס' 4.18 של מנכ"ל משרד הכלכלה, סכום הסיוע לתאגיד באשכול פריפריאלי 1 הוא 30% מעלות השכר הממוצעת של העובדים החדשים עד תקרת עלות שכר של 30,000 ש"ח, לתקופה של 24 חודשים - (סעיף 5.4 - 5.6 לנוהל). מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התוכנית יקצה משרד הכלכלה10מיליון ש"ח בפריסה שווה על פני השנים2021עד2024, מתוכם משרד האוצר יקצה 7 מיליון ש"ח, ומשרד הכלכלה יקצה 3 מיליון ש"ח. התקציב שנקבע בהחלטה חושב לפי ההנחה שלפיה חברה אחת תאושר באילת בכל אחת מהשנים שאליה מתייחסת כאמור החלטת הממשלה. בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא כי תוכנית שכר גבוה לא יצרה ביקוש בקרב משקיעים וחברות פוטנציאלים להגיע לאילת. בפגישות שקיימו משרד הכלכלה ועיריית אילת עם חברות במשק עלו כמה סיבות לכך, ואלו כמה מהן: אילת ממוקמת באזור מרוחק ממרכז הארץ, דבר שמייקר משמעותית את עלויות השינוע והלוגיסטיקה עבור החברות; אין באילת אקוסיסטם כלכלי מפותח שכולל חברות נוספות בתחומים שאינם תיירות; היצע העובדים בעלי המומחיות הנדרשת למפעל או לחברה נמוך במיוחד; וקיים קושי למצוא מבנים וקרקעות מותאמים עבור חברות אלו. עוד צוין בפגישות כי הסיוע המוצע במסגרת התוכנית אינו מכסה על הפערים והעלויות הנוספות הנובעים ממיקומה ומתנאיה של אילת, ועל כן אין כדאיות כלכלית להשקיע דווקא בה על אף הסיוע. בתקופת מגפת הקורונה היה ניסיון של משרד הכלכלה ועיריית אילת להביא לשינוי בתנאי התוכנית הקיימת כדי למשוך אל העיר חברות מהמרכז. בין היתר משרד הכלכלה הציע את השינויים בקריטריונים האלה: אפשרות עבודה על בסיס מודל של העסקה מרחוק גם לחברות בעלות מחזור נמוך ביחס לתנאי הסף בנוהל, עדכון רשימת הענפים וביטול דרישת מספר העובדים המינימלי במטרה לשלב עובדים מאילת במשרות איכותיות. ניסיון זה הוסבר על ידי המשרד ככזה שאין בו כדי להשית עלויות כספיות משמעותיות על חברות פוטנציאליות בהעסקת עובדים באילת ובכך הוא צפוי להגדיל את הביקוש. עם זאת פעולה זו לא הבשילה שכן משרד האוצר לא אישר את השינוי המוצע. משרד הכלכלה מסרלמשרד מבקר המדינה ביוני2025(להלן-תשובת משרד הכלכלה) כי פעולתו בנושא נעשתה במסגרת הוראת מנכ"ל 4.18, וכי הוא נקט פעולות להנגשת המסלול ולקידומו לרבות פגישות עבודה עם נציגי העירייה, קיום וובינרים וכנסים ופרסום מידע לציבור. לדבריו, גורמי המקצוע במשרד ניסו לקדם מסלולים מותאמים לאזור אילת, ונעשו התאמות בהוראת המנכ"ל האמורה כדי להגדיל את האפקטיביות שלה כמו החלת ההוראה רק על חברות בהקמה והקטנת מינימום היקף העובדים שחברה מתחייבת להעסיק מ-15 ל-5. עוד מסר המשרד כי הוא קידם הצעות נוספות לביצוע התאמות במסלול הקיים, אך אלו נדחו על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר; וכי בפועל בשנת 2024 אושרה במסגרת המסלול בקשה אחת בלבד, ואושר לה מענק בסך של כ-706,000 ש"ח להעסקת 7 עובדים חדשים. וכי נכון ליוני 2025 מענק זה טרם שולם. נמצא כי בחלוף כחמש שנים מהחלטת הממשלה 4662 וייזום תוכנית שכר גבוה של משרד הכלכלה (מסלול 4.18) שתוקצבה בסך 10 מיליון ש"ח לשם הגדלה וגיוון של התעסוקה באילת - יעד זה לא הושג: בשנים 2021 עד 2024 רק לחברה אחת אושר מענק בשנת 2024 (שטרם שולם) בסך כ-706,000 ש"ח להעסקת עובדים מאילת בתוכנית בתחומי ההנדסה ומדעי הטבע כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, כך שהתקציב בסך 10 מיליון ש"ח שהוקצב לכך במסגרת התוכנית לא נוצל. ניסיון לשינוי בתנאי התוכנית בנוגע לאילת שיזמו משרד הכלכלה ועיריית אילת בשנת 2021 לאחר שזיהו כי יעדי התוכנית אינם ממומשים, לא הבשיל עקב מחלוקת מול משרד האוצר. זאת ועוד, עולה כי גם לאחר מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שמשרד האוצר דחה את השינוי המוצע במתווה - לא קידמו משרדי האוצר והכלכלה פתרונות חלופיים כדי להבטיח את מימוש היעד כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, וגם התאמות נוספות שביצע משרד הכלכלה לא הביאו לשינוי ולהשגת היעדים בעניין. על משרדי האוצר והכלכלה לבחון במסגרת יישום החלטות הממשלה לפיתוח העיר אילת את מימוש התוכניות הנוגעות לתמרוץ חברות להקים בתחומה או להעתיק אליה מיזמים עסקיים, במיוחד בתחומי ההנדסה ומדעי הטבע כפי שנקבע במסלול שכר גבוה, ולבדוק את מידת יישום התוכניות באופן עיתי, ואל מול הפערים שיימצאו לבצע התאמות. 2. ת ו כ נ י ת מ ס ל ו ל כ ס ף ח כ ם : תוכנית של משרד הכלכלה לשם יצירת "משרות איכותיות באזור" שבה ניתן סיוע לעסקים באזור אילת המשווקים שירותים או מוצרים לחו"ל או המעוניינים להתחיל לשווק שירותים או מוצרים לחו"ל, במטרה לסייע בהגדלת היקף המכירות של אותם עסקים בשוקי היעד ולשפר את הגיוון התעסוקתי בעיר. בהחלטת הממשלה 4662 נקבע שמשרד הכלכלה יקצה 2.5 מיליון ש"ח בפריסה שווה לשנים 2020 עד 2023 לטובת בקשות שיגישו עסקים הממוקמים באילת ובחבל אילות במסגרת התוכנית. בנוהל התוכנית נקבעה עדיפות לטיפול בבקשות כאלה שיוגשו עד למועד שייקבע, וזאת עד לגמר התקציב שהוקצה לכך בהחלטה 4662. לפי אמות המידה שנקבעו בנוהל התוכנית, מתן הסיוע במסגרתה נועד לקידום ולגיוון של ייצוא העסקים והחברות הבשלים לכך, כלומר שיש להן: מוצר או שירות עם מכירות; הוכחת היתכנות ייצוא לחו"ל; התאמת מוצר בהיבטים של תחרותיות; ויכולות ייצור ושיווק. בפועל שלוש מתוך ארבע החברות מאילת שהגישו בקשה לתקצוב בתוכנית זו היו חברות קטנות שמצויות בשלבים התחלתיים של ייצוא, שהתוכנית אינה מתאימה להן105. הועלה כי מתחילת תוכנית מסלול כסף חכם, בשנים 2020 עד 2023, רק תשע חברות פנו למשרד הכלכלה בנושא, מהן ארבע חברות מאילת, ורק לאחת מארבע החברות מאילת - היחידה שעמדה בקריטריונים-אושר הסיוע ממשרד הכלכלה לפעולות שיווק בחו"ל.סך הסיוע לחברות אלההסתכם ב-1.229 מיליון ש"ח. משנוכח משרד הכלכלה כי קיים קושי במימוש תוכנית מסלול כסף חכם לגבי עסקים וחברות מאילת, היה עליו לבצע הערכת מצב מחודשת ולקיים דיון על אודות מאפייני התעשייה הקיימים בעיר אילת, וככל שנדרש לבחון את רלוונטיות המסלול לעיר וחלופות נוספות כדי לתת מענה לנסיבות הקיימות, זאת כדי להבטיח התאמה בין המסלול שאושר לבין מאפייני התעשייה בעיר. בפועל משרד הכלכלה לא ביצע הערכה זו בתקופת התוכנית ולא בחן חלופות לפעולה בעניין. בביקורת עלה כי אחד החסמים להבאת חברות פוטנציאליות לאילת ולהעסקה של תושבי אילת במשרות איכותיות, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 4662 ובתוכנית הכלכלית של משרד הכלכלה, הוא מחסור בהון אנושי באילת בעל הכשרה טכנולוגית רלוונטית. 105 יוער כי לגבי חברות שנמצאות בשלבי טרום ייצוא וזקוקות להנחיה ולליווי כדי להגיע לבשלות הגשה לתוכנית, יש גופים אחרים במשרד הכלכלה, כגון הסוכנות לעסקים קטנים ומכון הייצוא שיוכלו להעניק להן הדרכה וסיוע. מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד הכלכלה, אשר מכיר בחסם האמור, מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2024 כי כדי לממש את החלטת הממשלה לעניין הגיוון התעסוקתי וכדי לעודד באילת פעילות של מגוון עסקים ומיזמים בתחומי ההיי-טק ותומכי ההיי-טק, נדרש היה להקים באילת תשתית של הון אנושיהמוכשר בתחומים הטכנולוגיים הרלוונטיים, ולצורך כך "לקיים תכנית הכשרות לצעירים ולעובדים פוטנציאלים ולעודד לימוד מקצועות טכנולוגיים וביצוע קורסים של הסבה להיי-טק... כדי לעודד יזמים לפתוח חברות דווקא באילת ובמטרה ליצור להם תשתית פוטנציאלית של היצע עובדים".צורך זה הועלה על ידימשרד הכלכלה בדיונים לפני קבלת החלטת הממשלה 4662. 3. במסמכי משרד העבודה הודגשה החשיבות בבניית תשתית כוח אדם מקצועי, טכנולוגי ומעודכן, המותאם למשק ולתעשייה בישראל, ובכלל זה קידום הכשרות טכנולוגיות במיוחד בקרב העשירונים הנמוכים ובפריפריה; וזאת כדי "לשפר את המערכת כך שהיא תספק הכשרות מקצועיות וטכנולוגיות על תיכוניות איכותיות, כמנגנון מרכזי לשיפור הפריון והשכר של המועסקים ובמיוחד אלו בחציון התחתון"106,. הועלה כי בשנים 2022 עד 2024 עיריית אילת העלתה את הצורך הזה, ומשרד העבודה (האגף להכשרות מקצועיות) קיים שיח בעניין זה עם העירייה, לאחר פניית העירייה אליו במאי 2024. בהמשך לכך עיריית אילת גיבשה באופן עצמאי תוכנית לביצוע הכשרות מקצועיות באילת בתחומים עתירי ידע טכנולוגיים ותומכי טכנולוגיה להון אנושי, הכוללת הצעה להקמת מרכז הכשרה, אך נכון לפברואר 2025 התוכנית לא קודמה על ידי העירייה ולא הוקצו לה תקציבים. משרד העבודה מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי האגף להכשרה מקצועית במשרד תומך בקידום הכשרות טכנולוגיות ותומכות טכנולוגיה בכלל ובפרט באילת. בחודש מאי 2024 התקיימה פגישה של עיריית אילת עם משרד העבודה שבה הוצג לראשונה פרויקט של הקמת מרכז להכשרה מקצועית בעיר. האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה הבהיר לעירייה שאין ביכולתו לסייע תקציבית בפרויקט כזה, אך הוא בהחלט מעוניין לקדם זאת ולתמוך מקצועית בכל הדרוש. כמו כן הוא הביע נכונות לייעץ לעירייה בקידום הנושא. משרד העבודה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי התוכנית להכשרות מקצועיות בתחומים טכנולוגיים עתירי ידע ותומכי טכנולוגיה להון האנושי שגיבשה עיריית אילת לא הוצגה לו. עוד כתב המשרד כי בהחלטת הממשלה 4662 לא הוקצו למשרד העבודה תקציבים ייעודיים לקידום הכשרות מקצועיות באילת, אך לאורך השנים מינהל הכשרה מקצועית במשרד תמך וסייע בקידום הכשרות מקצועיות בעיר אילת; וכי בשנים 1920 עד 2320 נפתחו 95 הכשרות מקצועיות שבהן למדו כ-1,600 משתתפים במגוון תחומים, כגון תחבורה, רכב, הצלה, טבחות וקונדיטוריה וכן תחומי ניהול, שיווק ופיננסים (הנהלת חשבונות, חשבי שכר ועוד). 4. יצוין כי בשנים האחרונות, ובמיוחד מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, עיריית אילת פנתה לעשרות חברות טכנולוגיות בישראל, ובהן גם חברות ממשלתיות,וגם לגופי הכשרה בארץ בניסיון לקדם שיתופי פעולה להכשרה טכנולוגית לעובדים מאילת ושילובם בחברות אלה; אולם גם פעולות אלה לא הבשילו לכדי 106 פורסם בדוח הוועדה לקידום תחום התעסוקה לקראתשנת2030-דוח מסכם(אוגוסט2020), עמ'41ואילך. מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 אפשרויות תעסוקה נוספות בתחומים טכנולוגיים עתירי ידע שיביאו לגיוון תעסוקתי וליצירת משרות איכותיות באילת. בדיקת היישום של שני מסלולים ייעודיים (שכר גבוה וכסף חכם) שגיבש משרד הכלכלה לצורך יישום החלטת הממשלה 4662 לפיתוח מקורות תעסוקה נוספים בעיר אילת העלתה תמונה דומה: החלטת הממשלה לקידום ולפיתוח כלכלי של אילת תקצבה תוכניות אלה ב-12.5 מיליון ש"ח, אך הן לא הצליחו לממש את יעדי החלטת הממשלה, כך שבפועל השקעות אלה לא השיגו את מטרותיהן בנוגע לחברות קיימות באילת ולא הוקמו בתחומה או הועתקו אליה מיזמים עסקיים, זאת בין היתר בשל היעדר של הון אנושי באילת בעל ידע במקצועות טכנולוגיים עתירי ידע וכן בשל היעדר תוכניות הכשרה בתחומים אלה שיגדילו את האפשרויות לתעסוקה מגוונת.מציאות זו שבה רובם הגדול של העסקים בעיר (כ-90%) נשען על תעשיית התיירות והעדרם של עוגנים כלכליים חלופיים, הצריכה כאמור את הממשלה לגבש סיוע ייחודי לעסקים בעיר בחודשים ינואר-פברואר 2024 בסך של 216 מיליון ש"ח. על משרד הכלכלה, אשר עליו הטילה הממשלה בהחלטתה (החלטה 4662) לפעול לקידום הגיוון התעסוקתי באילת,לאפייןולפעול להסרתהחסמים שהביאו לידי כך שכמעטשלא היה ביקוש למסלולים הייעודיים שהוא קידם באילת, בין היתר בראי ההון האנושי הקיים בעיר; זאת, במסגרת מסלולים ייעודיים קיימים או עתידיים שיסייעו לעיר אילת בהגדלת הגיוון התעסוקתי ובהרחבת תחומי העיסוק הקיימיםבה, כך שהיאתוכל להתמודד טוב יותר עם משברים ועםמצבי חירום עתידיים. בין היתרמומלץ לבחון דרכים להגדלת אפשרויות התעסוקה באילת והגיוון התעסוקתי בה, לרבות באמצעות חוק עידוד השקעות הון, התשי"ט-1959. משרד מבקר המדינה מציין את הפעולות שנקטו האגפים לפיתוח כלכלי ולהכשרות מקצועיות בעיריית אילת בשנים האחרונות, במיוחד במהלך תקופת מלחמת חרבות ברזל, במאמץ רב ומתוך מחויבות לעיר, מול עשרות רבות של גופים ויזמים כלכליים, במטרה להגדיל את הגיוון התעסוקתי בעיר ולהביא משרות איכותיות בתחומים טכנולוגיים עתירי ידע שיאפשרו העסקת עובדים מאילת. מוצע כי במסגרת קידום תוכניות כלכליות לחיזוק העיר אילת ועסקיה, משרד הכלכלה ייוועץ באגפים לפיתוח כלכלי ולהכשרות מקצועיות בעיריית אילת לזיהוי, איפיון והסרת חסמים בתוכניות של המשרד לעיר אילת ובגיבוש תוכניות עתידיות לעיר. 2.3. פעולות הממשלה לקידום ענף החקלאות הימית באילת החלטת הממשלה 4662 משנת 2019 כללה בין היתר הוראות שמטרתן ביסוס מעמדה של אילת כמרכז מחקרי ומחקרי-יישומי לאומי ובין-לאומי בתחומי ייצור מוצרים שמקורם בחומרי גלם מהים,מהחקלאות הימית ומהביוטכנולוגיה הימית (להלן - חקלאות ימית), לשם פיתוח מנועי צמיחה בתחומים נוספים, שיסייעו להגדלה ולגיוון של מקורות התעסוקה בעיר. בשנת 2022 התקבלה גם החלטת הממשלה 1442 מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בעניין פיתוח העיר אילת וחבל אילות והפיכת האזור למוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר בשנים 2022 עד 2026107. חקלאות ימית היא ענף חקלאי העוסק בגידול מבוקר של אורגניזמים ימיים כדגים ומאכלי ים אחרים, אצות וצמחים במי ים, והיא חלק מחקלאות מים המתבצעת במים מתוקים ומליחים. החקלאות הימית מתמקדת במי ים ובניצול משאב לא מוגבל זה, שיכול להתבצע גם במתקנים יבשתיים במרוחק מהים - במכלים בגידול סימביוטי של בעלי חיים ימיים ודגים. החלטות הממשלה האמורות לקידום החקלאות הימית באילת התבססו על התחזית שצפוי גידול בביקוש העולמי למזון טרי מן החי ובפרט לדגים שהם מרכיב חיוני בתזונה בריאה. ישראל עומדת בחזית הידע המדעי והמקצועי בנושא החקלאות הימית, וקיימים בה תעשייה, ידע מקצועי, הון אנושי ומכוני מחקר ופיתוח (מו"פ) שחלקם מרוכזים באזור אילת-שמתאים להמשך פיתוח התחום. החלטות הממשלה כוללות שורה של פעולות לקידום אקוסיסטם בתחום החקלאות הימית באילת, ומשרד החקלאות גיבש תוכנית עבודה אופרטיבית ארוכת טווח לקידום החקלאות הימית באזור אילת ולמימוש החלטות הממשלה בעניין בשיתוף משרדי ממשלה נוספים וגופים ציבוריים, כמפורט בתרשים 23 שלהלן: 107 החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים 2022 - 2026 ותיקון החלטת ממשלה" (15.5.22). יוער כי קדמו להחלטה שתי החלטות ממשלה: בשנת2012התקבלה החלטת הממשלה4848, בנושא פיתוח כלכלי בר קיימה של תחום הביולוגיה והחקלאות הימית באילת על ידי הקמת ועדת היגוי שתבחן כלים לפיתוח כלכלי של תחומים אלה, והחלטת ממשלה4662. מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 23: הפעולות לקידום האקוסיסטם בתחום החקלאות הימית בישראל לפי החלטת הממשלה 1442 המקור: משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. משרד מבקר המדינה בדק את מידת היישום של כמה הוראות בהחלטת הממשלה 4662 (משנת 2019) ו- 1442 (משנת 2022), ולהלן עיקרי הממצאים: מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. פיתוח אתרים בתחום החקלאות הימית א. ה פ ע ו ל ו ת ל ק י ד ו ם ה ת ה ל י כ י ם ה ת כ נ ו נ י י ם ( ש י נ ו י ת ב " ע ) : החלטת הממשלה 4662 משנת 2019 קבעה כי על משרדי הכלכלה, החקלאות והאוצר לקדם את תחום החקלאות הימית באמצעות פארק יבשתי באזור עברונה לתעשיות מזון מן הים, חקלאות ימית וביוטכנולוגיה ימית; והחלטתהממשלה1442הנחתה את משרדי החקלאות הכלכלה והאוצר ואתמשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי(להלן-משרדהנגב והגליל)להקים פארקי חקלאות נוספים באזורים נוספים- אתר המשתלות ואתר עמרם, כך שלפי החלטהזו אילת וחבל אילות יהפכו מוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים והמדבר בשנים 2022 עד 2026. קידום התהליכים מתבצע בשני שלבים: בשלב הראשון מבוצעת התאמת התב"ע הקיימת בכל אתר בהתאם לפעילות החקלאות הימית המתוכננת בו; ובשלב השני מפותחת התשתית הנחוצה לפעילות זו. להלן במפות פירוט האתרים המתוכננים לקום באזור אילת: מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 2: אתרי החקלאות הימית המתוכננים לקום באזור אילת לפי החלטות ממשלה 4662 (2019) ו- 1442 (2022) המקור: משרד החקלאות. משרד מבקר המדינה בדק את התקדמות ביצוע פיתוח הפארקים לחקלאות הימית בהתאם להחלטות הממשלה האמורות כמפורט להלן: א ת ר א '- פ א ר ק ה מ ש ת ל ו ת: אתר פארק המשתלות מצוי בתחום השיפוט של אילת, וקרקעותיו מנוהלות בידי רמ"י; גודלו כ-140 דונם, והוא מחולק ל-24 מגרשים. 12 מהם מיועדים לשיווק על ידי רמ"י108; ו-12 המגרשים הנותרים תפוסים - חלקם על ידי מקורות, חלקם בידי חברה 108 גודלו של כל מגרש כ-6דונם; החלוקה של המגרשים אושרה בתב"ע משנת1989. מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 פרטית אחרת וחלקם משמשים לפעילות חקלאית אחרת -ולכן אינם מיועדים לשיווק לטובת פעילות חקלאית ימית. להלן מפת המגרשים בחלוקה לחלקות. מפה 3: מפות החלקות בשטח האתר המקור: משרד החקלאות. שמונה החלקות המסומנות באדום שייכות לגורמים אחרים ואינן מיועדות לחקלאות ימית. על שטח האתר חלה תוכנית סטטוטורית (תב"ע) שקובעתאת השימושים לפעילותהחקלאיתהיבשתית ולתוצריה ולתעשייה חקלאית. כדי ליישם את החלטת הממשלה 1442 נדרש משרד החקלאות לפעול כך: בשלב הראשון לשווק שטחים על פי התב"ע הקיימת (שמאפשרת גידול דגים ללא צורך בשינויה); ובשלב השני לבצע פעולות לפיתוח השטח והתשתיות החיוניות לטובת פעילות של חקלאות ימית באתר פארק המשתלות ולפעול ככל שיידרש לשינוי התב"ע הקיימת לצורך ביצוע פעולות אלו. בהחלטת הממשלה 1442 נקבע כי לצורך סיוע במימון ביצוע עבודות לפיתוח השטח והתשתיות החיוניות לטובת פעילות שלחקלאית ימית יקצה משרד האוצר למשרד החקלאות סך של6 מיליון ש"ח באופן הזה: 2 מיליון ש"ח בשנת 2022 ו-4 מיליון ש"ח בשנת 2023. כדי לקדם את התהליכים הכרוכים בשיווק השטחים ובפיתוח התשתיות הנחוצות במסגרת התב"ע הקיימת התקשר משרד החקלאות עם החברה הכלכלית לפיתוח אילת (חכ"א) אשר קיבלה הרשאה מעיריית אילת ומרמ"י לביצוע תכנון מפורט של השטח, פיתוחו והסדרת התשתיות ההנדסיות הנחוצות להפעלתו, פיתוח דרכי גישה וקווי מים, טיפול בשפכים ופיתוח קווים להספקת מי ים לאתר. במהלך שנת 2023, במסגרת פעולות משרד החקלאות לפיתוח התשתיות הנחוצות במסגרת התב"ע הקיימת, התברר כי נדרש גם להסדיר בשטח היבטים הנדסיים נוספים ומורכבים כמו: הקמת תעלת מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הגנה לטיפול במי נגר109 שמגיעים ממערב לכביש 90, ופינוי של מתקני קידוח ותשתיות שונות (חשמל, מים ובזק). עוד הועלה כי התב"ע הקיימת אינה מאפשרת הקמת מתקנים הנדסיים שעתידים לשמש את החלקות שישווקו ליזמים, וכי נדרשות פעולות נוספות לקידום התהליכים הסטטוטוריים. לצורך קידום התהליך התקשר משרד החקלאות ביוני 2024 עם אדריכל שיסייע בקידום התהליכים הסטטוטוריים הנדרשים לשינוי התב"ע הקיימת. חכ"א מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי היא מבצעת תהליך לבחינת ההתאמות שנדרש לבצע בתב"ע הקיימת, שכן היא אינה עונה על כלל הצרכים ההנדסיים לפיתוח השטח לפעילות חקלאית, וחסרים בה כמה מרכיבים110 שמהווים חסמים לפיתוח האתר. רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי היא פעלה עם משרד החקלאות לשיווק המגרשים באתר, ובדצמבר 2023 היא פרסמה באתר המרשתת שלה הודעה על כך שהיא מתכננת לפרסם מכרז להקמת מיזמי ביוטכנולוגיה וחקלאות ימית במתחם אתר המשתלות באילת111. עוד מסרה רמ"י כי חל עיכוב בפרסום חוברת המכרז, וכי היא מתכננת לפרסם אותה בסוף יולי 2024, ומכיוון שיש נושאים תכנוניים שטרם סוכמו והובהרו מול משרד החקלאות, ועדיין מתקיים על ידה הליך לפינוי חברה פרטית הנמצאת בשטח האתר, ייתכן שיהיה עיכוב נוסף. משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2025 (להלן - תשובת משרד החקלאות) כי הוא קידם לאחרונה מהלכים מול עיריית אילת כדי לפרסם מכרז לשיווק השטחים עוד במהלך שנת 2025. עוד כתב המשרד בתשובתו כי עיקר העיכובים נובעים מהשלמת תיאומים בין החברה הכלכלית אילת (חכ"א) לוועדה המקומית בעיריית אילת; ושהוא פועל מול עיריית אילת לפתרון חסמים תכנוניים, וכי "בנושא ניקוז ומתקנים הנדסיים חלה התקדמות משמעותית, הצפויה להביא להשלמת ההכנות ולפרסום מכרז בקרוב". עיריית אילת מסרה בתשובתה כי את מרבית השטחים בפארק המשתלות ניתן לשווק באופן חלקי ואין מניעה סטטוטורית,וכי קיימיםחסמים נקודתיים הנוגעים לתכנוןהניקוז ותוואיהמיםאשר מטופלים על ידי החברה הכלכלית של אילת באמצעות חברה פרטית העוסקת בניהול פרויקטים הנדסיים. לפי החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית באזור אילת, נדרשו משרד החקלאות, רמ"י ומינהל התכנון לתכנן, לפתח ולשווק את החלקות בפארק המשתלות במהלך השנים 2022 עד 2026. בביקורת עלה כי נכון ליוני 2025 טרם הושלם השלב הראשון של שיווק השטחים לפעילות של חקלאות ימית על בסיס התב"ע הקיימתליזמים פוטנציאלים; גם עבודות הפיתוח וההקמה של התשתיות החיוניות לפעילות החקלאות הימית (השלב השני ליישום החלטת הממשלה),שהתקציבעבורןהוקצה למימוש לשנים 2202 עד 3202 מצויות עדיין בשלבי תכנון מאחר שטרם נפתרו חסמים תכנוניים בנושא הניקוז 109 מֵי נֶגֶר הם מים שזורמים על פני הקרקע. הזרימה מתרחשת כאשר האדמה ספוגה עד למקסימום יכולת הספיגה שלה. כך, שהמים אינם יכולים לחלחל לתוך הקרקעונישאים על פניה. 110 מרכיבים כמו היעדר סוללה של הגנה לטיפול במי נגר שמגיעים ממערב לכביש 90 ופתרון למתקן קידוח ותשתיות בשטח התוכנית. 111 מכרז בש324/2023מיום5.12.23. מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 והקמת מתקנים הנדסיים באתר. עיכובים אלה עלולים לפגוע במימוש החלטת הממשלה 1442 אשר קבעה תוכנית רב-שנתית לביצוע המיזם בשנים 2022 עד 2026. על רמ"י, משרד החקלאות ועיריית אילת לפעול יחד להשלמת הפעולות הסטטוטוריות והתכנוניות הדרושות לפיתוח השטחולמציאת פתרונות לצרכים ההנדסיים הדרושים כדי שתחול על האתר תב"ע מעודכנת כך שניתן יהיה לשווק בהקדם את האתר ליזמים. א ת ר ב '-ע ב ר ו נ ה : אתר עברונה נמצא בתחום השיפוט של המועצה האזורית חבל אילות, וגודלו כ-2,000 דונם. בלוח שלהלן מפורטות הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה 4662 לגביו: לוח 5: הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה 4662 לגבי אתר עברונה השנים הפעולההנדרשת התקציב משרדי הממשלה האחראים 2020 - 2021 שינוי התב"ע הקיימת באתר (מס' 4מיליון ש"ח משרדי האוצר, (השלב 180/02/12) מייעודה המקורי חקלאות החקלאות הראשון) לעירוב שימושים של תעשייה והכלכלה וחקלאות 2022 -2024 פיתוח תשתיות להקמת השטח לרבות 20מיליון ש"ח משרדי האוצר (השלב השני) תשתיות להולכת מי ים והכלכלה יוער כי חלק מהתהליכים התכנוניים לשינוי תב"ע כרוכים בשלב מקדים של הכנת תסקיר השפעה על הסביבה. התקציב לקידום שלב זה הוקצה למשרדי הכלכלה והאוצר בפריסה שווה לשנים2020עד2021. נמצא כי אף שבהחלטת הממשלה נקבע כי על משרדי החקלאות והכלכלה לקדם את שינוי התב"ע בשנים 2020 עד 2021, בפועל רק במאי 2022 הם סיכמו עם המועצה המקומית חבל אילות על אופן ביצוע השינוי בתב"ע הקיימת, כך שיתאפשר עירוב שימושים בשטח זה באופן הזה: כמחצית מהשטח (כ-1,000 דונם) תשמש עבור שטחי תעשייה חקלאית, ומחציתו האחרת תוקצה לשימוש של חקלאות ימית. לאחר הסדרת החלוקה של השטח שכר משרד הכלכלה בשנת1202 את שירותיה של חברת ניהול פרטית לטובת קידום הפעולות הדרושות לשינוי התב"ע הקיימת בשטח. בין היתר משרד הכלכלה מקדם הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שמהווה תנאי מקדים לתהליך ונמצא כי ישנה מחלוקת בין משרד הכלכלה למשרד להג"ס לעניין היקפו וההיבטים שאותם יכלול, ובשל כך אינו מתקדם. משרד הכלכלהכתב בתשובתו כי מדובר בתהליך תכנוני מורכב, הקשור בגורמים רבים,הכולל אתגרים ייחודיים אשר אינם בשליטת המשרד בלבד; וכי קידום תב"ע בתוך שנתיים אינו ריאלי במוסדות התכנון, במיוחד לנוכח אתגרי המרחב הספציפי. עוד ציין המשרד כי הוא פועל לקידום העניין בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים: רשות הטבע והגנים, משרד החקלאות, המשרד להג"ס, לשכת התכנון [המחוזית] והרשויות המקומיות הרלוונטיות, וכי הוא החל בתהליך התכנוני כבר בשנת2021באמצעות חברה פרטית המנהלת את התהליך מטעמו. עוד הוסיף המשרד כי אף שהחלטת הממשלה קבעה שיש לקדם שטח בהיקף של 100 דונם לתעשיית החקלאות הימית, בפועל בפעילות מול מינהל התכנון מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 והגורמים האחרים הוחלט על קידום תכנון של 1,000 דונם שמתוכם בין 150 ל-200 דונם ישמשו לתעשייה חקלאית, ויתר השטח ייועד לטובת פעילות של חקלאות ימית. משרד החקלאות כתב בתשובתו כי הוא הכין פרוגרמה שתאפשר למשרד הכלכלה להתמקד בשינוי התב"ע לצורכי תעשייה בלבד, בלי לשנות את התב"ע לפעילות חקלאית, וזאת כדי לקצר תהליכים ולמקד את תסקיר ההשפעה הסביבתי בלי להידרש להשלכות על מפרץ אילת. הועלה כי נכון לינואר 2025 תהליך שינוי התב"ע באתר שאמור היה להתבצע בשנים 2020 עד 2021 מצוי בעיכוב של כארבע שנים, והוא נמצא בשלב מקדמי של הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שמהווה תנאי מקדים לתהליך ועדיין מצוי במחלוקת בין-משרדי הכלכלה לבין משרד להג"ס112. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ביוני 2024 כי הוא הגיש במרץ 2024 השגות למשרד להג"ס על ההנחיות שהתקבלו שעיקרן נוגעות להיקף השטח שלגביו נדרש תסקיר סביבה ולדרישה לליווי של אקולוג ימי. לעמדת משרד הכלכלה היקף השטח שנקבע לביצוע תסקיר הסביבה הוא רחב במידה שאינה נחוצה לצורך שינוי התב"ע, ותחום האקולוגיה הימית כבר נחקר במסגרת תסקירי סביבה אחרים שבוצעו באזור, ו"אין לתכנית כל נגיעה ישירה אל תחום הסביבה החופית". עוד מסר משרד הכלכלה כי רק לאחר סיום הכנת התסקיר ואישורו בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז דרום, ניתן יהיה לקדם את חלופות התכנון, לקבל החלטות לגבי אופן חלוקת השטחים לתעשייה החקלאית ולחקלאות הימית ולהכין תוכנית מפורטת-פעולות שצפויות להימשך עוד זמן רב. לפי משרד הכלכלה, המועד הצפוי לדיון בהפקדת התוכנית הוא אפריל 2026, ולפי הערכת חברת הניהול שנמסרה למשרד הכלכלה, רק באמצע שנת 2027 יסתיים התהליך לשינוי תב"ע מול גופי התכנון השונים. משרד הכלכלהכתבבתשובתו כיבימיםאלהצוותהתוכניתעוסקבהכנתתסקירסביבתירחבומעמיק, הכולל בחינה של נושאים מורכבים ומפורטים בהיקף רחב מן הנדרשבמרחבי תכנון אחרים. המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 (להלן - תשובת המשרד להג"ס) כי בחודשים מרץ ואפריל 2005 התקיימו ישיבות עם גורמי המקצוע במשרד החקלאות. במסגרת ישיבות אלו הציע המשרד "לקדם את התכניות ללא בחינת פתרון לטיפול בחנקן שבמי הפלט בשלב הכנת התכנית והתסקיר"לפי שתי הצעות אפשריות: הראשונה, לבצע תכנון מפורט לחלק מהשטח שמיועד לתעשייה חקלאית ולהקמת מתקני תשתיות שאינם מזרימים חנקן ולאפשר מתן היתרי בנייה עבור מתקני חקלאות מים שאינם מהווים מקור להזרמת חנקן; השנייה לתכנן את השטח המיועד לפעילות של חקלאות ימית ברמת"תכנון מתארי"כך שיתאפשר בעתיד לקדם תוכנית מפורטת לפעילות של החקלאות הימית ולמתקנים שישמשו אותה, ולכלול בה תכנון של מתקן לטיפול בחנקן שייפלט. המשרד הוסיף כי הצעות אלה יכולות להוות "פתרון ישים מאוזן ומושכל, אשר יאפשרו את קידומה 112 על פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, ותקנות התכנון והבניה (תזכירי השפעה על הסביבה,התשס"ג-2003) נדרש להכין תסקיר השפעה על הסביבה ולהגישו למוסדות התכנון השונים. הדבר יתבצע בעת ייזום של תוכניות פיתוח גדולות ומורכבות במטרה לבחון את ההשפעות הצפויות על הסביבה ותושביה בשל יישום תוכניות פיתוח אן בנייה באזור. התסקיר נועד למזער את הפגיעה האפשריתשל פעולות פיתוח במשאבי הסביבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 80 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 של חקלאות המים", תוך שמירה על המערכת האקולוגית הרגישה והייחודית של מפרץ אילת, אולם לא חלה התקדמות בעניין. אף שכבר בשנת 2019 הנחתה הממשלה לקדם את החקלאות הימית באתר עברונה באילת (החלטת הממשלה 4662) וקבעה כי יוקצה תקציב ייעודי לביצוע לשינוי התב"ע הקיימת באתר בשנים 2020 עד 2021 (השלב הראשון), הועלה כי בפועל רק בשנת 2022 החל משרד הכלכלה לנקוט פעולות ממשיות לשינוי התב"ע, ונכון לינואר 2025 התהליך מצוי עדיין בשלב ראשוני של הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שתנאיו והיקפו מצויים במחלוקת בין-משרדי הכלכלה והג"ס. במצב דברים זה ממילא גם העבודות לפיתוח התשתיות באתר (השלב השני) שלפי החלטת הממשלה יועדו לביצוע בשנים 2022 עד 2024, לא החלו; והתהליכים בעניין עתידים להימשך עוד כשנתיים לפחות (עד שנת 2027) באופן שאינו מתיישב עם לוח הזמנים שקבעה הממשלה בהחלטתה. על משרד הכלכלה לנקוט בשיתוף משרדי החקלאות והג"סאת הפעולות הדרושות שיסייעו להשלמת התהליך לשינוי התב"ע הקיימת באתר עברונה כדי לאפשר את פיתוח התשתיות באתר בהקדם. א ת ר ג '-ע מ ר ם113: האתר נמצא בתחום המוניציפלי של המועצה האזורית חבל אילות, בצמוד וממזרח לכביש 90, וגודלו כ-675 דונם. המועצה הגישה תוכנית לרמ"י114 בנוגע לפיתוח של כ-300 דונם משטח זה לטובת חקלאות ימית ולייעוד יתר השטח לתשתיות. במרץ 2025 נמצא כי תוכנית זו טרם קודמה על ידי רמ"י. מחוז דרום ברמ"י מסר במרץ 2025 למשרד מבקר המדינה כי הוא מקדם הגשה של תוכנית לגבי האתר מול הוועדה המחוזית דרום ועמידה בתנאי סף ובכלל זאת טיפול בדרישות של המשרד להג"ס לביצוע תסקיר השפעה על הסביבה בליווי לשכת התכנון, תוך שציין שעדיין לא נפתרה סוגיית הטיפול במי פלט (ראו להלן). נוסף על כך, המועצה האזורית חבל אילות מסרה גם היא במרץ2025למשרד מבקר המדינה כי היא מקדמת את הפעולות הדרושות לקראת דיונים בוועדה המחוזית בנושא, ובכלל זאת באמצעות ליווי של אדריכל ויועצים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי העיכובים בהשלמת הכנת התב"ע והעברתה לדיון בהפקדה בוועדה המחוזית נגרמים בשל דרישות מקדימות של המשרד להג"ס ממנו לטפל במי הפלט ולהכין תסקירי השפעה סביבתיים רחבים. המשרד להג"ס מסר בתשובתו כי משרד החקלאות ביקש שבשלב הכנת התכניותתידחההדרישהלקיום תסקיר סביבה לשלב מאוחר יותר לשלב של היתר הבנייה; וכאמור לעיל, בישיבות שהתקיימו בין המשרדים בחודשים מרץ ואפריל 2025 הועלו הצעות שיאפשרו התקדמות, אולם הנושא טרם קודם. רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 כי בינואר 2022 התוכנית נידונה בוועדה מקומית, ובו-זמנית נעשה טיפול בהעברתה לקליטה בוועדה המחוזית ועמידה בתנאי סף, וכי "עיקר העיכוב באישור התכנית נוגע לסוגיות סביבתיות במסגרת תסקיר'מיקרו'השפעה על הסביבה בליווי 113 האתר נקרא בעבר גם המט"ש הצפוני. 114 תוכנית0929927-608. מבקר המדינה | דוח מיוחד 81 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לשכת התכנון"; וכי הסוגיה הבעייתית הטעונה פתרון נוגעת להזרמת מי הפלט שעתידים להתקבל מהמפעלים החקלאיים ולטיפולם לפני החזרתם לים. נמצא כי נכון למאי 2025 התוכנית לפיתוח אתר עמרם לצורך חקלאות ימית מקודמת על ידי המועצה האזורית חבל אילות ורמ"י ומצויה בשלבי הכנה ראשוניים לקראת דיון בוועדה המחוזית דרום. לנוכח העיכובים הנוגעים לאתרים הנוספים-אתרי פארק המשתלות ועברונה, שמצויים עדיין בשלבי תכנון שונים, מוצע כי קידום התכנון של אתר עמרם יואץ על ידי המועצה האזורית חבל אילות ורמ"י, וזאת בלי להמתין להשלמת הפעולות באתרים הנוספים, כדי לקדם שיווק של חלקות ליזמים בתחום החקלאות הימית במרחב זה. ה ס ד ר ת הט י פ ו ל ב מ י הפ ל ט : מי פלט הם תוצר של פעילות כלכלית, והם נחשבים לבעלי השפעות סביבתיות שליליות על מי הים במפרץ אילת בשל הריכוז הגבוה של חנקן שהם מכילים115. בשל כך קבע המשרד להג"ס, בהסתמך על המלצות ועדה מדעית של המשרד, הוועדה הבין-משרדית להיתרי הזרמה, לרבות טיפול בתוצרי לוואי (להלן - הוועדה למתן היתרים)116, תקן לכמות החנקן שתוזרם במי הפלט למפרץ: עד 22 טונות בשנה, מכל המקורות באזור שמזרימים מי פלט לים. יצוין כי עיקר הכמות המוזרמת לים כיום נובעת מפעילות של מתקן התפלה של חברת מקורות (להלן - מתקן ההתפלה סבחה), הנמצא בסמוך לאתר המשתלות, שמספק כ-15.5מיליון קוב מישתייה באזור. פיתוחו העתידי של האזור לטובת חקלאות ימית צפוי להגדיל את כמות מי הפלט המוזרמים למפרץ אילת ועשירים בחנקן שמהווים גורם סיכון סביבתי. לנוכח הצפי בגידול כמות פליטת מי הפלט קיבלה הממשלה שתי החלטות בנושא: (1) מ ת ק ן ח ל ו ץ :כדי להקטין את ריכוז החנקן במיהפלט שעתידים להיפלט מפעילות של חקלאות ימית הצפויה להתרחש באתר המשתלות (אשר תוכנן כמקטע ראשון בפארק החקלאות הימית), החלטת הממשלה 1442 קבעה כי יש לפתח מתקן חלוץ לטיפול במי הפלט. בשנת 2022 הקצה לכך משרד האוצר תקציב בסך 2 מיליון ש"ח (להלן - הפיילוט). משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי הוא מקדם בשיתוף חברת מקורות ורשות המים פיילוט לפתרון ידידותי לסביבה שיאפשר את הפחתת ריכוז החנקן במי הפלט הנפלטים ממי הרכז של מתקן התפלה סבחה באמצעות גידול אצות שיקלטו את החנקן הנוצר שמצוי בשלבים ראשוניים. 115 מי הפלט הם מים שנותרו בהם שאריות של חומרי הזנה ומזון מעוכל שהדגים מפרישים וחומרים אנאורגאניים. אחד החומרים הוא חנקן שהזרמתו למימי מפרץ אילת עלולה לפגוע באורגניזמיםהחיים בים כמו אלמוגים. 116 במשרד להג"ס פועלת ועדה בין-משרדית להטלת פסולות או להזרמת שפכים ממקור יבשתי לים, שהיא גוף סטטוטורי עצמאי הפועל מתוקף חוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988. מבקר המדינה | דוח מיוחד 82 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הפיילוט האמור הושלם בהצלחה אך טרם יושם בהיקף מלא, וכעת יש כוונה לעבור לשלב של תכנון מתקן בהיקף מלא של טיפול הפחתת החנקן באמצעות אצות117. רשות המים מסרה למשרד מבקרהמדינה במאי2025 (להלן- תשובת רשות המים) כי היא שותפה בפיילוט שמקודם על ידי חברת מקורות, בשיתוף משרד החקלאות, להפחתת חנקן מרכז מי התפלה שמקורו במתקן סבחה. עוד מסרה רשות המים כי בפגישת סיכום שנערכה בנושא במרץ 2025 סוכם כי חברת מקורות תגיש תכנון כללי לשיפוט בוועדה מקצועית ברשות המים עבור שני שלבים: שלב א'- עבור הרחקה של טונה חנקן; אם שלב א' יוכיח עצמו לאורך תקופת ההפעלה המינימלית שתיקבע, אז יוגש לאישור שלב ב'- להרחבת הפרויקט ולהקמת מתקן להפחתת עד 10 טונות חנקן. רשות המים ציינה כי היא תמשיך לעקוב אחר מימוש פעולות אלה ותרומתן להפחתת ריכוזי החנקן הנפלטים למפרץ אילת. המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי כבר כיום מוזרמים למפרץ אילת יותר מ 22 טונות חנקן בשנה, והשאיפה היא לצמצם את הכמות השנתית של חנקן, וכי מדובר ב"ערך סף" לכמות השנתית, שנקבע על ידי ועדת מומחים בשנת 2016 ואומץ על ידי ועדת ההיתרים. המשרד הוסיף כי עד למציאת פתרון טכנולוגי מוכח לסילוק נדרש לקדם חלופה תכנונית שתביא להגבלת פליטת כמות החנקן (כגון גידול של אצות בכל תצורותיו.) (2) פ ע י ל ו ת ר ח ב ה ל ט י פ ו ל ב מ י ה פ ל ט :בהחלטת הממשלה 1442 נקבע כי כדי להקטין את ריכוז החנקן במי הפלט שעתידים להיפלט מפעילות של חקלאות ימית הצפויה להתקיים באזור, תתבצע בחינה על ידי הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) של האפשרות לשלב במסגרת הפעילות המתוכננת, הקמה ותפעול של תשתיות הובלה ופינוי של מי ים וטיפול במי פלט ממתקני הגידול, במסגרת תקציב המיזם ותשלומי היצרנים החקלאיים המשתמשים במי הים ממפרץ אילת.עוד נקבעבהחלטהכיקידום תשתיות אלו יבוצע במסגרת היתרי הזרמה שלהוועדה למתן היתרים118. בדצמבר 2023 הגישה חברת מקורות בקשה לוועדה למתן היתרים לפי חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988, להגדיל את כמות החנקן המצויה במי הפלט המוזרמים למפרץ אילת ממתקן ההתפלה סבחה, זאת בשל הצורך בהתפלת כמות גדולה יותר של מים כדי לספק את הביקוש ההולך וגדל של מים שפירים לשימושים ביתיים באזור ולצורכי חקלאות. במרץ 2024 דחתה הוועדה למתן היתרים את הבקשה מחשש לנזק סביבתי שייגרם לשונית האלמוגים. 117 מדובר בהמשך הפיילוט שהשלים את השלב הראשון, שבו נעשה שימוש בשטח של 100 מ"ר, לעומת 10 מ"ר בשלב הראשון. 118 יובהר כי במסגרת הפעילות החקלאית הימית המתוכננת, היזמים החקלאים משתמשים במי ים המגיעים ממפרץ אילת ולאחר שימוש בהם במסגרת הפעילות, הם משיבים אותם בחזרה כשהם מכילים את תוצרי הלוואי כגון ריכוז גבוה של חנקן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 83 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 חברת מקורות מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי אספקת מים איכותית לעיר אילת לרבות השקיה לצורכי חקלאות באזור היא צורך חיוני והכרחי; וכי במחצית הראשונה של שנת 2024 התברר לה כי צריכת המים באזור אילת עלתה ב-5% לעומת התקופה המקבילה אשתקד, ובשנים הקרובות צפוי גידול נוסף בביקוש למים באזור. עוד מסרה החברה כי באוגוסט 2023 אישרה רשות המים הקמה של מתקן סבחה ד'שיספק 20 מיליון קוב וזאת נוסף על 18 מיליון קוב הניתנים להפקה, דבר שיאפשר הקטנה של כמות החנקן המוזרמת למי הים, והיא הקימה צינור רכזשיוביל את מי הרכז שמתקבלים ממתקן ההתפלה סבחה לעומק הים; וכי ניטור שנערך במקום העלה כי ריכוז החנקן פוחת לאורך התעלה שמובילה את מי הפלט בחזרה למפרץ אילת; וכי בנסיבות אלה פנתה החברה למשרד להג"ס בבקשה להגדלת כמות החנקן המותרת בהזרמה לים. לעמדתה, אי-קבלת הבקשה עלולה להוביל לצמצום כמויות המים המסופקות לאזור באופן מיידי ולסכן את אספקת מי השתייה לעיר אילת בחודש ספטמבר 2024. הועלה כי גם בקשה זו נדחתה על ידי הוועדה למתן היתרים. חברת מקורות הוסיפה כי ללא הגדלת כמות המים באמצעות התפלת מי ים לא יהיה ניתן לממש את החלטת הממשלה 1442 ואת יעדיה, ובהם: ייצור מזון מהים ומהמדבר; פיתוחן של אילת והמועצה האזורית חבל אילות ליצירת שיפור ניכר באיכות החיים של תושבי האזור באמצעות מנועי צמיחה, חדשנות וביטחון המזון; והפיכת העיר והאזור למרכז לאומי ובין-לאומי למחקר ופיתוח בתחום החקלאות הימית. משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024כי הוא מסתייג מקביעת הוועדה המדעית של המשרד להג"ס בנוגע להחלטה על הגבלת כמות החנקן המוזרמת לים ל-22 טונות, ולעמדתו קביעה זו נעשתה על סמך הערכה חלקית בלבד ולא הביאה בחשבון מודל כמותי וראייה כלל- אזורית. גורמי המקצוע במשרד החקלאות העלו חשש כי בהיעדר פתרונות לעניין מי הפלט, המשך פיתוח התוכנית הממשלתית לקידום החקלאות הימית באילת, כפי שהותנעה בהחלטת הממשלה, עומד בסיכון עד כדי "עצירה מוחלטת של כל מאמצי הפיתוח שהמשרד השקיע ב-10 שנים האחרונות בפארק". לעניין זה משרד החקלאות כתב למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי להערכתו עד להסדרת נושא הטיפול במי הפלט ניתן להתקדם עם הפיתוח של אתר המשתלות באמצעות כניסתם של יזמים שאופי פעילותם ועיסוקם אינו דורש הזרמה של מי פלט עשירי חנקן למפרץ אילת, אף שהדבר יפגע באטרקטיביות של האתר אך יאפשר קידום הקמתו בד בבד עם מציאת פתרונות לנושא. רשות המים כתבה בתשובתה כי פיתוח העיר אילת מצריך הבטחת אספקת מים סדירה לתושבים ולענפי התיירות והחקלאות; וכי מקורות המים לעיר הם ממתקני התפלה שמקורם בקידוחים ומי ים; וצינור הרכז להובלת מי ההתפלה ממתקן סבחה למפרץ אילת תוכנן כך שיוכל להכיל גם את מי הפלט ממתקני הגידול החקלאיים הצפויים לקום באזור זה. עוד כתבה רשות המים כי היא אישרה את הרחבת המתקן להתפלת מי ים לעוד כ-20 מיליון קוב מים בשנה, וכך יתאפשר צמצום השימוש במתקן ההתפלה של מים מליחים, כך שעומס החנקן הצפוי להיפלט ממתקני ההתפלה יפחת מכ-24 טונות בשנה כיום לכ-17 טונות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 84 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 חברת מקורותמסרהבתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי2025כי הפיילוט לסילוק חנקותממי רכז של מתקן ההתפלה סבחה, אשר נערך על ידה בהנחיהובאישור של רשות המים, נבחן רק עבור מי הרכז ולא בהכרח יתאים לטיפול חנקות של מים מחקלאות הימית בשל הרכב כימי שונה של המים. המשרד להג"ס מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הדרישה מחברת מקורות לביצוע פיילוט להפחתת חנקן נקבעה על ידי הוועדה להיתרי הזרמה בהתבסס על תוכנית העבודה שהוצגה על ידי מקורות. עוד ציין המשרד כי על בסיס ממצאי הפיילוט מקורות הציגה תוכנית עבודה להפחתת חנקן של כ-10 טונות חנקן בשנה שתימשך עד שנת 2032, אך לשיטתו ניתן לקצר באופן משמעותי את לוחות הזמנים. נוסף על כך כתב המשרד כי הפחתת החנקן במי הרכז ממתקן ההתפלה באילת באמצעות אצות צפוי להימשך זמן רב. נכון לינואר 2025 נמצא כי הפיילוט להפחתת רמת החנקן במי הפלט ממתקן ההתפלה סבחה, אשר התקציב לביצועובסך של2מיליון ש"חהוקצהלשנת2022,מקודםעל ידי משרד החקלאותורשות המים באמצעות מקורות אך טרם יושם בהיקף מלא; וכי טרם הוסדר נושא הזרמת מי הפלט מול הוועדה למתן היתרים במשרד להג"ס. משרד מבקר המדינה מדגישכי הסדרתסוגיית מי הפלטבכללותה נחוצה לנוכח הסיכון הפוטנציאליבנוגעלמימוש הפעילות של החקלאותהימית119באתרים השונים ולתעשייה הנלווית לפעילות זו כפי שנקבע בהחלטות הממשלה, וגם בנוגע ליכולת אספקת מי השתייה לאזור. מומלץ כי משרד החקלאות ורשות המים, האחראים ליישום החלטת ממשלה 1442, יקדמואת הפתרונות האפשריים לטיפול במי הפלט ולצמצום השפעותיהם הסביבתיות השליליות, בשיתוף הגורם המבצע - חברת מקורות ובשיתוף המשרד להג"ס. פתרונות אלה יאפשרו את המשך הפעילות חקלאית באזור בהתאם להחלטת הממשלה, לכשיושלמו הפעולות התכנוניות והפרויקט יתקדם לשלב הביצוע, ויבטיחו את אספקת מי השתייה לעיר אילת ולשאר הרשויות המקומיות באזור כסדרה ועל פי הצורך. לעניין זה מוצע כי משרד החקלאות יחיש אתיישוםהפיילוטבאמצעות הקמת מתקן לטיפול בחנקן באמצעות אצות כדי שממצאיו ישמשו כתשומה לפתרונות אפשריים. הסדרת חסמים אלה בעניין החקלאות הימית תתרום משמעותית לגיוון התעסוקתי הנדרש בעיר ולכלכלתה. 2. הקמת צוות עבודה בין-משרדי לצורך מימוש החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית באילת, נקבע בהחלטת הממשלה 1442 מחודש מאי 2022 כי על משרד החקלאות להקים צוות עבודה בין-משרדי (להלן - צוות העבודה) שיהיה אחראי לקדם את תחום החקלאות הימית. על הצוות הוטל לגבש תוכנית עבודה אופרטיבית הכוללת לוחות זמנים, קידום תכנון לצורך פיתוח של התשתיות באתרים המיועדים לחקלאות ימית, לרבות פתרונות תקציביים, פינוי מים ומתקני טיפול במי הפלט - כדי לעודד הקמת מתקנים חקלאיים ומפעלים לקידום התעשייה בתחום ייצור מוצרים שמקורם בחומרי גלם מהים או מהמדבר. צוות העבודה נדרש להגיש את המלצותיו 119 לכשיסתיימו הליכי התכנון כאמור בפרק הקודם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 85 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לשרים במשרדים הרלוונטיים בממשלה בתוך 90 יום מיום קבלת החלטת הממשלה - דהיינו עד אמצע אוגוסט 2022. בספטמבר 2022, חודש לאחר שהצוות נדרש להגיש את המלצותיו, הוקם צוות העבודה במשרד החקלאות בראשות משותפת למשרדי החקלאות והאוצר ובשיתוף נציגים מארבעה משרדי ממשלה וגופים ציבוריים נוספים-המשרד להג"ס, משרד הכלכלה, רמ"י ורשות המים. בינואר2023התכנס הצוות לראשונה לפגישת התנעה, ללא נוכחות נציגי האוצר ורשות המים ובלי שהתקבלו בה החלטות אופרטיביות לביצוע. נכוןלמרץ 2025 לא התקיימו פגישות נוספות של הצוות. הועלה כי בחלוף יותר משנתיים ותשעה חודשים ממועד החלטת הממשלה 1442, צוות העבודה לקידום החקלאות הימית בראשות משרדי החקלאות והאוצר ובשיתוף המשרד להג"ס, משרד הכלכלה, רמ"י ורשות המים, עדיין לא החל את פעילותו האופרטיבית, וממילא לא הגיש עד אוגוסט 2022 את המלצותיו לקידום התחום כפי שנדרש לעשות על פי ההחלטה. זאת ועוד, עד ינואר2025טרם גובשה תוכנית עבודה, ולא נקבעו הנחיות ולוחות זמנים לפיתוח התשתיות באתרי החקלאות הימית לרבות פתרונות תקציביים. רשות המים מסרה בתשובתה כי היא מינתה נציגה לצוות העבודה בראשות משרד החקלאות שעוסק בנושא, שטרם החל את פעילותו האופרטיבית, וככל שהפעילות תתקדם, נציגתו תיקח בו חלק לפי הנדרש. על משרד החקלאות לפעול בהקדם לכינוס צוות העבודה בהשתתפות כלל הנציגים שנקבעו בהחלטת הממשלה ולקבוע לוח זמנים קצר לסיום עבודת הצוות ולהגשת המלצותיו לשרים הרלוונטיים בממשלה, וזאת כדי לאפשר את קידום תחום החקלאות הימית באזור אילת, שהוא כאמור מרכיב מרכזי בגיוון התעסוקתי בעיר ובפיתוחה הכלכלי. 3. תוכנית אסטרטגית לענף החקלאות הימית בישראל בהחלטת הממשלה 1442 משנת 2022 נקבע שעל שר החקלאות להכין בשיתוף נציגים מתשעה משרדי ממשלה (כמו משרדי האוצר, הכלכלה, האנרגייה והג"ס) וגופים ציבוריים נוספים תוכנית אסטרטגית לאומית לפיתוח ולהרחבהשלהחקלאות והביוטכנולוגיה הימית בישראל120. עוד נקבעבהחלטהשהתוכנית האסטרטגית תכלול בין היתר פתרונות תשתיתיים, קידום ופרסום מכרזי קרקע ושטחים ימיים והסרת חסמים לרבות בנוגע לים התיכון, כדי להביא לחיזוק המעטפת והבסיס הכלכליים של ייצור מזון מהים. בין היתרצוין כימטרת התוכנית האסטרטגית היא להביא לכך שתוצאות המחקר והפיתוח שיפותחו באזור אילת ייושמו ברחבי ישראל ובים התיכון כמרחב יישומי עיקרי של הענף121. בהחלטת הממשלה נקבע שהתוכנית תושלם תוך שישה חודשים מיום קבלת ההחלטה, קרי עד 11.22.15122. 120 תכנון אסטרטגי או תכנון לטווח ארוך - מתייחס למגוון התוכניות והאמצעים שנועדו להשגת תוצר ארוך טווח או להשגת חזון, זאת באמצעות מערכת משימות ויעדים (5-10יעדים) וסדרי עדיפויות לכמה שנים. 121 צריכת דגי המאכל בישראל עלתהבעשור האחרון בכ-72%. 122 יצוין כי כבר בשנת 2017 פרסם משרד החקלאות סקר היתכנות לתוכנית אסטרטגית לענף חקלאות המים בישראל, שכלל ניתוחים כלכליים לבדיקת העלות והתועלת של פעילות זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 86 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כחלקמיישום החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית באילת, ולצורך יישום החלטת הממשלה1442, פרסם משרד החקלאות במאי2022מכרז לקבלת שירותי ייעוץ וסיוע לצורך הקמת מינהלה123, וביולי2023 התקשר המשרד בהסכם עם חברה פרטית לצורך זה. בפברואר 2024 ביקש משרד החקלאות מהחברה הפרטית להסב את החוזה מולה (להקמת המינהלה) כך שפעילותה תתמקדבכתיבה של תוכנית אסטרטגית לפיתוח החקלאות הימית בישראל; ובמאי 2420 פרסם המשרד קול קורא לשיתוף הציבור לקבלת מידע על הצרכים והאתגרים הקיימים בענף. משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2024 כי קיימים עיכובים בהכנת התוכנית האסטרטגית בתחום שהוא אמון עליו, וכי היא נמצאת בשלב מתקדם של הכנה מקצועית הכולל תחשיבים כלכליים, ולאחריו הוא יניע מחדש בשיתוף משרדי הממשלה המנויים בהחלטת הממשלה את העבודה הממשלתית לקידום הכנת התוכנית האסטרטגית לענף החקלאות הימית בישראל. משרד החקלאות מסר בתשובתו ממאי 2025 כי הוא השלים את התהליך הפנים-משרדי לגיבוש התוכנית האסטרטגית שבאחריותו, והוא נמצא"לקראת תיאום עם שאר משרדי הממשלה הרלוונטיים". יותר משלוש שנים לאחר קביעת החלטת הממשלה 1442 ממאי 2022, שהטילה על משרד החקלאות להוביל הכנת תוכנית אסטרטגית לאומית לפיתוח והרחבה שלהחקלאות והביוטכנולוגיה הימית בישראל בתוך שישה חודשים (עד נובמבר2022,)נמצא כי נכון למאי2025העבודה הממשלתית הדרושה להשלמת התהליך לגיבוש התוכנית האסטרטגית הלאומית, שעל קידומה הופקד משרד החקלאות, לא הושלמה תוך תיאום למולכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים,וכי בפועל אין תוכנית אסטרטגיתמאושרתנכוןלמאי 2025. על משרד החקלאות בשיתוף צוות ההיגוי הבין-משרדי והגופים הציבוריים המנויים בהחלטת הממשלה להאיץ את השלמת הכנת התוכנית האסטרטגית שבאחריותו ולפעול להסדרת ממשקי העבודה והסמכויות ביניהם, תוך יצירת מחויבותם לקידום ולתקצוב של הפעולות המפורטות בהחלטת הממשלה ושיידרשו על פי התוכנית האסטרטגית; זאת בראייה ארוכת טווח שתביא בחשבון את הצרכים הלאומיים, את הסיכונים לקידום התחום ואת הפוטנציאל הטמון בו. 4. העברת המרכז הלאומי לחקלאות ימית (מלח"י) למשרד החקלאות האקוסיסטם בתחום החקלאות הימית באזור אילת מתבסס על מכוני מחקר ובהם המרכז הלאומי לחקלאות ימית (להלן - מלח"י). מלח"י פועל כיחידה ארגונית במסגרת חיא"ל - חברה ממשלתית לתועלת הציבור. חיא"ל נתונה לפיקוח רשות החברות הממשלתיות, ושר האנרגייה הוא השר האחראי לענייני 123 מטרות המינהלהכפי שנקבעו בהחלטת הממשלה כוללות בין היתר: ליווי ההקמה והניהול של אתרי פארק החקלאות הימית והאקו-סיסטם; ייזום ותכלול שיתופי פעולה כלכליים, מדעיים וחקלאיים; הקמת צוותי העבודה וההיגוי בתיאום עם משרדי הממשלה וגופי האסדרה הרלוונטיים; הפעלת מיזמים של עידוד והעצמה של סטודנטים בתחומי לימוד מזון מהים ומדבור; עידוד חברות ויזמים בהקמת חברות ומתחמי ניסוי ומו"פ והעתקתם לפארקי התעשייה באזור הרלוונטי להחלטה זו וסיוע בפיתוח תשתיות לקידום ענף החקלאות הימית והמדברית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 87 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 החברה לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975124. מלח"י ממוקם בחוף הצפוני של אילת ועוסק בעיקר בפיתוח טכנולוגיות לגידול דגי ים ויצורים ימיים אחרים בעלי ערך כלכלי ובמחקרים שיוצרים תשתית לפיתוח חקלאות ימית בישראל כענף חקלאי חדשני המנצל מי ים ומים מליחים125. הצוות המקצועי של מלח"י מורכב מכ-40 עובדים שנותנים שירותים לחוקרים מהארץ ומהעולם, לסטודנטים ולמשרדי ממשלה. משנת2004 דנה הממשלה בנושא וקיבלה כמה החלטות126, חלקן על בסיס המלצות ועדה ממשלתית משנת 2006127, שעניינן הפרדת מלח"י מחיא"ל והעברתו אל משרד החקלאות, לכפיפות מינהל המחקר החקלאי שבמשרד (להלן - מכון וולקני) כיחידה נפרדת והשארתו פיזית באילת (להלן - החלטות הממשלה). לאורך השנים הוקמו ועדות משותפות למשרד החקלאות, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה שדנו בהיבטים הנוגעים לקליטת עובדי מלח"י במכון וולקני ובתקציבים הדרושים למעבר. החלטת הממשלה 1442 קבעה בין היתר כי במסגרת המעבר של מלח"י למכון וולקני יקצה מכון וולקני סך של 22 מיליון ש"ח בפריסה שווה בשנים 2023 עד 2026 לשדרוג מלח"י128 כך שהוא יהיה מרכז מוביל מסוגו בעולם, באמצעות שיפור יכולות המחקר שלו, שדרוג מתקני הרבייה והגידול של הדגים שבו והסדרת מתחם הקמפוס שלו ובכלל זה הקמת מרכז הדרכה ומרכז מבקרים. משרד החקלאות פעל ליישום החלטות הממשלה האמורות, והוא פנה בעניין למשרד האנרגייה, לחיא"ל ולרשות החברות הממשלתיות. בפנייתו למשרד האנרגייה בספטמבר 2023 ציין משרד החקלאות כי ב-14 השנים האחרונות התקבלו בנושא ארבע החלטות ממשלה, והוא פעל בשנים אלו כדי לקדם את המעבר של מלח"י תוך העמדת תקציבים, תקנים ומשאבים רבים, אך מהלכים אלו לא נשאו פרי. עוד הוא ציין בפנייה כי הנושא דחוף לביצוע כדי למנוע פגיעה בפעולות משרד החקלאות בנושא ביטחון המזון וקידום חדשנות טכנולוגית בענף החקלאות הימית בישראל. יצוין כי גם עיריית אילת פעלה בנושא זה וביקשה ממשרד החקלאות לקדמו ללא דיחוי. הועלה כי החלטות הממשלה שקבעו כי המרכז הלאומי לחקלאות ימית יוכפף לאחריותו ולניהולו של מכון וולקני במשרד החקלאות לא בוצעו על ידי הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרדי החקלאות והאנרגייה, חיא"ל ורשות החברות הממשלתיות, אף שחלפו כ-15 שנים מקבלת החלטת הממשלה 124 חיא"ל היא חלק ממערך המו"פ הממשלתי. ייעודה העיקרי הוא יצירת בסיס מדעי וטכנולוגי לניצול יעיל של משאבי החופים, הים והמים של מדינת ישראל באמצעות מו"פ בשלושה תחומים: אוקיאנוגרפיה, לימנולוגיה (חקר אגמים ומקווי מים יבשתיים) וחקלאות ימית. תחת חיא"ל פועלים שלושה מכונים: המכון הלאומי לאוקיאנוגרפיה בחיפה; המעבדה לחקר הכינרת ע"ש יגאל אלון, והמרכז הלאומי לחקלאות ימים באילת. 125 תחומי עיסוקו העיקריים הם מחקרים יישומיים ופיתוח שיטות לגידול אינטנסיבי והשבחה גנטית של דגים, פיתוח מזונות, זיהוי, מניעה וריפוי של מחלות דגים ופיתוח מערכות לגידול משולב של דגים, רכיכות ואצות. 126 החלטת הממשלה 4494 (19.2.09); החלטה מס' חכ/59 של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) מיום 13.2.2017 שצורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 2.3.17 שמספרה 2461; החלטתהממשלה4462(4.8.19)והחלטת הממשלה1442(15.5.22). 127 ועדת"טייכר"-ועדה שהוקמה מתוקף החלטת הממשלה1795(מט/12) מ-13.4.04, לבדיקה וחיזוק של מכוני המחקר הממשלתיים ולמעקב אחריהם. 128 יצוין כי במהלך שנת2022 משרד החקלאות החל לממש את החלטות הממשלה ובוצעו בין היתר הפעולות האלה( :א) מכון וולקני קיבל ממשרד האוצר17מיליון ש"ח לטובת קליטת מלח"י אליו; (ב) מכון וולקני העביר לחיא"ל000,150 ש"ח לטובתייעוץ משפטי להכנת הסכם למעבר של מלח"י. מבקר המדינה | דוח מיוחד 88 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הראשונה בעניין,וזאתבשל מחלוקת בין משרד החקלאות למשרד האנרגייה לגבי שאלת מימוש החלטות הממשלה להעברת מלח"י למשרד החקלאות. עמדת חיא"ל שנמסרה למשרד מבקר המדינה היא שאין להעביר את מלח"י לכפיפות מכון וולקני מהסיבות האלה: 1. העברת מלח"י למכון וולקני תנתק את צינור הידע של מלח"י מחיא"ל ומשאר הגופים המחקריים של חיא"ל, ובכך תיגרם פגיעה במלח"י שתביא לניוונו וירידת ערכו המחקרי. 2. מכון וולקני עוסק בשוליים בתחומי עיסוקו של מלח"י תחת תחום המדגה, תוך התמקדות בהיבט החקלאי של התחום, שמטרתו הבטחת יכולת האספקה של מוצרי עוף ודגים ולא מחקר וקידום תחום החקלאות הימית. 3. במכון וולקני אין את הרקע והידע המקצועי בתחומים הרלוונטיים למלח"י בכלל, ובתחום החקלאות הימית בפרט, והדבר עלול לפגוע בפעילות המתקיימת במלח"י ובשינוי סדרי העדיפויות של המחקרים המתקיימים בו. 4. החלטות הממשלה מתנות את המעבר של מלח"י למכון וולקני בהסכמים שיחתמו בנושא - אך אלה לא נוסחו ולא קודמו עד כה. ללא חתימתן לא ניתן להעביר את מלח"י מחיא"ל למכון וולקני. 5. השארת מלח"י תחת חיא"ל תאפשר להרחיב את הפוטנציאל הקיים במלח"י לתחומי ידע ומחקר נוספים על ידי השקעות נוספות בו. העברתו למשרד החקלאות תגביל בהכרח את תחומי עיסוקו לתחומי חקלאות ואספקת מזון במקום להרחיב את המשאב המדינתי לתחומי ידע נוספים בעולמות המחקר הימי. משרד האנרגייה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי הוא סבור שיש להסדיר את המחלוקת בנושא זה, וכי הוא מקבל את העמדה כי המצב הנוכחי שבו החלטות הממשלה בנושא זה אינן מקוימות אינו יכול להימשך עוד; על כן בכוונתו לבחון אפשרות לקדם הצעת מחליטים שתבטל את החלטות הממשלה הקודמות בעניין העברת מלח"י, וכי אנשי המקצוע במשרד הונחו לקיים עבודת מטה מסודרת תוך בחינת היתרונות והחסרונות של העברת מלח"י למכון וולקני במשרד החקלאות. משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי במצב הקיים מלח"י אינו עובד בתיאום ובשיתוף איתו בהיותו המשרד האמון על הקידום והפיתוח של תוכניות בתחום החקלאות הימית. עוד ציין המשרד כי המשך פעילותו של מלח"י תחת חיא"ל ומשרד האנרגייה ללא תיאום איתו, בהיותו הגוף המוביל את המדיניות הממשלתית בנושא, גורם "לחוסר תיאום, בזבוז משאבים וחוסר מינוף מהלכים ממשלתיים". עוד הוסיף משרד החקלאות כי החיבור של מלח"י למכון וולקני יביא למיקוד של תחומי המחקר והפיתוח ולאיגום משאבים ותיאום של כיווני המחקר בחקלאות המים בישראל ברמה הלאומית. בהתייחס לטענה שהעברת מלח"י למכון וולקני תפגע ב'צינור הידע' המגיע מחיא"ל ציין המשרד כי לשיטתו מלח"י עוסק במחקרים של חקלאות ימית יישומית וגידול בעלי חיים ימיים, ואילו חיא"ל עוסקים במחקרים אוקיאנוגרפיים (חקר תהליכים כימיים, פיזיים, גיאולוגיים וביולוגיים המתרחשים בים התיכון ובים המלח), וכי יש להימנע מהתפרסות מלח"י לעולמות מחקריים אחרים שאינם בליבת העיסוק שלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 89 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ביולי 2023 ובאוגוסט 2024 פנה ראש עיריית אילת למנכ"ל משרד החקלאות ולממלא מקום מנכ"ל רשות החברות וכתב להם כי העובדה שהחלטת הממשלה להעברה של מלח"י לא מומשה "פוגעת פגיעה חמורה, הן ברמה הלאומית והן ברמה האזורית, באחת החוליות החשובות ביותר... של [ה]אקוסיסטם בתחום החקלאות והביוטכנולוגיה הימית באזור אילת ואילות... לייצור צמיחה כלכלית וגיוון מקורות התעסוקה באילת-אילות". בינואר 2025 כתב ראש מינהל ביטחון המזון לשר החקלאות כי מלח"י סובל מחוסר משווע בתקציבים [הדרושים] לשדרוג תשתיות ומחקר,וכתוצאה מכךהוא פועל בכיוונים שאינם מותאמים למטרות-העל של ביטחון המזון שאותן מוביל המשרד, ולכן אין היתכנות למעבר של היחידה למשרד. על כן הוא ממליץ על שדרוג מלח"י באופן משמעותי במהלך השנתיים הקרובות,ולאחר מכן מוצע כי העברת מלח"י תיבחן שנית. עוד ציין ראש המינהל כי יש לקדם החלטת ממשלה שתכלול את השארת מלח"י תחת חיא"ל ואת העברת התקציב ישירות אליהם, ומשרד החלקאות ימשיך להיות שותף פעיל בצוות היגוי אשר יתווה את תוכניות העבודה של מלח"י. במאי2025כתב משרד האנרגייה למשרד מבקר המדינהכיכדי להבטיח את פעילותה התקינה ואתהמימון המלא של מלח"י, חל שינוי בעמדות הצדדים [משרדי החקלאות האנרגייה וחיא"ל], וגובשהטיוטת החלטת ממשלה חדשה שמעגנת את המשך שיוכה הארגוני של מלח"י לחיא"ל, שכן חיא"ל היא הגוף המתאים ביותר ללוות את מלח"י ולהעניק לה את הסיוע והתשתית הנדרשים לצמיחתה בהתאם לתוכניות האסטרטגיות המאושרות על ידי הנהלת החברה לשנים הקרובות. רשות החברות הממשלתיות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי בשל היעדר הסכמה מקצועית ותפיסתית על מתווה המעבר של מלח"י לחיא"ל הנושא לא קודם, והוא עומד ב"מבוי סתום"; וכי בשל הזמן הרב שחלף מאז החלטות הממשלה הראשונות, היא פועלת עם חיא"ל והשותפים האחרים הרלוונטיים לעדכון החלטת ממשלה כך שתשאיר את מלח"י כחלק אינטגרלי מחיא"ל, זאת כדי לחזק את פעילותה של מלח"י כמרכז חקר ייחודי בתחומי החקלאות הימית והביוטכנולוגיה לנוכח היתרונות המחקריים, הארגוניים והישומיים שנשמרים במסגרת זו. ממשלת ישראל קיבלה במהלך השנים כמה החלטות בנושא העברת מלח"י מחיא"ל (שתחת משרד האנרגייה) למשרד החקלאות (מכון וולקני) (החלטות מהשנים 2009, 2017, 2019 ו-2022.) נכון לפברואר 2025 החלטות הממשלה בעניין העברת מלח"י למשרד החקלאות לא יושמו, אף שחלפו כ-61 שנים מהחלטת הממשלההראשונהבעניין זהבשנת2009,זאת עקב מחלוקת בין משרדי הממשלה הרלוונטיים לנושא. ככלל, העובדה שיש מחלוקת מקצועית בנושא אינה יכולה לאיין את חובת המשרדים לקיים את החלטות הממשלה לגביהם. גם העובדה שהמחלוקת נפתרה והעמדה המקצועית העדכנית של הגופים הרלוונטיים היא שלא נכון יהיה להעביר את מלח"ילמשרד החקלאות כפי שהורתה הממשלה בהחלטתה אינן פוטרות את המשרדים מלשוב לממשלה כדי שתבחן את עמדתם ותקבל החלטה מעודכנת במידת הצורך; ואם לא מתקיים מהלך מעשי למול מזכירות הממשלהלשינוי בהחלטות הממשלה בעניין זה,הרי שיש ליישמן. יצוין כי אי-יישום החלטות הממשלה בעניין מביא גם לפגיעה תקציבית במלח"י מפני שתקציבים שהממשלה ייעדה כאמור בהחלטתה למלח"י במסגרת המעבר למכון וולקני אינם מועברים מבקר המדינה | דוח מיוחד 90 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לו, ועל כן הוא אינו יכול לממש את הפוטנציאל הטמון בו לקידום תחום החקלאות הימית בישראל בכלל, ובאילת בפרט. על משרד האנרגייה בשיתוף משרד החקלאות, חיא"ל ורשות החברות הממשלתיות להחיש את פעולתה להסדרת הסטטוס של מלח"י ולא להותיר את המצב על כנו.זאת על ידי קידום החלטת ממשלה מעודכנת שתעגן את שיוכה הארגוני של מלח"י לחיא"ל לנוכח עמדתם המקצועית העדכנית של משרדי החקלאות והאנרגייה ורשות החברות, כי היתרונות בהותרת מלח"י תחת ניהולו ובאחריותו של חיא"ל עולים על החסרונות שאפשר שייגרמו בשל המעבר למשרד החקלאות. אם הממשלה לא תקבל החלטה מעודכנת, הרי שיש לממש את ההחלטה המקורית. 5. קידום מחקר והוראה אקדמיים מרכיב מרכזי בקידום תחום החקלאות הימית באזור אילת שיסייע לה להפוך למרכז לאומי ובין-לאומי למחקר ופיתוח, הוא הוראה ומחקר אקדמיים שיהוו תשתית למשיכת סטודנטים, מרצים ומכוני מחקר. בעניין זה החליטה הממשלה (החלטת הממשלה 1442) לפנות בבקשה לוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - ות"ת) לבחון את האפשרות לתמיכה בקידום מחקר והוראה באילת ובחבל אילות ומיסוד מתווים לעיבוי וחיזוק ההכשרה האקדמית וקהילת המחקר בתחומים כגון מזון מן הים והמדבר, זאת בלי לגרוע מהסמכויות והעצמאות של ות"ת מל"ג בעניין קביעת תמיכה כאמור.עודנקבע כי אם ות"ת תחליט על תמיכה באחד או יותר מתחומים אלה, משרד הנגב והגליל יקצה לה סך של 10 מיליון ש"ח כסכום תוספתי129, והוות"ת תקצה מימון משלים בסכום זהה. במהלך הביקורת בנושא פנה צוות הביקורת אל משרדי הנגב והגליל, משרד החקלאות, אוניברסיטת בן גוריון והוות"ת בבקשה לקבל את סטטוס הטיפול ביישום החלטת הממשלה1442ואת הפעולות שבכוונתם לנקוט לקידום המחקר וההוראה האקדמיים באילת ובחבל אילות ומיסוד מתווים לעיבוי וחיזוק ההכשרה האקדמית וקהילת המחקר בתחומיםהרלוונטיים כגון מזון מהים ומהמדבר. להלן בלוח 6 עיקרי הפעולות שהגופים נקטו במהלך הביקורת: 129 חלוקת התקציב נפרסה על פני שלוש שנים כך שבשנת 2023הוקצו 2 מיליון ש"ח, ובשנים 2024עד2025יוקצו עוד 8 מיליון ש"ח, אולם בשל הוצאותמלחמתחרבות ברזליחול קיצוץ רוחבי של15%, כך שהתקציב הכולל יהיה8.8מיליון ש"ח במקום10מיליון ש"ח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 91 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 6: עיקרי הפעולות שהגופים נקטו במהלך הביקורת משרדי הנגב ביוני 2023 - פניית משרד הנגב והגליל לוות"ת בהודעה על כוונתו לממש את החלטת והגליל הממשלה 1442 ולהקצות תקציב בסך 10 מיליון ש"ח לאוניברסיטת בן גוריון, על בסיס והחקלאות עמדתה מקצועית משותפת לו ולמשרד החקלאות ולפיה: מסלול Sea Tech שפותח על ידי אוניברסיטת בן גוריון בנגב בייעוץ משרד החקלאות יהווה "עוגן לתעסוקה עתידית"במסגרת תוכנית לימודים לתואר ראשון בקמפוס של אוניברסיטת בן גוריון שבאילת, שייתן את המענה המתאים לאתגר בגיוס הון אנושי מחקרי ואקדמי ובהגדלת היצע אנשי המקצוע בתחומי החקלאות הימית באזור אילת. הוות"ת יולי 2023 - עמדת הוות"ת שהועברה למשרד הנגב והגליל ולאוניברסיטת בן גוריון: - החלטת הממשלה1442, שמציינת כי יש לבחון את האפשרות לתמיכה בקידום מחקר והוראה אקדמיים באזוראילת, אינה מחייבת אותה להקצות משאבים באופן ייעודי לקמפוס של אוניברסיטת בן גוריון שבאילת. - היא מאשרת את המלצותועדת ההיגוי לנושא מדעי הים והמים והיא מתכוונת להעביר סך של 40 מיליון ש"ח למכון הבין-אוניברסיטאי למדעי הים באילת (מכוןIUI) לשדרוג תשתיות ההוראה והמחקר במכון. אוניברסיטת אוגוסט 2023 - החלטת הוות"ת לתקצב את מכון IUI אינה עולה בקנה אחד עם מטרות בן גוריון החלטת הממשלה, שכן נדרש לוודא שהתוכנית בעניין שתתוקצב מכוח החלטת הממשלה תכלול מסלול לתואר ראשון כפי שהיא מציעה ושהיא תקצבה לכך 13 מיליון ש"ח. הוות"ת כתבה למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי בעקבות כמה פעולות שנקטה אוניברסיטת בן גוריון היא קיבלה אישור הגשה לתוכנית לתואר ראשון ב-Tech-Sea מדע וטכנולוגיות ימיות B.Sc, והיא עדכנה כי תוכנית הלימודים שלה תכשיר בוגרים בביוטכנולוגיה בתחום החקלאות הימית, והיא תואמת את צורכי משרדי הסביבה והחקלאות. בכך היא צפויה להביא להגדלה משמעותית של מספר בוגרי התוכנית שיוכלו להשתלב בעבודה בתחום החקלאות הימית ולאחר סיום הלימודים להישאר לגור באזור. עוד ציינה הוות"ת בתשובתה כי בדצמבר2024היא אישרה תוכנית לתמיכה במוסדות המתוקצבים על ידי ות"ת לעידוד מחקר והוראה אקדמיים באילת ובחבל אילות לייצור מזון מן הים ומהמדבר; ובמרץ 2025 אוניברסיטת בן גוריון נבחרה על ידי הוות"ת כמוסד הזוכה לעניין זה ולפיה האוניברסיטה תקבל תמיכה בגובה 6.8 מיליון ש"ח בחלוקה שווה לשנים התשפ"ה והתשפ"ו בהתאם להתחייבות למימון משלים (מאצ'ינג)130בגובה3.4מיליון ש"ח, בכפוף לקבלת התקציב לעניין ממשרד הנגב והגליל. אוניברסיטת בן גוריון ומשרד הנגב והגליל מסרו למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי המסלול אושר, וכי האוניברסיטה החלה בתהליך לקליטת חוקרים ולהקמת מעבדות ובנייני מעונות. פתיחת תוכנית לימודים אקדמית בתחום החקלאות הימית מהווה נדבך חשוב לקידום האקוסיסטם להפיכת אזור אילת למוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים והמדבר.במשךתקופה שלמעללשלוש שניםמאזקבלת החלטת הממשלה1442בנושא,לאנפתחה באזור אילת תכנית לימודים אקדמית בתחום החקלאות הימית, זאת עקב מחלוקות בין הות"ת, משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל לגבי המוסד 130 בשל קיצוצים תקציביים נותר סך של6.8מיליון ש"ח לתמיכה על ידי הוות"ת במקום10מיליון ש"ח שנקבעו בהחלטת הממשלה1442. מבקר המדינה | דוח מיוחד 92 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 האקדמיהמתאיםשישמש מסגרתלקידוםהמחקר וההוראהשלתחוםזה. עם זאת עולה כי במרץ2025, במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה כשלוש שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה 1442 שהצביעה על המקורות התקציביים בסך 20 מיליון ש"ח לפתיחת תוכנית לימודים אקדמית בתחום זה באילת ולקידום החקלאות הימית, אושרה ותוקצבה תוכנית לימודים באוניברסיטת בן גוריון לקידום מחקר והוראה בחקלאות וביוטכנולוגיה ימית לשנים התשפ"ה והתשפ"ו באופן אשר תמנף את ענף ה--Sea Tech באילת ובחבל אילות. משרד מבקר המדינה ממליץ לוות"ת ולמשרדי החקלאות והנגב והגליל לוודא כי בהתאם להחלטת המל"ג, שנת הלימודים התשפ"ו (2025-2026) במסלולTech-Seaמדע וטכנולוגיות ימיותשאושר תיפתח כסדרה; וכן להמשיך ולעקוב בשנים הקרובות אחר התקדמות התוכנית באוניברסיטת בן גוריון ולוודא כי היא משיגה את מטרות החלטת הממשלה, כדי שתהווה מנוע צמיחה כלכלי נוסף שיאפשר גם חיזוק של ההון האנושי באילת, ותסייע בקידום הגיוון התעסוקתי בעיר ובהצמחת דור העתיד של חוקרים בתחום החקלאות הימית בישראל. 6. עידוד חדשנות וקידום אקוסיסטם החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית בישראל כללו גם כמה פעולות בתחום החדשנות שמטרתן לסייע בין היתר בקידום האקוסיסטם בתחום זה: 1. ה ק מ ת מ ע ב ד ת ש י ר ו ת לי ז מ י ם : בהחלטת הממשלה 1442 נקבע שמשרד החקלאות יתמוך בהקמה ובהפעלה של תשתיות למעבדות שירות בתחום החקלאות הימית והביוטכנולוגיה באילת כדי לסייע ליזמים לגשר בין שלב הפיתוח והמחקר של המוצר לשלב התחלת היישום בתעשייה. פעולה זו תוקצבה ב-8מיליוןש"ח,5מיליוןש"ח בשנת2022מתקציב משרד החקלאות ו-3מיליון ש"ח מתקציב מכון וולקני בפריסה שווה בין השנים 3202 - 5202131. בסוף שנת 2022 נחתם הסכם בין משרד החקלאות למלח"י כספק יחיד על דרך פטור ממכרז שאושר על ידי החשב הכללי למתן שירותי תשתיות למעבדות שירות בתחום החקלאות הימית והביוטכנולוגיהבאילת; ומאז נרשמה התקדמות של ממש בהקמת המעבדה במלח"י ובכלל זה שיפוץ מבנה ורכישת חלק מהתשתיות הדרושות למתן השירותים הנדרשים ליזמים בתחום. משרד החקלאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא חתם על הסכם ספק יחיד עם מלח"י להקמת מעבדת שירות בסכום של 5 מיליון ש"ח, והחלק הנוסף של התקציב בסך 3 מיליון ש"ח טרם מומש, וזאת עקב אי-העברת מלח"י למכון וולקני. יש לציין לחיוב את הפעולות של משרד החקלאות ליישום החלטת הממשלה להקמת מעבדת שירות ליזמיםבאילת ואת ההתקדמות הניכרת שנעשית בעניין על ידי משרד החקלאות ומלח"י;מוצע שהם 131 סעיף6ד בהחלטת הממשלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 93 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 יגדירו לוחות זמנים למועד תחילת הפעלת המעבדה, יגבשו תוכנית עבודה, יקבעו יעדים מדידים ויעדכנו את קהילת היזמים על כך. 2. ה ק מ ת ק ה י ל ת י ד ע: בהחלטת הממשלה 4662 נקבע שמשרד הכלכלה יקים קהילת חדשנות וידע באילת, ומשרד האוצר יקצה 3 מיליון ש"ח בפריסה שווה עבור שלוש שנות פעילות הקהילה בשנים 2020 עד 2022. בשנת 2021 החלו פעולות להקמת הקהילה, ובתחילת שנת 2022 הוקמה קהילת AquaculTech על ידי משרד הכלכלה, שהיא קהילת חדשנות שמקדמת פעילות של אקוסיסטם באזור אילת בתחומי הביוטכנולוגיה והחקלאות הימית, בשיתוף פעולה בין-משרדי החקלאות והכלכלה, רשות החדשנות והמכון הישראלי לחדשנות. פעולות קהילת ידע מתמקדות בעידוד הטמעת טכנולוגיות חדשות בתחום הביוטכנולוגיה והחקלאות הימית באמצעות תמיכה במיזמים; חיזוק כלכלת אילת כמרכז ארצי ובין-לאומי בתחום; קידום השקעות, שיתוף ידע והיכרות בין חברי הקהילה; קיום אירועים מקצועיים וקידום שיתופי פעולה; אפיון החסמים בתחום; גיוס לקוחות ליזמים ועוד132. נכון לינואר 2025 הקהילה מנתה כ-100 חברות ויותר מ-600 חברים, והיא הצליחה למצב את עצמה כמוקד ידע בתחום החקלאות הימית. עם זאת, תקציב משרד הכלכלה של קהילת הידע באילת עבור שלוש שנות פעולה עתיד להסתיים בחודש פברואר 2025, וללא הסדרת המשך התקציב, קהילת הידע תסיים את פעילותה. בחלוף שלוש שנים מהקמתה של קהילת הידע ולנוכח חשיבות פעילותה בנושא החקלאות הימית באילת והערך הפוטנציאלי המוסף הקיים בכך, מוצע כי משרד הכלכלה בשיתוף משרד האוצר ימדוד את התועלות שהופקו מפעילות המיזם ליצירת אקוסיסטם בתחום החקלאות הימית בישראל בכלל ובאילת בפרט ואת הצורך בהמשך הפעילות בנושא בין היתר כדי לשמר את הידע שנצבר בנושא בשלוש השנים האחרונות. ✰ בהחלטות הממשלה4662משנת2019ו-1442משנת2022נקבע כי על הגורמים הממשלתייםוהציבוריים הנוגעים בדבר ובהם משרדי החקלאות, הכלכלה והאנרגייה וכן חיא"ל, רשות המים, מינהל התכנון ורמ"י,לפעול לפיתוחענפים כלכליים נוספים בעיראילתכך שהיאלא תהיה תלויה בענף התיירות בלבד, ובמסגרת זו לפעול לביסוס מעמדה של אילת כמרכז מחקרי יישומי בין-לאומי לפיתוח ענף החקלאות הימית. ממצאי הביקורת מעלים שטרם הוסדרו החסמים המרכזיים אשר מעכבים את קידום תחום החקלאות הימית: הפעולות התכנוניות באתרים המיועדים לחקלאות ימית (אתר המשתלות, עברונה ועמרם) לא הושלמו ולא ניתן לשווקם; טרם הוסדר נושא הזרמת מי הפלט מול הוועדה למתן היתרים במשרד להג"ס והפיילוט לטיפול במי הפלט באמצעות אצות הושלם, אך טרם יושם בהיקף מלא; צוות 132 קהילת הידע מכונהAquaculTechהיא קהילת החדשנות הפועלת באילת ומקדמת את האקוסיסטם המקומי והארצי ומקדמת הנבטת יזמויות באזור. החזון שלה הוא: rine production"."Promise the future of our oceans resources through innovation, and sustainable ma מבקר המדינה | דוח מיוחד 94 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 העבודה הבין-משרדי לקידום הנושא טרם השלים את פעילותו האופרטיבית וטרם הושלמה התוכנית האסטרטגית; העברת מלח"י (המרכז הלאומי לחקלאות ימית) לאחריותו ולניהולו של משרד החקלאות טרם בוצעה בהתאם להחלטות ממשלה קודמות ולחוות דעת מקצועיות עדכניות, ומנגד גם לא התקבלה החלטה מעודכנת בנושא שתבטל את החלטת ההעברה. לצד זאת הוקמה מעבדת שירות ליזמים באילת וכמו כן הוקמה קהילת ידע שמתמקדת בעידוד הטמעת טכנולוגיות חדשות בתחום. החלטות הממשלה הקצו לכלל התוכניות הנ"ל, שנבדקו בביקורת זו,תקציב בסך 85 מיליון ש"ח שממנו לא מומש סך של 52 מיליון ש"ח, והיתרה (בסך 33 מיליון ש"ח) מומשה בחלקה. עולה חשש של ממש כי המימוש החלקי של החלטות הממשלה הללו יביא לעצירה של הפעולות ולפגיעה בהשקעות ובמאמצים שעשתה בשנים האחרונות הממשלה לקידום ענף החקלאות הימית באילת, דבר שיפגע בהשגת המטרות שנקבעו בהחלטות הממשלה שנועדו לחזק את כלכלת העיר ולהביא לגיוון תעסוקתי בה בין היתר באמצעות פיתוח ענף החקלאות הימית. על כלל הגורמים הרלוונטיים ובהם משרדי החקלאות, הכלכלה, האנרגייה, חיא"ל, רשות המים, מינהל התכנון ורמ"י להירתם ולשתף פעולה כדי למצות את הפוטנציאל והערך המוסף הגלום ביישום החלטות הממשלה בנושא זה. 2.4. פעולות הממשלה לפיתוחה של אילת בתחום התחבורה 1. שדרוג כביש 90 - ביקורת מעקב כביש90 חוצה את ישראל ממטולה בצפון עד אילת (עד מעבר טאבה) בדרום. אורכו כ-480 ק"מ, והוא עורק התנועה הראשי המשמש להגעה לאילת וליציאה ממנה צפונה לאזור המרכז. משנת 2019 גדל מאוד היקף התעבורה בו בין היתר לאחר סגירתם של נמל התעופה ע"ש דב הוז בתל אביב ונמל התעופה במרכז אילת והעברתו למרחק נסיעה של כ-20 דקות מהעיר, ובשל היעדר חלופה אחרת כמו רכבת. אורכו של קטע הכביש הדרומי של כביש 90, המחבר בין צומת הערבה לאילת, הוא כ-120 ק"מ (להלן - הקטע הדרומי). הוא מאופיין בתנועה רבה של תמהיל כלי רכב, לרבות משאיות כבדות, כלי רכב חקלאיים ואוטובוסים; בחלקו הגדול הוא חד-מסלולי לכל כיוון; יש בו ליקויי בטיחות רבים; ולאורך השנים התרחשו בו תאונות דרכים רבות, חלקן קטלניות. ה ד ו ח ה ק ו ד ם ב נ ו שא ק י ד ו ם ה ת י י ר ו ת ב א י ל ת ה ל י ק ו י: אף שידוע זה שנים רבות לגורמים הנוגעים בדבר על הסכנות הטמונות בכביש 90 ועל הצורך הניכר בשדרוגו, ואף שבשנים 2003 עד 2020 התרחשו בו 2,480 תאונות ונהרגו בהן 251 איש, כשליש מהם בחלקו הדרומי של הכביש - בין צומת הערבה לאילת, לא נמצא כי בוצעו בצורה מספקת פעולות ומהלכים אופרטיביים שנועדו לטפל כראוי בסכנות שאליהן חשופים הנוסעים בכביש זה. כמו כן, תוכנית העבודה הרב-שנתית של חברת נתיבי ישראל (להלן - נת"י) לשנים 2022 עד 2026 טרם גובשה, וטרם הוכרעו סדרי העדיפויות בעניין שדרוג כביש 90 מצומת קטורה עד צומת הערבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 95 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ה מ ל צ ה: על משרד התחבורה להשלים בחינה של האפשרות להצבת שדרוג קטע הכביש שבין צומת קטורה לצומת הערבה ״בסדר עדיפות גבוה״ במסגרת התוכנית הרב-שנתית המתגבשת של נת"י, כפי שקבעה הממשלה בהחלטתה מאוגוסט 2019, ולהציג לפני הממשלה את החלופות התקציביות האפשריות למימושו, וכן לגבש תוכנית כוללת לביצוע הפרויקט תוך בחינת החלופות על בסיס בדיקה כלכלית- תחבורתית. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת ח ב ו ר ה ל ד ו ח ה ק ו ד ם: המשרד מסר כי בשנת 2019 נערכה בחינה של תוכנית אסטרטגית לדרכים של רשת הכבישים הארצית, ובהן כביש 90, ואף שכביש זה לא תועדף מהבחינה התחבורתית-כלכלית ביקש משרד התחבורה ממשרד האוצר להקצות לפחות 15 מיליון ש"ח עבור תכנון מוקדם לשדרוג כמה מקטעים בכביש, אך בדצמבר 2020 התקבל ממשרד האוצר סך של 7.5 מיליון ש"ח בלבד; כמו כן מסר המשרד כי הוא השלים את גיבושה של תוכנית אסטרטגית לשדרוג כביש 90. ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב בחודש מאי 2024 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד בנושא הבטיחות בדרכים, ובו צוין כי הטיפול בליקויים הבטיחותיים המצויים בקטע הדרומי של כביש 90, מצומת הערבה עד אילת, לא קודם במלואו, וכי מרביתם עדיין קיימים בשטח, ובכלל זה היעדר תשתיות כמו אזורי מנוחה ומפרצי עצירה, שוליים צרים שאינם מאפשרים עצירה בטוחה ומגבלות תקציביות שאינן מאפשרות להרחיב את עבודות התחזוקה בכביש. עוד נכתב בדוח כי מפגעים אלה מסכנים את הנהגים ואינם מאפשרים להם מרווח טעות, וכי כל סטייה קלה מהנתיב עלולה להוביל לתאונה חזיתית שתוצאותיה קטלניות133. בביקורת המעקב הנוכחית נמצא כי בשנים 2021 עד 2024 קידמו משרד התחבורה ונת"י תכנון וביצוע של שדרוג מקטעים נוספים בקטע הדרומי של הכביש מצומת הערבה ועד אילת שלא שודרגו עדיין לכביש דו- מסלולי לכל כיוון. לצורך זה חולק הקטע הדרומי לחמישה מקטעים, כמפורט במפה שלהלן134: 133 מבקר המדינה,דוח ביקורת מיוחד-בטיחות בדרכים(2024.) 134 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג(2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 96 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 4: מקטעי תוואי קטע צומת הערבה-אילת בכביש 90, הסכנות שבו והפעולות לשדרוגו (נכון למאי 2025) על פי נתוני משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 97 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה בדק את ההתקדמות בביצוע העבודות במקטעים השונים של כביש90, כמפורט בלוח 7: לוח 7: פירוט הפעולות לקידום חמשת מקטעי הקטע הדרומי של כביש 90 מספר שם המקטע אורך התקציב סטטוס המקטע המקטע המאושר (נכון למאי 2025) 135 לפעולות (בש"ח) 1 מצומת קטורה 63 - 82 330,000,000 - המקטע הסתיים ונפתח לתנועה. עד מעבר נחל (19ק"מ) שיטה 2 ממעבר נחל 82 - 101 450,000,000 - המקטע מצוי בביצוע. שיטה עד צומת (19ק"מ) - סיום מתוכנן של העבודות -רבעון 3, מנוחה שנת2028. - 3 מצומת מנוחה 101 -125 - אושר התקציב לפעולותתכנון. עד צוקים (24ק"מ) - נמצא בשלב של תכנון מפורט (קידום 70,000,000 זמינות - כגון טיפול בהפקעות, פינוי תשתיות ותשלומי מקדמות לחברת תשתית לתכנון). 4 מצוקים עד 125 -153 15,000,000 - אושר התקציב לפעולותתכנון. חצבה (31ק"מ) - נמצא בשלב של תכנון מפורט. 5 מחצבה עד 153 -183 - תהליך שלרה-תכנון מפורט להכפלת צומת הערבה (30ק"מ) 10,000,000 הנתיבים. - תחילת תכנון -רבעון 2, שנת 2025. - מוכנות למכרז לקראת ביצוע - רבעון 4, שנת 2026. שבעהמקטעי 170-112 110,000,000 - הושלמו ונפתח לתנועהבתקופה שבין עקיפה בין נובמבר 2023 לפברואר2025. צומת מנוחה עד חצבה במסגרת התוכנית הרב-שנתית לכביש 90 הקצה משרד התחבורה תקציב בסך 985 מיליון ש"ח לשדרוג הקטע הדרומי של הכביש באותם מקטעים שלא שודרגו עדיין ונמצאים בשלבים שונים של תכנון וביצוע. כמו כן המשרד תקצב סלילה של שבעה מקטעי עקיפה לאורך הכביש בעלות של 110 מיליון ש"ח; התקין ארבע מערכת מצילות חיים לזיהוי וניטור של שיטפונות וחסימת כבישים בעת שיטפון במפגשי כביש-נחל - פעולה שתתרחב למפגשי נחל-כביש נוספים במהלך שנת 2025; ואישר שדרוג של מעבר מחסום המכס 135 מעבר רבין הנמצא בסמוך לכניסה לאילת נחשב לתחילת הכביש, כלומר נקודת האפס, כך שהספירה מתחילה מהמעבר ועד לצומת הערבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 98 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בכניסה הצפונית לאילת. בתמונה שלהלן ניתן לראות את עבודות השדרוג שהתבצעו ביולי 2024 בקטע הדרומי של כביש 90: תמונה 2: ביצוע עבודות בקטע הדרומי של כביש 90 צולם על ידי צוות הביקורת, יולי2024. בשני דוחות ביקורת קודמים מהשנים 2021 ו-2024 התריע משרד מבקר המדינה לפני משרד התחבורה על הסכנות הבטיחותיות החמורות הטמונות בכביש 90, ובעיקר בחלקו הדרומי, ועל כך שהוא לא ביצע בצורהמספקת פעולות ומהלכים אופרטיביים שנועדו לטפל כראוי בסכנות אלה, והדגיש את הצורך לקדם תוכנית רב-שנתית לשדרוג הכביש. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה חלקית. משרד התחבורה השלים את גיבוש התוכנית הרב-שנתית בנושא, ובשנתיים האחרונות הוא קידם בשיתוף נת"י שדרוג מקטעים נוספים בקטע הדרומי של כביש 90 ואישר לשם כך תקציב כולל בסך 985 מיליון ש"ח לפעולות התכנון והביצוע של הקטע.נכון למאי2025,המשרדהקצה330מיליון ש"ח עבורהשלמתשדרוג של מקטע הכביש מצומת קטורה עד מעבר נחל שיטה באורך 19 ק"מ ו-110 מיליון ש"ח עבור סלילת שבעהמקטעיעקיפהביןצומת מנוחהעד חצבה;כמו כן המשרדהקצה תקציב נוסף בסך545מיליון ש"ח להמשך תכנון וביצוע של ארבעת המקטעים בין נחל שיטה ועד צומת הערבה באורך של 101 ק"מ. מבקר המדינה | דוח מיוחד 99 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התמשכות הטיפול במקטעים אלה בכביש 90 בשנים האחרונות עלה בחיי אדם נוספים ובפצועים בשנים 2020 עד 2025 (כ-290 נפגעים, מתוכם 20 הרוגים)136. על משרד התחבורה להשלים בהקדם את פעולות התכנון והתקצוב הנחוצות לשדרוג כלל המקטעים של חלק מסוכן זה של הכביש ואת ביצוע פעולות השדרוג, וזאת על בסיס לוחות זמנים שיקבע, כל זאת לשם שיפור הבטיחות בכביש והנגישות התחבורתית לאילת וממנה. מידת תיקון הליקוי 2. הקמת קו רכבת לאילת להסעת נוסעים ולהובלת מטענים - ביקורת מעקב בשנים 2010 ו-2012 החליטה הממשלה על קידום תכנון תוואי מסילת רכבת לאילת137 כמיזם אסטרטגי שכולל הנחת מסילת רכבת בין אילת למרכז הארץ, לשם הסעת נוסעים והובלת מטענים וכדי לפתח את הנגישות התחבורתית של אזור דרום הארץ (להלן - מיזם הרכבת). כמו כן החליטה הממשלה שיש לפעול להשלמתושל המיזם בתוך חמש שנים מיום מתן תוקף לתוכנית הסטטוטורית בעניינו; וכי לצורך כך יוקצה תקציב ראשוני בסך של 150 מיליון ש"ח לתכנון סטטוטורי ולקידום זמינות ראשונית של המיזם. ביולי2023בהחלטת ממשלה855בנושא התוכנית לחיבור ישראל ברשת מסילות רכבת, החליטה הממשלה על תוכנית חיבור מדינת ישראל מקריית שמונה ועד אילת ברשת מסילות רכבת מהירות ופרבריות, אשר תאפשר הסעת נוסעים במהירות של עד 250 קמ"ש, במטרה לאכלס ולפתח את מדינת ישראל ולשפר את איכות החיים, הנגישות וההזדמנויות של תושבי מדינת ישראל. לפי ההחלטה, שדרוג התשתית יכלול צירי מסילות שיאפשרו תנועת רכבות מצפון לדרום במטרה להביא לחיבור מדינת ישראל על ידי רשת של מסילות ברזל יעילות ובטוחות עד לשנת 2040138. ה ד ו ח ה ק ו ד ם ב נ ו ש א ק י ד ו ם ה ת י י ר ו ת ב א י ל ת ה ל י ק ו י : מאז החלטת הממשלה משנת 2010 על קידום תכנון תוואי למסילת מיזם הרכבת, וכשמונה שנים לאחר החלטת הממשלה מפברואר 2012139 שקבעה כי הליכי התכנון הסטטוטורי של כל מקטעי 136 נתוני הנפגעים הם למקטע הכביש מצומת קטורה עד צומת הערבה, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שריכזה עמותתנתון לשינוי. 137 החלטת הממשלה1421, "נתיבי ישראל-תוכנית תחבורה לפיתוח הנגב והגליל, תש"ע2010( "24.2.10.) 138 החלטת הממשלה 855 בנושא התוכנית לחיבור ישראל ברשת מסילות רכבת (30.7.23,) 2023-855-https://www.gov.il/he/pages/dec. 139 החלטתהממשלה4223 "הקמת קו רכבת להסעת נוסעים והובלת מטענים מאילת למרכז הארץ" (25.2.1) מבקר המדינה | דוח מיוחד 100 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המיזם יושלמו בלוח זמנים קצר ולא יאוחר מסוף שנת 2012, ושביצוע המיזם יסתיים בתוך חמש שנים מיום מתן תוקף לתוכנית הסטטוטורית - ההליכים בעניין מיזם הרכבת עדיין בשלבי הכנה או בדיקה. עוד נמצא כי בשנת2018 חילקה נת"י את תכנון תוואי מסילת הרכבת לשנימקטעים - הצפוני והדרומי: הצפוני - באורך 45 ק"מ (מבאר שבע עד דימונה), והדרומי - באורך 180 ק"מ (מדימונה עד אילת); תכנון המקטע הצפוני קודם ונמצא בשלב של הפקדה התנגדויות140, ותכנון המקטע הדרומי טרם קודם, ולכן טרם ניתן תוקף לתוכנית סטטוטורית לתוואי הקמת המסילה לאילת על כל מקטעיה. ה ה מ ל צ ה : מומלץ כי משרד התחבורה, נת"י ומינהל התכנון ינקטו את כל הצעדים הדרושים לקידום יישום החלטות הממשלה בעניין מיזם הרכבת, וישלימו את התכנון הסטטוטורי של הקו ואת אישורו בהתאם ללוח הזמנים שנקבע בהחלטה. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת ח ב ו ר ה ל ד ו ח ה ק ו ד ם : המשרד מסר בשנת 2021 כי מיזם הרכבת לאילת הוכרז כחלק מפרויקט הדגל של שרת התחבורה לקידום הקמת מסילת ברזל מזרחית מקריית שמונה ועד אילת, אך לאורך הליך התכנון גורמי המקצוע במשרד מתמודדים עם קשיים מרובים ובהם בין היתר העובדה כי במשך שלוש שנים משרד התחבורה לא תוקצב לצורך המשך הליך התכנון הסטטוטורי; ובשל התנגדויות של גופים ירוקים, המשרד להג"ס ומינהל התכנון שמעכבים את הליך התכנון. עוד מסר המשרד כי המקטע הצפוני הופקד ומצוי עדיין בשלב ההתנגדויות, והמקטע הדרומי טרם הופקד בשל אי-הסכמה על תוואי המסילה, על סוגיית העברת חומרים מסוכנים בתוואי ועל נושאים סביבתיים נוספים. ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב תכנון המסילה לאילת חולק כאמור על ידי משרד התחבורה לשני מקטעים (הצפוני והדרומי) ומקודם זה כעשור בוועדה המחוזית, כמפורט במפה 5: 140 הפקדה להתנגדות מאפשרת לכל מי שחש נפגע מתוכנית המקודמת על ידי מינהל התכנון, להגיש התנגדות בתוך 60 ימים מיום פרסום התוכנית. ראובאתר מינהל התכנון. מבקר המדינה | דוח מיוחד 101 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 5: מקטעי תוואי מסילת הרכבת לאילת (הצפוני והדרומי) המקור: משרדהתחבורה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 102 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בהחלטת הממשלה 855 משנת 2023 נקבע כי יש להקים צוות משותף של מנכ"ל משרד התחבורה, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה (להלן - הצוות המשותף) אשר יבחן את דרכי המימון ליישום התוכנית ואת שלביות התוכנית, ויגיש דוח ראשוני המפרט את המלצותיו בתוך 90 יום וכן דוח מלא ומפורט בתוך 180 יום (והארכה אפשרית של 90 יום נוספים במידת הצורך). משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי לקראת סוף שנת 2024 אושרו 50 מיליון ש"ח עבור תחילת תכנון מפורט למקטע הצפוני של הרכבת לאילת (ב"ש-דימונה) וכן50מיליון ש"ח נוספים עבור תכנוןסטטוטורי של המקטע הדרומי, דימונה-אילת. תקציב זה אינו נותן מענה מלא עבור כלל שלבי התכנון הצפויים, אך אלה הסכומים הנדרשים בשלב זה, בראי סטטוס הפרויקטים. עוד מסר משרד האוצר כי הצוות המשותף טרם הגיש את הדוח הראשוני ואת המלצותיו כאמור בהחלטת הממשלה 855. בסוף שנת 2024 אישר משרד האוצר תקציב בסך של 100 מיליון ש"ח לטובת קידום פעולות התכנון של מסילת הרכבת עבור המקטע הצפוני והדרומי. לפי המשרד חלה התקדמות במקטע הצפוני שמצוי כעת בשלב של תכנון מוקדם (תכנון מפורט); ואילו המקטע הדרומי מצוי עדיין בשלב מוקדם של תהליך תכנון סטטוטורי מחודש בוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל). עוד מסר המשרד כי התהליך יכלול שורה של פעולות שיידרשו תקציב נוסף ובהן: השלמות תהליכי התכנון המפורט, הפקעות, טיפול בתשתיות, קידוחי קרקע והעתקות דרכים קיימות, ובהמשך הקמת מתחם לתחזוקה ומסוף מטענים. משרד התחבורהכתבבתשובתולמשרד מבקר המדינהביוני2025כיעם קבלת התקציב בתחילת שנת2025 נת"י הניעה את הליך התכנון שלהמסילה לאילת בקטע הדרומי, ובמסגרת זאת קידמה הליך מכרזי למינוי צוותי תכנון וניהול, והונע תהליך תכנון סטטוטורי בשם "תת"ל 180 - המסילה לאילת" במסגרת הוות"ל. מינהל התכנון מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2025כי המקטע הצפוני קודם בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה דרום. באשר למקטע הדרומי, עדכן מינהל התכנון כי התקיימה ישיבת היערכות ב-10.2.25 ומתבצע תהליך של גיוס צוותי תכנון לטובת קידום השלבים התכנוניים של המקטע. בדוח הקודם הועלה כי נכון לשנת 2021 לא חלה התקדמות בקידום תוואי מסילת הרכבת אשר הממשלה יזמה את קידומו כבר בשנת 2010: הליכי התכנון הסטטוטורי לא הושלמו אף שהממשלה קבעה כי אלה יושלמו עד סוף שנת 2012 לכל המאוחר, ולא הייתה הערכה לגבי מועד הביצוע בשטח. בביקורת המעקב נמצא כי בחלוף ארבע שנים מהדוח הקודם משרד התחבורה פעל מול משרד האוצר לאישור תקציב בסך 100 מיליון ש"ח לפעולות תכנוןשהן שלב מקדים והכרחי לביצוע הפרויקט בשטח;אולםאין עדיין ודאות תקציבית ארוכת טווח לגבי המשך התהליכים התכנוניים של הפרויקט, דבר אשר מסכן את המשכו. הקמת מסילת רכבת לאילת תחזק את הנגישות התחבורתית לאילת וממנה, תסייע בקידומה ובפיתוחה של העיר ותביא למשיכת תושבים חדשים לעיר ולחיזוק היישובים הקיימים בתוואי הרכבת המתוכנן לאילת. לפי החלטת הממשלה 855 משנת 2023 על משרדי התחבורה והאוצר ועל נת"י ומינהל התכנון לפעול כל אחד בתחומו לקידום הפעולות שנקבעו בעניין זה בהחלטות הממשלה לקידום ותכנון של המסילה לחיבור ישראל בהתאם לתוכנית האסטרטגית של משרד התחבורה לשנת 2024, ובהם: להקים צוות משותף של מנכ"ל משרד התחבורה, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, שיבחן את דרכי המימון מבקר המדינה | דוח מיוחד 103 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ליישום התוכנית ושלביה, ויגיש דוח ראשוני בעניין לראש הממשלה, שרת התחבורה ושר האוצר בתוך 90 יום. משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביוני 2025 כי עד למועד זה מנכ"ל משרד התחבורה טרם כינס את הצוות המשותף לבחינת דרכי המימון ליישום התוכנית ואת שלביות התוכנית. בהחלטת הממשלה 855 משנת 2023 נקבע כי על הצוות המשותף של משרד התחבורה, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה לבחון את דרכי המימון ליישום הפרויקט ולהגיש דוח מלא ומפורט תוך 180 יום (עד אפריל 2024). פעולה זו לא בוצעה עד יוני 2025 - פיגור של כ-15 חודשים. על משרדי התחבורה, האוצר וראש הממשלה להשלים בהקדם את הכנת הדוח המלא והמפורט בנושא, כנקבע בהחלטת הממשלה 855. מידת תיקון הליקוי 2.5. נמל התעופה רמון כמנוע צמיחה לכלכלת העיר ולתעשיית התיירות באילת בהחלטת הממשלה 4463 בנושא תוכנית אב לשדות התעופה בישראל מפברואר 2009141 נקבע כי רש"ת תקים נמל תעופה בין-לאומי ופנים-ארצי חדש למרחב אילת (להלן - נמל התעופה רמון), שיחליף את נמלי התעופה בעובדה ובמרכז העיר אילת שפעלו בעיר עד שנת 2019142. רש"ת העריכה את השקעתה הכספית בהקמת הנמל בכ-1.9 מיליארד ש"ח, ובשנים 2020 עד 2024 השקיעה בו רש"ת עוד כ-75 מיליון ש"ח כתקציבי פיתוח של הנמל; כך שסך ההשקעה בהקמת נמל התעופה רמון הייתה כ-2 מיליארד ש"ח בשנים אלה (כאשר תקציב הפיתוח של רשות שדות התעופה לשנים 2024 ואילך הוא 5.9 מיליארד ש"ח). 141 החלטת הממשלה4463,"תכנית אב לשדות התעופה בישראל"(1.2.09.) 142 עד שנת2019הטיסות היו נוחתות בנמל עובדה(שהוקם בשנת1982כחלק מהסכם השלום עם מצרים)ובנמל התעופה שפעל במרכז אילתמאז שנות החמישיםשל המאה העשרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 104 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נמל התעופה רמון, אשר החל את פעילותו בשנת 2019, משמש בשנים האחרונות תשתית תחבורה לאילת עבור תיירות הפנים143 ועבור טיסות חסך (לואו-קוסט)144 מאירופה145 המשמשות את התיירות הנכנסת בעיקר בעונת החורף, אשר כאמור, מהווה מרכיב חשוב בתעשיית התיירות באילת בעונה זו. כמו כן, נמל תעופה רמון מהווה תשתית אסטרטגית חשובה למדינת ישראל. בעונת החורף משקלם של התיירים הזרים מכלל הלינות בבתי המלון בעיר הוא כ-20% עד 25%. בשנים 2019 עד 2020 נשבר שיא בעונה זו; יותר מ-470,000 נוסעים מ-15 מדינות שונות הגיעו לעיר ב-50 טיסות בין-לאומיות שבועיות146,, לעומת 6 טיסות שבועיות בלבד בשנת 2016. במפה שלהלן מוצגות ערי המוצא באירופה שמהן הגיעו תיירים זרים לאילת בשנת 2018: 143 בשנים2016עד2019טסו לאילת וממנה בכל שנה בממוצע כ-1.3מיליון נוסעים בטיסות פנים-ארציות. 144 חברות התעופה של טיסות הלואו-קוסט, כגון WIZZ AIR, RYANAIR, TRANSAVIA, FINAIR, מציעות טיסות שעלות הכרטיס שלהן נמוכה יחסית וכוללת בבסיסה רק את רכישת המושב (המקום) על המטוס. בשנת 2023 היה מספר הטיסות של חברות אלה כשליש מכלל הטיסות בעולם. 145 לפי נתוני משרד התיירות, חלק מהנוסעים בטיסות הבין-לאומיות בעונות החורף היו תיירי יום, כלומר תיירים שלא לנו באילת אלא המשיכו מאילת למדינות שכנות. יוער כי כיוון שלמדינות השכנות יש נמלי תעופה שסמוכים לערי התיירות שלהן (עקבה בירדן, שארם א-שייח והוגדרה במצרים), מגמה זו צפויה לרדת. כך למשל בבדיקה נמצא כי בעונת החורף האחרונה-2220עד2023-רק7%מהנוסעים בטיסות הבין-לאומיות המשיכו למדינות אחרות. 146 עד סגירת השמיים במרץ2020בשל מגפת הקורונה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 105 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 6: מפת ערי המוצא של תיירים זרים שהגיעו לאילת, 2018147 המקור:עיריית אילת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה בדק כמה היבטים בהפעלת נמל התעופה רמון ובחן את תרומתו לתעשיית התיירות בעיר אילת, לכלכלתה ולכלכלת המדינה: 1. מ נ ג נ ו ן ת מ ר ו ץ כ ס פ י ל ה ג ע ת ת י י ר י ם ז ר י ם ל א י ל ת : משנת 1620 פעל משרד התיירות עם רש"ת, התאחדות בתי המלון ועיריית אילת כדי להביא לגידול במספר הטיסות הבין-לאומיות לאילת ובמספר התיירים הזרים הנכנסים לאילת בטיסות אלה, וזאת באמצעות נוהל של משרד התיירות שהסדיר מנגנון תמרוץ כספי (להלן - נוהל התמרוץ). במסגרת הנוהל העביר משרד התיירות תמריצים כספיים לחברות תעופה בין-לאומיות שמפעילות בעיקר את טיסות החסך (הלואו-קוסט) מאירופה, בסך של 60 אירו עבור כל נוסע שהגיע לאילת במטוסיהן (תייר או אזרח ישראלי). 147 לאורך השנים הגיעו לאילת בעונות החורף תיירים זרים בעיקר מהמדינות האלה: צרפת, רוסיה, הונגריה, פולין, ליטא, פינלנד, אנגלייה, גרמניה, דנמרק, טורקייה, סלובקיה, לטבייה, בלגייה, איטליה, רומניה, שוודיה, צ'כיה, אוסטרייה, בולגריה ונורווגיה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 106 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 העברת התמריצים נומקה על ידי משרד התיירות בתועלת הכלכלית שהמדינה מפיקה מהגעת התיירים הזרים לאילת בעונת החורף, שכן הם חלק ממנועי הצמיחה של תעשיית התיירות בעיר ובישראל בשל תרומתם לתמ"ג148. במסגרת הביקורת הקודמת בנושא קידום התיירות באילת מסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה כי מהלך זה הביא לגידול ניכר במספר טיסות החסך לאילת ולהגדלה ניכרת של מספר התיירים הזרים המגיעים לעיר בעונות החורף; וכי המשך תמרוץ הטיסות לשדה רמון נחוץ כדי שהשקעת המדינה בבניית השדה לא תהיה לשווא149. להלן בתרשים 24 ניתוח הערך הכלכלי שביצע משרד מבקר המדינה, שנבע מהפעלתו של נוהל תמרוץ לכל נוסע בעונות החורף בשנים 2016 עד 3202: 148 לפי משרד התיירות התועלת הכלכלית מכל חופשה ממוצעת של תיירים בעונת החורף הוערכה בכ-670 דולר עד עונת החורף2016עד2017ולאחר מכן בסך של כ-807דולר. 149 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג(2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 24: הערך הכלכלי הנובע מהפעלת נוהל תמרוץ לכל נוסע על ידי משרד התיירות, 2016 - 3202 על פינתוני משרד התיירות,התאחדות בתי המלון והלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני כניסת התיירים לשדות התעופה עובדה ורמון קוזזו במהלך עונת החורף (אוקטובר-דצמבר בשנה נתונה עד מרץ בשנה העוקבת) מבקרי יום- מבקרים שחלפו באילת בדרך ליעדים אחרים בירדן ובמצרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהנתונים בלוח עולה כי בעונות החורף בשנים 2016 עד 2020 ובשנים 2022 עד 2023 שבמהלכן הופעל נוהל התמרוץ היה גידול ניכר במספר התיירים הזרים שהגיעו לאילת (מכ-52,000 כניסות תיירים בעונת החורף 2016 עד 2017 לכ-90,000 כניסות תיירים בעונת החורף 2019 עד 2020; ולאחר תקופת מגפת הקורונה בעונת החורף 2022 עד 2023 היו כ-21,000 כניסות תיירים). משרד התיירות ציין בשעתוכי נוהל התמרוץ תרם להגדלתמספרהטיסות לאילת ומספר התייריםהמבקריםבהולהכנסת מטבע חוץ (מט"ח) לקופת המדינה בשיעור של פי שישה מעלות ההשקעה של משרד התיירות בו, ובסך הכול הוא הניב למדינת ישראל הכנסות בסכום כולל של כ-725 מיליון ש"ח (בניכוי השקעות משרד התיירות). יצוין כי להגעת התיירים הזרים לאילת עשוי להיות גם ערך מוסף לשימור התדמית של אילת כעיר תיירות עולמית ולשימור פוטנציאל הגעת תיירים אליה גם בעתיד, במיוחד בעונות החורף שבהן חלה כאמור תנודתיות רבה במספר לינות התיירים הישראלים, והן פוחתות בכ-40% בממוצע. במהלך השנים2022ו-2023נערכובמשרד התיירות דיונים בנוגע להמשך פעולות השיווקשלהעיר אילת לנוכח רצון הממשלה להמשיך ולתמוך בה. במסגרת דיונים אלה ציין מנכ"ל משרד התיירות כי: "אחד היעדים המרכזיים שהגדיר השר למשרד הינו קידום פוטנציאל התיירות בעיר אילת, לעניין זה ביטוי גם בקידום מותג הנגב וגם ברצון המשרד לפעול ולהעצים את פעילות התעופה בשדה התעופה רמון. משתלב עם הרצון של המשרד לפעול עכשיו אקטיבית ולהביא להגברה משמעותית של תיירים לתקופה הקרובה... קיימות מספר הצעות לפעולה... ביטול אגרות רמון או לפחות הפחתה משמעותית; הסתכלות כוללת של רש"ת על פעילות החברות בנתב"ג וברמון ובהתאם לתמחר אותן (קידום הטבות לחברות התעופה בנתב"ג תמורה להגדלת פעילות ברמון")" ;המוצר באילת הוא טוב מאוד, גם ביחס למוצרים סמוכי[ם] [ל]אילת כמו [העיר] עקבה וביחס לשאר ערי החוף בעולם". ביולי 2022 כתב ראש העיר אילת לשרי התחבורה והתיירות בעניין זה כי כדי להחיות את נמל התעופה רמון ולתת הזדמנות ותקווה לעיר אילת ולתיירות חוץ, יש לקדם באופן דחוף תמריצים לעידוד חברות תעופה להגיע אליו שכן נמל תעופה רמון "הוקם בעיקר על מנת לעודד טיסות בין-לאומיות אחרת לא היה טעם בהעתקת השדה מהעיר". בספטמבר 2023 פנה משרד התיירות למשרד האוצר לצורך המשך הפעלת הנוהל לעונת החורף 2024 עד 2025 וציין כי יש חשיבות רבה בעידוד התיירות הנכנסת בעונה זאת שכן כך ניתן יהיה לחזק את העיר ולסייע לכלכלתה בתקופה שבה יש ירידה בתיירות הפנים. בפנייה זו הוצע מתווה שלפיו משרד התיירות יישא בעלויות של 60% מהנוהל, התאחדות בתי המלון בעוד 10%, ומשרד האוצר ישלים את תקצוב הנוהל, כך שהנוהל יתוקצב עד סכום של כ-8 מיליון ש"ח לערך (תלוי במספר התיירים שיגיעו בפועל). תהליך זה לא הושלם בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל ב-7 באוקטובר. בתחילת שנת 2024 הודיע משרד התיירות לרש"ת כי בשל מלחמת חרבות ברזל הוא לא יפרסם את הנוהל בהתייחס לעונת החורף בשנים 2024 עד תחילת 2025 (החל באוקטובר 2024), והנושא הוגדר על ידו כ"לא רלוונטי"לאילת. לעמדתו יש להתמקד בתחום עידוד תיירות הפנים בלבד בנוגע לאילת. בעקבות החלטת משרד התיירות בעניין, הודיעו חברות התעופה האירופיות לרש"ת שהן לא ימשיכו לפעול בקווים הישירים לאילת ללא סבסוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 רש"ת מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2024 כי מאז אי-חידוש נוהל תמרוץ לכל נוסע אף חברת תעופה לא הגישה בקשות לביצוע טיסות בין-לאומיות לנמל התעופה רמון; זאת גם על רקע הפעילות בנמלי התעופה האזוריים הסמוכים שפועלים בירדן ובמצרים המתחרים באילת ומפעילים נוהל תמרוץ דומה לכל נוסע מול חברותהחסךהאירופיות בסכום גבוה מזה שהיה נהוג בישראל (כ-100עד110דולר לכל נוסע) - פעולה שיווקית שהביאה למדינות אלו אלפי טיסות מעשרות מדינות בעונות החורף האחרונות. עוד ציינה רש"ת כיהסבסוד של הטיסות לערי התיירות השכנות לאילתשסייע להן להתבסס כיעדים מבוקשים לתיירים זרים במפת התיירות העולמית, וביטול נוהל תמרוץ לכל נוסע עלולים להקשות על אילת לחזור להיות יעד אטרקטיבי לחברות התעופה בעולם בשנים הקרובות "הן במובן המיידי של חוסר הפעילות העכשווית והן במובן של ביטול יחסי העבודה והקשר המתמשך הנדרש לבניית תוכניות לטווח ארוך מול חברות התעופה". 2. ת מ ל ו ג י ר ש " ת ל ק ו פ ת ה מ ד י נ ה : על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977, רש"ת מעבירה תשלום שנתי למדינה ותמלוגים מהרווח הנקי שלה150, שתלוי בין היתר בהכנסותיה מכל נמלי התעופה שבאחריותה בקיזוז הפסדים וגירעונות,151. בשנים 2017 עד 2019 העבירה רש"ת למדינה תמלוגים מהפעלת כל נמלי התעופה ומעברי הגבול בסך כולל של כ-3.5 מיליארד ש"ח, ובשנים 2022 ו-2023 היא העבירה לה 336 מיליון ש"ח. רש"תמסרה למשרד מבקר המדינהבנוגעלשנת2020כיבשל מצבי החירום שהתרחשו בשנים העוקבות חלה ירידה ניכרת בתנועת התיירים בטיסות הבין-לאומיות לנמל התעופה רמון, שהביאה לפגיעה בהכנסותיו ולגירעונות; וכי בשנת2023חלה התאוששות מוגבלת במספר הנוסעים הבין-לאומיים, זאת בהלימה להפעלת נוהלהתמרוץ בשנה זו. עוד הוסיפה רש"ת כינמל התעופה רמון הוא גרעוני גם בהינתן תנועה של שני מיליון נוסעים בשנה כך שההשפעה הכללית של רמת פעילות מוגברת של רמון היא מינורית יחסית להכנסות של רש"ת, אולם המשך צמצום הפעילות בנמל התעופה רמון ישפיע בעקיפין על היקף התמלוגים שיועברו על ידה למדינה (בשל הקטנת הרווח הנקי בדוח רווח והפסד שממנו נגזרים התמלוגים השנתיים למדינה). משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי חברות התעופה הזרות טסות על בסיס כדאיות כלכלית; וכי הדרך היעילה היחידה לעודד אותן לטוס לנמל התעופה רמון היא באמצעות סבסוד כספי ממשלתי בשיתוף המגזר הפרטי, כפי שנעשה בעבר. סבסוד זה הוכיח את עצמו אך הופסק על ידי משרד התיירות. בעניין אפשרות הפעלת קו התעופה נתב"ג-רמון על ידי חברות תעופה הזרות (טיסות המשך) שתאפשר להגביר את הכדאיות ואתהתדירותשל הטיסות השבועיות לעיר, משרד התחבורהמסרכי הוא מתנגד לכך בשל חשש לפגיעה בתחרות שכן לחברות ישראליות אין זכות דומה במדינות אירופה; וכי חברות תעופה ישראליות מחויבות בבידוק ביטחוני על ידי מערך האבטחה הממלכתי בטיסותיהן מחו"ל לישראל, מה 150 סעיפים40א.(א) ו-40א1()א(.1) לחוק רשות שדות התעופההתשל"ז-1977. 151 סעיף-40א1.(א) לחוק הרשות. נוסף על כך, רש"ת משלמת דמי חכירה הנגזרים מהכנסותיה, אגרות רשות תעופה אזרחית (רת"א), ארנונה לעיריות ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שאין כן לגבי החברות הזרות. עוד מסר משרד התחבורה כי הושג הסכם בין רש"ת לחברות התעופה הישראליות בליווי המשרד ורשות תעופה אזרחית (רת"א), שמימושויבטיח מספר קבוע של טיסות שבועיות של חברות ישראליות לאילת בטיסות פנים-ארציות בלבד. משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2024 כי הוא אינו מתכוון לפרסם עוד את נוהל תמרוץ לכל נוסע בנוגע לנמל התעופה רמון בעונות החורף מפני שפוטנציאל התיירות הנכנסת לאילת מוטל בספק, זאת גם לנוכח החלטות חברות התעופה הזרות לצמצםאת הטיסות לישראל בתקופת מלחמת חרבות ברזל, לרבות ביטול של חלקן. משרד התיירות העביר למשרד מבקר המדינה את נתוני תקציבו לשנים 2020 עד 2024המצביעים על ירידה בשנת2024, וציין כי תקציב זה אינו מאפשרמקור תקציבי להפעלת נוהל תמריץ לכל נוסע, כמפורט בנתונים שבתרשים 25 שלהלן: תרשים 25: תקציב משרד התיירות, 2020 - 2024 (באלפים) המקור: משרד התיירות (26.5.24.) התקציב המקורי לשנת2024היה אמור להיות גדול יותר בכ-20מיליון ש"ח, אולם הוא הופחת בשל קיצוצי תקציב שהתרחשו בזמן המלחמה. בפברואר 2025 מסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה כי הוא בוחן אפשרות לפתיחת קו תעופה ישיר מרוסיה לנמל תעופה רמון באילת, וכי בשיתוף פעולה עם עיריית אילת הוא אירח סוכנים, נציגי תעופה ועיתונאים מרוסיה כדי לקדם את פתיחת הקו כבר בעונת החורף שתחל באוקטובר 2025. עם זאת מסר המשרד כי בתקציב הנוכחי של המשרד ולנוכח העובדה כי השותפים הנוספים בנושא - משרד התחבורה ובתי המלון - לא העבירו מצידם תקציב לצורך קידום העניין, אין בכוונתו לחדש את נוהל תמרוץ הטיסות בעונות החורף הקרובות לאילת. משרד התיירות מסר בתשובתו כי בתאריך 12.6.25 תתחיל תנועת טיסות ממוסקבה לשדה התעופה רמון, והכוונה בעתיד הקרוב להרחיב את היקפי הטיסות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 רש"ת כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 (להלן - תשובת רש"ת) כי בכל הקשור להצעות פעולה שונות הנוגעות לפעילות התעופתית בישראל ולהגדלת הפעילות בנמל התעופה רמון, היא מחויבת מכוח האמנות הבין-לאומיות שאליהן ישראל הצטרפה והסכם השמים הפתוחים עליו חתומה ישראל, לקיים סביבה תחרותית ושוויונית לכלל פעילות התעופה האזרחית המסחרית, לרבות הקצאת משאבי ציבור בדמות הקצאת לוחות זמנים להמראה ולנחיתה בנמלי התעופה, מתן שירותים תעופתיים והטבות אחרות. עוד ציינה רש"ת בעניין הגברת הטיסות לשדה התעופה רמון, כי בעונת הקיץ של שנת 2024, שהתאפיינה בפעילות תעופתית מצומצמת, היא אישרה בקשות של חברות תעופה ישראליות להגביר את תדירות טיסות הפנים-ארציות לעיר אילת אולם "חברות אלו העדיפו בסופו של יום להסיט את מרבית טיסותיהן לחו"ל חלף הגברת הפעילות הפנים ארצית". משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל רבות ובמגוון אפיקים כדי לאפשר תעבורה אווירית לאילת וממנה,ומתוקף כך המשרד תומך בהשבת התמריץ של משרד התיירות, וכי פנייתו למשרדי האוצר והתיירות בנושא טרם נענתה. משרד התיירות החליט שלא לקדם בעונות החורף בשנים הקרובות (בחודשים אוקטובר עד מרץ) את אישור נוהל תמרוץ לכל נוסע. החלטה זו נשענת על נסיבות התקופה והשלכות מלחמת חרבות ברזל על פוטנציאל התיירות הנכנסת לישראל. עם זאת, בראי החלטות הממשלה הנוגעות לעיר אילת מהשנים האחרונות והצורך לתת מענה התיירותיים של העיר, ריחוקה הגיאוגרפי, התנודתיות ('עונתיות') בעונות החורף והתחרות ההולכת וגוברת עם אתרי נופש אחרים הגם שבמדינות שכנות קיים כאמור תמריץ גבוה יותר משהונהג באילת לעידוד הגעת חברות תעופה אליהן, מומלץ כי משרדי התיירות והתחבורה יבחנו את הנושא על היבטיו השונים בשיתוף משרדי האוצר ופיתוח הנגב והגליל, רש"ת, עיריית אילת והתאחדות בתי המלון, בראייה צופה פני עתיד. הפעולה בעניין זה נדרשת כבר בעת הזו וחרף הקיפאון הקיים כעת בתיירות הנכנסת, לצורך בחינת פתרונות וחלופות שאותם יהיה אפשר לממש כתגובה מהירה מייד לאחר שינוי הנסיבות וחזרת תיירות החוץ לישראל. 2.6. פעולות הממשלה בתחום שירותי הרפואה באילת באזור אילת ניתנים שירותי בריאות לתושבי העיר אילת וכן לתושבי היישובים במועצה האזורית חבל אילות152, המונים בסך הכול כ-65,000 תושבים; כמו כן ניתנים באזור אילת שירותי בריאות לחיילים המשרתים בבסיסי צה"ל באזור, לעובדים שאינם אזרחי ישראל ולתיירים (ישראלים ותושבי חו"ל) שמספרם מוערך בכ-60,000 עד 140,000 ביום בהתאם לעונה ולתקופה. שירותי הבריאות באזור אילת ניתנים בקהילה153 באמצעות ארבע קופות החולים בישראל154: הכללית; מכבי שירותי בריאות (להלן - 152 יישובי חבל אילות הם אליפז, באר אורה, גרופית, יהל, יטבתה, לוטן, נאות סמדר, נווה חריף, סמר, קטורה, שחרות, שיכון משפחות מחנה עובדה, חוות ע'רנדל, שיטים ואילות. 153 שירותי בריאות בקהילה ניתנים במרפאות קופות החולים בעיקר על ידי רופאי משפחה, והם מספקים שירותי רפואה ראשוניים או מפנים להמשך טיפול אצל רופאים מומחים. השירותים מפוקחים על ידיהאגף לרפואה קהילתית במשרד הבריאותמאז2008. 154 כ-55% מהמטופלים משתייכים לשירותי בריאות כללית; 33% למכבי שירותי בריאות; והשאר לקופות החולים לאומית (כ-6%) ומאוחדת (כ-4%.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מכבי); קופת חולים לאומית (להלן - לאומית) וקופת חולים מאוחדת. באזור אילת יש בית חולים ציבורי אחד בבעלות הכללית - יוספטל, והוא בית החולים הקטן ביותר במדינה מבין 29 מוסדות לאשפוז כללי. אזור אילת הוא אזור ספר שמרוחק כ-240 ק"מ ממרכז רפואי נוסף (סורוקה בבאר שבע). בעבודות שנעשו לאורך השנים בישראל על ידי גורמים שונים155 הועלה כי שירותי הרפואה באזור אילת, הניתנים ביוספטל ובמרפאות בקהילה על ידי כלל קופות החולים באילת, נמצאים בפער מתמשך בכוח האדם; פער זה נובע מקושי מרכזי בגיוס של כוח אדם רפואי (בעיקר רופאים מומחים ומתמחים) ושל כוח אדם שמתמחה במקצועות הבריאות (כגון בתפקידי סיעוד, פיזיותרפיה וריפוי בעיסוק) ובהישארות שלו באזור. הסיבות לכך נעוצות, בין היתר, באופק קידום מקצועי ואקדמי מוגבל ובמיעוט הזדמנויות מקצועיות, ובכלל זה מיעוט בקשרים מקצועיים עם רופאים עמיתים רלוונטיים שחיוניים להתפתחות המקצועית של רופאים; חשיפה מעטה למקרים רפואיים מורכבים ולביצוע פרוצדורות וטיפולים מורכבים; אפשרויות מצומצמות של תעסוקה נוספת; וקושי במציאת תעסוקה באילת עבור בני המשפחה של הרופאים ואנשי מקצועות הבריאות156. גם דוחות שפרסם משרד מבקר המדינה במהלך השנים הצביעו על כך שריחוקה של העיר אילת מאזור המרכז מעצים את האתגרים שעימם מתמודדת מערכת הבריאות בעיר ובהם: שירותים רפואיים ופרה- רפואיים חסרים, קשיים בהעסקת כוח אדם רפואי והיצע מוגבל של רפואה יועצת157. לפער האמור בעניין נתוני כוח האדם בשירותי הרפואה והבריאות שניתנים על ידי כלל קופות החולים בעיר יש השפעה לרעה על יכולת המערכת הרפואית באזור לספק מענה הולם ברמת השירותים הרפואיים לתושבים ולשוהים באזור אילת שבאה לידי ביטוי בין היתר בהיבטים האלה: זמני המתנה ארוכים לתורים בקהילה (עד פי4.8לעומת המרכז); תלות של התושבים בקבלת שירותי רפואה ובריאות מחוץלאילת ובכלל זה גם טיפולים רפואיים פשוטים, כגון היוועצות עם רופא מומחה; וצורך במימון של קופות החולים עבור הגעת רופאים ועובדי מקצועות הבריאות לאילת כדי לספק חלק משירותי הרפואה והבריאות החסרים. לכל אלה מחירים גבוהים - כספיים ואחרים158 והשפעות על איכות השירות הרפואי שניתן באזור אילת, 155 במשרד הבריאות, כגון בעיקרי תוכנית מדיניות הבריאות מטרות על2011-2014 שעוסקת בין היתר בצמצום פערים בפריפריה ובהגדלת כוח אדם איכותי בה, ובדוח אי-השוויון במערכת הבריאותוההתמודדות עימו שפורסם בפברואר 2024; בדוחות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת: "דוח הקשיים בהגדלת כוח האדם הרפואי בפריפריה", שבט תשע"א (פברואר 2011); "מצב שירותי הבריאות בעיר אילת", נובמבר 2018; "שאלת יעילותה של תכנית המענקים לעידוד עבודה והתמחות של רופאים בפריפריה, 2011 - 2019", פברואר 2024; וסקירה בנושא נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ,28.11.24. כמו כן נושא הפערים בפריפריה הועלה במחקר של ארגון ה-OECD. ראו: in Israel: Towards a better governance structure for health, Medical education and trainingOECD making in Israel, June 2023. -workforce planning and policy 156 בנק ישראל, חטיבת המחקר, "התפתחויות בשכר ובתעסוקה של רופאים בישראל בעקבות הסכם שכר 2011"(ינואר 2025,)עמ'4-5. 157 בשנים האחרונות פורסמו כמה דוחות של משרד מבקר המדינה, כגון דוח שנתי 63ג (2012),"שירותי הבריאות בפריפריה - בתי החולים והקהילה;"דוח מבקר המדינה - יולי 2024, "שבץ מוחי - טיפול ושיקום"; דוח מבקר המדינה-נובמבר2024,"זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחים-דוח מיוחד" (נובמבר2024.) 158 כך למשל, כאשר מטופל זקוק לטיפול רפואי שאינו ניתן באילת הוא נדרש להתנייד (ברכב או בטיסה) אל המרכז הרפואי סורוקה או אל בתי חולים במרכז, וכל נסיעה שכזו נמשכת כמה שעות לכל כיוון ומקשה מאוד לנהל שגרת חיים אישית ומשפחתית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ובהם פגיעה ברצף הטיפולי הניתן למטופלים. הפערים בכוח האדם והשלכותיהם אף החריפו לנוכח הגידול באוכלוסייה באזור אילת ואופייה המשתנה בשנים האחרונות; למשל, בשנים 2009 עד 2022 גדל מספר התושבים שהם בני גיל 65 ומעלה באילת פי 2.2. המחסור בכוח אדם רפואי באזור אילת פוגע לא רק באיכות השירות הרפואי הניתן לתושבים בעת שגרה, אלא גם ביכולת של מערכת הבריאות בעיר אילת לספק לתושבים ולשוהים במרחב רפואת חירום ומענה לאירועים רבי-נפגעים (להלן - אר"ן). בשל האיומים הביטחוניים שהופנו כלפי אזור אילת במלחמת חרבות ברזל ובכלל זה האפשרות לאר"ן, משרד הבריאות הכיר בכך שיוספטל הפך ל"בית חולים חזית". כמו כן, בשל היותה של אילת עיר קולטת מפונים והגידול הניכר במספר השוהים בה במשך חודשים רבים וכפועל יוצא מכך הגידול במספר המטופלים הפוטנציאליים ובמספרם של אלה שטופלו בפועל בבית החולים בעיר, נפתחו מרפאות נוספות בקהילה לרבות בתחום בריאות הנפש; בוצעו פעולות לתגבור כוח האדם בזמן חירום, להצטיידות ולעיבוי המלאים (כולל עיבוי מלאי מנות דם); ונעשו תרגילים המדמים אר"ן. העלות למדינה עבור המענים הרפואיים ועבור תגבור מערכת הבריאות בעירבמהלך מלחמת חרבות ברזל הסתכמה בכ-20.2מיליון ש"ח. 1. מעקב אחרי יישום החלטת הממשלה 4662 לצורך שיפור שירותי הבריאות והרפואה באזור אילת החליטה הממשלה בשנת 2019 להקצות תקציבים ייעודים בשנים 2020 עד 2023 למימון פעולות שתכליתן להשיג צמצום במספר ימי ההמתנה של תושבי אילת וחבל אילות לתורים לרפואה יועצת ולבדיקות רפואיות ולשיפור התשתיות של יוספטל159 (החלטת הממשלה 4662,) דבר שיעלה בקנה אחד עם זכות המבוטחים לקבלת שירות בריאות שוויוני שמעוגן בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994. כמו כן, בהחלטת הממשלה 4662, אשר עוסקת כאמור בהפעלת תוכנית רב-שנתית לפיתוח אזור אילת במגוון תחומים ובכלל זהבתחוםהבריאות, נקבע כי ראש הממשלה יביא את ההחלטה לדיוןנוסףבממשלה בתום שלוש שנים ממועד קבלתה כדי שיוצגו אופן ביצועה וההתקדמות בהשגת מטרותיה וכדי שהממשלה תבחן את הצורך בשינוי ההחלטה או בביטולה160. משרד מבקר המדינה בדק את מידת היישום של כמה פעולות שצוינו בהחלטה זו: א. ת מ ר י צ י ם ל ר ו פ א י ם ו ל ע ו ב ד י מ ק צ ו ע ו ת ה ב ר י א ו ת :בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יקצה בשנים 2020 עד 2023 תקציב למימון מענקים מוגדלים לרופאים ותמריצים לעובדי מקצועות הבריאות שיעתיקו את מקום מגוריהם לאילת או לחבל אילות בסך כולל של15.6מיליון ש"ח - 14 מיליון ש"ח לרופאים ועוד 1.6 מיליון ש"ח לעובדי מקצועות הבריאות. לפי ההחלטה, חלוקת המענקים והתקציבים תיעשה על ידי משרד הבריאות באמצעות קופות החולים ותתבסס על שיעור 159 לפי ההחלטה חלק מהפעולות יבוצעו באמצעות שיתוף פעולה בין קופות החולים. 160 סעיף17להחלטתהממשלה4662. מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המבוטחים בכל קופת חולים מכלל המבוטחים באילת בכל הקופות יחדיו (למעט קופת חולים מאוחדת), כמפורט להלן: לוח 8: התקציב שהוקצה לתמרוץ רופאים ועובדים במקצועות הבריאות, 2020 - 2023 נתונים() כללית מכבי לאומית סך הכול סך הכול ההקצאה הממשלתית לקופות כ-11.8מיליון כ-2.7מיליון ש"ח כ-0.7 מיליון ש"ח 15.2 החולים ש"ח סך הכול הקצאה כ-10.7מיליון ש"ח כ-2.3מיליון ש"ח כ-0.6מיליון ש"ח 13.6 לרופאים (מתוך הנ"ל) מימוש בפועל כ-9.8מיליון ש"ח כ-ש"1.4)*(חמיליון כ-0.5מיליון ש"ח 11.7 שיעור מימוש כ-92% כ-61% כ-83% - סך הכול הקצאה לעובדים במקצועות 1.58 הבריאות (מתוך כ-1.1מיליון ש"ח כ-0.4מיליון ש"ח כ-0.08מיליון ש"ח הנ"ל) מימוש בפועל כ-0.18מיליון ש"ח - - 0.18 שיעור מימוש כ-16% לא מומש לא מומש - המקור: נתוני קופות החולים-הכללית, מכבי, לאומית. יוער כי בפועל הקופות תוקצבו בסך של כ-15.2מיליון ש"ח מתוך15.6מיליון ש"ח (13.6מלש"ח לרופאים ו-1.58מיליון ש"ח לעובדי מקצועות הבריאות). * צפוי מימוש נוסף של התקציב לשנים2025עד2027בסך כולל של805,700ש"ח. מנתוני הלוח עולה כיחלקה היחסי שלקופת חוליםהכלליתבתקציב הממשלתישהתקבל עבורמענק לרופאים ולעובדי מקצועות הבריאות שיעתיקו את מקום מגוריהם לאילת הוא הגדול ביותר (כ-11.8 מיליון ש"ח) לעומת קופת חולים מכבי (כ-2.7מיליון ש"ח) וקופת חולים לאומית (כ-0.7מיליוןש"ח). מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בפועל מימשו הקופות בסך הכול כ-11.9 מיליון ש"ח מתוך 15.2 מיליון ש"ח (כ-78%) מהתקציב שהקצה משרד הבריאות לקופות החולים לצורך כך בשנים 2020 עד 2023161. הועלה כי מימוש החלטת הממשלה שתכליתה הייתה להגדיל את הנגישות לשירותי רפואה מקצועית באילת באמצעות מתן תמריצים לרופאים כדי לעודד אותם לעבור לאילת נחל הצלחה חלקית: הקופות מימשו כ-11.7 מיליון ש"ח מתוך כ-13.6 מיליון ש"ח (כ-86%) מהתקציב שיועד לרופאים; וניכר מימוש נמוך שלהמענקים לעובדים במקצועות הבריאות-0.18מיליון ש"ח מתוך כ-1.58מיליון ש"ח (הכללית - 16%; לאומית ומכבי - לא מימשו) בדיווח שמסר משרד הבריאות לוועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה162 ביולי 2024 צוין כי התקציב שהוקצה עבור המענקים והתמריצים לרופאים ולעובדי מקצועות הבריאות לא נוצל במלואו על ידי קופות החולים בשל ההיענות הנמוכה של עובדים אלה להעתיק את מקום מגוריהם לאילת. הכללית כתבה למשרד מבקר המדינה בתשובתה במאי 2025 (להלן - תשובת הכללית) כי יש להמשיך ביישום מסלול התמריצים לרופאים באילת ואף להרחיבו למקומות מאתגרים נוספים כדי לעודד משיכת כוח אדם רפואי לפריפריה, על בסיס גמישות ומתן חופש פעולה יחסי למנהלי בתי חולים, הגם שאין בו די כשלעצמו. קופת החולים לאומית כתבה למשרד מבקר המדינה במאי2025 (להלן- תשובת לאומית) כי היא ניצלה בשיעור גבוה את המענק שניתן לרופאים שכירים שאינם מומחים אולם כיוון שהמענק הוגבל לארבע שנים, עם סיומו הייתה עזיבה של אילת. לגבי אי-מימוש התמריצים לעובדי מקצועות הבריאות ציינה קופת החולים לאומית שהוא לא מומש בשל היותו נמוך, ואינו מהווה תמריץ מספק להבאת עובדים אלה לאילת. לנוכח המימוש החלקי בלבד של התקציב למענקים לרופאים ולאנשי צוות מקצועות הבריאות למעבר לאילת, על משרד הבריאות לבחון חלופות לעידוד הגעת אנשי מקצוע אלה לאילת הנחוצים למערכת הבריאות בעיר בהתאם להחלטת הממשלה4662משנת2019ובכללזאתלבחון תוכניות המשך בעניין. ב. ש ד ר ו ג ת ש ת י ו ת ר פ ו א י ו ת : בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יקצה סך של 75 מיליון ש"ח לצורך הקמה ושדרוג של התשתיות הרפואיות ביוספטל כגון חדרי ניתוח, מכון דיאליזה, מכון גסטרו, חדר אקוטי לנפגעי תקיפה מינית, מכשיר CT וחדרי לידה. בבדיקה עלה כי משרד הבריאות העביר לכללית את התקציב האמור, וחלה התקדמות בהקמה ובשדרוג של התשתיות האמורות. בין היתר אישרה הכללית תקציבים להקמת מבנה מרפאות חוץ ומכון שמיעה, להרחבת מכון הפיזיותרפיה, להקמת מכון MRI, לשיפור תשתיות החשמל ולשדרוג תשתיות צוברי החמצן של בית החולים. ממסמכי הכללית עולה כי מלבד התקציב שהתקבל לעניין זה 161 כך למשל, נמסר על ידי הנהלת בית החולים יוספטל והכללית כי 13 רופאים ושני עובדי מקצועות בריאות נוספים העתיקו את מגוריהם לאילת והשתלבו בעבודה ביוספטל ובמרפאות הכללית בעיר. 162 בהתאם להחלטת הממשלה4662 הוקמה ועדת היגוי במשרד ראש הממשלה שתפקידה לעקוב אחר יישוםההחלטה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 116 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ממשרד הבריאות, היא מתכננת להשקיע בהקמה ובשדרוג של תשתיות אלה גם ממקורותיה סך של כ-222.6 מיליון ש"ח בשנים 2024 עד 2028. ג. ה צ ב ת מ ס ו ק ק ב ו ע ב י ו ס פ ט ל :החלטת הממשלה קבעה כי משרד הבריאות יקצהתקציב בסך 26 מיליון ש"ח לצורך הצבת מסוק אזרחי בעיר אילת לצורך שיפור זמינות האפשרות לפינוי מוסק של חולים באזור אילת הזקוקים לפינוי מהיר ודחוף מסיבה רפואית דחופה, לרוב עקב חשש לחייהם. תקציב זה יועד למימון מכסה של 100 הטסות בשנה, וכל הטסה נוספת מומנה בפועל על ידי הכללית. לצורך מימוש החלטת הממשלה פרסם משרד הבריאות מכרז כמתחייב מחוק חובת מכרזים, התשנ"ב- 1992, למתן שירותי פינוי מוסק, והתקשר לשם כך בהסכם עם חברה פרטית שהיה בתוקף עד דצמבר 2023. משרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי כלל התקציב לעניין זה נוצל בכל אחת מהשנים 2020 עד 2023 עבור המכסה של 100 הטסות בשנה, כמחציתן בשל אירוע רפואי קרדיולוגי חמור ובשל אירועי שבץ מוחי, שאין להם מענה רפואי ביוספטל. לפי נתוני משרד הבריאות והכללית, בשנים 2021 עד -4202 בוצעו בסך הכול 467 פינויים מוסקים של מטופלים שנזקקו לטיפול במרכזים רפואיים אחרים; ובשנת 2025 (נכון ליולי) בוצעו 93 פינויים מוסקים. בדיון שהתקיים במשרד ראש הממשלה בנושא מערכת הבריאות באילת בספטמבר 2023, עמדת משרד הבריאות הייתה כי יש חשיבות בהפעלת המסוק כגורם מציל חיים, וכי "יש לקדם החלטת ממשלה על מנת ששירות המסוק לא ייפוג בתחילת ינואר [2024]". בסיכום הדיון נקבע כי באחריות משרד הבריאות לבחון את ההיבטים השונים שנדונו בדיון זה ולהציע מענה וחלופות. הועלה כי בתום שנת 2023 הסתיים תוקפה של החלטת הממשלה בעניין התקצוב הממשלתי להפעלת המסוק, והיא לא חודשה; וכן הסתיים תוקפו של ההסכם בין משרד הבריאות לחברה הפרטית. עקב כך, במהלך ינואר עד מאי 2024 מימנה הכללית ממקורותיה פינוי מוסק של 61 חולים שמצבם הרפואי חייב פינוי דחוף למרכזים רפואיים מחוץ לאילת. בפברואר 2024, לאחר תום ההתקשרות של משרד הבריאות עם החברה הפרטית למתן שירותי פינוי מוסק, כתב מנכ"ל הכללית להנהלת משרד הבריאות כי טרם פורסם מכרז חדש להפעלת המסוק ביוספטל, והמשרד עדיין לא אישר מימון מתאים להמשך פעילות זו. כמו כן הוא ציין כי: "חרף הדחיפות והחשיבות שבהסדרת המשך ההפעלה של המסוק... כללית נאלצת להמשיך ולפעול בתנאי אי- ודאות... החשיבות שבהמשך הפעלת המסוק ביוספטל ידועה וברורה ומאחר שלהבנתי היא אינה במחלוקת ואין כל צורך לשכנע את משרד הבריאות בחיוניות המסוק". עוד צייןמנכ"ל הכללית במכתבו כי "אנו מבקשים שמשרד הבריאות יממש בהקדם את ההבטחה שניתנה על ידו ויקצה את התקציב הדרוש להמשך הפעלת המסוק על מנת ששירותי הבריאות לתושבי אילת (הוותיקים ואלו החדשים שמתארחים בעיר בעל כורחם) לא ייפגעו". גורמי מקצוע במשרד הבריאות מסרו למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי הם סבורים שיש לשמר את פעילות המסוק באופן קבוע בכפוף להסדרה תקציבית קבועה, וכי מכרז חדש בעניין זה אינו מבקר המדינה | דוח מיוחד 117 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפורסם מפני שלא הוקצה לכך תקציב במשרד. בפברואר 2025 מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה כי בשל העיכוב בהסדרת הנושא באופן ארוך טווח, הוא ימשיך לתקצב את פעולת המסוק מתקציבו שיועבר לכללית, עד סוף שנת 2025. הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהיא פרסמה מכרז להפעלת המסוק. החלטת הממשלה לתקצב הצבת מסוק בעיר אילת לפינוי מוסק דחוף של חולים למרכזים רפואיים במרכז הארץ נבעה מצורך ברור במתן מענה רפואי שבנסיבות מסוימות עשוי להיות מציל חיים.הניצול המלא של התקציב שיועד בהחלטת הממשלה לנושא בשנים 0202 עד 3202 וכן המשך הפעלתו של המסוק במהלך שנת 2024 ללא הסדרה תקציבית - מצביעים על הצורך בהמשכיות שירות זה להצלת חיי אדם. נכון לפברואר 2025 הממשלה לא קיבלה החלטה שתבטיח את המשך תיקצוב הפעלת המסוק לאורך זמן ולא פורסם מכרז שיסדיר את הפעלת המסוק. לנוכח הצורך במסוק ותפקידו החשוב בהצלת חיים של הנזקקים לכך באזור אילת, מומלץ כי משרד הבריאות - הנושא באחריות - יקדם בשיתוף משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה את הפעולות הנדרשות להסדרת המשך הפעלת המסוק בהקדם גם אחרי שנת 2025. ד. ש י פ ו ץ מ נ ח ת ה מ ס ו ק י ם ב י ו ס פ ט ל ( ה א נ ג ר ):בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יקצה תקציב בסך 5 מיליון ש"ח לצורך ביצוע עבודות תשתית להכשרת מנחת המסוקים שנמצא במתחם יוספטל, בין היתר לצורך הקמת האנגר למסוק. בבדיקה נמצא כי משרד הבריאות העביר לידי הכללית תקציב בסך 2 מיליון ש"ח כבר בשנת 2019 לצורך תכנון מפורט והכנה למכרז לצורך שיפוץ מנחת המסוקים ביוספטל163. ואולם נכון לספטמבר 2024 הכללית טרם סיימה את עבודות התשתית הנדרשות להכשרת מנחת המסוקים, וטרם הוקם ביוספטל האנגר למסוק, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 4662. על הכללית לפעול להשלמת הכשרת מנחת המסוקים ביוספטל והקמת האנגר כדי שהפינויים המוסקים של המטופלים באזור אילת אל מרכזים רפואיים אחרים ייעשו באופן בטיחותי ממנחת מוסדר. הכללית כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהשיפוץ במנחת לא הושלםעקב הנחיית פיקוד העורף בשל המלחמה וזאת כדי למנוע העברת פינויים לשדה התעופה רמון בזמן המלחמה; ובנוגע להאנגר מסרה הכללית שבנייתו כמעט הושלמה, וכי הוא צפוי להיפתח בתוך כחודשיים. 2. קידום החלטת ממשלה המשכית לשיפור רמת השירותים הרפואיים באזור אילת הועלה כי הגם שהחלטת הממשלה 4662 לא יושמה באופן מלא, היא הביאה לביצוע כמה פעולות אופרטיביות שנועדו לקדם את המענה הרפואי לתושבים ולשוהים באזור אילת שנזקקים לטיפול רפואי 163 בדיון שנערך במשרד ראש הממשלה בוועדת ההיגוי לתוכנית הרב-שנתית לפיתוח אילת וחבל אילות מדצמבר 2022 מסר משרד הבריאות כי היתרה בסך3מיליון ש"ח תועבר לכללית בגמר ביצוע העבודות להכשרת מנחת המסוקים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 118 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מיידי או לטיפול של רפואה יועצת ומעקב רפואי. בסוף שנת 2023 תמה תקופת התמריצים והתקציבים שניתנו על פי החלטת ממשלה זו. בשנים 2023 עד 2024 נעשו כמה ניסיונות לקדם החלטת ממשלה המשכית ופתרונות נוספים כדי להבטיח את המשך שיפור רמת השירותים הרפואיים באזור אילת וכדי ליצור ודאות והמשך מענה טיפולי עבור התושבים והשוהים במרחב. להלן פירוט עיקרי הפעולות שנקטו הגורמים השונים בעניין: הגורם עיקרי פירוט הפעולות משרד האוצר ב-24.7.23 השיב שר האוצר למזכיר הכנסת במענה לפנייתו בעניין החלטה המשכית לאילת כי התוכנית לתמיכה בשיפור שירותי הבריאות באילת (מכוח החלטת הממשלה 4662) מסתיימת בסוף שנת 2023, וכי "בתקופה הקרובה צפויה להתחיל עבודה מקצועית לגיבוש הצרכים המרכזיים בתחום הבריאות בעיר אילת ובניית המענה הנכון ביותר בעבורם". שירותי הכללית ב-30.8.23, במסגרת דיונים שנערכו בין הכללית לעיריית אילת, גובשה הצעה ועיריית אילת משותפת שמפרטת שורה של תחומים שלגביהם יש הסכמה כי יש לכלול אותם "במסגרת ההצעה העדכנית למחליטים באילת"; ובכלל זה הוספה ומימון של שירותים רפואיים חדשים בעיר, חיזוק השירותים הקיימים ופיתוח ומימון של מודלים חדשים להבאת כוח אדם (רפואי, סיעודי, פרה-רפואי) ליוספטל. משרד ראש ב-13.9.23 התקיים דיון במשרד ראש הממשלה בנושא גיבוש החלטת המשך הממשלה להחלטת הממשלה 4662; בדיון ביקשו עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות תקציב בסך 15 מיליון ש"ח לצורך חיזוק ניהול המערך הרפואי בעיר, קידום עבודות בינוי נוספות ביוספטל (מלר"ד ילדים) והשלמת מבנה מרפאה בקהילה בחבל אילות. • בסיכום הדיון נקבע כי על משרד הבריאות לבחון את הסעיפים השונים שנדונו ולהציע מענה מסודר וחלופות. משרד הבריאות ב-4.12.23כתב שר הבריאות לוועדת הבריאות בכנסת לאחרדיוןבנושא היעדר פגייה ביוספטל שהתקיים במאי 2023כי: • "מענה הולם לצרכים של שיפור תחומים ושירותים שלא קיימים בבית חולים יוספטל מצריך מערך רחב, שמן הראוי שיהיה מעוגן בהחלטת ממשלה [שתכלול] תקצוב ייעודי [ו]הכשרת והקצאת כוח אדם ייעודי למשימה זו...; • בימים אלה, משרד הבריאות פועל לגיבוש הצרכים לחיזוק שירותי הבריאות באילת, במסגרת עבודה המתבצעת על החלטת ממשלה חדשה לשנים הקרובות לטובת העיר אילת"(הסימוןאינו במקור). ב-30.1.24 הורה מנכ"ל משרד הבריאות על הקמת צוות עבודה לבחינה ולקידום של נושא כוח האדם ביוספטל. בכתב מינוי לחברי הצוות כתב המנכ"ל כי תוקפה של החלטת הממשלה 4662 פג, ו"כעת יש צורך להמשיך ולהידרש לסוגיות הבריאות בעיר אילת ובסביבותיה באופן בר קיימא, ובאופן ספציפי, לענייןבית החולים יוספטל". הכנסת, ועדת ב-21.7.24, בדיון שקיימה בנושא ועדת הבריאות בכנסת, התקבלו בין היתר הבריאות ההחלטות האלה: מבקר המדינה | דוח מיוחד 119 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 • קריאה למשרד הבריאות להציב בראש סדרי העדיפות את חיזוק שירותי הבריאות בעיר ולמצוא "פתרון כולל לתושבי העיר ולמבקרים בה"; • קבלת עדכון לגבי ממצאי הצוות שהקים משרד הבריאות לקידום נושא כוח האדם ביוספטל (ראו להלן); • בקשה ממשרדי הבריאות והאוצר לקדם בדחיפות הצעת מחליטים לתקצוב פינוי מוסק ביוספטל לשנת 2024ולשנים הבאות. כאמור, החלטת הממשלה בכל הנוגע לשיפור שירותי הבריאות באזור אילת פגה בסוף שנת 2023. נמצא כי נכוןלפברואר2025נותרופעריםבשיפור זמינות שירותי הרפואה באזוראילתבנוגע לנושאיםשעליהם החליטה הממשלה ושנבדקו בדוח זה:לא בוצעוהתאמות במתווה התמריצים למשיכת צוות רפואי לאילת, למרות הניצול החלקי בלבד של התקציבים שהוקצו למתווה זה על פי ההחלטה משנת 2019 - להבאת רופאים כ-56% (7.6 מיליון ש"ח מתוך 13.6 מיליון ש"ח; ולהבאת אנשי צוות מקצועות הבריאות כ-11% (0.18 מיליון ש"ח מתוך 1.58מיליון ש"ח); והמשך הפעלתו של מסוק הפינוי לא עוגן בהסכם ארוך טווח, שכן התקציב בסך 26 מיליון ש"ח שהוקצב להפעלתו במסגרת החלטת הממשלה מוצה. מטבע הדברים הצרכים הרפואיים בעיר אילת שניתן להם מענה בהחלטה משנת 2019 הם בעלי אופי מתמשך. לפיכך נקבע בהחלטת הממשלה מנגנון ייעודי מפורש לבחינת תוצאותיה, ולפיו על ראש הממשלה להביא את הנושא לדיון נוסף ולקבלת החלטות בממשלה. נכון לפברואר 2025 טרם סוכמה הצעת מחליטים, וממילא לאהתקבלה החלטת ממשלה המשכית שיהיה בה כדי לשמר את ההישגים של החלטת הממשלה 4662 ולבצע התאמות ככל הנדרש, מצד אחד, ולא סוכמו נתיבי פעולה תקציביים אחרים על ידי משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד הבריאות לשיפור זמינות השירות הרפואי באזור אילת, מצד שני. מומלץ כי משרדי הבריאות, האוצר וראש הממשלה יפעלו בהקדם בשיתוף עיריית אילת, המועצה האזורית חבל אילות וקופות החולים שמפעילות מרפאות בקהילה במרחב זה וכן הכללית המפעילה את בית חולים יוספטל, לגיבוש מתווה מסודר - שיעוגן בהחלטת ממשלה המשכית או בדרך אחרת - כדי לתת מענה לצרכים הרפואיים של תושבי אזור אילת והשוהים בה, ובכלל זה גיוס כוח אדם רפואי וכוח אדם במקצועות הבריאות והסדרת המשך הפעלה שוטפת וארוכת טווח של המסוק באילת. 3. הפערים העיקריים בתחום שירותי הרפואה באזור אילת אחת ממטרותיה של החלטת הממשלה 4662 היא "שיפור שירותי הבריאות של תושבי העיר אילת וחבל אילות", ולצורך כך היא קבעה כי משרד הבריאות יקצה תקציבים ייעודיים בשנים 2020 עד 2023 לטובת מימון כמה פעולות שיביאו בין היתר להעלאת זמינותם של צוותי רפואה קבועים ולקיצור תורים לרפואה יועצת. עוד צוין בהחלטה כי הפריפריאליות של אזור אילת מובילה לפערים בינו ובין יתר אזורי הארץ על רמת השירותים הניתנים בו שאחד המובהקים שבהם הוא הפער בתחום הבריאות. כאמור, בינואר 2024 הקים משרד הבריאות את צוות הבחינה שכלל נציגים של משרד האוצר, של הכללית ושל עיריית אילת לבחינה ולקידום נושא כוח האדם הרפואי ביוספטל (להלן - צוות הבחינה). בכתב המינוי מבקר המדינה | דוח מיוחד 120 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 של צוות הבחינה התייחס מנכ"ל משרד הבריאות להחלטת הממשלה 4662 וציין כי תוקפה פג, ויש צורך להמשיך ולהידרש לסוגיית הבריאות ולהציע פתרונות שישפרו משמעותית את שירותי הבריאות לתושבי אזור אילת וכלל השוהים בעיר. משרד מבקר המדינה בחן את הפעולה הממשלתית שנעשתה על ידי משרדי הבריאות והאוצר בשיתוף הכללית ועיריית אילת במהלך שנת 2024 ועד לחודש פברואר 2025 במסגרת צוות הבחינה. א. נ ת ו נ י ם ב ד ב ר ה פ ע ר י ם ב ש י ר ו ת י ם ה ר פ ו א י י ם ב ע י ר א י ל ת אלה המתקנים הקיימים ביוספטל: 65 מיטות, 2 חדרי ניתוח ומרכז אמבולטורי, 3 חדרי לידה, 11 מכונות דיאליזה, שירותי דימות ובכלל זה ממוגרפיה ו-US שד, מעבדות, מכונים ומרפאות חוץ, אשפוז יום, תא לחץ, CT ו-MRI - המוצב באופן קבוע החל בחודש פברואר 2025. בתרשימים שלהלן מוצגים הפערים העיקריים הקיימים ביוספטל ובקהילה כפי שעולה מדוחות נוספים של משרד מבקר המדינה, ממסמכי משרד הבריאות והכללית שנמסרו לביקורת, מדיוני ועדת הבריאות בכנסת וממידע מקצועי נוסף: מבקר המדינה | דוח מיוחד 121 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 26: הפערים העיקריים בנושא שירותי הרפואה באזור אילת על פי נתוני משרד הבריאות, הכללית, ההסתדרות הרפואית לישראל, ועדת הבריאות בכנסת, מחקר של חטיבת המחקר בבנק ישראל, סקירות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. (1) לפידוח מבקר המדינהבנושא "שבץ מוחי-טיפול ושיקום" (2024)164,"כל נפגעי השבץ המוחי (100%) מאושפזים במחלקות פנימיות" שאינן מיועדות לטיפול בנפגעי השבץ. נמצא כי היעדר מחלקה נוירולוגית פוגע בטיפול בנפגעי שבץ מוחי. 164 מבקר המדינה,דוח מבקר המדינה-יולי2024, "שבץ מוחי-טיפול ושיקום". מבקר המדינה | דוח מיוחד 122 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 (2) היעדר פגייה באילת מצריך פינוי של היולדת לבית חולים אחר (לרוב פינוי מוסק) ושהות ממושכת מחוץ לאילת; ופתרון כספי חלקילמשפחה שנאלצת לעבור עם הפגשלה אל מחוץ לעיר. הנושא נדון גםבוועדת הבריאות בכנסתבחודש יוני2023. (3) מתבסס בין היתר על חומרים שהתקבלו מההסתדרות הרפואית בישראל. (4) בהתבסס על דוח מיוחד של משרד מבקר המדינה בנושא "זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחים", עמ'66 (נובמבר 2024.) על פי נתוני משרד הבריאות, הכללית, ההסתדרות הרפואית לישראל, ועדת הבריאות בכנסת, מחקר של חטיבת המחקר בבנק ישראל, סקירות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. (5) מתבסס על תרגילים ובקרות שנערכו במהלך מלחמת חרבות ברזל. (6) מתבסס על בקרות הנהלתמשרד הבריאות על קופותהחולים בעיר אילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 123 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא מציעה שירותי רפואה יועצת באילת בכל המקצועות המתועדפים (TOP TEN) ואף במקצועות נוספים. וכי על אף הקשיים לגייס רופאים ליישובי אילת והדרום בחלק מהמקצועות כמו אף, אוזן גרון, רפואת נשים ואורתופדיה, זמינות התורים מנוטרת על בסיס חודשי בהנהלת הכללית, וכי בחלק מהמדדים זמינות התורים באילת טובה יותר מאשר בחלק מהמחוזות, זאת לצד השירותים המוצעים באופן מקוון בתחומי רפואת העור שהמענה להם ניתן תוך 48 שעות ולצד ייעוץ רפואי הניתן בכמה תחומים ללא צורך בהפניית המטופל לבדיקה פרונטלית. עוד ציינה הכללית בתשובתה כי נכון לחודש מאי 2025 החוסר המשמעותי הקיים ביוספטל הוא במחלקה הפנימית והאורתופדית; ביתר המחלקות (ילדים, אף, אוזן גרון, אורולוגיה והרדמה) יש מומחים אך חלקם נמצאים לפני גיל פרישה. בנוגע למנהלי מחלקות ביוספטל, הכללית מצויה בתהליך גיוס למחלקה האורתופדית. שאר שירותי החירום והרפואה הדחופה ניתנים בחלקם על ידי רופאים טרם התמחותם. הפערים המפורטים בלוח שלעיל בעניין שירותי הרפואה באזור אילת בעת שגרה - בכוח אדם רפואי (רופאים, מתמחים, אנשי מקצועות הבריאות); מחלקות (כמו קרדיולוגיה, נוירולוגיה ופגייה); רמת הבטיחות הרפואית; במענה רפואי למצבי חירום ולאירוע רב נפגעים - אר"ן; במשכי המתנה לרפואה יועצת באילת; ועוד - מצביעים על כך שיוספטל, אשר נותן את המענה הרפואי העיקרי לתושבי אילת ולשוהים באזור אילת בעת שגרה ובשעת חירום, חסר את כוח העבודה הדרוש להפעלתו בצורה ראויה במשך כל שעות היממה. פערים אלה, שחלקם הגדול גם הונח לפני צוות הבחינה של משרד הבריאות ולפני הנהלת משרד הבריאות, היוו תשתית מקצועית לפעולתו של צוות הבחינה של משרד הבריאות שנועדה לספק בסיס לקבלת החלטות אשר יספקו את המענה הדרוש לצמצום או לביטול של הפערים האמורים. על משרד הבריאות להשלים את פעולותיו בעניין. ב. ה צ ו ר ך בנ י ו ד מ ט ו פ ל י ם ו כ ו ח א ד ם ר פ ו א י ב מ צ י א ו ת ש ל ח ס ר ב כ ו ח א ד ם ב ב י ת ה ח ו ל י ם י ו ס פ ט ל בהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 צוין בעניין הפערים בתחום הבריאות בין אזור אילת ובין יתר אזורי הארץ כי "חלק מהתשתיות הטיפוליות אינן קיימות בעיר כלל ובהעדרן המטופלים אינם מקבלים את הטיפול הראוי או שלחלופין נאלצים להתאשפז במוסדות מרוחקים... דבר המוביל לצורך בפתרונות ייחודיים על מנת לגשר על פערי המרחק". המחסור בכוח אדם רפואי באזור אילת בכלל ובבית חולים יוספטל בפרט, ומיקומההפריפריאלי של אילת,מביאים לידי כך שהטיפול הרפואי שניתן למטופלים במרחב תלוי באופן משמעותי בהגעה של צוותים, רופאים ואנשי צוות בכלל מקצועות הבריאות לאילת לצורך מתן שירותי רפואה ופרה-רפואה מקצועיים ורפואה יועצת; ולצד זאת מגבירים את הצורך של מטופלים באזור אילת להגיע למרכזים רפואיים מחוץ לאילת לצורך קבלת הטיפול הנחוץ להם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 124 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במציאות זו חלופת ניוד המטופלים וכוח האדם הרפואי (להלן - חלופת הניוד) הופכת להיות מענה חלופי יסודי לגישור הפערים ותלויה בנגישות התחבורתית והתעופתית לאילת וממנה. חלופת הניוד נדונה בחודש נובמבר 2024 בדוחות האלה: (1) בדוח מבקר המדינה בנושא זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחיםמנובמבר2024עלהבין היתר כי בשל ההיצע המוגבל של שירותי הבריאות בעיר אילת תושבי האזור נדרשים לפנות לקבלת שירותי רפואיים הדרושים להם מחוץ לעיר165, קושי שגובר ביישובים פריפריאליים כמו אילת שכן הנגישות התחבורתית ביישובים אלו נמוכה, במיוחד עבור אוכלוסיות שלהן יכולת התניידות נמוכה ובכלל זה אזרחים ותיקים, אנשים חולים או אנשים עם מוגבלויות166. (2) בדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ מנובמבר 2024, פורטו נתוני קופות החולים באילת שמהם עלה כי בממוצע בשנים 2022 עד 2023 חלק ניכר ממבוטחי קופות החולים בעיר אילת קיבלו טיפול רפואי במרכז הארץ לפי הפירוט הזה:%52 ממבוטחי הכללית; 44% ממבוטחי מכבי; 34% ממבוטחי לאומית; ו-67% ממבוטחי מאוחדת. בדוח צוין כי נתונים אלה ממחישים "עד כמה הנגישות של המבוטחים באילת לאמצעי תחבורה יעילים ונוחים למרכז הארץ היא משמעותית"167; וכי "למצב הנגישות התחבורתית לאילת השפעה על קופות החולים שנאלצות להתמודד עם צמצום בכמות הטיסות, עיכובי טיסות, דחיית טיסות והעברתן למועדים חדשים שאינן בהכרח נוחות למבוטחים הזקוקים לטיסה או לצוותים רפואיים המגיעים לתת שירות בעיר". בעניין זה הובאו בדוח עמדות של שתי הקופות הגדולות הפועלות באילת בנוגע למציאות זו, וצוין בהן כי היא גורמת לביטולי תורים ולזמני המתנה ממושכים, משפיעה גם על היצע כוח האדם הרפואי באילת וגורמת עלויות נוספות לקופות החולים168. יצוין כי בספטמבר 2024 פירטה מנהלת יוספטל על אודות המשמעויות של הפערים בנגישות התחבורתית לאילת וממנה במכתב שנמסר למשרד מבקר המדינה: "פוגע בתושבי אילת הצריכים טיפול רפואי מחוץ לעיר אילת וכן בזמינות הגעתם של רופאים וצוותים רפואיים לעיר אילת. כך למשל בוטלו בשבוע האחרון המרפאות: ראומטולוגיה, פסיכיאטריה, פלסטיקה, אורתופדיה ומקצועות בריאות נוספים; בוטלו ימי ניתוחים על ידי רופאים מנתחים שמגיעים מחוץ לעיר וטיסתם בוטלה או עוכבה בצורה משמעותית... גורם לירידה משמעותית כבר כעת במוטיבציה של הצוותים להגיע לעיר. חלקם כבר הודיעו על הפסקת עבודה או כוונה להפסיק עבודה באילת בזמן הקרוב... והמצב הולך ומחמיר." 165 מבקר המדינה-נובמבר2024,"זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחים-דוח מיוחד", עמ'66. 166 שם, עמ'62,67. 167 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ"(28.11.24,) עמ'7 - 9. יוער כי הסקירה נכתבה לבקשת הוועדה המיוחדת של הכנסת לחיזוק ופיתוח הנגב והגליל שעוסקתבנגישות התחבורתית של תושבי אילת והאזור לשירותי בריאות במרכז הארץ. 168 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ"(28.11.24,)עמ'13-15,71, 19-22. מבקר המדינה | דוח מיוחד 125 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בשל מחסור בשירותים רפואיים באילת ובשל העובדה כי חלק ניכר ממבוטחי קופות החולים בעיר אילת נדרשים לקבל טיפול רפואי מחוץ לאילת (52% ממבוטחי הכללית; 44% ממבוטחי מכבי; 34% ממבוטחי לאומית; ו-67%ממבוטחי מאוחדת,)חלק מהמענה של קופות החולים לפערים אלה הואבאמצעות הטסת כוח אדם רפואי לעיר על ידי קופות החולים169.בשנים2022עד2024170מימנה הכללית את הטסתםלאילת של רופאים ואנשי צוות במקצועות הבריאות בעלות של כ-8.2 מיליון ש"ח לצורך הטסתם השבועית של כ-75 רופאים ואנשי צוות כאמור, זאת לצד מימון יציאתם של מטופלים למרכזים רפואיים מחוץ לאזור אילת בעלות של כ-6 מיליון ש"ח; כמו כן, המדינה מימנה שהייה של צוותים רפואיים קבועים באילת למתן מענה לאירוע רב נפגעים בעלות שנתית של כ-6 מיליון ש"ח. הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי בעת מלחמת חרבות ברזל נפגעו השירותים הרפואיים התלויים ברופאים ממרכז הארץ שמגיעים לאילת, ומטופלים לא הצליחו להגיע לתורים שנקבעו במרכז הארץ עקב ביטול והזזה של מועדי הטיסות לאילת. לאומית כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי הפעלת המרפאה בסניף אילת מהווה עבורה אתגר משמעותי הדורש משאבים רבים ותשומות ניהול גבוהות, וקיים קושי עצום בשמירה על היצע ומגוון של שירותי הרפואה בעיר ועל איכות הטיפול מהסיבות האלה: ביטול שדה התעופה בשדה דוב והרחקת שדה התעופה מתוך העיר אילת מקשים, מסרבלים ומאריכים עוד יותר את זמני הנסיעה אל העיר וממנה ומייקרים עוד יותר את"מסע התלאות"של רופאים ומטפלים מקצועיים המגיעים מהמרכז;שירות טיסות לא יעיל (עיכובים רבים, ביטולים, דחיות וזמנים לא נוחים), צורך במוניות, עלויות חניה ועוד.שעות ארוכות אלה והעלויות הכרוכות בהן מתורגמות מיד לדרישה מהקופה לתשלום בגינן. התוצאה היא שסכומי עתק משולמים על בזבוז זמן הרופאים - עלויות שהציבור אינו נהנה מהן; לעלויות אלה יש להוסיף גם תעריפים גבוהים יותר שדורשים הרופאים והמטפלים המסכימים להגיע לעיר, עלויות לינה בבתי מלון והוצאות אש"ל. עוד כתבה לאומית בתשובתה כי החוסר הבולט במגוון שירותים רפואיים באילת דורש הטסת מבוטחים ומלוויהם לטיפול מתאים במרכז הארץ, מה שגורם להוצאות כספיות של המבוטחים, שירות לקוי למבוטח וטרטורו.עוד ציינה לאומית כי ביטול מענקי מדינה לרופאים, ביטול השתתפות בשכרדירהוביטולמענקים נוספים, סגרו למעשה כמעט לחלוטין את האפשרות להביא רופאים איכותיים לאילת, דבר שיאפשר לצמצם את הצורך בניוד רופאים לאילת ומטופלים לטיפול רפואי מחוץ לאילת. מכבי כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי העיר אילת מתמודדת עם קשיים משמעותיים בגיוס רופאים ואנשי צוות, בין היתר מהסיבות האלה: ביטול זמן של נותני השירות בהגעה לעיר אילת בין היתר בשל סגירת שדה תעופה דוב ושדה התעופה במרכז אילת; שינויים בלוח הטיסות לעיר וביטולי טיסות שמקשים על צוותים רפואיים להגיע לעיר ולתכנן את זמן העבודה בעיר; העובדה שיום עבודה באילת אינו מאפשר לרופא לקיים קליניקה פרטית באותו היום, כך שמדובר ביום עבודה שלם שמוקדש רק לרפואה 169 ראו גם: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ", עמ'6 (28.11.24). שםראו התייחסות לנושא גם בישיבת ועדת הבריאות של הכנסת,21.7.24. 170 הנתונים עד מאי2024. מבקר המדינה | דוח מיוחד 126 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ציבורית קהילתית בעיר אילת באופן לא כלכלי; שחיקה בשל עבודה באילת שנמשכת שעות רבות, דבר שמקשה את תכנון יום העבודה למחרת. עוד ציינה הקופה כי כדי לשפר את ההגעה של רופאים לעיר, יש לשקול את ההיבטים האלה:טיסות סדירות לעיר; תעדוף בשדה התעופה לנותני השירות שמגיעים לאילת; תגמול משמעותי כגון מענק עידוד לנותני שירות שמגיעים לעיר לאורך זמן ולא רקלאלה שמעתיקים את מקום מגוריהם בעיר;פיצוי כספי על ביטול טיסות או איחור מעל לזמן סביר; וסיוע במציאת תעסוקה לבני זוג. משרד הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2025 (להלן - תשובת משרד הבריאות) כי יש לוודא סדירות וזמינות של שירותי הטיסות המסחריות לאילת כך שהצוותים הרפואיים יוכלו להסתמך עליהן. בהעדר מענה יסודי להשלמת כוח האדם הרפואי ביוספטל,מתן שירותי רפואה לתושבים ולשוהים באזור אילת תלוי בחלופת הניוד של כוח אדם רפואי ומטופלים, שמושפעת מהנגישות התחבורתית לאילת וממנה. כל זמן שקיימים פערים בנגישות התחבורתית והיא לוקה בחסר, מתקיימת שגרה של ביטולי בדיקות וטיפולים רפואיים או דחייתם באופן כרוני, תוך פגיעה ניכרת בטיפול הרפואי הניתן לתושביאזור אילת, באופן המחמיר את הפערים במתן שירותי הרפואה בין אזור אילת ובין יתר אזורי הארץ. יצוין כי בזמני חירום שבהם נסגרים שמי ישראל, הפגיעה אף מוחמרת מפני שצוות רפואי מהמרכז מתקשה להגיע לאילת, ואין אפשרות סבירה למטופלים לצאת מאילת באמצעים אחרים, באופן שמקטין משמעותית את השירות הרפואי שניתן לתושבים ולשוהים במרחב אילת. מומלץ כי הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרדי הבריאות והאוצר וכן הכללית יקדמו פתרונות שיאפשרו ליוספטל - בית החולים היחיד באזור אילת, לספק שירותים רפואיים ופרה-רפואיים זמינים לרבות בשעת חירום לתושבים ולשוהים במרחב על בסיס ארוך טווח באופן שוויוני. 4. עבודת צוות הבחינה במשרד הבריאות בנושא כוח האדם הרפואי באזור אילת כאמור, בינואר 2024 הקים משרד הבריאות צוות בחינה, ובכתב המינוי של הצוות כתב מנכ"ל משרד הבריאות בין היתר כי: • "זה זמן רב שבית החולים יוספטל בעיר אילת חווה מחסור כרוני בכוח אדם רפואי מיומן וחסר בשירותים רפואיים שונים; בניגוד לאזורים אחרים בישראל בהם לתושבים יש אפשרות לפנות לשירותי בריאות בערים וישובים סמוכים, עבור תושבי אילת וחבל אילות מרחק הנסיעה לשירותי הבריאות שניתנים מחוץ לעיר כה גדול, שהתושבים מסתמכים באופן כמעט מוחלט על השירותים הניתנים בבית חולים יוספטל עצמו לצורך מענה אשפוזי וחירומי...; • השינויים הגיאו-פוליטיים של העת האחרונה המחישו עד כמה בית חולים יציב בעיר אילת חשוב למדינת ישראל ברמה האסטרטגית ולטווח הארוך, וחובה על מדינת ישראל להידרש לחיזוקו והבטחת איתנותו בעת שגרה כמו גם בעת חירום...; מבקר המדינה | דוח מיוחד 127 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 • הקשיים שחווה בית החולים זה שנים רבות הם בחזקת בעיה לאומית... הממשלה צריכה לפעול בשיתוף עם הכללית לתת פתרונות חדשים, חדשניים ורחוקי טווח, על מנת לשפר משמעותית ובאופן בר קיימא את שירותי הבריאות לתושבי אילת, חבל אילות, וכלל השוהים בעיר". עוד צוין בכתב המינוי כי עיקר תפקיד צוות הבחינה הוא להתמקד בסוגיות של כוח האדם ביוספטל "בדגש על רופאים", וכי מדובר ב"סוגיה אשר לא נמצא לה פתרון כולל בעבר". בפני צוות הבחינה הונחו והוצגו סקירות מפורטות לגבי הפערים הקיימים ביוספטל בעניין מתן שירותים רפואיים בסוגיית כוח האדם בדגש על רופאים ובהיבטים נוספים. במהלך הדיונים בחנו חברי צוות הבחינה כמה פתרונות לפערים שנוצרו בתחום מתן שירותי הבריאות באילת שחלקם מצריכים עיגון בהסדרים משלימים מהבחינה התקציבית והמבנית. להלן כמה עקרונות שעלו בדיוני צוות הבחינה לצורך הנחת תשתית מקצועית וכלכלית לקידום נושא מערכת הבריאות באזור אילת: א. י ע י ל ו ת נ מ ו כ ה ל ת מ ר י צ י ם כ ס פ י י ם : מעבודת צוות הבחינה עלה כי אף שקיימת יעילות לא מבוטלת לתמריצים, ובמקצועות מסוימים כמו גסטרואנטרולוגיה ואורולוגיה הם היו משמעותיים מפני שהצורך הוא במספרים קטנים, עלה במהלך הדיונים כי התמריצים אינם מצליחים לייצר מענה הוליסטי כיוון שיעילותם מוגבלת בזמן והיא אינה מספקת פיתרון בר קיימה. בעבודות נוספות של משרדי הבריאות והאוצר, בניתוח של ההסתדרות הרפואית (הר"י) ובמחקר של בנק ישראל171עלה כי מתן מענקים ותמריצים כספיים כשלעצמו כמעט שאינו משפיע על החלטת רופאים לעבור לפריפריה, ואינו מתמרץ אותם להישאר בפריפריה לאורך זמן. ב. צ ו ר ך ב ה ס ד ר ת פ ת ר ו נ ו ת א ר ו כ י ט ו ו ח ל ה ג ד ל ת כ ו ח ה א ד ם ה ר פ ו א י : יש קושי להביא לשיפור זמינות השירות הרפואי באילת רק באמצעות החלטות ממשלה שכן הן נותנות מענה מוגבל תחום בזמן; על כן יש לוודא שהשינוי יעוגן במסגרת קבועה ארוכת טווח, כחלק בלתי נפרד מהתקציבים שמוקצים לתחום הבריאות בישראל ותוך הכוונה תעסוקתית לכך שרופאים ואנשי צוות במקצועות הבריאותיעתיקואת מקום מגוריהםכדרך קבעלאזור, כךשקבלתם של שירותים רפואיים באילת והסביבה לא תהיה מבוססת על הגעה של רופאים ואנשי צוות במקצועות הבריאות לתקופות קצובות וקצרות. ג. ק י ד ו ם מ ס ג ר ת מ ב נ י ת ו נ י ה ו ל י ת ח ד ש ה ע ב ו ר י ו ס פ ט ל ( " ה ג ג ה172: ) "הוצע לפעול לקידום פתרון שבו יוספטל יוכפףמבנית וניהולית למרכזיםרפואייםאחרים("הגגה") על בסיס תמריצים והטבות173 לפי תחומי התמקצעות מסוימים, כך שתינתן לו גישה לכלל השירותים באותם 171 בנק ישראל, חטיבת המחקר, "התפתחויות בשכר ובתעסוקה של רופאים בישראל בעקבות הסכם שכר 2011"(ינואר 2025), עמ'35-37. 172 הגגה-הקצאת רופאים מבית חולים אחד שבמסגרת משרתם יגיעו באופן קבוע למתן שירות רפואי בבית חולים אחר. 173 למשל הועלו רעיונות למתן הטבות של מימון של הוצאות מיוחדות, תקנים תוספתיים לבית החולים שעושה הגגה ליוספטל, הרחבת מסגרות תקציביות שניתנות לבתי חולים(CAP),מתן אפשרות למתמחים לבחור התמחות יוקרתית בתנאי שיעבדו ביוספטל תקופה שתיקבע ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 128 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מרכזים רפואים. בדיוני הצוות פורטו היתרונות הקיימים בהגגות ובהם הבטחת כוח אדם רפואי מקצועי שוטף ויציב שיסייע גם להעלאת הסטנדרט המקצועי של יוספטל ולמשיכת רופאים מומחים ומתמחים להבטיח פיקוח על עמידתו של המרכז הרפואי בהתחייבויותיו כלפי יוספטל ויוודא כי הוא מקצה לו את המשאבים הנחוצים לעניין זה באופן קבוע. ד. פ י ת ו ח מ ס ג ר ו ת מ ק צ ו ע י ו ת י י ח ו ד י ו ת ב י ו ס פ ט ל : הוצע לפעול לקידום מסלולי התמחות ייחודיים, כגון פיתוח תחום הרפואה הימית ומסלול "רפואת סְפר"174 שמותאם לאזורים פריפריאליים כדוגמת אילת, שישולב עם מסלולי רפואת משפחה וחירום, בכפוף לאישור ההסתדרות הרפואית בישראל ולעיגון הנושא בהסדרים תקציביים (ראו נספח א' בנושא רפואת סְפר). מטרת המהלך היא חיזוקהייחודיות של יוספטל במרחבושילוב רופאים שייקלטו במסלולים אלה בתורנויות בבית החולים במסגרת ההכשרה. ה. ה ג ב ר ת ה ח ש י פ ה ש ל ר ו פ א י ם ו מ ת מ ח י ם ל פ ר י פ ר י ה : היחשפות לפריפריה במהלך ההכשרה המקצועית לתחום הרפואי נמצאה בהתאמה באופן מובהק ועקבי עם ההחלטה של רופאים לגור בפריפריה175; על כן מוצע לעודד את תושבי הפריפריה לצאת ללימודי רפואה במסגרת מסלולים קיימים במשרד הבריאות כגון אילנות176 ואופקים177, אשר מעודדים בני יישובים בפריפריה ללמוד רפואה על בסיס סיוע ממשלתי ותמריצים, ובכלל זה לתת דגש לאילת כפריפריה רחוקה באמצעות מתן תמריצים לבוא לעבוד באילת178. משרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2025 בין היתר כי צוות הבחינה התכנס כמה פעמים במהלך שנת2024כאשר מועד ההתכנסות האחרון היה ב-9.9.2024, שלאחר מועד זה המשיכו לעסוק בנושא צוותי עבודה ייעודיים. עוד מסר משרד הבריאות כי הוא מצוי בתהליך כתיבת טיוטת מסמך המלצות ובדיונים בנושא מול הכללית "על מנת לבחון את האפשרות להביא ליישום ההצעות שהועלו במסגרתו". עוד מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה בין היתר כי סוכמו שלושה שיתופי פעולה (הגגות) בין מרכז רפואי יוספטל והכללית לבין בית חולים שניידר בתחום שירותי הילדים; בית חולים רבין בתחום האונקולוגיה; ובית חולים קפלן בתחום הקרדיולוגיה; וכי משרד הבריאות מקדם שינוי באופן העסקת מתמחים של הכללית ביוספטל ומסלול התמחות חדש - "רפואת ספר". לעמדת משרד הבריאות, על ידי יישום העקרונות האמורים "ניתן להפוך את בית החולים באילת למוסד רפואי מוביל, שיספק מענה איכותי לצרכים הרפואיים של תושבי האזור והתיירים הרבים הפוקדים את העיר". משרד הבריאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי צוות הבחינה פועל במתכונת של "עבודה מתמשכת המבוצעת תוך כדי תנועה", וכי הצוות "פועל ללא לאות לקידום המוטל עליו בכתב המינוי" 174 "רפואת סְפר" מתייחסת להתמחות ברפואה שמעניקה טיפול רפואי באזורים מרוחקים (אזורי סְפר) שמאופיינים כאזורים בעלי משאבים מוגבלים, תנאי שטח קשים, תשתיות לקויות ומגבלות תקשורת. ראו להלן בנספח א'. 175 בנק ישראל, חטיבת המחקר, "התפתחויות בשכר ובתעסוקה של רופאים בישראל בעקבות הסכם שכר 2011"(ינואר 2025,)עמ'38. 176 תוכנית אילנות:program.co.il-https://ilanot/. 177 תוכנית אופקים:med.co.il-https://ofakim/. 178 למשל: מתן הלוואות נוחות, מלגות, סיוע בשכר לימוד ובדמי קיום, ליווי אקדמי והטבות לחזור להתמחות בפריפריה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 129 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במטרה לקדם את נושא כוח האדם ביוספטל. בין היתר ציין המשרד כי נחתמו מול יוספטל שלושה הסכמי הגגה באחריות הכללית, נערך שינוי במנגנון הגיוס של רופאים ליוספטל, ניתן אישור עקרוני לתכנן יחידת צנתורים בכפוף לעמידה בתנאים הנדרשים ומקודמות התמחויות ייחודיות כגון רפואת ספר ורפואה ימית. הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בעניין שאלת המשך הסדרה של תמריצים כספיים לרופאים במטרה להביא אותם לעבודה באילת, שהגם שאין בהם די, הם נחשבים בעיניה לכלי נוסף אפקטיבי במסגרת הכלים השונים לגייס כוח אדם לאילת, והיא הצליחה לממש את רוב התקציב שניתן לה בעניין וגייסה כוח אדם שנשאר באילת ועובד בה. הכללית ציינה גם כי אי-מתן האפשרות למתן מענקים נוספים מקשה מאוד בגיוס כוח אדם איכותי לאילת "שסובלת ממחסור גדול בכוח אדם רפואי ברמה הלאומית, דבר שמעמיק את הפערים אל מול שאר הארץ וכפועל יוצא פוגע בשירות". עוד כתבה הכללית כי הפערים באילת צפויים עוד לגדול הן בשל מחסור שצפוי ברופאים ברמה הלאומית והן בשל קושי להציע לרופאים באילת אפשרויות השתכרות נוספות כגון עבודה בתאגיד בריאות או במסגרת שר"פ, אשר יוצרים היצע נמוך יותר של רופאים "אשר מתורגם לקושי במתן שירותי איכותי וזמין". לעניין החתימה של יוספטל על הסכמי ההגגה, הכללית מסרה בתשובתה שהעברת האחריות בתחומים מסוימים [למרכזים רפואים אחרים] אין בה "פתרון אמיתי של הצורך בכוח אדם נוסף", זאת מפני שהמרכזים הרפואיים האחריםשעימם נחתמו הסכמיםלא יוכלו לחייב אתהעובדיםובפרט רופאים לעבור לאילת למתן שירותים ללא תמריצים משמעותיים נוספים. משרד ראש הממשלה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא רואה חשיבות בבחינה מעמיקה של שירותי הבריאות באילת, שתביא בחשבון גם שיקולים כלכליים ותחרותיים הנחוצים בשל מיקומה המרוחק של העיר, וכי הוא פנה כבר בשנת 2022 למשרדי הבריאות והאוצר לקידום המהלך תוך שיתוף פעולה מלא עם כלל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר. משרד ראש הממשלה הוסיף עוד שהנושא עלה גם בסיור שערך מנכ"ל משרד ראש הממשלה במרכז הרפואי יוספטל באילת ב-12.24.31, בהשתתפות המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, ראש עיריית אילת ונציגים מקופת חולים כללית וגורמים נוספים; וכדי לקדם בחינה כאמור, נדרש שיתוף פעולה מלא עם כלל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר אשר בלעדיהם לא תוכל להתקיים בחינה מקצועית כנדרש. הביקורת העלתה כי נכון ליוני 2025 עבודת צוות הבחינה בראשות המשנה למנכ"ל הבריאות (שמונה בינואר2024על ידי מנכ"ל משרד הבריאותלמתן מענה לפעריםבסוגיות של כוח האדםהרפואיביוספטל) קידמה כמה מהלכים בעלי פוטנציאל משמעותי למענה לפערים, ובהם הסכמי גג עם מרכזים רפואיים אחרים, התאמת מנגנון גיוס הרופאים למאפייני יוספטל וקידום מסלולי התמחות ייחודיים. עם זאת, מהלכים אלה נמצאים בשלבי מימוש ראשוניים, וטרם הושלמה עבודה להכנת מודלים למתן מענה תקציבי שיתמוך בפעולות אלה ונוספות ואלה לא הוצגו לפני משרדי הבריאות האוצר. בכך לא הונח הבסיס הכלכלי ליישום מעשי של עבודת הצוות ולמתן פתרונות כוללים ארוכי טווח ובני קיימה לפערים המפורטים שהובאו לידיעת הצוות. מומלץ כי צוות הבחינה במשרד הבריאות, אשר החל את עבודתו בינואר 2024, ישלים בהקדם את פעולתו למענה כולל לפערים בכוח האדם הרפואי באילת תוך קידום המהלכים שכבר נקט וחלקם החלו מבקר המדינה | דוח מיוחד 130 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 להתממש; ובכלל זה ישלים עבודה להכנת מודלים כלכליים שיהוו את הבסיס המקצועי הדרוש כדי שיינתן מענה מתאים, ארוך טווח ובר קיימה לפערים הקיימים בזמינות שירותי הרפואה באזור אילת. עוד מוצע כי ממצאי צוות הבחינה והמלצותיו יובאו גם לפני הממשלה כבסיס להחלטת ממשלה המשכית בנושא, תוךבחינתתוצאותיה והשגת מטרותיהשל החלטתהממשלה4662,אשר אחת ממטרותיההייתה כאמור שיפור בתחום הבריאות באזור אילת. בתקופת הביניים מומלץ כי משרד הבריאות ינקוט פעולות כדי להרחיב את הזמינות והניידות של צוותים רפואיים ומטופלים באזור אילת, ויוודא כי הפעולות הקשורות לשיתופי הפעולה בין יוספטל ומרכזים רפואיים אחרים (הגגות) יתממשו לאורך זמן, כך שיסייעו לצמצום הפערים הרפואיים באילת.עוד מומלץ כי משרד ראש הממשלה ימשיך את פעולתו בנושא לרתימת כלל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לצורך בחינה מעמיקה של שירותי הבריאות באילת, כפי שמסר למשרד מבקר המדינה, וייקבע גורם שילווה ויתכלל את הפעולות מול כל הגורמים האמורים. 5. הקמת פקולטה לרפואה באילת בסיכום פגישה של שר החינוך עם ראש עיריית אילת בינואר2025 צוין בין היתר כי השריכנס את כל ראשי הפקולטות בארץ על מנת לקדם מולן הקמת פקולטה לרפואה בעיר, מתוך כוונה לפתוח אותה כבר בשנת הלימודים התשפ"ז (אוקטובר 2026). המל"ג מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי בישיבתה ביום 16.7.2024 קיימה המועצה להשכלה דיון עקרוני בנושא קיום לימודי רפואה בעיר אילת, והחליטה לבקש מיו"ר ות"ת, לקדם בחינת היתכנות לכך שאוניברסיטאות בישראל המוסמכות לקיים לימודי רפואה, יקיימו לימודי רפואה באילת, לרבות החלק של ההכשרה הקלינית; תהליך זה טרם הסתיים. המל"ג כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי במרץ 2025 היא קיימה דיון עקרוני בנושא, ובהמשך אליו בוצעה פנייה לפורום דקאני הפקולטות לרפואה בארץ (להלן - פורום הדקאנים), כדי שיבחנו את ההיתכנות לפתיחת לימודי רפואה בעיר על ידי אחת מהן; גם שר החינוך פנה לפורום הדקאנים בעניין זה באפריל 2025. פורום הדקאנים השיב בעניין ליו"ר הוות"ת וליו"ר המל"ג כי "כלל דקאני הפקולטות לרפואה הביעו נכונות לבחון ולשקול הרחבת הפעילות האקדמית שלהם בעיר אילת"; אך הוסכם שמצב הקיים של תשתיות הרפואה בעיר אילת "אינו מאפשר כרגע פתיחת בי"ס עצמאי לרפואה במסלול שש שנתי". פורום הדקאנים ציין גם כי הוא ממליץ על הקמת ועדה משותפת לדקאני הפקולטות לרפואה, ות"ת-מל"ג, משרדי הבריאות והאוצר, נציגי העירייה ומומחים נוספים - כדי "לבחון את הדרכים לשפר את התשתיות הרפואיות, למפות את הצרכים המדויקים ולהמליץ על הדרך הנכונה והאפקטיבית ביותר לקדם את הסוגייה הן לטובת העיר והן לטובת לומדי הרפואה העתידיים"; עוד צוין כי הפורום ירצה לקחת חלק בפעילות זו ולהיות חלק מכל פתרון שיוצע. לצד זאת ציינה במכתב הפורום דקאנית הפקולטה לרפואה באוניברסיטת בן גוריון כי בשנת הלימודים תשפ"ו תיפתח באילת שלוחה של בית הספר לסיעוד של האוניברסיטה, ושיש כוונה להרחיב בעתיד את לימודי קדם רפואה באילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 131 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בהמשך לכוונת שר החינוך לקדם פתיחת פקולטה לרפואה באילת בשנת הלימודים התשפ"ז, מומלץ למל"ג להשלים את תהליך בחינת הנושא על ידו. אם הקמתה של פקולטה לרפואה באילת תקרום עור וגידים, היא תוכל לתת מענה לחלק מהפערים שפורטו בפרק ביקורת זה. ✰ יוספטל,שבבעלות הכללית,נושא בנטל העיקרי של מתן שירותים רפואיים למטופלים באזוראילת ובכלל זה שירותי רפואה יועצת ושירותי רפואה דחופה במצבי חירום. ניכר מממצאי פרק זה כי המרחק הגיאוגרפי של אזור אילת מהמרכזיםהרפואיים בשאר חלקי הארץ מהווה מכשול של ממשלמתן שירותי בריאות זמינים ברמהובהיקף הנדרשים עבור תושבי המרחב והשוהים בו. מלחמת חרבות ברזל והפיכתה של העיר אילת לעיר מאוימת ביטחונית שנותנת מענה אסטרטגי לצורכי המדינה מגבירות את החשש כי הפערים הקיימים במתן מענה רפואי בעת שגרה - בכוח האדם הרפואי (רופאים, מתמחים, אנשי מקצועות הבריאות); מחלקות (כמו קרדיולוגיה, נוירולוגיה ופגייה); ברמת הבטיחות הרפואית; במענה הרפואי למצבי חירום ולאירוע רב-נפגעים - אר"ן; במשכי ההמתנה לרפואה היועצת באילת; ועוד - עלולים להחריף במצבי חירום, ומדגישותאת החשיבות שבאזוראילתיינתנו שירותי רפואה בסטנדרטים שהולמים אזור אסטרטגי זה ואת הסיכונים הנלווים אליו. לפיכך, על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר ובראשם משרדי ראש הממשלה, האוצר והבריאות לבחון בהקדם את הפעולות הנדרשות לקידום תחום הבריאות באזור אילת בהתאם לתכלית החלטת הממשלה 4662 המתייחסת לעניין זה ולפעול ליישומן, ויפה שעה אחת קודם. 2.7. מידת יישום החלטות הממשלה בעניין אילת ממצאי החלק השני של דוח זה בנוגע ליישום החלטות הממשלה בשנים 2019 ו-2022 לפיתוחה הכלכלי והתיירותי של העיר אילת מצביעים על מידת יישום נמוכה של החלטות הממשלה ועל טיפול לוקה בחסר בחסמים שמקשים את הקטנת התלות הכלכלית של העיר בתעשיית התיירות. בתרשים שלהלן עיקרי הממצאים: מבקר המדינה | דוח מיוחד 132 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 27: יישום החלטות ממשלה בנוגע לפיתוח התיירותי-כלכלי של העיר אילת מבקר המדינה | דוח מיוחד 133 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי מתוך 52 המשימות המנויות בהחלטות הממשלה 4662 משנת 2019 ו-1442 משנת 2022, בהחלטת הממשלה 4512 משנת 2012 בעניין פארק הצפרות באילת ובהחלטת ממשלה 855 משנת 2023 בעניין מסילת רכבת לאילת שנבדקו, עולה כי 10 מתוכן (%40) לא בוצעו כלל; 8 מתוכן(32%)) בוצעו במידה מועטה; חמש משימות (20%) בוצעו במידה רבה ושתי משימות (8%) בוצעו באופן מלא. נתונים אלה מעידים על רמת יישום נמוכה של החלטות הממשלה הנוגעות לפיתוח התיירותי והכלכלי של העיר אילת בעת שגרה, כך שהחוסן התיירותי והכלכלי של העיר אילת נותר חשוף לסיכונים עתידיים במצבי חירום שונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. סיכום אילת היא העיר הפריפריאלית ביותר במדינת ישראל. לעיר חשיבות אסטרטגית הודות למיקומה לחופי מפרץ ים סוף ולנמלי התעופה והים שבה. בשל מיקומה הגיאוגרפי הייחודי ותשתיות התחבורה שלה, העיר משמשת כשער הכלכלי הדרומי של מדינת ישראל. ריחוקה של העיר אילת והיישובים הסמוכים לה ממרכז הארץ היווה במשך השנים חסם של ממש בהתפתחותם הכלכלית והחברתית, והביא לכך שהם נשענים כמעט באופן בלעדי על תעשיית התיירות ומתקשים לפתח מנועי צמיחה כלכליים משמעותיים אחרים. הדבר יצר פערים במכלול השירותים הציבוריים הניתנים לתושבים באזור אילת לעומת אזורים אחרים בישראל בהיבטי התחבורה, הרפואה והתעסוקה. בשנים 2020 עד 2024 שררו בארץ ובעולם מצבי חירום מורכבים וממושכים שהשפיעו על תעשיית התיירות באופן ניכר, ובהם מגפת הקורונה ומלחמת חרבות ברזל. מצבי חירום אלו פגעו פעם אחר פעם בחוסנה התיירותי והכלכלי של העיר והעצימו את הקשיים והאתגרים עימם נדרשת העיר להתמודד, בהיעדר מקורות תעסוקה נוספים בעיר מלבד תעשיית התיירות. אירועי החירום הללו ממחישים את החשיבות בהיערכות מדינתית מוקדמת למצבי חירום המשפיעים על תעשיית התיירות; בהפעלתה בסמוך ככל האפשר לתחילתם; ובמענה ממשלתי כזה המותאם למאפייניה של העיר אילת ולחוסנה התיירותי וזאת בשל השפעתם המיידית והרחבה על כלכלת העיר. מציאות כזו - שבה העיר רגישה במיוחד למצבי חירום מהבחינה התעסוקתית, חושפת אותה לסיכונים ומחלישה את היכולת שלה לבנות תשתית כלכלית וחברתית איתנה; ומחייבת נקיטת פעולות לקידום תוכניות כלכליות לפיתוח מנועי צמיחה חדשים בעיר, עיסוקים מגוונים לתושביה ופרויקטים פרטניים שישכללו את המוצר התיירותי שהיא מציעה למבקרים בה. ממשלות ישראל הכירו בחשיבות האסטרטגית של אילת ובחולשותיה המערכתיות (התשתיות שלה, המצב הסוציו-אקונומי שבה וההישענות הבלעדית שלה על ענף התיירות), זאת לצד הפוטנציאל הבלתי ממומש שלה, וקיבלו כמה החלטות במטרה לחזק את התחומים הכלכליים-חברתיים בעיר ולפתח בה מנועי צמיחה חדשים בעת שגרה. דוח זה, אשר נכתב במהלך מלחמת חרבות ברזל, נועד לשרת שלוש מטרות עיקריות: מבקר המדינה | דוח מיוחד 134 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. לבדוק את היישום של המלצות מבקר המדינה בדוח ביקורת קודם משנת 2023 שעסק בין היתר בנושא ההיערכות של משרד התיירות לשעת חירום טרם פרוץ מלחמת חרבות ברזל - גיבוש תפיסת ניהול משברים בשעת חירום והסדרה מראש של מנגנונים שניתן יהיה להפעיל במהירות במצבים אלה, ואת ההחלטות שקיבל משרד התיירות לאחר דוח זה. 2. לבדוק את המענה שסיפקה הממשלה ואת הפעולות של משרד התיירות לסיוע לתעשיית התיירות באילת לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, בהתאם להחלטות הממשלה ובזיקה לתפקיד הלאומי המשמעותי שמילאה העיר אילת בקליטת עשרות אלפי תושבים שפונו מבתיהם בשני חבלי ארץ. 3. לבדוק את יישום ההחלטות הקודמות שקיבלה הממשלה בקשר לעיר אילת במטרה לחולל שינוי תשתיתי, כלכלי וחברתי בעיר, ואת מידת היישום של חלק מהמלצות דוח מבקר המדינה הקודם בנושא זה משנת 2021. הממצאים המובאים בדוח משקפים ביצוע ממשלתי ירוד של שלוש המטרות שלעיל: 1. בתקופה שקדמה למלחמת חרבות ברזל משרד התיירות לא השלים את המענה לפערים בנוגע לתפיסת ניהול מצבי חירום במשרד וההיערכות אליהם כפי שהועלו בדוח מבקר המדינה משנת2023, כלקח ממגפת הקורונה; כך שערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל עדיין לא הייתה במשרד תפיסת ניהול מצבי חירום מעודכנת ומאושרת. הדבר השפיע על יכולתו של המשרד לתת מענה לתעשיית התיירות בעיר אילת במהלך שנת 2024 ואף לאחריה. 2. עוד בשנת 2015 קבעה הממשלה בהחלטה 333 כי בזמן מצב חירום על משרד התיירות להוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך זמן קצר (14יום).הגם שמשרדהתיירות לא ביצע מרכיבים מסוימים בהחלטה ולא המליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות בכלל ובעיר אילת בפרט, וגם לא קבע מדדים לפעולה שלו לסיוע לתעשיית התיירות כפי שציין בתוכנית העבודה שלו לשנת 2024, הרי שכעבור תקופה קצרה מפרוץמלחמת חרבות ברזלהואנרתם לטיפול במשימה הלאומיתשלהלנת המפונים משני חבלי ארץ באופן שסייע לחלק מתעשיית התיירות. זאת ועוד, באפריל 2024 (שבעה חודשים לאחר פרוץ המלחמה) החליטה הממשלה על סיוע בסך של 50 מיליון ש"ח שיועד לחיזוק תעשיית התיירות (החלטה 1702); נכון למרץ 2025 החלטה זו בוצעה באופן חלקי בלבד ובשיהוי: התקציב בסך 25 מיליון ש"ח שיועד לפיתוח תשתיות תיירותיות אושר בדצמבר 2024 וצפוי להיות ממומש רק בשנת 2025, והתקציב בסך 25 מיליון ש"ח שיועד לשיווק אירועים בשנת 2024 (רובו ככולו לעיר אילת) לא מומש לפי החלטת הממשלה שכן משרדי התיירות והאוצר לא גיבשו מבעוד מועד מתווה למימושה, כדי לאפשר את יישומה המהיר. 3. הממצאים המפורטים בדוח ביקורת זה מלמדים בראש ובראשונה על רמת יישום נמוכה של החלטות ממשלה שהתקבלו בנוגע לתוכניות לפיתוח העיר אילת והאזור ולהקצאת משאבים לשם מימושן. בפועל החלטות הממשלה שנקבעו לחיזוקה של העיר הובילו לשיפור מוגבל, וספק אם יש בהן כדי מבקר המדינה | דוח מיוחד 135 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לקדם את המטרות ולממש את היעדים שהממשלה קבעה בהחלטותיה. בכך החוסן התיירותי והכלכלי של העיר אילת נותר חשוף לסיכונים עתידיים במצבי חירום שונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. העדרם של עוגנים כלכליים חלופיים לעיר אילת נוסף על תעשיית התיירות, הצריכו הקצאת תקציבים ייעודיים בשנת 2024 בהיקף של כ-216 מיליון ש"ח (נכון לאוגוסט 2024), לצורך תמיכה ממשלתית בעסקים בעיר שרובם הגדול (כ-90%) תלוי בתעשיית התיירות בעיר. הליקויים המובאים בדוח זה נוגעים בעיקר למשרד התיירות, למשרד האוצר ולמשרד הבריאות. לפיכך, גורמים אלו, כל אחד בתחומו, נדרשים להובלת פעולות לשיפור ולתיקונם. בכל הנוגע להיערכות לשעת חירום וסיוע אד הוק לעיר אילת לנוכח השפעות מלחמת חרבות ברזל, על בעלי התפקידים שלהלן לפעול כדלקמן: 1. עלשר התיירות ומנכ"ל משרדו לפעול בהתאם להנחיות המשרד משנת2023לגיבוש שלתפיסת ניהול להיערכות המשרד למצבי חירום ולעדכונה בהתאם ללקחיו ממלחמת חרבות ברזל; כמו כן עליהם לפעול ליישום החלטת הממשלה 333 מאוגוסט 2015 ולפיה בזמן משבר גיאופוליטי משרד התיירות יוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך 14 יום מפרוץ מצב החירום. 2. על שרי התיירות והאוצר ומנכ"לי משרדיהם לפעול להבטחת יישומה של החלטת הממשלה 1702 מאפריל 2024, שמהווה מרכיב משמעותי בשיקום תעשיית התיירות בעיר בעקבות מלחמת חרבות ברזל, ולפיה בשנת 2024 משרד התיירות יקצה 50 מיליון ש"ח לעידוד התיירות באילת וביישובים הזכאים לכך: 25 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות ציבוריות - הועלה כי סכום זה הוקצה על ידי משרד התיירות רק בדצמבר 2024, והוא מיועד למימוש בשנת 2025 (בשיהוי של שמונה חודשים); ו-25 מיליון ש"ח לשיווק אירועים מושכי קהל - הועלה כי סכום זה לא הוקצה כלל, ונדרשת פעולה ממשלתית נוספת כדי לאפשר את הקצאתו. בכל הנוגע לפיתוח הכלכלי והתיירותי של מרחב אילת ולקידום הגיוון התעסוקתי בו - ממטרותיה העיקריות של החלטת הממשלה4662משנת2019ושל החלטת הממשלה1442משנת2022, נדרשים בעלי התפקידים שלהלן להוביל ולנקוט פעולות תיקון כדלהלן: 1. על שרי התיירות והאוצר ומנכ"לי משרדיהם לנקוט פעולות שיבטיחו את יישום החלטת הממשלה 4662 בכל הנוגע לשיפור ולשדרוג של המוצר התיירותי במרחב אילת. פעולה כזו תאפשר את השגת המטרות של החלטת הממשלה לעניין ביסוס מעמדה של אילת כעיר תיירות בין-לאומית מובילה. 2. על שר הבריאות ומנכ"ל משרדו לפעול ליישום החלטת הממשלה 4662 בכל הנוגע לשיפור שירותי הבריאות במרחב אילת בדגש על השלמת עבודת צוות הבחינה המשרדי שהוקם בינואר2024כדי לתת מענה לפערים הקיימים במתן השירותים הרפואיים במרחב אילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 136 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 3. על שרי הכלכלה והחקלאות ומנכ"לי משרדיהם להשלים את הפעולות הנדרשות ליישום החלטת הממשלה 4662 בנוגע לקידום הגיוון התעסוקתי במרחב אילת באמצעות מסלולים ייעודים ובאמצעות פיתוח ענף החקלאות הימית. כדי שאילת לא תימצא באותו מקום שאליו היא נקלעה בשנים האחרונות במהלך משברים ומצבי חירום ולאחריהם, על משרדי הממשלה הרלוונטיים ליישם את כלל החלטות הממשלה שהתקבלו בעניינה באופן שיחולל שינוי ולנקוט את הפעולות הללו: 1. שיקום ושדרוג של תעשיית התיירות במרחב אילת אשר ספגה נזקים במהלך מלחמת חרבות ברזל וחיזוק חוסנה התיירותי של העיר אילת. 2. השלמת ביצוע הפרויקטים התשתיתיים שבתחומי התיירות, פני העיר, התרבות וההשכלה. 3. הרחבת תמהיל סוגי הענפים הכלכליים הקיימים בעיר ואפשרויות התעסוקה בה לצד חיזוקה ופיתוחה החברתי, וקידום ההון האנושי באילת. 4. השלמת הפעולות הנדרשות לשיפור הנגישות התחבורתית לאילת בהקדם באמצעות המשך קידום תכנון תוואי הרכבת, שדרוג כביש 90 והגדלת הפעילות האווירית בנמל התעופה רמון. 5. קידוםוהשלמה שלהפעולות לשיפור שירותי הבריאות והרפואה במרחבאילת, ובכלל זאת מתן מענה לפערים העיקריים בתחום זה והצורך בניוד מטופלים וכוח אדם רפואי שתלוי בנגישות התחבורתית והתעופתית לאילת וממנה. יש ליישם את הפעולות האלו בהקדם כדי למנף את הפוטנציאל הלאומי הטמון באזור אילת ולשפר את חוסנה הכלכלי והתיירותי במיוחד בעיתות משבר ולנוכח התחרות ההולכת וגוברת עם אתרי נופש במדינות אחרות; וזאת, במבט רחב צופה פני עתיד, בראייה אסטרטגית ובהלימה להחלטות הממשלה שהתקבלו בעניינה במהלך השנים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 137 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נספח א'(לפרק שירותי הרפואה באילת) רפואת ספר - Frontier Medicine לפי ההערכה של ארגון הבריאות העולמי (WHO), כמחצית מהאוכלוסייה בעולם חיה באזורי ספר-יישובים מרוחקים ומבודדים, אשר מאופיינים בצפיפות אוכלוסין נמוכה, בגידול באוכלוסייה מזדקנת, בשיעורים גבוהים של חולים במחלות כרוניות ובגישה מוגבלת לשירותי בריאות מתקדמים. אזורי הספר סובלים ממחסור בצוותים רפואיים ובתשתיות רפואיות, והדבר מוביל לכך שהטיפול הרפואי ניתן לרוב במרפאות קטנות או בנקודות טיפול ניידות. נוסף על כך האזורים הסְפריים גם נוטים להתמודד עם סיכונים בריאותיים מוגברים נוספים מעבר לריחוק משירותי בריאות בין היתר בעקבות תאונות דרכים אשר נפוצות יותר עקב תשתיות לקויות. על כן כך נולד המושג "רפואת סְפר"(Frontier Medicine) אשר מתייחס לאופן הטיפול הייחודי שצוותי הרפואה נאלצים לספק באזורים אלו בעקבות משאבים מוגבלים, תנאי שטח קשים, תשתיות לקויות ומגבלות תקשורת. אנשי המקצוע הרפואיים באזורים אלו נדרשים להיות בעלי יכולת עבודה עצמאית, לקבל החלטות מהירות ולהיות מוכנים להתמודד עם מגוון רחב של מצבים רפואיים. לעיתים קרובות במצבי חירום הרפואה המקומית אינה יכולה לתת מענה מספק; מסיבה זו נדרש שיתוף פעולה עם ארגוני מתנדבים ועם שירותי בריאות חירום של המדינה להבטחת מתן טיפול ראוי לתושבים. פיתוח רפואת סְפר מתבצע באמצעות כמה צעדים מרכזיים, הכוללים חינוך והכשרה מתאימה של צוותים רפואיים להתמודדות עם התנאים הייחודיים של אזורים מרוחקים. זה כולל לימוד טכניקות יצירתיות לפתרון בעיות רפואיות ושימוש בטכנולוגיות של טלה-רפואה (Telemedicine) המאפשרות ייעוץ רפואי מרחוק. פרויקטים של מחקר ופיתוח מתמקדים בשיפור גישה למים נקיים ותברואה נוסף על השקעה בדרכים ובתשתיות מקומיות שיאפשרו הגעה מהירה לשירותי בריאות באמצעות כלי תחבורה כמו מסוקים וסירות. בשל האתגר הקיים בנוגע למשיכה ולהחזקה של אנשי מקצוע רפואיים לטווח הארוך באזורי הספר, מדינות שונות בעולם בוחרות ליישם מדיניות חברתית-כלכלית לעידוד ולגיוס של צעירים מצטייניםבהתניית מעבר לאזורי ספר בסיום ההכשרה כדי להבטיח תעסוקה איכותית של גורמי רפואה באזורים אלו. באמצעות מתן תמריצים והטבות כלכליות כגון מענקים, הלוואות נוחות, שכר גבוה ומלגות לימודים, השקעה במשרדים נוחים ובציוד חדשני, מתן חבילות מעבר משפחתיות וקביעת הסדרי עבודה גמישים כמו סיוע בדיור ובמסגרות לפעוטות וילדים, סידור שעות עבודה נוחות ומתן זמן חופשה נוסף, הן מבקשות להקל על הרופאים ומשפחותיהם לעבור לאזורי ספר, להשתקע בהם וליצור איזון טוב בין העבודה לחיים האישיים. צעד מדיניות נוסף שננקט בעולם הוא הקמה ופיתוח של מסלולי לימודים ייעודים ברפואת ספר מטעם משרד הבריאות, שכוללים התמחות ברפואת המשפחה לצד תוכניות הכשרה מיוחדות בדגש על טיפול בקהילות שלמות, מיומנויות רפואת חירום וחילוץ והכשרות ייחודיות כמו עבודה עם טכנולוגיות מתקדמות וביצוע פרוצדורות רפואיות בתנאים מוגבלים. לבוחרים במסלול זה מוצעות בעולם תוכניות לימודים מבקר המדינה | דוח מיוחד 138 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מאתגרות ומגוונות שנועדו להפוך את המשרות בפריפריה לאטרקטיביות עבור אנשי מקצוע וסטודנטים מוכשרים שמעוניינים לאתגר את עצמם, להתנסות בתחומים עניין רבים ולעבוד באופן עצמאי בעתיד. להלן שני מקרי בוחן בארצות הברית ובנורבגיה שהחילו חלק מהעקרונות המפורטים מעלה: מקרה בוחן 1: שירותי בריאות בקהילות הספר של מונטנה, ארצות הברית מונטנה היא מדינה רבת אזורי ספר, והיא מהווה דוגמה לאופן שבו ניתן לנהל שירותי בריאות באזורים מרוחקים ומבודדים. במונטנה פועלים כמה בתי חולים בגישה קריטית (CAHs -Critical Access Hospitals,) והם מספקים שירותי בריאות חיוניים לאוכלוסיות מרוחקות. בתי החולים הללו ממוקמים באזורים שבהם הגישה לבתי חולים גדולים מוגבלת, והם מעניקים טיפול ראשוני, בשעת חירום ושירותי בריאות מתקדמים נוספים. נוסף על כך, נעשה שימוש נרחב בטכנולוגיות טלה-רפואה כדי לספק ייעוץ ואבחון רפואי מרחוק. הדבר מאפשר לתושבי האזורים המרוחקים לקבל טיפול רפואי ללא צורך בנסיעות ארוכות. כמו כן, שירותי החירום המקומיים משתמשים בטכנולוגיות מתקדמות ופועלים בשיתופי פעולה עם בתי חולים מרכזיים כדי להבטיח מענה מהיר ואפקטיבי במצבי חירום (Romaire at el, 2020; U.S. Department of Health and Human Services, 2018.) מקרה בוחן 2: רפורמת שירותי הבריאות בצפון נורבגיה נורווגיה התמודדה עם מחסור חמור ברופאים ובאחיות מוסמכות באזורים הכפריים, במיוחד בצפון המדינה בשל המרחק הגדול מיתר המחוזות במדינה. על אף ההשקעה הענפה בהטבות כלכליות שנועדו למשוך גורמי רפואה לאזורים אלו, לא נוצר בקרבם ביקוש למעבר, ורשימות ההמתנה בבתי החולים המשיכו להיות ארוכות ורבים מן התושבים באזורים אלה לא קיבלו טיפול ראוי. כדי להבטיח חלוקה שוויונית של משאבי בריאות בין המחוזות, נורווגיה קידמה באמצעות תכנון כוח האדם הרפואי רפורמה שהתבססה על מודל חדשני בשם "הלסמוד"Helsemod)), אשר נועד להעריך את הצורך העתידי בכוח אדם רפואי במערכת הבריאות. המודל יועד לספק תחזיות על ההיצע והביקוש של רופאים ואנשי מקצוע בתחום הבריאות, מה שאיפשר למקבלי ההחלטות להיערך בהתאם לצרכים העתידיים. במסגרת הרפורמה הייתה הגבלה ואכיפה מבוקרת על מספר התקנים החדשים שנפתחים מדי שנה לרופאים באזורים מרכזיים במדינה כדי להקל את גיוסם באזורים כפריים ולהבטיח מספר מספק של רופאים בכל התמחות. כמו כן המדינה קידמה תוכניות שעודדו רופאים להתחיל את הקריירה שלהם באזורים כפריים ופריפריאליים, וכך שיפרה את הנגישות לשירותי רפואה באזורים אלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 139 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ביבליוגרפיה .AAMC ret, P. (2022, June 29). Attracting the next generation of physicians to rural medicine.Ja medicine-ralru-physicians-generation-next-https://www.aamc.org/news/attracting Romarie, M . Rutledge, R . Haque, S . Moore, P . Banger, A . Destefano, S. (2020). Frontier Community Health Integration Project (FCHIP) Demonstration Evaluation. RTI International. rpt-eval-final-reports/2020/fchip-and-https://www.cms.gov/priorities/innovation/data areas Overview Health and healthcare in frontier. (n.d.).Rural Health Information Hub https://www.ruralhealthinfo.org/topics/frontier -https://www.aafp.org/about/policies/all/frontier.“Frontier Areas,” Medical care roles AAFP. (n.d.). areas.html health-equity/rural-https://www.cms.gov/priorities/health. (n.d.).Rural Health | CMS (87)-, 2006 (p83ayHealth Systems in Transition, Norw eng.pdf-2006-1-8-https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/107759/HiT ention in rural andWHO guideline on health workforce development, attraction, recruitment and ret https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK570769 remote areas;
هذا النص مستخرج من الملف الرسمي. الملف هو المصدر المعتمد.
מ ב ק ר ה מ ד י נ ה הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל 7 5 ג ▪ אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ▪ מבקר המדינה | דוח מיוחד 2 אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל מבוא תעשיית התיירות היא ענף משמעותי מאוד לכלכלה המקומית והעולמית, ובמאה ה-21 גדלה צריכת התיירות בעולם בין היתר בעקבות התפתחות תרבות הפנאי והצריכה ובעקבות התגברות התחרות בענף התעופה בעולם (וגם בישראל)1. בשנת 2023 הוערכה התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות לתמ"ג העולמי בכ-9.9 טריליון דולר (4% פחות לעומת שנת 2019,) ושבשנת 2024 גדלה התרומה לכ-10.9 טריליון דולר בשל הגידול במספר התיירים העולמי שצפויה לנגיע לכ-16.5 טריליון דולר 20352. כמו כן, תעשיית התיירות היא תחום רגיש המושפע מתנודות ומגמות עולמיות ומקומיות הקשורות להיבטים חברתיים, כלכליים, פוליטיים, ביטחוניים, סביבתיים, בריאותיים וטכנולוגייםשמשפיעים על מגמות התיירות בעולם ועל הגעת תיירים למדינות3. תעשיית התיירות בישראל תורמת לתוצר הלאומי, למאזן התשלומים ולתדמיתה ולמעמדה של ישראל בעולם; והיא אחד ממנועי הצמיחה של המשק המסייע בהגדלת הכנסות המדינה מהתיירות הנכנסת באמצעות מטבע חוץ (מט"ח). לפי משרד התיירות, השפעתה הכלכלית והתעסוקתית הגדולה ביותר של תעשיית התיירות היא באזורי פריפריה, וחשיבותה היא ביצירת אפקט תעסוקתי נרחב שכן תעשיית התיירות בכלל, ובפרט ענף המלונאות, הם עתירי הון ועתירי כוח אדם, ולהם מאפייני תעסוקה ייחודיים ובכלל זה העסקה בפריפריה שבה אפשרויות התעסוקה מוגבלות יותר, תחלופת העובדים גבוהה ועובדים שחלקם מוגדר כ"בלתי מיומנים"4. להלן התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות לכלכלת ישראל בשנת 2019. 1 כך למשל בישראל הנושא נבדק בעבודה שלבנק ישראלבנושא "רפורמת 'שמיים פתוחים' והשפעתה על ענפי התיירות ועל הצרכן הישראלי באוקטובר2021; ולפיה במהלך הרפורמה שהייתה בישראל כחלק מקידום הסכם תעופה גלובלי אחיד בין מדינות האיחוד, הוגברה התחרות בתחום הטיסות שהובילה להוזלה במחירי הנסיעות לחו"ל, אשר הגדילו את צריכת שירותי התיירות של ישראלים בחו"ל. 2 ראו: , Total contribution of travel and tourism to gross domestic product (GDP) worldwide in 2019Statista and 2024, with a forecast for 2025 and 2035(in trillion U.S. dollars). יוער כיכיוון שתעשיית התיירות תורמת לתמ"ג של מדינותמסוימותבמידה משמעותית, יש בעולם תחרות גדולה בין מדינות ואתרי נופש על הגעת תיירים אליהן. כך למשל, בשנת 2023 שיעור התרומה של תעשיית התיירות לתמ"ג במספר מדינות באזור אגן הים התיכון היהכמפורט להלן:קרואטיה-26%, יוון-19.2%, פורטוגל-19.6%, וספרד- %14.5. ראו: אתרStatista- (27)-Share of travel and tourism's total contribution to GDP in European Union member countries (EU and the United Kingdom (UK) in 2019 and 2023. 3 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי"; עמ' 1288-1295. 4 במשרד התיירות האגף להכשרה מקצועית בתיירות אחראי על טיפול בהון האנושי של תעשיית התיירות ומבצע הכשרות במטרה לפתח, לקדם ולהעשיר את מקצועות התיירות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 3 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 1: התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות לכלכלת ישראל, 2019 המקור: דוח מבקר המדינה בנושא "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה"5. מהתרשים עולה כי כ-62% מתרומת תעשיית התיירות לכלכלת ישראל בשנת 2019 (כ-26.8 מתוך כ-43 מיליארד ש"ח, וכ-83,000 מתוך כ-140,000 מועסקים), מקורם בענפים העוסקים בתיירות בלבד, כדוגמת מתקני אירוח ולינה ומורי דרך; ועוד כ-38% מתרומה זו (כ-16.2 מתוך כ-43 מיליארד ש"ח, וכ-57,000 מתוך כ-140,000 מועסקים) מקורם בעסקי תיירות של הענפים הרב-תחומיים אשר מספקים שירותים ומוצרים גם לפעילות כלכלית שאינה קשורה לתיירות באופן מובחן, ובהם שירותי תחבורה, אטרקציות ושירותי מזון ומשקאות. ה ש פ ע ת מ צ ב י ח י ר ו ם ע ל ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת : במהלך השנים 2020 עד 2024 שררו בארץ ובעולם מצבי חירום מורכבים וממושכים שהשפיעו על תעשיית התיירות באופן ניכר: 7 5 ג 5 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים (2023" ,)הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה",עמ'234. מבקר המדינה | דוח מיוחד 4 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמת חרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. בשנת2020פרצה מגפת הקורונה, שגרמה למשבר חסר תקדים לתעשיית התיירות העולמית;היאנפגעה מיד ובצורה הקשה ביותר לעומת ענפים אחרים. במשך כשנתיים הטילו מדינות העולם ובכללן ישראל הגבלות שונות שכללו בין היתר סגירת גבולות לכניסת תיירים זרים וסגירה של אתרי נופש ואטרקציות תיירותיות. בתחילת שנת 2022 הוסרו ההגבלות ברוב המדינות, ותעשיית התיירות העולמית החלה להתאושש; הדבר ניכר בתנועת התיירים בעולם. 2. בשנת 2022, כשתעשיית התיירות העולמית והישראלית החלה להתאושש ממגפת הקורונה, פרצה מלחמת רוסיה-אוקראינה שצמצמה באופן ניכר את התיירות הנכנסת ממדינות אלה לישראל, ועקב כך נפגעה במיוחד תיירות החורף לאילת6. 3. באוקטובר 2023 פרצה מלחמת חרבות ברזל, ושוב עמדה תעשיית התיירות בישראל בפני משבר. התמשכות מצבי חירום אלו על פני פרקי זמן ארוכים וסמיכותם זה לזה השפיעו משמעותית על מגמות תיירות הפנים7 והתיירות הנכנסת8 לישראל, בין היתר בשל הפגיעה בתחושת הביטחון, והתגברות תחושת אי-הוודאות בנוגע לעתיד וביטול טיסות אל ישראל וממנה9. להלן בתרשים 2 נתוני כניסת התיירים הזרים לישראל בשנים 2018 עד 2024 (מחצית השנה הראשונה)10: תרשים 2: נתוני כניסת תיירים זרים לישראל, 2018 - 2024 (באלפים) על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס) 11, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 6 הלמ"ס (לוח4;) כניסות תיירים לפי ארץ ואזרחות לשנת2022. 7 המושג תיירות פנים מתייחס לכלל פעילות הצריכה של תושב ישראל בעת טיול, חופשה או נופש בישראל, לפי סקר תיירות פנים לשנת2023. 8 המושג תיירות נכנסת מתייחס לפעילות הצריכה של תושבי חוץ בעלי דרכון זר אשר מגיעים לארץ דרך הים, דרך היבשהוהאוויר 7 5באופן חוקי ושוהים במדינה לפחות לי גלה אחד, לפיסקר תיירות נכנסת לשנת2019. 9 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה". 10 הלמ"ס,הודעה לתקשורת, כניסות של מבקרים לישראל,6.5.24. 11 הלמ"ס, רבעון סטטיסטילתיירות ולשירותי הארחהכרך53.מס' 2, יולי2025. מבקר המדינה | דוח מיוחד 5 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי בשנת 2019 נרשם שיא בתעשיית התיירות הנכנסת: הגיעו לישראל כ-4.5 מיליון תיירים זרים. לאחריה, בשנות מגפת הקורונה, התרחשה ירידה דרסטית במספרם, ובשנים2022 ו-2023 חלה התאוששות, ומספר התיירים שנכנסו לישראל גדל באופן ניכר. התאוששות זו נבלמה עת פרצה מלחמת חרבות ברזל ב-7.10.23, ובסיומה של שנה זו הסתכם מספר התיירים הזרים בכ-3 מיליון בלבד - ירידה של כשליש לעומת שנת2019, ולפי משרד התיירות הפוטנציאל לכניסת תיירים בשנת 2023היה גדול אף יותר אלמלא המלחמה12.בשנת 2024 חלה ירידה גדולה במספר התיירים שעמד על כ-961.3אלף תיירים בלבד (ירידה של כ-8%6 לעומת שנת 2023,) נתונים אלה מלמדים על רגישות תעשיית התיירות בישראל למצבי משבר. למלחמת חרבות ברזל היו השפעות נרחבות על מדינת ישראל שכללו פגיעות רבות בגוף, בנפש וברכוש, עקירה של מאות אלפי תושבים מבתיהם וסגירת עסקיהם והשפעות כלכליות ופיסקליות, ובכלל זה האטה חדה בפעילות המשק, גידול בהוצאות הממשלה, ירידה בהכנסות המדינה ממיסים וגידול צפוי בגירעון וביחס חוב-תוצר13. נתונים אלה מלמדים כי המלחמה פגעה במגזרים רבים במשק, אך "ככלל, תעשיית התיירות רגישה יותר למצבי חירום ממגזרים אחרים במשק, כיוון שהיא מהתעשיות הראשונות להיפגע ממצבי חירום ומהאחרונות לצאת מהם"14, כך שתעשיית התיירות נפגעה באופן קשה גם הפעם במהלך מלחמת חרבות ברזל, בדומה לתקופת מגפת הקורונה. בעקבות המלחמה חברות תעופה זרות עצרו או הפחיתו באופן ניכר את טיסותיהן לישראל לסירוגין; התיירות הנכנסת הופסקה כמעט לחלוטין; בתי המלון בישראל, ובכלל זה בעיר אילת, קלטו עם פרוץ המלחמה עשרות אלפי מפונים משני חבלי ארץ - אוכלוסייה שכוח הקנייה שלה לא גבוה - לשהות ארוכת טווח (חלקם עד סוף שנת 2024) באופן שצמצם משמעותית את יכולתם של בתי המלון לקלוט תיירות פנים ותיירות נכנסת; ועסקי תיירות רבים נסגרו באזורים שונים בישראל ובכלל זה בתחום הכנסים, האירועים והטיולים. להלן בתרשים 3 ההשפעות המרכזיות של המלחמה על תעשיית התיירות בישראל לפי אומדן משרד התיירות15: 12 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024. 13 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "סקירה מקרו-כלכלית וההנחות המקרו-כלכליות בבסיס התקציב המעודכן לשנת 2024( "11.2.24.) 14 מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים - מרץ 2023, "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה" עמ'209, 223. 15 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024. מבקר המדינה | דוח מיוחד 6 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 3: ההשפעות העיקריות של מלחמת חרבות ברזל על תעשיית התיירות בישראל, 2024 המקור: משרד התיירות. הנתונים לשנת2024 מתבססים על אומדני משרד התיירות. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן-הלמ"ס), בעיבוד משרד מבקר המדינה16. 16 הלמ"ס,רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 7 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 א י ל ת כ ע י ר ל י ב ה ת י י ר ו ת י ת : לעיר אילת חשיבות אסטרטגית עבור מדינת ישראל שכן היא ממוקמת באזור אסטרטגי- השער הדרומי של ישראל, ומצויה בגשר יבשתי בין אפריקה ואסיה. יש לה נמל ימי המשמש מוצא לכיוון המזרח הרחוק ונמל תעופה בין-לאומי, הוקמו בה מוסדות אקדמיים ומרכזי מחקר ופיתוח, והיא בעלת נכסי תיירות, היוצרים יחד הזדמנויות כלכליות ועסקיות משמעותיות עבור מדינת ישראל. אילת היא הרשות המקומית הפריפריאלית ביותר במדינת ישראל-היאמרוחקת כ-350ק"מ ממרכז הארץ, כלכלת העיר נשענת בעיקר על תעשיית התיירות שכן כ-90% מהעסקים בה תלויים באופן ישיר ועקיף בתיירים ישראלים וזרים,שמהוויםבממוצע כ-30%מסךהשוהיםבעיר. בשנים האחרונות מתמודדתאילת עם תחרות הולכת וגוברת עם אתרי נופש במדינות סמוכות ובמדינות אחרות17. הדבר יוצר קושי תעסוקתי ותלותיות כלכלית בתעשיית התיירות בעתשגרה,ומכיוון שהעיר אילת מוטתתיירות ואין לה מנועי צמיחה כלכליים חלופיים, היא מושפעת מאוד ממצבי חירום שונים וממגמות כלכליות בארץ ובעולם. ולכן, בשנים האחרונות תעשיית התיירות בעיר הושפעה באופן ניכר בתקופת מגפת הקורונה ושוב במהלך חודשי המלחמה הראשונים, לעומת ערי תיירות אחרות הן ברמה הכלכלית והן ברמת חיי התושבים (ראו פירוט להלן). לצד זאת לאילת קשיים נוספים הקשורים בפריפריאליות של העיר ובבידודה, אשר מייקרים את עלויות הקיום של התושבים ואת עלויות התפעול המוניציפלי של העיר ושל העסקים בה וגורמים לעלויות שינוע גבוהות. כל אלה מהווים חסם בפני אוכלוסיית העיר לעבוד מחוץ לעיר ובפני עסקים בעיר לקלוט עובדים ממרכזים עירוניים אחרים, וכן מקשים גם לקלוט אוכלוסייה חדשה בעיר ולפתח תעסוקה בתחומים כלכליים אחרים18. במהלך השנים נעשו ניסיונות להתמודד עם קשיים אלו באמצעות תוכניות ממשלתיות לחיזוק תעשיית התיירות ולפיתוח ענפים כלכליים נוספים בעיר, שהם נדבך חשוב בפיתוחה וחיזוקה החברתי והכלכלי של העיר, ובד בבד יכולים לחזק את חוסנה של העיר ולסייע לה בצליחת מצבי חירום המתרחשים בישראל. משרד מבקר המדינה התייחס לעניין זה ולפעולות הממשלתיות הנדרשות בדוח שפרסם בשנת 2021 בנושא "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי" (להלן - דוח קידום התיירות באילת)19. חשיבותה האסטרטגית של העיר באה לידי ביטוי גם במהלך מלחמת חרבות ברזל, עת נתנה העיר מענה נרחב ומתמשך לצרכים ביטחוניים ואזרחיים ובפרט במצבי חירום, כשקלטה בימים הראשונים של המלחמה עשרות אלפי מפונים20, חלקם ללא רכוש, שהגיעו לעיר בן לילה והכפילו את מספר תושביה. במהלך חודשים רבים היא אירחה אותם בבתי המלון שלה ובמתקני אכסון נוספים, ונדרשה לתת להם 17 כגון עקבה (ירדן), טאבה ושארם א-שייח (מצרים) השכנות, וכן עם יעדים במדינות אגן הים התיכון ובאירופה שמושכים אליהם תיירים ישראלים וזרים. 18 המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל ועיריית אילת, תוכנית אסטרטגית כלכלית לגיוון תעסוקתי באילת, שנעשתה על ידי חברת סמקאי, אוקטובר 2020 [תוכנית שהוכנה בעבור עירית אילת בשיתוף פעולה עם משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי]; מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ'1393. 19 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1269. 20 יוער כי חלק מהמפונים שהגיעו לאילת בימים הראשונים פונו בהמשך למתקני אכסון אחרים בערים אחרות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 8 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מענה רווחתי ובריאותי, שהצריך פתיחה של עשרות מוקדי סיוע נפשי ובריאותי; מענה תזונתי שכלל יותר מ-5,000 ארוחות ביום ועוד אלפי סלי מזון; מענה חינוכי עבור 15,000 תלמידים וסיוע כלכלי. לצורך השלמת המענה למפונים העיר קלטה נציגים רבים של משרדי ממשלה, מתנדבים, הקימה חמ"לים21 ושלושה מרכזים לוגיסטיים, ותוגברו בה צוותי המשטרה, הרווחה והרפואה בעיר. כל זאת בעת התגברות של איומים ביטחוניים על העיר בשל שיגור כטב"מים (כלי טיס בלתי מאוישים) וטל"שים (טילי שיוט) אליה, ובכך היא הפכה גם לעיר חזית, זאת בזמן שיש בה פערי מיגון בדירות ובבתי המלון. כלכלת העיר אילת מתבססת בעיקרה על ענף התיירות, ללא מנועים כלכליים משמעותיים נוספים: 90% מ-7,000 העסקים הפועלים בה מתבססים באופן ישיר ועקיף על תעשיית התיירות. כמו כן ריחוקה הגיאוגרפי אינו מאפשר לתושביה למצוא חלופות תעסוקה בערים שכנות בעת שגרה ובפרט במצבי חירום, דבר המהווה סיכון ואיום תמידי על יציבותה הכלכלית ועל פרנסת תושביה. סיכון זה התממש במהלך תקופת מגפת הקורונה, ושב והתממש עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל. בשני מצבי חירום אלה נפגעה תעשיית התיירות בישראל ובאופן משמעותי בעיר אילת לעומת ערי תיירות אחרות, כאשר במלחמת חרבות ברזל הפגיעה בתעשיית התיירות הוחמרה מפני שבחודשים אוקטובר 2023 עד מרץ 2024 קלטה אילת בבתי המלון שלה ובמתקני אכסון נוספים עשרות אלפי מפונים, בתקופה בה לא הייתה כלל תיירות נכנסת וירידה בתיירות הפנים. כדי להתגבר על האתגרים שעימם התמודדה אילת בשנים האחרונות בתקופות חירום וביתר שאת עם פרוץמלחמת חרבות ברזלוכדילחזק את חוסנה של העיר בהיבט התיירותי והכלכלי לטווח הקצר והארוך הכירה הממשלה בצורך לתת לעיר מענה ממשלתי ייחודי שיסייע לתעשיית התיירות בה להתאושש בראייה צופה פני עתיד. פעולות הביקורת בחודשים דצמבר 2023 עד ספטמבר 2024 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת על ההיערכות והמענה של הממשלה למצב החירום שנוצר בשל השפעות מלחמת חרבות ברזל על העיר אילת להניע את התאוששותה ושיקומה הכלכלי. במסגרת זו נערכה גם ביקורת מעקב על ממצאי דוח מבקר המדינה בנושא "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה" שפורסם בשנת 202322 (להלן - דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה); ונבחנו בביקורת גם כמה היבטים באופן היישום והמימוש של החלטות ממשלה מהשנים 2019 ו-2022 בעניין הפיתוח התיירותי והכלכלי של אילת וחבל אילות23 (להלן - אזור אילת), שחלקם נסקרו בדוח ביקורת קידום התיירות באילת שפורסם בשנת 202124. 21 מוקד ניהול אירועים וקבלת החלטות, לרוב במצבי חירום, שבו מרוכזת מידע ומתבצעת מתן מענה לצרכים שונים. 22 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה",עמ'256-263. 23 החלטת הממשלה 4662,"תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות ותיקון החלטת ממשלה"(4.8.19;) החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים2022-2026ותיקון החלטת ממשלה"(15.5.22.) 24 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג2021, "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 9 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בחלק הראשוןשלהדוח נבחנו ההשפעות הכלכליות של מלחמת חרבות ברזל על אילת בחודשים הראשונים של המלחמה כעיר מוטת תיירות, והמענה הממשלתי שניתן לעיר ולעסקים בה. נוסף על כך, נבחנו בחלק זה היערכות משרד התיירות לשעת חירום (ביקורת מעקב) והמענה של המשרד ופעולותיו לשיקום תעשיית התיירות באילת בעקבות פרוץ המלחמה. בחלק השני של הדוח נבחנו אופן יישום החלטות הממשלה מהשנים 2019 ו-2022 בעניין הפיתוח התיירותי והכלכלי באזור אילת ומידת השגת יעדיהן בתחומים האלה:הפיתוח והשדרוג של המוצר התיירותי; יצירת ענפים כלכליים בני קיימה נוספים בעיר כגון בתחום החקלאות הימית בישראל; פיתוח מקורות תעסוקה מגווניםלתושבי העיר; שיפור ההסדרים התחבורתיים אל העיר וממנה; ושיפור שירותי הבריאות הניתנים באזור אילת. הביקורת נעשתה במשרדי התיירות, הכלכלה, התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), הבריאות, החקלאות וביטחון המזון (להלן - משרד החקלאות), משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי ובעיריית אילת. בירורי השלמה התקיימו במשרדי האוצר, האנרגייה, העבודה, המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), ברשות המיסים, ברשות שדות התעופה בישראל (להלן - רש"ת), ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במכון לחקר ימים ואגמים לישראל (להלן - חיא"ל), בחברה הממשלתית להגנות ים המלח (להלן - חל"י), בקרן קיימת לישראל (להלן - קק"ל), בשירותי בריאות כללית (להלן - הכללית). במהלך החודשים ינואר עד מרץ 2025 בוצעה בדיקת השלמה, ועודכנו כמה היבטים שנבחנו בדוח. חלק ראשון - המענה הממשלתי לאילת בחודשי המלחמה הראשונים העיר אילת היא עיר תיירות מרכזית בישראל והגדולה מבין שש הערים שמוגדרות על ידי משרד התיירות ערי ליבה תיירותיות: ירושלים, עכו, נצרת, טבריה, אילת ומצפה רמון, שהן בעלות פוטנציאל תיירותי משמעותי (להלן - ערי ליבה תיירותיות)25. בשנים 2018 עד 2023 כ-32% מהלינות של תיירים (ישראלים וזרים) בבתי מלון בישראלבממוצעהיובאילת. חופשה ממוצעת של תייר זר השוהה בעיר הוערכה בהכנסות בשווי של כ-807 דולר; והאומדן הכולל של ההכנסות הרשמיות מתיירות (תיירות הפנים והתיירות הנכנסת)באילת בשנת2019 היה כ-5.2 מיליארד ש"ח. להלן בתרשימים השוואה בין העיר אילת לעריליבה תיירותיות אחרות בישראל בכמה מדדים עיקריים: 25 משרד התיירות,חוזר מנכ"ל2/2023,"נוהל פיתוח תשתיות תיירות ציבוריות"(20.4.23). בנוהל נקבע כי לפחות70% מתקציב הפיתוח וההשקעה בתשתיות תיירותיות ציבוריות יוקצו לפרויקטים ב'ערי ליבה'. מבקר המדינה | דוח מיוחד 10 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשימים 4 עד 7: השוואה בין העיר אילת לערי תיירות אחרות בישראל - מדדים עיקריים תרשים 4: מספר הלינות באילת לעומת מספר הלינות בערי תיירות אחרות, 2022 (באחוזים) המקור:התאחדות בתי המלון. תרשים 5: מספר חדרי המלון באילת לעומת ערים אחרות, 2022 (באחוזים) על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקרהמדינה26. מבקר המדינה | דוח מיוחד 11 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 6: ממוצע תפוסות החדרים באילת לעומת ערי תיירות אחרות, 2022 (באחוזים) תרשים 7: מספר משרות השכיר באילת לעומת ערים אחרות, 2017 - 2022 (באלפים) על פי נתוני הלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה27. נתוני השוואה של שיעור הלינות באילת לעומת שיעור הלינות בערי תיירות אחרות ולא מסך כלל הלינות בישראל. 26 הלמ"ס,רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה. 27 הלמ"ס,רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 12 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הנתונים שבתרשימים שלעיל מעידים על מרכזיות העיר אילת בענף התיירות בישראל ועל התרומה הכלכלית של תעשיית התיירות שבה לעיר עצמה ולכלכלת מדינת ישראל. על כן, למצבי חירום ולמשברים הפוגעים בעיר אילת יש השפעות רחבות לא רק על תעשיית התיירות באילת אלא גם על תעשיית התיירות הישראלית כולה ועל התל"ג של ישראל28. 1.1. השפעת קליטת המפונים באילת על העיר 1. במהלך מלחמת חרבות ברזלקלטהאילת בבתי המלון שלהאת מספר המפונים הגדול ביותר בפער ניכר לעומת ערי תיירות אחרות. להלן בתרשים 8 מספר המפונים ששהו באילת בחודשים אוקטובר 2023 עד מרץ 2024 לעומת מספרם בערי ליבה תיירותיות אחרות: 28 תוצר מקומי גולמי, או באנגלית Gross Domestic Product (GDP) הוא מונח המבטא את הערך הכספי של כל המוצרים והשירותים שיוצרו בתוך גבולות המדינה בפרק זמן מסוים, המאפשר לעשות הערכה לגבי עוצמתה הכלכלית של המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 13 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 8: מספר המפונים ששהו באילת לעומת מספרם בערי תיירות מרכזיות אחרות, אוקטובר 2023 - ינואר 2024 על פי נתוני מערכת "יחד",מערך הדיגיטל הלאומי, בעיבודמשרד מבקר המדינה. מספר המפונים אינו מצטבר אלא משקף את תמונת המצב מדי חודש בחודשו. לנוכח מספרי המפונים והמתפנים עצמאית הגדולים שאילת קלטה ואירחה ולנוכח הצורך במתן מענה לצורכיהם, שהוערך על ידי עיריית אילת בכ-3.1 מיליון ש"ח לשבוע, העבירו כמה משרדי ממשלה תקציבים לעיריית אילת אשר יועדו באופן ספציפי עבור מימון צורכי המפונים, כמפורט בלוח 1: מבקר המדינה | דוח מיוחד 14 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 1: התקציבים העיקריים שהעבירו משרדי ממשלה לעיריית אילת עבור צורכי המפונים בחודשים אוקטובר 2023 עד ינואר 2024 המקור:עיריית אילת. בפרוטוקול דיון שהתקיים בוועדת הכספים בכנסת בנובמבר 2023 בנושא בחינת מתווה סיוע ייחודי לעיר אילת עקב מצב הלחימה המתמשכת והנזקים שנגרמו לעיר בחודשים הראשונים למלחמה,נאמרו בין היתר הדברים האלה: "המנוע שמניע את אילת על80אחוזי העסקים שקשורים בתיירות הוא ש-300,000אנשים חדשים כל חודש מתחלפים שם. הם לא בנויים על שום דבר אחר אלא רק על הלקוחות האלה ועל התשתית של הלקוחות האלה שמגיעים. כל חודש, 300,000 כרטיסי אשראי חדשים - אלה האנשים שמקיימים את התיירות. [נתוני] 60,000 [מפונים] שנוספו היום... הם מטעים. זאת לא הכלכלה של אילת. השכירויות הגבוהות בקניון בנויות על כך שכל חודש הן מביאות 300,000 לקוחות חדשים. המנוע הזה כבה בימים האלה"29. משרד מבקר המדינה בחן את הפגיעה בעסקים באילת בחודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל בהשוואה לתקופות קודמות ובהשוואה לערי ליבה תיירותיות אחרות. בבחינה עלה שהסיבות 29 פרוטוקול ישיבה מס' 256 "בחינת מתווה סיוע ייחודי לעיר אילת עקב מצב הלחימה" ועדת הכספים, מ-28בנובמבר 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 15 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המרכזיות לפגיעה הנרחבת בעסקים באילת - שרובם ככולם נשענים על תעשיית התיירות - נבעה מהשהות הממושכת של מפונים שלא הגיעו למטרות נופש; מהיעדר חלופות כלכליות אחרות בניגוד לערי ליבה תיירותיות אחרות שקלטו גם הן מפונים;ומהתפוסה הגבוהה שלבתי המלוןבמהלך חודשי המלחמה הראשונים שלא איפשרה להם לקלוט תיירות פנים. 2. להלן פירוט השפעות המלחמה והקליטה של מספר גדול של מפונים באילת בחמישה תחומים כלכליים עיקריים במהלך החודשים הראשונים של מלחמת חרבות ברזל: א. ה ש פ ע ה ע ל ל י נ ו ת ת י י ר י ם ז ר י ם ו י ש ר א ל י ם : בעקבות המלחמה נרשמו ירידות במספר הלינות של תיירים זרים וישראלים באילת. בתרשימים שלהלן מוצגת השוואה של מספר הלינות בין שתי תקופות זהות-אוקטובר2022עד פברואר2023ואוקטובר2023עד פברואר2024; יוער כי מספרי הלינות של תיירים ישראלים וזרים בחודש אוקטובר 2023 מתייחסים לתקופת החגים שקדמה ל-7.10.23: תרשים 9: מספר הלינות של תיירים ישראלים באילת בהשוואה בין אוקטובר 2022 עד פברואר 2023 לאוקטובר 2023 עד פברואר 2024 (באלפים) לפי נתוני התאחדות בתי המלון באילת (אפריל2024) ומערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. הנתונים אינם כוללים את מספר לינות המפונים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 16 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 10: מספר הלינות של תיירים זרים באילת בהשוואה בין אוקטובר 2022 עד פברואר 2023 לאוקטובר 2023 עד פברואר 2024 (באלפים) לפי נתוני התאחדות בתי המלון באילת (אפריל2024) ומערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשימים עולה כי מספר הלינות של תיירים ישראלים (תיירות פנים) במהלך מלחמת חרבות ברזל היה קטן משמעותית בחודשים נובמבר2023עד ינואר2024(371אלף לינות)לעומתהתקופה המקבילה אשתקד (נובמבר 2022 עד ינואר 2023) שבה היה מספר הלינות של תיירים אלה (כ-1.3 מיליו לינות) - פי כ-3.5; כמו כן בחודשים אוקטובר 2023 עד פברואר 2024 - תוך כדי תקופת המלחמה - כמעט שלא הגיעה תיירות חוץ לישראל. ב. נ ת ו נ י ת ע ס ו ק ה : עוד לפני המלחמה דורגה אילת בתחתית דירוג היציבות הפיננסית30השנתי של ערים בישראל-במקום ה-37מתוך 4131.דירוגזה מושפע בין היתר מההכנסה הממוצעת לנפש, שיעור הזכאים לתעודת בגרות, שיעור הסטודנטים, שיעור דורשי העבודה ויחס תלות ושיעור מקבלי גמלה להבטחת הכנסה; כך שנקודת המוצא של העיר בתחילת המלחמה כבר הייתה נמוכה והשפיעה על השיעור הגדול של דורשי העבודה.מלחמת חרבות ברזלהגדילה משמעותיתאת שיעור דורשי העבודה בעיר, בין היתר מפני שאנשים רבים איבדו את פרנסתם שהייתה תלויה בתעשיית התיירות בהיותה המעסיק הגדול אילת. בעקבות זאת משפחות רבות נפגעו כלכלית, ובפרט במקרים שבהם שני בני הזוג עבדו בתעשיית התיירות. 30 לפי אתרBDI יציבות פיננסית מבטאת את החוסן הפיננסי של הרשויות, את מוסר התשלומים והיעילות, לצד סיכון עסקי נמוך. 31 רשימתהעיריות היציבות מהבחינה הכלכלית לשנת2022. מבקר המדינה | דוח מיוחד 17 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מדוחות שירות התעסוקה עולה כי במהלך מלחמת חרבות ברזל נרשם בעיר אילת גידול ניכר במספר דורשי העבודה, שלפי דוחות אלה הוא חריג ומחייב טיפול ממוקד בעיר32. להלן בתרשים 11 נתונים על מספר מבקשי העבודה מינואר 2022 עד מרץ 2024: תרשים 11: מספר דורשי העבודה באילת, ינואר 2022 - מרץ 2024 המקור: שירות התעסוקה-סטטיסטיקה חודשית33. מהתרשים עולה כי בינואר 2024 נרשמו 3,529 דורשי עבודה בשירות התעסוקה בעיר, לעומת 979 בספטמבר 2023 - גידול של%260. כמו כן עולה כי חל גידול של פי 53. במספר הממוצע של דורשי העבודה בעיר בחודשים נובמבר 2023 עד ינואר 2024, לעומת התקופה המקבילה אשתקד (נובמבר 2022 עד ינואר 2023.) ג. נת ו נ י ם כ ל כ ל י י ם - פ ד י ו ן מ ר כ ז י ם מ ס ח ר י י ם ו נ ת ו נ י א ש ר א י (1) בדיקת נתוני הפדיון החודשי למ"ר34 בארבעת מרכזי הקניות המרכזיים הפועלים באילת בהשוואה לנתונים שנרשמו בתקופה המקבילה אשתקד, בתקופה שבה מספר המפונים בעיר היה בשיאו, העלתה את הנתונים המפורטים להלן בתרשים 12: 32 שירות התעסוקה,נתוני ינואר2024(8.2.2024,)עמ'15. 33 שירות התעסוקה, סטטיסטיקה חודשי, אתרשירות התעסוקה. 34 הפדיון החודשי הוא ההכנסה החודשית של עסק, לפני ניכוי העלויות שנדרשו לשם יצירת הכנסה זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 18 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 12: השוואת הפדיון למ"ר בקרב המרכזים המסחריים באילת בחודשים נובמבר 2023 עד ינואר 2024 לעומת התקופה המקבילה אשתקד (בש"ח) המקור: חברתRIS, בעיבוד משרד מבקר המדינה. ניתן לראות בתרשימים את הירידות המשמעותיות בפדיון למ"ר בארבעת המרכזים המסחריים הגדולים באילת, שנמשכו גם בינואר2024, שלושה חודשים מפרוץ מלחמת חרבות ברזל:ירידה של 59%בממוצע בפדיון למ"ר בנובמבר2023,%73 בדצמבר2023ו-29%בינואר 2024, לעומת התקופה המקבילה אשתקד. ירידות אלה מעידות על ההשפעה הכלכלית השלילית של המלחמה על העסקים באילת. (2) בדיקת נתוני חברת שבא (Shva) - שירותי בנק אוטומטיים בע"מ35 - לגבי מגמת השינוי בהוצאות כרטיסי האשראי בערים שונות בישראל מהשבוע הראשון למלחמה (החל ב-8 באוקטובר) ואילך במשך 17 שבועות מוצגת בתרשים 13 שלהלן: 35 שבא (shva) היא חברה ציבורית המספקת שירותים טכנולוגיים למערכת הפיננסית ולבתי עסק בישראל. החברה מהווה צומת מרכזי ותשתית לאומית לסליקה בכרטיסי אשראי של כל חברות האשראי. מבקר המדינה | דוח מיוחד 19 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 13: הירידה בשימוש בכרטיסי אשראי בערים שונות בישראל בשבועות 1 עד 17 של מלחמת חרבות ברזל, בהשוואה לשבוע ממוצע בשנת 2023 המקור: חברת שבא. מהתרשים עולה כי מהשבוע הראשון למלחמה ובמשך 17 שבועות חלה ירידה של בין כ-25% לכ-45% בשימוש בכרטיסי אשראי באילת בהשוואה לשבוע ממוצע בעיר במהלך שנת 2023, זאת כאשר בארבע ערי תיירות מרכזיות אחרות (למעט טבריה) חלה בתקופה זאת עלייה בשימוש בהם. ד. פ ג י ע ה ב ע ס ק י ם : בסקר שערכה עיריית אילת בקרב עסקים בעיר מתחילת המלחמה עד אמצע נובמבר 2023, דווח כי כמחצית מהעסקים בעיר חוו ירידה של 75% בהכנסותיהם לעומת התקופה המקבילה אשתקד והתקשו לעמוד בהתחייבויותיהם הכספיות בשל הפגיעה הניכרת בהכנסותיהם. כמו כן הפגיעה בעסקים ניכרת גם בנתוני הפתיחה והסגירה של עסקים באילת: מ- 1.10.23 עד 7.4.24 נסגרו באילת 95 עסקים. בפברואר 2024 מסרה עיריית אילת למשרד מבקר המדינה כי בשל המלחמה בוטלו אירועי ספורט בין-לאומיים (כגוןה'גראנד פונדו'36והמרתון המדברי37), כנסיםוועידות רבי-משתתפים, שמהווים בדרך כלל מוקדי משיכה עבור תיירים ישראלים וזרים, שהיו אמורים להתקיים בעונת החורף 2023 עד 2024, והדבר הביא לנזקים כלכליים נוספים לעסקים בעיר ולפגיעה בפרנסת עובדיהם. 36 מרוץאופני כביש בין-לאומישעושה סבב גם באילת. 37 מרתון מדברי בין-לאומי שמתרחש בתחילת החורף באילת ומושך רצים מכל העולם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 20 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה. ה ש פ ע ה ע ל ק ו פ ת ה ע י ר י י ה : בשנים 2020 עד 2023 היה תקציב העירייה מצוי בעודף ממוצע של כ-2.3 מיליון ש"ח בכל שנה. תקופת המלחמה גררה הפסדי הכנסות והוצאות לקופת העירייה בין היתר בשל הצורך לתת מענה לצרכים שונים של אוכלוסיית המפונים שהגיעו לעיר, כמפורט להלן: ביטול אירועי תרבות גדולים שמומנו על ידי העירייה, כגון פסטיבל הג'אז, פסטיבל אילת למוזיקה קאמרית, תיאטרון רחוב. • נגרמו לעיריית אילת הפסדים בסך של כ-1.8מיליון ש"ח, חלקם בגין פיצוי למפיקים. עלויות הפעלת מרכזים לוגיסטיים גדולים שבהם העירייה ריכזה ציוד רב שחלקו נשלח לאילת על ידי משרדי הממשלה וחלקו התקבל מתרומות. • עלות הפעלת מרכזים אלה והעסקת העובדים בהם הוערכה בכ-700,000ש"ח38. בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023 לא אכפה העירייה את הסדרי החניה בעיר. • הכנסותיה מאגרות חניה פחתו בתקופה זו בכ-1.5 מיליון ש"ח לעומת התקופה המקבילה אשתקד (מכ-5.6מיליון ש''ח בשנת 2022 לכ-4.1מיליון ש"ח). ✰ תמונת המצב העולה מהנתונים שלעיל משקפת את ההשפעות הכלכליות הקשות של המלחמה על העיר אילת אשר קלטה את מספר המפונים הגדול ביותר בחודשי המלחמה הראשונים לעומת ערי ליבה תיירותיות אחרות: בראש ובראשונה נפגעו עסקים בעיר בשל התלות הכמעט מוחלטת שלהם בתעשיית התיירות (כ-90% מהעסקים) ללא חלופות כלכליות ותעסוקתיות, וגם נגרמו הפסדים לקופת העירייה - שהעלו את הצורך בסיוע ממשלתי מיוחד לעיר אילת ולעירייה. נתונים אלה ממחישים את החשיבות בהיערכות מדינתית מוקדמת למצבי חירום המשפיעים על תעשיית התיירות; בהפעלתה בסמוך ככל האפשר לתחילתם; ובמענה ממשלתי כזה המותאם למאפייניה של העיר אילת ולחוסנה התיירותי וזאת בשל השפעתם המיידית והרחבה על כלכלת העיר. 1.2. המאפיינים והסיכונים שלהם הייתה חשופה העיר אילת ערב מלחמת חרבות ברזל ביולי 2014 אישרה ממשלת ישראל צעדים לחיזוק העורף לנוכח הצרכים שנבעו ממבצע צוק איתן. במסגרת החלטה זו נקבע בין היתר כי בשל רגישותה המיוחדת של תעשיית התיירות למצבי חירום, יוקם צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד התיירותשתפקידו לגבש פתרונות סיוע לתעשייה זו לצורך התמודדות עם האתגרים הקיימים במצבי חירום, ולהציגם לפני מנכ"ל משרד ראש הממשלה. בדוח שהוגש למנכ"ל משרד ראשהממשלהבאוגוסט2014 הודגש כי נכון למועד גיבושו,אין לממשלת ישראל מנגנוני פיצוי או "ארגז כלים"המותאמים לסיוע לתעשיות שונות במשק בשעת חירום. על רקע זאת אישרה הממשלה בספטמבר 2014 במסגרת החלטה 2026, שעניינה "סיוע לתעשיית התיירות בעקבות 38 כיוון שפעילות חלק מהמרכזים הלוגיסטיים בוצעה על ידי עובדי העירייה ומתוך מבנים של העירייה כמו מתנ"סים, מדובר בהערכה של העירייה לגבי העלויות הנוספות שנגרמו בשל המלחמה לקופת העירייה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 21 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מבצע צוק איתן", הפעלה של כמה מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות והכירה בצורך לגבש מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות לאחר אירועים גיאופוליטיים39. 1. י י ע ו ד מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת במ צ ב י ח י ר ו ם : כאמור, תעשיית התיירות היא מהתעשיות הראשונות להיפגע ממצבי חירום ומהאחרונות לצאת מהם40. משרד התיירות הדגיש אתהיותהתשתית לאומית חיונית במצבי חירום לאור פעילותה במלחמת חרבות ברזל בקליטת מפונים בבתי המלון41. ייעוד משרד התיירות הוא להבטיח את היערכותו למצבי חירום לאומיים המשפיעים על תעשיית התיירות קודם התרחשותם, לצמצם את הפגיעה בתעשיית התיירות, ולקדם פעולות שיסייעו להתאוששותה "ביום שאחרי"42; זאת כחלק מההיערכות הלאומית הכוללת - ובכך להבטיח את האינטרסים הכלכליים של המדינה לטווח הארוך (להלן גם - ייעוד המשרד במצב חירום). 2. מ א פ י י נ י א י ל ת כ ע י ר ל י ב ה ת י י ר ו ת י ת ו ה ת א מ ת ה מ ע נ ה ב מ צ ב י ח י ר ו ם: במצבי חירום הפגיעה בערי התיירות אינה אחידה, והשונות ביניהן בעניין זה תלויה במאפייני העיר: מיקומה הגיאוגרפי, היקף הפעילות התיירותית, מידת התלות הכלכלית של העיר בתעשיית התיירות, תנועת התיירות אל העיר בזמן מצב החירום, קיומם של ענפים כלכליים אחרים שיכולים למתן את הפגיעה הכלכלית בגין הפגיעה בתעשיית התיירות ושאלת התמשכות הפגיעה בעסקי התיירות ובמועסקים בהם. הבדלים אלה משקפים את חוסנה של תעשיית התיירות באותה עיר. על פי מסמכי משרד התיירות וכעולה מהספרות המקצועית, יש חשיבות לכך שמשרד התיירות יתאים את המדיניות והמענה שלו למצבי חירום לכל עיר תיירות בהתאם לנסיבות וההשפעות השונות של המשבר עליה ובהתאם למאפייניה הספציפיים ולמידת חוסנה. לאילת שני מאפיינים מרכזיים אשר משפיעים על חוסנה של תעשיית התיירות בה: (א) הריחוק הגיאוגרפי והתלות בתעשיית התיירות; (ב) תנודתיות תיירותית(עונתיות)במעבר בין עונת החורף לעונת הקיץ. להלן נתונים בעניין זה: א. ה ר י ח ו ק ה ג י א ו ג ר פ י ו ה ת ל ו ת ב ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת : החלטת הממשלה 1442 מפרטת את המאפיינים העיקריים של אילת כדלקמן43: 39 החלטת הממשלה1897, "צעדים לחיזוק העורף כתוצאה מהצרכים הנובעים מ"מבצע צוק איתן'" (14.7.14); החלטת הממשלה2026, "סיוע לתעשיית התיירות בעקבות מבצע 'צוק איתן'" (23.9.14;)בהמשך הועברה גםהחלטתהממשלה 333, "סיוע לתעשיית התיירות לאחר משברים גיאו-פוליטיים" (2.8.15.) ראו בעניין זה מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה"; עמ'256-259,269. 40 מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים (2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", שם, עמ'209, 223. 41 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024, עמ'624. 42 משרד התיירות,תוכנית העבודה לשנת2024, עמ'623-624. 43 החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים 2022 - 2026 ותיקון החלטת ממשלה"(15.5.22). הנתונים לגבי אילת נכללו בהחלטת הממשלה עצמה על בסיס דוח שהוכן של חברת ייעוץ פרטית עבור משרד האוצר בשנת2016. מבקר המדינה | דוח מיוחד 22 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 14: המאפיינים העיקריים של אילת עלפינתוניהלמ"סוהחלטת הממשלה4662, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילותותיקון החלטת ממשלה" (4.8.19),בעיבודמשרד מבקר המדינה. הנתון מעודכן לשנת2022על פי הלמ"ס. המדד משקלל נגישות פוטנציאלית, גודל אוכלוסייה וקרבה למחוז תל אביב. מדד פריפריאליות1משמעו כי אילת היא עיר מבודדת יחסית לערים אחרות בארץ והיא באשכול הנמוך ביותר (עם חבל אילות). עולה מן התרשים כי אילת תלויה באופן ניכר בתעשיית התיירות - כ-90% מעסקיה תלויים בתיירות; ובהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 צוין כי ריחוקה הגיאוגרפי מביא גם לפגיעה ביכולת שלה לפתח ענפי תעסוקה משמעותיים בתחומים אחרים שאינם תיירות, אשר משפיעים על חוסנה התיירותי של העיר להתמודדות עם משברים וליציאה מהם. ב. ת נ ו ד ת י ו ת ("ע ו נ ת י ו ת") ת י י ר ו ת י ת :אילתמאופיינת בתנודתיות תיירותית במעבר בין עונת הקיץ לעונת החורף: בחודשים אפריל עד ספטמבר יש גידול במספר הלינות ותפוסה גבוהה של בתי מלון בעיקר בידי תיירות הפנים (להלן - עונת הקיץ); ולעומת זאת, בחודשים אוקטובר עד מרץ קיימת ירידה ניכרת בתיירות הפנים וגידול במספר הלינות של התיירות הנכנסת (להלן -עונת החורף)44,. בתרשים 15 שלהלן מתוארת התנודתיות בתנועת התיירות באילת בעונות הקיץ והחורף: 44 מקובל לראות את חג הסוכות וחג הפסח כמסמלים את המעבר בין עונת הקיץ לעונת החורף, ובשל לוח השנה העברי עונות אלה יכולות להתחיל ולהסתיים במועדים שונים במהלך החודשים ספטמבר-אוקטובר שאז מתחילה באילת עונת החורף ובמהלך החודשים מרץ-אפריל שאז מתחילה עונת הקיץ. מבקר המדינה | דוח מיוחד 23 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 15: התנודתיות (העונתיות) התיירותית באילת בעונות הקיץ והחורף בשנים 2018 עד 2020 ו- 2022 עד 2023 (באלפים) על פי נתוני התאחדות המלונות, בעיבוד משרד מבקר המדינה (לא כולל תיירים הלנים באכסניות, בדירות אירוח ובמתקני אכסון דומים שמפורסמים באתרים כגון-irbnbA.) הנתונים המוצגים בתרשים ממחישים את התנודתיות התיירותית המאפיינת את תעשיית התיירות באילת: בין עונת הקיץ לעונת החורף מתרחשת ירידה של כ-40% בממוצע במספר הלינות של תיירים ישראלים, ואילו בעונת החורף מספר הלינות של התיירים הזרים מכפיל את עצמו. כלומר, חוסן תעשיית התיירות בעיר אילת תלוי בין היתר בהגעת התיירים הזרים בעונת החורף אליה מבקר המדינה | דוח מיוחד 24 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שמסייעת כאמור לצמצם את הירידה הניכרת במספר הלינות של התיירים הישראלים, ובכך מקטינה את התנודתיות ואת הפגיעה הכלכלית בתעשיית התיירות בעיר בעונת החורף,. לפרוץ מלחמת חרבות ברזל בתחילת עונת החורף 2023 - 2024 (בין אוקטובר 2023 עד מרץ 2024) היו השפעות מיידיות על תעשיית התיירות באילת, שאחת מהן היא החמרת התנודתיות בתיירות בעיר. בעקבותיה העיר כלל לא קלטה תיירות נכנסת בעונת חורף זו (מגמה שנמשכה גם לתוך עונת הקיץ של שנת 2024,) דבר שהחמיר את הפגיעה הכלכלית בעסקי התיירות בעיר. ריחוקה הגיאוגרפי של העיר אילת, התלות הבולטת שלה בתעשיית התיירות ללא חלופות תעסוקתיות וכלכליות והתנודתיות של העיר במעבר מעונת הקיץ לעונת החורף מבחינת מספר הלינות של התיירים, הם ממאפייניה העיקריים של העיר אילת כעיר ליבה תיירותית ומחייבים התייחסות אליהם במסגרת מענה משרד התיירות למצבי חירום, שיהיה יעיל ומותאם למאפייני העיר וצרכיה ויסייע לה בהתאוששות וביציאה מהירה מהמשבר. דוח קידום התיירות באילת משנת 2021 כבר הצביע על כך שכלכלת העיר אילת מתבססת בעיקרה על תעשיית התיירות שמושפעת מתנודתיות (עונתיות) בעונות החורף ומצויה בתחרות עם אתרי נופש במדינות אחרות, זאת ללא מנועים כלכליים משמעותיים נוספים, וריחוקה הגיאוגרפי אינו מאפשר לתושביה למצוא חלופות תעסוקה בערים שכנות. בדוח צוין כי מצבור נתונים אלו מהווה איום תמידי על יציבותה הכלכלית ועל פרנסת תושביה. בתקופת מגפת הקורונה איום זה התממש באופן משמעותי, והדבר גרם לשיעורי אבטלה גבוהים ולמשבר כלכלי קשה בעיר. הדוח הקודם גם הצביע על כך שהניסיונות הממשלתיים בשנים האחרונות לקדם תוכניות כלכליות לפיתוח מנועי צמיחה כלכליים חדשים בעיר ועיסוקים מגוונים לתושביה וכן פרויקטים פרטניים שישכללו את המוצר התיירותי באילת לא הבשילו, והעיר אילת נותרה חשופה לסיכונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. התאחדות בתי המלון באילת מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני ובאוגוסט 0242 כי נדרשת הגעתם של עשרות אלפי תיירים מחו"ל לאילת בתקופת החורף לצד תיירות הפנים כדי שזו תשמש מנוע כלכלי לכל העסקים הקטנים והבינוניים בעיר: המסעדות, האטרקציות והחנויות, לצד בתי המלון. עוד ציינה ההתאחדות כי תיירות החורף מאפשרת המשך פעילות עסקית רציפה בעיר לאורך כל חודשי השנה, מציאות החיונית להצלחת העסקים הקיימים ולפיתוח עסקים חדשים בעיר. מלחמת חרבות ברזל הייתה אירוע חסר תקדים שבו העיר אילת קלטה במשך חודשים רבים אלפי מפונים בבתי המלון שלה, העירייה וגורמים רבים בעיר התגייסו לסיוע למפונים - במחיר כלכלי משמעותי. הועלה כי משרד התיירות אומנם לא השלים את היערכותו למצבי חירום קודם פרוץ מלחמת חרבות ברזל, אך במשך חודשים רבים התמודד עם האתגרים הכרוכים במשימה הלאומית של טיפול במפונים השוהים בבתי המלון בישראל לרבות באילת. מצבי החירום שעמם התמודד משרד התיירות בשנים האחרונות, מחדדים את החשיבות בהשלמת היערכות המשרד למצבי חירום ובפיתוח העיר אילת באופן שתוכל להתמודד טוב יותר עם האתגרים הכרוכים במצבי חירום. מבקר המדינה | דוח מיוחד 25 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1.3. גיבוש תפיסת הניהול וההיערכות של משרד התיירות למצבי חירום והמענה להם - ביקורת מעקב בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה (2023) 1. ע ק ר ו נ ו ת ב ה ת מ ו ד ד ו ת ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת ע ם מ צ ב י ח י ר ו ם:מצבי חירום וסכסוכים צבאיים גורמים למשברים מיידיים וממושכים בתעשיית התיירות. הם גורמים לירידה ניכרת במספר התיירים (פנים וחוץ), לנזק לתשתיות תיירותיות ולפגיעה בתדמית המוצר התיירותי. כאמור, ייעוד משרד התיירות במצבי חירום כפי שהוגדר על ידו הוא להבטיח את היערכותו למצבי חירום קודם התרחשותם, לצמצם את הפגיעה בתעשיית התיירות ולקדם פעולות שיסייעו להתאוששותה. גם בספרות העולמית נדונו השפעות מצבי חירום ובפרט מצבי מלחמה על תעשיית התיירות במדינות שונות (כגון באוקראינה); ופורטו המלצות על סמך עקרונות Build Back Better45 לפעולה ממשלתית בהיערכות למצבי חירום, במהלכם ולאחריהם - כדי למזער את הפגיעה בתעשיית התיירות המקומית במהלך המשבריםולהבטיח את התאוששותה המהירה ושיפורהלעומתתקופת טרום המשבר, כמפורט בתרשים 16 שלהלן: 45 סוכנות האו"ם להפחתת סיכוניאסונות (UNDRR)הגדירה עקרונותBuild Back Betterכ: "The use of the recovery, rehabilitation and reconstruction phases after a disaster to increase the resilience of nations and communities through integrating disaster risk reduction measures into the ration of physical infrastructure and societal systems, and into the revitalization of livelihoods,resto .economies and the environment" מבקר המדינה | דוח מיוחד 26 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 16: המלצות הספרות המקצועית להיערכות ולסיוע לתעשיית התיירות במצבי חירום לפי גישת Build Back Better המקור: ספרות מקצועית, בעיבוד משרד מבקר המדינה46. כמפורט בתרשים, על מדינות לגבש ולאשר מראש (בעת שגרה) תוכניות היערכות שיסייעו להן לתת מענה לתעשיית התיירות במהלך מצבי חירום, להפחית את השפעות המשבר, לשקם אמון ביעדי התיירות בקרב תיירים מקומיים וזרים תוך שיקום הכלכלה המקומית; זאת כדי לשמר רמה מסוימת של פעילות תיירותית תוך מקסום המשאבים הזמינים ומעורבות בעלי העניין בתעשיית התיירות - לצורך התאוששות ויציאה מהירה מן המשבר. 2. ד ו ח ק ו ד ם - ג י ב ו ש ת פ י ס ת ה נ י ה ו ל ב מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת לה י ע ר כ ו ת ל מ צ ב י ח י ר ו ם ו ה מ ע נ ה ל ה ם: בדוח מבקר המדינה הקודם בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות 46 ראו: , B. W . & Jiang, Y. (2019). A review of research on tourism risk, crisis and disasterRitchie the annals of tourism research curated collection on tourism risk, crisis andmanagement: Launching Tomej, K . Bilynets, I . & Koval, O., 102812;79,Annals of Tourism Research disaster management. the time of war: The first three months following Russia's (2023). Tourism business resilience in 99.,Research Tourism of Annals Ukraine. of invasion Saya, S . Hasan, T. M.;https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0160738323000208 Mimura, S . Okada, T . Roth, M . Kohler, S . Rector, I . Morgan, G . Griekspoor, A . Missal, R . Vasta, rtin, N . Morgan, D . Brassard, C. Wilkinson,K. Takase, C. Erginthe, E . Manluta, J. I . Bhatt, M. R . Ma .Build Back Better: In recovery, rehabilitation and reconstruction S. Coppola, D. (2017); מבקר המדינה | דוח מיוחד 27 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במשבר הקורונה משנת 2023 צוין כי מענה ממשלתי יעיל למצבי חירום מחייב גיבוש תפיסת ניהול למצבי חירום ותפיסת היערכות שמסייעות להפחית את אי-הוודאות המאפיינת מצבים אלה ומצמצמות את הסבירות לטעויות בתהליכי קבלת ההחלטות. מטרת תפיסת היערכות למצבי חירום היא להבטיח את הרציפות התפקודית של המשרד הממשלתי ושל הגופים והתחומים שעליהם הוא מופקד, ולשם כך יש לגבש מדיניות ניהול משברים בשעת חירום ולהסדיר מראש את המנגנונים שניתן יהיה להפעיל במהירות במצבים אלה ("תוכניות מגירה למענה", ארגז כלים שיאפשר סיוע מהיר, משאבים תקציביים, משאבי כוח אדם ועוד)47. תהליך גיבוש תפיסת הניהול וההיערכות למצביחירום נדרש להתקיים בעת שגרה על בסיס קבוע, והוא כולל זיהוי מקדים של המשבר, היערכות לקראתו וקביעת מדיניות לניהולו כדי לצמצם את עוצמת פגיעתו והקטנת הצורך בהשקעת המשאבים הכרוכים בהתמודדות עימו וכדי להביא להתאוששות מהירה ויציאה מן המשבר של התעשייה. ה ל י ק ו י : עד תחילת משבר הקורונה בשנת 2020 משרד התיירות גיבש שלושה מסמכים בשנים 2018 עד 2020 כדי להיערך למצבי חירום וכך לצמצם את השפעותיהם על תעשיית התיירות. עם זאת, עד מועד סיום הביקורת, בנובמבר 2022, לא נתן משרד התיירות מענה לפערים הקיימים בתפיסת ניהול מצבי החירום שלו שהעלה מנהל אגף הביטחון של המשרד בנובמבר 2019. מדובר בין היתר בפערים הנוגעים להערכות מצב בעת משבר; לבחינת המועילות והיעילות של מנגנוני סיוע שיופעלו; לשמירת החוסן של תעשיית התיירות במצבי חירום; ולהסדרת שיתופי פעולה עם גופי מדינה שפעילותם רלוונטית לתעשיית התיירות ועם נציגי הענפים השונים בתעשייה. ה ה מ ל צ ה :מומלץ כימשרד התיירות יצמצם את הפערים הקיימים בתפיסתו בנוגע להיערכות למצבי חירום בתיירות ולניהולם. זאת, כחלק מההיערכות ומהמוכנות הממשלתית לסיוע לתעשיית התיירות במצבי חירום עתידיים ולשם הבטחת הרציפות התפקודית של תעשייה זו במצבי חירום; ויעודד ענפים בתעשייה לגבש תוכניות חוסן עסקי, לנוכח המציאות הישראלית "המזמנת מצבי חירום בתעשיית התיירות בתדירות גבוהה"48. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ע ל ה ד ו ח ה ק ו ד ם : מנכ"ל המשרד קיים סדרת דיונים בראשות גורמי המקצוע במשרד כדי לבחון את המרת המלצות טיוטת הדוח לתוכנית פעולה במסגרת תוכנית העבודה השנתית. בתוך כך הקים מנכ"להמשרד צוות היגוי פנימי להתמודדות עם מצבי חירום שיסייע לתעשיית התיירות בבניית ארגז כלים לצורך כך והנחה את ראש אגף החירום, הביטחון, המידע והסייבר לגבש מסמך המלצות לאישור הנהלת המשרד עם ארגז הכלים להיערכות ולמענה של המשרד למשברים שפוקדים את תעשיית התיירות ולשיקומה בעקבותיהם ולהעבירו לפורום ההנהלה. 47 מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים (2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", עמ'256. ראו גם:מבקר המדינה,דוחביקורתמיוחד-התמודדותמדינתישראלעם משברהקורונה(1202,)הפרק על ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית-תהליכי קבלת החלטות ומימושן, עמ'50. 48 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", עמ'263. מבקר המדינה | דוח מיוחד 28 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב ביקורת המעקב העלתה כי מאז הדוח הקודם בשנת 2023 נקט משרד התיירות כמה פעולות לקידום תפיסת הניהול של מצבי חירום וההיערכות המשרדית אליהם: א. התקיימו כמה דיונים במשרד התיירות ובהם הועלה הצורך לתקף את תפיסת הניהול המשרדית בזמן חירום בעקבות המלצות דוחמבקר המדינה בנושאהסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה, ובין היתר לעדכן ולסיים את הכנתו של מסמך שהוכן במשרד התיירות בנובמבר 2019 שמפרט את דרכי הפעולה (ארגז כלים)שאותןינקוט המשרד בעת חירום כסיוע לתעשיית התיירות. ב. החלה עבודה לגיבוש תפיסת ניהול משרד התיירות להיערכות ולמענה למצבי חירום, אשר כוללת ריכוז של סדר הפעולות במשרד התיירות במעבר ממצב שגרה למצב חירום ולגיבוש תפיסת השליטה המוצעת במשרד בעת קרות אירוע חירום. ג. החל תהליך הכנת תיק חירום אגפי מול כלל האגפים במשרד התיירות. בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה (משנת 2023) נמצא כי משרד התיירות לא השלים מענה לפערים בתפיסת ניהול מצבי חירום במשרד ובהיערכות אליהם. בביקורת המעקב נמצא כי ערב מלחמת חרבות ברזל, למשרד התיירות: עדיין לא הייתה תפיסת ניהול מצבי חירום מעודכנת ומאושרת, ולא הושלם מענה המשרד לפערים הקיימים בתפיסת ניהול מצבי החירום שלו, כך שלא נוצלה התקופה שלאחר משבר הקורונה ועד לפרוץ מלחמת חרבות ברזל להשלמת תפיסת ההיערכות המשרדית; כמו כן, לא הושלמו הפעולות הדרושות לעדכון מסמך דרכי הפעולה שאותן ינקוט המשרד בעת חירום כסיוע לתעשיית התיירות (ארגז הכלים), מנובמבר 2019 והוא נשאר במתכונתו המקורית; ותיק החירום של אגפי המשרד טרם תוקף,. במסגרת בירורי השלמה מינואר 2025 הועלה כי משרד התיירות מצוי בתהליך לעדכון תפיסת ההיערכות שלו למצבי חירום, בין היתר בשל השפעות המלחמה על המשימות שהמשרד מונה לטפל בהן, ובעיקר משימת קליטת אוכלוסייה במתקני אכסון. משרד התיירותמסר במאי2025למשרד מבקר המדינה(להלן-תשובת משרד התיירות) כי הואהתקשר עם חברת ייעוץ הפועלת עם אגף חירום, ביטחון, מידע וסייברלעדכון תוכנית החירום המשרדית לגיבוש ותכנון מדיניות לשעת חירום במשרד וההיערכות אליה, הן בנוגע לתעשיית התיירות והן בנוגע לנושא המפונים. נמצא כיבמהלךמלחמת חרבות ברזלהחלמשרדהתיירות בתהליך לקידוםתפיסת ניהול מצבי חירום והיערכות אליהם ולהשלמת פערים שנמצאו בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה, אולם עד מאי 2025, למעלה משנה וחצי מפרוץ המלחמה, תפיסת ניהול מצבי חירום עדיין לא גובשה במלואה והיערכות של המשרד למצבי חירום לא הושלמה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 29 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 על משרד התיירות להשלים בהקדם את התהליכים שבהם החל במהלך מלחמת חרבות ברזל לעדכון ולאישור של תפיסת ניהול החירום המשרדית וההיערכות למצבי חירום שעל ביצוען הומלץ בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה, ולכלול בהם גם תובנות הנוגעות להתמודדותו עם ההשלכות וההשפעות של המלחמה על תעשיית התיירות. מידת תיקון הליקוי 3. ד ו ח ק ו ד ם - מ ע נ ה מ י י ד י ל ת ע ש י י ת ה ת י י ר ו ת בא י ר ו עי ח י ר ו ם : בשנים 2014 עד 2015 התקבלו כמה החלטות ממשלה אשר התייחסו להשפעה המיוחדת של מצבי חירום על תעשיית התיירות. בהחלטת הממשלה 333 משנת 2015 נקבע כי בזמן משבר גיאופוליטי משרד התיירות יוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך 14 יום מפרוץ מצב החירום (להלן-החלטת הממשלה333)49; זאת לנוכח החשיבות הטמונה בגיבוש מנגנוני סיוע עתידיים שניתן יהיה להפעילם במהירות וביעילות כדי לספק מענה לצורכי הענפים השונים בתעשיית התיירות במצבי חירום "שיביאו להתאוששות מהירה בתיירות ובכך תימנע פגיעה אנושה בתעשייה". דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה הצביע על כך שהפעולות נדרשות כדי "לאפשר לתעשיית התיירות לשרוד את חודשי המשבר"50. ה ל י ק ו י : במועד סיום הביקורת (נובמבר 2022) החלטת הממשלה 333 בנושא "סיוע לתעשיית התיירות לאחר משברים גיאופוליטיים" שאמורה הייתה להוביל לגיבוש של מנגנונים לסיוע לתעשיית התיירות בעת משבר גיאופוליטי, לא בוצעה על ידי משרד התיירות - הגורם שהיה אמור לבצע את ההחלטה, אף שניתן היה לנצל לשם כך את תקופת השגשוג שחוותה תעשיית התיירות בשנים שחלפו ממועד קבלת ההחלטה ועד ערב משבר הקורונה. יישומה של החלטת הממשלה 333 היה יכול להניח תשתית תפקודית שהייתה מסייעת לתעשיית התיירות להתמודד עם משבר הקורונה בשנים 2020 ו- 2021. עוד הועלה כי עד תחילת משבר הקורונה בשנת 2020 לא השלים משרד התיירות את גיבושם של מנגנוני סיוע אלה, וכתוצאה מכך נותר על כנו מצב שבו יכולת הממשלה לסייע לענפים בתעשיית התיירות במהירות וביעילות בעת משבר היא מוגבלת, וספק אם קיימת. 49 החלטת הממשלה1897, "צעדים לחיזוק העורף כתוצאה מהצרכים הנובעים מ"מבצע צוק איתן" (14.7.14); החלטת הממשלה 2026, "סיוע לתעשיית התיירות בעקבות מבצע צוק איתן" (23.9.14;) החלטת הממשלה 333, "סיוע לתעשיית התיירות לאחר משברים גיאו-פוליטיים" (2.8.15.) 50 ראו בעניין זה מבקר המדינה, מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה"; עמ'256-259,269. מבקר המדינה | דוח מיוחד 30 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ה מ ל צ ה : על משרד התיירות לפעול ליישום החלטת הממשלה 333 בנושא גיבוש מנגנונים לסיוע לתעשיית התיירות בעת משבר, ובהתחשב בין היתר בממצאי דוח ביקורת זה, שכן הצורך בגיבוש מענה סדור בתחום זה עדיין קיים. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ע ל ה ד ו ח ה ק ו ד ם : מנכ"ל המשרד קיים סדרת דיונים בראשות גורמי המקצוע במשרד במטרה לבחון המרת המלצות טיוטת הדוח לתוכנית פעולה במסגרת תוכנית העבודה השנתית. בתוך כך, המנכ"ל הקים צוות היגוי פנימי להתמודדות עם מצבי חירום שיסייע בבניית ארגז כלים לסיוע לתעשיית התיירות והנחה את ראש אגף החירום, הביטחון, המידע והסייבר במשרד לגבש ולמסור לו מסמך המלצות שיועבר לפורום ההנהלה המשרדי עם ארגז הכלים להיערכות ושיקום תעשיית התיירות בעקבות משברים. ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב ביקורת המעקב העלתה כי החלטת הממשלה 333 ולפיה משרד התיירות יוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך 14 יום מפרוץ מצב החירום - לא יושמה על ידו, והמשרד לא הוביל גיבוש של תוכנית סיוע לתעשיית התיירות בכלל ולאילת בפרט. במענה למשרד מבקר המדינהמאפריל2024מסר משרד התיירות כי הוא קיים "שיח מול משרד האוצר לשימור מומחים בענף התיירות הנכנסת ולשיקום בתי מלון שאירחו מפונים"; וכי הוא עתיד לפרסם נוהל ייעודי לתמיכה בפעולות שיווק אירועים בעיר אילת ובמצפה רמון, לרבות אירועים בעקבות החלטת ממשלה של שר האוצר בעניין (החלטה 1702). נכון לסיום הביקורת (מרץ 2025) נוהל ייעודי זה לא פורסם על ידי המשרד. יצוין כי תוכנית העבודה של משרד התיירות לשנת 2024 (שפורסמה באפריל שנה זו בספר תוכניות הממשלה)התייחסהלעניין זה, ונכתב בה בין היתר כי המשרד נערך לפעולה יעילה ומהירה להתאוששות תעשיית התיירות; וכי המשרד מתכוון להשקיע מאמץ ממוקד בעיר אילת "מתוך הכרה ובייחודיות שלה ובתרומתה לתנועת תיירות הפנים בישראל"51. עוד העלתה ביקורת המעקב כי הגם שמשרד התיירות לא ביצע מרכיבים מסוימים בהחלטת ממשלה 333 ובהם גיבוש מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות, הרי שכעבור תקופה קצרה מפרוץ מלחמת חרבות ברזל הוא נרתם לטיפול במשימה הלאומית לטיפול במפונים משני חבלי ארץ באופן שסייע לבתי מלון רבים באילת: בתאריך 16.10.23 נחתם הסכם לאירוח מפונים בין מדינת ישראל להתאחדות המלונות בישראל, ולאחר תשעה ימים הועברה האחריות על הלנת המפונים למשרד התיירות. במהלך מלחמת חרבות ברזל נתן משרד התיירות מענה לחלק מתעשיית התיירות בעיר אילת בכך שטיפל במשימה הלאומית של הלנת המפונים במרבית בתי המלון בעיר. לצד זאת נמצא כי גם במהלך תקופת מגפת הקורונה וגם במהלך מלחמת חרבות ברזל לא הוביל משרד התיירות צוות בין-משרדי 51 משרד התיירות, תוכנית העבודה לשנת2024, עמ'624. מבקר המדינה | דוח מיוחד 31 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שתפקידו להמליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות בכלל ובעיר אילת בפרט - כפי שנקבע בהחלטת הממשלה333; וגם לא קבע מדדים לפעולה שלו לסיוע לתעשיית התיירות כפי שציין בתוכנית העבודה שלו לשנת2024; כך שנכוןלמרץ2025הוא עדיין לא גיבש תוכנית פעולה אופרטיבית להתאוששות תעשיית התיירות בעיר לשנים הקרובות. 4. מ ג מ ו ת ב ת נ ו ע ת ה ת י י ר ו ת ל ע י ר א י ל ת ל א ו ר ך ח ו ד ש י ה מ ל ח מ ה ה ר א ש ו נ י ם : בהיעדר נקיטת פעולה של משרד התיירות להובלת צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע בתוך 14 יום מפרוץ המלחמה ובמהלך החודשים הראשונים של המלחמה, ועל רקע המשבר הכלכלי בעיר ולמול השינוי בנתוני קליטת המפונים, יזמה עיריית אילת פעולה שיווקית תיירותית. כאמור, העיר אילת קלטה את מספר המפונים הגדול ביותר לעומת ערי ליבה תיירותיות אחרות בישראל. בנובמבר 2023 שהו בה יותר מ-18,000 מפונים, ובדצמבר 2023 כ-17,000 מפונים. אולם, כבר בינואר 2024 הסתמנה נקודת מפנה בכל הנוגע לאפשרות תחילת ההתאוששות של תעשיית התיירות באילת, תוך כדי המלחמה. בחודש זה נרשמה ירידה ניכרת במספר המפונים ששהו בבתי המלון בעיר לעומת דצמבר 2023 - מכ-17,000 לכ-12,000, ומגמת עזיבת המפונים נמשכה גם בחודשים הבאים; כך למשל בחודש בפברואר 2024שהו בבתי המלון באילת כ-8,000 מפונים בלבד. מגמה זו משתקפת בשינוי המגמות במספר הלינות בבתי המלון באילת, כפי שמופיע בתרשים 17 שלהלן: תרשים 17: השינוי במספר לינות התיירים הישראלים והמפונים בבתי המלון באילת (באלפים) המקור: הלמ"ס, התאחדות בתי המלון ומערך הדיגיטל הלאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה מבקר המדינה | דוח מיוחד 32 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי לעומת דצמבר 2023, מינואר 2024 חלה ירידה ניכרת במספר לינות המפונים בבתי המלון באילת ב-31%, לצד גידול בלינות של תיירים ישראלים (ב-2%1); בפברואר 2024 נמשכה מגמת הירידה במספר לינות המפונים ב-57%לעומת דצמבר2023, לצד גידולבלינות של תיירים ישראלים (ב- %119.) בד בבד עם עזיבת המפונים פעלה עיריית אילת בתחילת שנת 2024 כדי להניע את ההתאוששות של תעשיית התיירות בעיר. במהלך החודשים ינואר-פברואר 2024 השיקה העירייה ומימנה ממקורותיה כמה מיזמים תיירותיים ובהם קמפיין עבור מיזם תיירות בשם Eilat love back בעלות של כ-1.3 מיליון ש"ח, ללא מעורבות משרד התיירות בפעולות אלה. הקמפיין כלל מכירת לינות מוזלות בעשרות בתי מלון בעיר והענקת שוברים למזמינים בסך של 003 ש"ח (בהזמנת שני לילות) ללא תשלום נוסף למימוש בכ-400 מסעדות, עסקים ואטרקציות בעיר. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי המיזם משך אל העיר אילת תנועה ערה ביותר של תיירים: במשך 24 ימים במהלך פברואר 2024 התארחו בה כ-12,200 נופשים בכ-4,500 חדרים, שמימשו כ-12,300 שוברי לינה, הסעדה ואטרקציות. הצלחת הקמפיין התבטאה גם בנתוני האשראי של חודש זה באילת, לעומת הנתונים בחודשיים שקדמו לו, כמפורט להלן: תרשים 18: נתוני פעילות כרטיסי האשראי באילת בפברואר 2024 לעומת דצמבר 2023 וינואר 2024 המקור: חברת שבא. מהתרשים עולה כי בתקופת הפעלת המיזם בחודש פברואר 2024 חל זינוק בהוצאות כרטיסי האשראי באילת לעומת השבועות שקדמו לו. המשמעות היא שפעילות האשראי בעיר חזרה כמעט לרמה של הוצאות כרטיסי אשראי בשבוע ממוצע בשנת 2023. מבקר המדינה | דוח מיוחד 33 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נתונים אלה מעידים כי ביצוע של פעולות שיווק באילת גם במהלך מצב החירום במטרה לקדם פעילות תיירותית בעיר ותמיכה בכלכלה המקומית, כפי שנקטה בעניין זה עיריית אילת, נשא פרי, דבר המעיד על הפוטנציאל הקיים בתיירות פנים גם במצבי חירום. 5. ה פ ק ת ל ק ח י ם ב מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ב מ ה ל ך מ ל ח מ ת ח ר ב ו ת ב ר ז ל : בדוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה הצביע מבקר המדינה על הצורך בקיום תהליכי הפקת לקחים בידי משרד התיירות בעת ניהול משבר ולאחריו52. הועלה כי משרד התיירות יישם המלצה זו במהלך מלחמת חרבות ברזל עת יזם המשרד תהליך ביצוע הפקת לקחים במהלך דצמבר 2023 וינואר 2024, שבמסגרתו הוכן דוח ביקורת מיוחד פנימי בנושא התנהלות משרד התיירות בעת מצב החירום (מלחמת חרבות ברזל) וזאת בזיקה לטיפולו במפונים, והוא כלל שורה של המלצות. בדיון הנהלה של המשרד צוין כי יישום המלצות הדוח "יהווה בסיס לתכנית עבודה בחירום". יש לציין לחיוב את פעולת משרד התיירות ליישום המלצת דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה (2023) ולביצוע ביקורת פנימית והפקת לקחים בנוגע לתפקודו במהלך מלחמת חרבות ברזל כדי לייעל את התנהלותו בנושא. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד התיירות להמשיך ולעקוב אחר יישום המלצות הביקורת הפנימית כדי לשפר את היערכותו למשברים ולמצבי חירום עתידיים. 1.4. הסיוע הממשלתי לעיר אילת במלחמת חרבות ברזל כאמור, ייעודו של משרד התיירות במצבי חירום הוא להקטין את השפעות מצב החירום על תעשיית התיירות תוך קידום פעולות לחיזוק החוסן התיירותי שלה, לעידוד תיירות הפנים ועוד, וזאת כדי לשמר רמה מסוימת של פעילות תיירותית תוך תמיכה בכלכלה המקומית כדי למקסם את המשאבים הזמינים שיסייעו ביציאה מהירה מן המשבר. כחודש לאחר פרוץ המלחמה גיבשה הממשלה תוכנית סיוע לעסקים ברחבי הארץ, אשר עוגנה בחוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראתשעה-חרבות ברזל), התשפ"ד-202353, שהתקבל בכנסת ב-9.11.23(להלן - מתווה הסיוע הכללי)54. מ ת ו ו ה ס י ו ע י י ח ו ד י ל ב ע ל י ע ס ק י ם ב ע י ר א י ל ת: מתווה הסיוע הכלכלי חל גם על בעלי עסקים באילת בחודשים אוקטובר עד דצמבר 2023. בבדיקה הועלה כי בחודשים אלה הגישו 3,718 בעלי עסקים הפועלים בעיר תביעה לרשות המיסים; מהן הסתיים הטיפול ב-3,116 תביעות (84%,) 52 מבקר המדינה,מקבץ דוחות מיוחדים(2023), "הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה", עמ'275-276. 53 חוק התכנית לסיוע כלכלי(הוראת שעה-חרבות ברזל)התשפ"ד-2023. 54 במסגרת חוק התוכנית לסיוע כלכלי (הוראת שעה-חרבות ברזל), התשפ"ד-2023. בחוק נקבעה זכאות עוסקבכל רחבי הארץ לפיצוי על נזק עקיף שאירע מ-7.10.23 עד 31.12.23, אם מחזור עסקאותיו לשנת המס 2022 עולה על 12,000 ש"ח ואינו עולה על 400,000,000 ש"ח, והירידה במחזור עסקאותיו נובעת כתוצאה מאירועי מלחמת חרבות ברזל. מתווה הסיוע הכללי כלל הקלות במתווה החל"ת (חופשה ללא תשלום) ובהן קיצור התקופה הנדרשת לשם זכאות לקבלת דמי אבטלה לשישה חודשים במקום18חודשים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 34 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ושולמו בגינן (נכון ליוני 2024) כ-99 מיליון ש"ח. כמו כן, לפי נתונים שהתקבלו מרשות המיסים ביוני 2024, הוגשו על ידי בעלי עסקים ותושבים בעיר אילת 64 תביעות לפיצוי לפי מסלולי פיצוי אחרים הנובעים מחוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-196155, ושולמו בגינן 1.68 מיליון ש"ח. לנוכח התגברות והתמשכות הקושי הכלכלי בקרב העסקים בעיר שנבע בין היתר מקליטת אלפי מפונים בבתי המלון ומהיעדר אפשרות לארח תיירות פנים, פנתה עיריית אילת במהלך תקופת המלחמה לראש הממשלה,לכמה שרים ולכנסת (באמצעותועדת הכספים) לצורך קידום מתווה סיוע נוסףייחודי שייתן מענה לעסקים בעיר, מלבד מתווה הסיוע הכללי, ולצורך הגדרת העיר במעמד מיוחד56. לנוכח השפעת המלחמה על העיר, גובש מתווה סיוע ייחודי על ידי משרד האוצר (ללא מעורבות משרד התיירות) ובתחילת ינואר 2024 פירסמה דוברות משרד האוצר הודעה ולפיה סוכם מתווה סיוע ייחודי בין משרד האוצר לעיריית אילת "בהקשר לנזקי המלחמה... שיסייע לעיר לתושבים ולבעלי העסקים שבה לצלוח את התקופה הזו ולהמשיך לפרוח ולפתח את העיר עוד שנים רבות קדימה"57. מנוסח ההודעה ומהדיונים שהתקיימו בוועדת הכספים בעניין עולה כי הכוונה הייתה ליישם את המתווה באופן מיידי לנוכח הנזקים שגרמה המלחמה לעיר אילת ולעסקיה בחודשים הראשונים של המלחמה, במהלך שנת 2024. המתווה עוגן בשתי החלטות ממשלה שהתקבלו בסוף מרץ ובאמצע אפריל 2024 (להלן - המתווה הייחודי לסיוע לאילת): א. ה ח ל ט ת ה מ מ ש ל ה 1 6 3 7:במרץ2024התקבלה החלטת הממשלה1637בנושא "מענק סיוע לעסקים ברשויות מקומיות מוטות תיירות - חרבות ברזל"58. ההחלטה קבעה כי יוארך מתווה הסיוע הכללי לעסקים בערים אלה העומדים בתנאי ההחלטה גם לחודשים ינואר ופברואר 202459. הארכת הסיוע נומקה בכך שמצב ענף התיירות ברשויות המקומיות האמורות טרם חזר לפעילות באופן שמשפיע על חלק ניכר מהעסקים ברשות. בתנאים שנקבעו בהחלטה זו עמדו העיר אילת והמועצה האזורית תמר. במסגרת יישום החלטת הממשלה 1637 פתחה רשות המיסים באפריל 2024 אפשרות לעסקים באילת להגיש בקשה למענק בגין הנזק העקיף שנגרם להם כתוצאה מהמלחמה עבור החודשים ינואר ופברואר 2024. נכון לאוגוסט 2024 הוגשו 879 תביעות לרשות המיסים בגין החודשים הללו, והמדינה שילמה להם פיצוי בגין נזקיהם בסך כולל של כ-216 מיליון ש"ח. 55 חוק מס רכוש וקרן פיצויים, התשכ"א-1961, מסדיר פיצוי על נזקים ישירים ועקיפים כתוצאה ממעשי איבה או פעולות מלחמתיות שונות. ראו פירוט באתררשות המיסים בישראל. 56 פרוטוקולישיבה מס' 256של ועדת הכספים, הכנסת ה-25(28.11.20). 57 משרד האוצר, הודעת דוברות שר האוצר,4.1.24. 58 החלטת הממשלה3716, "מענק סיוע לעסקים ברשויות מקומיות מוטות תיירות-'חרבות ברזל'" (31.3.24.) 59 להלן התנאים המצטברים: (א) שיעור חיוב הארנונה מנכסים שמסווגים כבית מלון, ביחס לסך חיובי הארנונה מנכסים שאינם מבני מגורים, בהתאם לדוח הכספי המבוקר האחרון, עולה על 20%; (ב) היקף האוכלוסייה המפונה מכוח החלטת הממשלה 1193 מיום 29.12.23 שנקלטה ברשות המקומית המזכה בחודשים ינואר ופברואר 2024, עלה על %20 מתושבי הרשות המקומית; (ג) הרשות המקומית המזכה מדורגת באשכול1במדד הפריפריאליות של הלמ"ס. מבקר המדינה | דוח מיוחד 35 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ב. ה ח ל ט ת ה מ מ ש ל ה 1 7 0 2: באפריל 2024 התקבלה החלטת הממשלה 1702 בנושא "תמיכה בערים מרוחקות הנסמכות על ענף התיירות" (להלן - החלטת הממשלה 1702)60. מטרת ההחלטה הייתה "לתמוך ביישובים הנסמכים על ענף התיירות ונמצאים באזורים פריפריאליים אשר מגבירים את התלות בפעילות הכלכלית שמקורה בענף זה ולאור הפגיעה המתמשכת בענף התיירות כתוצאה ממלחמת חרבות ברזל". לפי דברי ההסבר להחלטה: "החל מחודש ינואר 2024, חזרה לשגרה הפעילות הכלכלית במרבית אזורי הארץ למעט באזורים שפונו אשר הינם יישובי ספר... מלבד הישובים האמורים, ישנם ישובים נוספים אשר מסתמכים בעיקר על ענף התיירות אשר טרם חזר לפעילות מלאה ואוכלס בחודשים האחרונים בעיקר על ידי אוכלוסייה שפונתה לפי החלטות הממשלה". עוד צוין בדברי ההסבר כי "מוצע לקבוע פיצוי עבור ישובים הנסמכים באופן ניכר על ענף התיירות מחד, ועבורם קיים מיעוט אפשרויות לאלטרנטיבות כלכליות ותעסוקתיות שנובעות מפעילות כלכלית שמקורה בענפים אחרים מאידך... במטרה לעודד את חזרת התיירות". עוד נקבע בהחלטת הממשלה 1702 שמשרד התיירות יקצה מתקציבו 25 מיליון ש"ח בשנת 2024 לפעולות שיווק למשיכת תיירים ליישובים הזכאים, לרבות סיוע בקידום ובשיווק אירועים תיירותיים רבי-משתתפים שימשכו מבקרים; ו-25 מיליון ש"ח נוספים מתקציבו בשנת 2024 לפיתוח תשתיות במרחב התיירותי ביישובים הזכאים.לפי ההחלטה,ביצוע ההקצאה בפועל ייעשה על פי נוהל פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות של משרד התיירות (נוהל צת"פ) בוועדת הצת"פ (צוות תקציב פיתוח) המשרדית61. יוער כי לפי נוסח החלטת הממשלה 1702, לא ניתנה תוספת תקציבית ליישום החלטת הממשלה. ההחלטה קבעה כי יישוב יהיה זכאי לתמיכה ולסיוע ייחודיים אם: 1. הוא מוגדר כ"עיר ליבה בתחום התיירות", והפעילות התיירותית בו נפגעה בין היתר בשל קליטת מפונים במהלך חודשי המלחמה הראשונים. 2. הוא באשכול פריפריאליות 1. 3. הוא נעדר חלופות כלכליות ותעסוקתיות אחרות מלבד תחום התיירות. העיר אילת והמועצההמקומיתמצפה רמון הן היישובים היחידים שעמדו בתנאי החלטת הממשלה 1702, ומרבית התקציב לפי תנאי הזכאות יועד לאילת62. בספטמבר 2024, בבדיקת משרד מבקר המדינה של יישום החלטת הממשלה 1702 עלה כי כתשעה חודשים לאחר סיכום המתווה הייחודי לסיוע לאילת ופרסומו על ידי משרד האוצר בתחילת ינואר 60 החלטת הממשלה1702בעניין "תמיכה בערים מרוחקות הנסמכות על ענף התיירות" (17.4.24.) 61 לפי הנוהל המשרדי, שעוגן בחוזר מנכ"ל 2/2023, ועדת הצת"פ (צוות תקציב פיתוח) מופקדת על בחינת בקשות של רשויות מקומיות או תאגידים שהוקמו על פי חוק שהם בעלי זיקה מהותית לענף התיירות לקבלת כספים מתקציב הפיתוח של המשרד כהשתתפות המדינה במימון מיזמים להקמת תשתיות תיירות. הוועדה קובעת את שיעור ההשתתפות לפי אמות מידה שמופיעות בנוהל. 62 לפי ההחלטה חלוקת התקציבים ביניהן תבוצע בהתאם לשיעור היחסי בין סך החדרים הקיימים בבתי מלון הנמצאים באותו יישוב זכאי, מתוך סך החדרים הקיימים בבתי מלון בכלל היישובים הזכאים. בעיר אילת יש כ-11,000 חדרי מלון לעומת כ-300חדרים במצפה רמון (97.3%מהחדרים באילת). מבקר המדינה | דוח מיוחד 36 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2024, וכחמישה חודשים לאחר החלטת ממשלה 1702 בעניין, משרד התיירות טרם הקצה ליישובים הזכאים (אילת והמועצה המקומית מצפה רמון) סך כולל של 50 מיליון ש"ח מתקציבו השנתי לשנת 2024, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה1702: סך של25מיליון ש"ח לפעולות שיווק של אירועי תיירות ביישובים הזכאים; ו-25 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות ציבוריות במרחב התיירותי בהם. עוד עלה כי משרדי התיירות והאוצר לא סיכמו מראש את אופן ביצוע החלטת הממשלה כדי לאפשר את יישומה של ההחלטה המהיר, וכי ההחלטה לא גובשה על בסיס עבודת מטה משותפת מקדימה. עיריית אילת מסרה בספטמבר2024למשרד מבקר המדינה כי פניותיה למשרדי האוצר והתיירות בעניין העברת תקציבים אליה לא הועילו והם לא נתנו לה מענה בעניין, וכי השיהוי במימוש ההחלטה פוגע בהתפתחות העיר וביישום הפרויקטים לסוגיהם שהיו אמורים להתממש באמצעות התקציב המוקצה ולסייע בהתאוששות העיר. בספטמבר2024 הוקמה בכנסת ועדה מיוחדת לעניין טיפול המדינה ביישובים בגבול המזרחי, ש"תקיים דיוני פיקוח על פעילות רשויות המדינה ביישובים המצויים באזורים אלה: אילת, הערבה, ים המלח ורמת הגולן בהיותם יעד אסטרטגי לאומי חשוב"63. הוועדה התכנסה במהלך החודשים אוקטובר ונובמבר 2024 ודנה בהיבטים תיירותיים ותחבורתיים הנוגעים לאילת, לרבות מימוש החלטת הממשלה 170264. בדיוניה עלה כי החלטת הממשלה 1702, שיועדה למימוש מתקציב משרד התיירות בשנת 2024, טרם עלתה על מתווה יישום בגין אי-הסכמות בין-משרדי האוצר והתיירות בנוגע אליה, כשלפי משרד התיירות נוסח ההחלטה לא נכתב על ידו אלא על ידי משרד האוצר. תמונת המצב שעלתה בדיונים בוועדה היא שהתקציבים בסך כולל של 50 מיליון ש"ח שיועדו לשיווק אירועים ולפיתוח תשתיות באילת בשנת 2024 עדיין לא הוקצו. במהלך דיוני הוועדה הצביע יו"ר הוועדה, הח"כ דאז זאב אלקין, על הקשיים באי-מימוש ההחלטה: "המצב הזה, שאנחנו נמצאים ב-1 באוקטובר ואין אפילו קצה חוט איך בדיוק הכסף יופעל, הוא בלתי נסבל לחלוטין" (עמ'9 לפרוטוקול מס' 3, 1.10.24;) "אני מאוד מוטרד מהתמונה שאני רואה... שאין אפילו הסכמה ברורהבין המשרדים על מה אנחנו מדברים ומה המנגנון שדרכו זה יעבור... אני לא יוצא מזה אופטימי" (עמ'11 לפרוטוקול מס' 3, 1.10.24;) "זה באמת לא יעלה על הדעת שזה לוקח כל כך הרבה זמן, ההחלטה שהביאו אותה כהחלטת חירום כדי לעזור לעיר במצב חירום, ובסוף אתם [עיריית אילת] שמתם את התקציב שלכם ורצתם קדימה, על דעת שהממשלה תביא את הכסף אחר כך ולמרות שאתם הוצאת[ם] את הכסף הממשלה נעלמה לכם בדרך" (עמ'3 לפרוטוקול מס' 5, 7.11.24;) "מתקבל פה הרושם שפועלים פה במכוון כדי לשרוף את הכסף הזה, על מנת שהוא לא יגיע למטרה ולא יגיע לאילת... פשוט לשרוף תקציב שהמדינה הקצתה" (עמ'14 לפרוטוקול מס' 5, 7.11.24.) 63 הוועדההוקמה ב-12.9.24על ידי הכנסת. 64 פרוטוקול ישיבה מס' 3(1.10.24); פרוטוקול ישיבה מס' 5(7.11.24.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 37 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בבדיקה משלימה שערך משרד מבקר המדינה בפברואר2025הועלה כי רק בתחילת דצמבר2024משרד התיירות כינס את ועדת הצת"פ המשרדית ואישר הקצאת תקציב בסך 24.35 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות ציבוריות תיירותיות במרחב אילת, אשר עתיד להיות ממומש במהלך שנת2025לטובת פיתוח של כמה תשתיות תיירותיות ציבוריות באילת (24.35 מיליון ש"ח לאילת ו-650,000 ש"ח למועצה מקומית מצפה רמון). עוד הועלה כי חלקו הנוסף של התקציב בסך של 25 מיליון ש"ח שיועד לשיווק אירועים, לא הוקצה ליישובים הזכאים על ידי משרד התיירות עד סוף שנת 2024, ובשל כך לא ניתן לממשו במהלך שנת2025בהעדר מקור תקציבי לכך, ועל כן הוא לא מומש לטובת שיווק אירועי תיירות שהעיר אילת הפיקה במהלך שנת2024כדי לקדם הגעת תיירות פנים לעיר ואת הפעילות הכלכלית שבה. משרד התיירות מסרלמשרד מבקר המדינה בפברואר2025כי כדי לאפשר את העברת התקציב שמיועד לשיווק אירועי תיירות ביישובים הזכאים הוא סיכם עם משרד האוצר שהחלטת הממשלה נכתבה על ידו, שיש לתקן את הנוסח המקורי של ההחלטה, כדי לאפשר את ביצועה בשנת 2025, בכפוף להקצאת מקור תקציבי מתאים. עוד מסר המשרד כי הוא מכין תוכנית שיווק ליום שאחרי, ליציאה מהמשבר שפקד את תעשיית התיירות, שאינה פרטנית לעיר אילת ותלויה במגבלת התקציב. עוד ציין המשרד כי בשנת 2024 הוא אישר בוועדת הצת"פ סך של 62.35 מיליון ש"ח לטובת פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות, וביוזמתו נערך עדכון לתמ"א13באופן שמאפשר תוספת קומות לבתי המלון הקיימים באילת - וזאת לאור הרצון לתמוך בחיזוק המרקם התיירותי של המלונות בחוף הצפוני באילת. משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי במהלך שנת 2024, לאחר ההצבעה על החלטת הממשלה, התברר כי משרד התיירות אינו יכול לממש את התקציב בהתאם לשימושים שנקבעו בהחלטה. על כן התקיימה בחינה עם משרדי ממשלה אחרים להעברת התקציב אליהם ממשרד התיירות כדי שימומש בשנת 2024, אולם בחינה זו העלתה כי לא ניתן לממש את תקציב סעיף זה גם במסגרת משרדים אחרים. עוד מסר משרד האוצר כי משעה שהתקציב הוקצה לעניין החלטת הממשלה לשנת 2024 ולא מומש, נדרש לאתר מקור תקציבי חלופי לעניין זה לשנת 2025 לצד תיקון החלטת הממשלה 1702. בהחלטת הממשלה 1702 מאפריל 2024 נקבע כי יש להקצות בשנת 2024 תקציבי פיתוח ושיווק בסך כולל של 50 מיליון ש"ח. הועלה כי בפועל, נכון למרץ 2025, החלטת ממשלה זו בוצעה באופן חלקי בלבד ובשיהוי: התקציב שיועד לפיתוח תשתיות תיירותיות בעיר אילת אושר בוועדת הצת"פ שבמשרד התיירותרק בדצמבר2024, כ-11חודשים לאחר פרסום סיכום המתווה הייחודי לסיוע לעיר אילת בינואר 2024, והוא צפוי להיות ממומש רק בשנת2025; והתקציב שיועד לשיווק אירועים בשנת 2024 (רובו ככולו לעיר אילת), לא הוקצה לפי החלטת הממשלה שכן משרדי התיירות והאוצר לא גיבשו מבעוד מועד מתווה למימושה, כדי לאפשר את יישומה המהיר. זאת, על אף שעל פי החלטת הממשלה תקציב זה אמור היה להוות מרכיב משמעותי בשיקום תעשיית התיירות בעיר בשנת 2024 בעקבות השפעות מלחמת חרבות ברזל. עקב אי-הקצאת התקציבבסך25מיליון ש"ח לשיווק אירועים בשנת2024כנקבע בהחלטת הממשלה 1702, ביצוע התקציב יידחה לשנת 2025, אלא אם כן תתוקן ההחלטה ויוקצה מקור תקציבי בהתאם. כל עוד ההחלטהלא שונתה, לא ניתן לקדם את מימוש התקציב.כתוצאה מכך עד מועד סיום הביקורת מבקר המדינה | דוח מיוחד 38 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 החלטת הממשלה שהתקבלה באפריל 2024 לגבי תקציב זה שמיועד לשיווק- לא בוצעה, והדבר עיכב את יכולתה של העיר להתאושש מהבחינה הכלכלית. על משרדי האוצר והתיירות לפעול למימוש החלטת הממשלה 1702 מאפריל 2024 בעניין התמיכה בערים מרוחקות הנסמכות על ענף התיירות על שני מרכיביה. לנוכח חשיבות העברת התקציבים לערים אלה, מוצע כי משרדים אלה ימשיכו לדווח בנושא זה לוועדה המיוחדת ליישובים בגבול המזרחי בכנסת שקיימה דיוני פיקוח על פעילות רשויות המדינה בנושא זה. ✰ העיר אילת היא עיר הליבה התיירותית הגדולה בישראל, ויש בה עשרות רבות של בתי מלון לצד אלפי עסקי תיירות בענפים רבים נוספים. עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל נתנה העיר מענה נרחב ומשמעותי לצורכיהם של עשרות אלפי מפונים שנתן מענה לחלק מבתי המלון ועם זאת, הפעילות התיירותית והכלכלית בה נפגעה במהלך חודשי המלחמה הראשונים כתוצאה מהיעדר חלופות כלכליות ותעסוקתיות אחרות ובשל קליטת המפונים, והיא הגיעה לכדי משבר כלכלי עמוק שבא לידי ביטוי בין היתר בנתונים האלה: גידול של פי שלושה וחצי במספר דורשי העבודה בעיר בחודשים נובמבר 2023 עד ינואר 2024, לעומת התקופה המקבילה אשתקד (נובמבר2022 עד ינואר2023);ירידות ניכרותבחודשים נובמבר2023 עד ינואר 2024 בפדיון למ"ר במרכזים המסחריים הגדולים באילת (שנעו בין 29% ל-59%,) לעומת התקופה המקבילה בשנה שקדמה לה; וירידה של בין כ-25%לכ-45% בשימוש בכרטיסי אשראי באילת במהלך 17 השבועות הראשונים של המלחמה, בהשוואה לשבוע ממוצע בעיר במהלך שנת 2023. הועלה כי נדבכים בהיערכות משרד התיירות למצבי חירום ובמענה להם, שעליהם החליטה הממשלה ושעליהם הצביע גם דוח מבקר המדינה בנושא הסיוע הייחודי לתעשיית התיירות במשבר הקורונה משנת 2023, לא מומשו כהלכה קודם מלחמת חרבות ברזל; זאת ועוד, חלקים עיקריים בהחלטת הממשלה שהתקבלה כמה חודשים מפרוץ המלחמה בנוגע למקטעי פעילות מרכזיים בשיקום ובהתאוששות של תעשיית התיירות בעיר (שיווק תיירות ופיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות) לא יושמו או יושמו בשיהוי רב. מציאות זו משקפת פעולה ממשלתית חסרה הן במישור ההיערכות והן במישור מתן מענה בזמן אמת. להלן בתרשים 19 ציר זמן המסכם את הפעולות ואת מהלכי הסיוע הכלכליים העיקריים שביצעה הממשלה מתחילת מלחמת חרבות ברזל ואופן מימושם עד פברואר 2025 לרבות בעניין העיר אילת: מבקר המדינה | דוח מיוחד 39 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 19: עיקרי פעולות הסיוע לערים ולעסקים שנפגעו בשל מלחמת חרבות ברזל בכלל הארץ ובדגש על העיר אילת, אוקטובר 2023 - פברואר 2025 מפרוץ מלחמת חרבות ברזל קיבלה הממשלה שורה של החלטות בדבר סיוע לתושבים ועסקים ביישובים שנקבע לגביהם כי הם מצויים בטווח של סיכון ביטחוני, ובהם יישובי הדרום המצויים בטווח של0 עד 7 ק"מ מגבול רצועת עזה, תושבי אשקלון, מערב לכיש ומערב הנגב ותושבי יישובים בצפון הארץ בעיקר מאזור הגליל ומטבריה65. החלטת הממשלה1637(31.3.24.) החלטת הממשלה1702(17.4.24.) 65 החלטות הממשלה העיקריות:950(12.10.23,)975(18.10.23,)978(19.10.23,)988(23.10.23,)1006(29.10.23,)1074 (21.11.23,)1193(29.12.23,)1478(9.2.242,)1504(7.3.24,)1553(20.3.24,)1709(17.4.24,)1833(5.6.24.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 40 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי עליו לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שהחלטות הממשלה לסיוע במצבי חירום לערי תיירות מרכזיות שנסמכות באופן ניכר על תעשיית התיירות-כאילת - ימומשו ויבוצעו בלוחות זמנים מהירים אשר יבטיחו את אפקטיביות הסיוע. חלק שני - פעולות הממשלה ויישום החלטותיה בשנים 2019 ו-2022 לפיתוחה הכלכלי והתיירותי של העיר אילת משנת 2009 נעשו ניסיונות לקדם תוכניות ממשלתיות ואחרות, רב-תחומיות ומקיפות, במגוון תחומים לצורך פיתוח העיר אילת בראייה כוללת, יצירת מנועי צמיחה כלכליים חדשים, שדרוג התשתיות התיירותיות והתחבורתיות ושיפור שירותי הבריאות בעיר. ניסיונות אלו (להלן - היוזמות) נעשו בין היתר במסגרות האלה: (א) תוכנית ארוכת טווח שקידמה עיריית אילת משנת2009לביסוסה של העיר אילת כעיר תיירות בין-לאומית בשנים 2010 עד 2031; (ב) תוכנית כלכלית לעיר מהשנים 2011 עד 0122 שבמסגרתה הוקם צוות שרים בראשות ראש הממשלה לקידום התוכנית; (ג) תוכנית אסטרטגית שגיבש משרד האוצר בשנים 2015 עד 2016 באמצעות חברת ייעוץ בין-לאומית מוכרת שערכה ניתוח עומק של מצב העיר אילת וכללה שורה של המלצות על צעדי מדיניות66; (ד) החלטת הממשלה 4662 בנושא"תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות"67 (להלן - החלטת הממשלה 4662); והחלטת ממשלה בנושא התוכנית הרב-שנתית לפיתוח אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר (להלן - החלטת הממשלה 1442)68. להלן בתרשים 20 פירוט היוזמות המרכזיות בתחומים שונים שהועלו בנוגע לאילת משנת 2009. 66 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". עמ' 1278-1300. 67 החלטת הממשלה4662, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות ותיקון החלטת ממשלה" (4.8.19.) 68 החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים2022-2026ותיקון החלטת ממשלה" (15.5.22.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 41 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 20: היוזמות המרכזיות שהועלו בנוגע לעיר אילת, 2009 - 2024 מבקר המדינה | דוח מיוחד 42 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מבקר המדינה | דוח מיוחד 43 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה בחן את מידת היישום של כמה פעולות שהופיעו בהחלטות הממשלה שהתקבלו במהלך השנים 2019 ו-2022 לפיתוח העיר אילת (החלטות הממשלה 4662 ו-1442 בהתאמה)69 להקטנת התלות הכלכלית של העיר בתעשיית התיירות, ואת מידת יעילותן בהשגת מטרותיהן בתחומי התיירות, הגיוון התעסוקתי, הפיתוח הכלכלי, פיתוח ענף החקלאות הימית, קידום ההסדרים התחבורתיים לאילת וממנה ושיפור שירותי הבריאות הניתנים לתושבי האזור. השגת מטרות אלה נועדה לשרת את העיר בעת שגרה ולאפשר לה להתפתח ולשגשג, ויש להן חשיבות רבה גם במצבי חירום שכן כפי שאירע במלחמת חרבות ברזל, התלות הכמעט מוחלטת של אילת בתעשיית התיירות הביאה כאמור לכך שהפגיעה במרבית העסקים בעיר הייתה חמורה יותר לעומת ערים אחרות, וזמן ההתאוששות היה ארוך יותר. להלן עיקרי הממצאים: 2.1. יישום החלטת הממשלה 4662 בהיבטי תיירות כאמור, אחת ממטרות החלטת הממשלה 4662 משנת 2019 הייתה מיצוי הפוטנציאל התיירותי של העיר וביסוס מעמדה של אילת כעיר תיירות בין-לאומית מובילה באמצעות היעדים האלה: תרשים 21: היעדים לקידום ולמיצוי הפוטנציאל התיירותי הבין-לאומי של אילת לפי החלטת הממשלה 4662 לצורך יישום החלטת ממשלה זו הוטל על משרד התיירות בין היתר לקדם הפקת אירועי תיירות בין- לאומיים באילת ולשווקם ולפתח את רצועת החוף שלה: 69 מטרות החלטת הממשלה כוללות את העיר אילת ואת חבל אילות. בדוח זה המיקוד הוא בעיר אילת בלבד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 44 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. קידום ושיווק של אירועי תיירות רבי-משתתפים בהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 צוין כי לצורך יצירת תוכן תיירותי וחוויה חיובית לתיירות הנכנסת שתעניק ערך מוסף לביקור באילת ובחבל אילות, יש לסייע בקידום ובשיווק של אירועי תיירות בין-לאומיים באילת שימשכו תיירים מחו"ל בעונת החורף (אוקטובר עד מרץ). לצורך יישום סעיף זה נקבע בהחלטה כי יוקצו 30 מיליון ש"ח בפריסה שווה על פני השנים 1202 עד 3202, ומתוכם משרד האוצר יקצה מתקציבו 15 מיליון ש"ח להפקה בפועל; ומשרד התיירות יקצה מתקציבו 15 מיליון ש"ח כאמור בפריסה שווה כמפורט לצורך שיווק האירועים בחו"ל במסגרת פעילויות השיווק של המשרד. לנוכח התפרצות מגפת הקורונה, עת השמיים היו סגורים לתיירות נכנסת, תוקן הסעיף בהחלטת הממשלה70, וניתנה תוספת בסך של 5 מיליון ש"ח על ידי משרד האוצר לעניין הפקת האירועים בלבד כך שתקציבהפקת האירועים היה20מיליון ש"ח71. להלן הממצאים לעניין הפעולות להפקת האירועים ושיווקם: א. ה פ ק ת א י ר ו ע י ם : לצורך העברת התקציבים ממשרד האוצר לשם הפקת אירועים כנקבע בהחלטת הממשלה, הוקמה בתחילת שנת 2022, ועדה משותפת למשרד התיירות, אגף התקציבים במשרד האוצר, עיריית אילת והמועצה אזורית חבל אילות (להלן- הוועדה). הוועדה התכנסה כמה פעמים בשנה ודנה בבקשות התקצוב של עיריית אילת ושל המועצה האזורית חבל אילות לגבי אירועים שהן הפיקו באזור. ממסמכי משרד התיירות נמצא כי הוועדה העמידה את מלוא סכום ההתחייבות (20 מיליון ש"ח) להפקת האירועים72, ועיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות מימשו מסכום זה כ-18.5מיליון ש"ח (93%) לצורך הפקת32אירועים תיירותיים, זאת על אף הקשיים שהציבה מגפת הקורונה בפני ענף התיירות העולמי בכלל ובאזור אילת בפרט. ב. ש י ו ו ק ה א י ר ו ע י ם : בהחלטת הממשלה 4662 ובתיקון שנעשה בה נקבע כאמור שמשרד התיירות יתקצב את שיווקם של אירועים רבי-משתתפים באילת לתיירות הנכנסת ולתיירות פנים, שיופקו על ידי עיריית אילת בתקציב בסך 15 מיליון ש"ח. בשנים2021עד2023ובהמשך להחלטת הממשלה פנתה עיריית אילת כמה פעמים למשרד התיירות לצורך מימון השיווק של אירועים רבי-משתתפים שהיא הפיקה, אולם פניות אלה לא נענו בחיוב מאחר שלעמדת המשרד הוא "לא משקיע בשיווק בערים וברשויות מקומיות ולכן הפנייה למשרד 70 סעיף3(ב) בהחלטה4662. 71 יוער כי בשנים 2020 עד 2022 התחוללה מגפת הקורונה בעולם ובישראל ובשל כך החלטת הממשלה 4662 בנושא התוכנית הרב-שנתית לסיוע ולפיתוח העיר אילת וחבל אילות תוקנה בכמה החלטות ממשלה כך שלפי התיקונים, האירועים שיופקו באזור אילת ישווקו כאירועים רבי-משתתפים שימשכו מבקרים לאזור-לתיירות הנכנסת ולתיירות הפנים. ראו החלטות הממשלה105(14.6.20,)683(28.12.20)ו-1204(3.3.22(. 72 בתקופת מגפת הקורונה, עת השמים היו סגורים במשך כשנתיים לטיסות מחו"ל, העמידה הוועדה סכום גבוה יותר מזה שנקבע בהחלטת הממשלה כדי להגביר ככל הניתן את מספר האירועים שהופקו לציבור הרחב בתקופות שבהן ניתן היה לערוך אירועים מושכי קהל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 45 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התיירות שישקיע בשיווק אירועים בעיר אילת - לא אפשרית", והוא אינו נוהג להתערב בגיבוש קמפיינים שיווקיים אזוריים באופן ישיר. בביקורת עלה כי התקציב שנקבע בהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 בסך 15 מיליון ש"ח לשיווק של אירועים תיירותיים רבי-משתתפים באזור אילת שהתקיימו בשנים 1202 עד 2023, לא תוקצב על ידי משרד התיירות אף שעיריית אילת פנתה אליו כמה פעמים בעניין זה, ואף שהממשלה אישרה תקציב ייעודי לכך. באופן זה היעדר השיווק של האירועים התיירותיים הקטין את הפוטנציאל למשיכת תיירות נכנסת ותיירות פנים לאילת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אם סבר שהחלטת הממשלה בעניין תקצוב השיווק של אירועים רבי-משתתפים אינה מתכתבת עם תפיסת השיווק שלו, היה עליו לפעול לעדכונה. כל עוד החלטת הממשלה לא בוטלה, היה עליו לבצעה. 2. מרכז הכנסים באילת (פרק מעקב) כנסים מקצועיים, מפגשים עסקיים וועידות הם בעלי פוטנציאל כלכלי רב למדינות בעולם, והם חלק מענף הולך ומתפתח של תיירות כנסים בין-לאומית Meetings, Incentives, Conferences and -(MICE Exhibitions). ענף זה נחשב לאחד מסוגי התיירות הצומחים בעולם, והתועלת שבו מתבטאת בגידול הכנסות המדינה ממיסים ובגידול במשרות ישירות ועקיפות73. אחרי תקופת מגפת הקורונה, אשר שינתה את אופי הכנסים בעולם והביאה להעברתם למרחב הדיגיטלי, ניכרת מגמת התאוששות ברחבי העולם ורצון בולט להחזירם למרחב הפיזי person)-(in; למשל, בשנת 2022 התקיימו בעולם כ-0,5001 כנסים בין-לאומיים פיזיים (לעומת כ-13,250 בשנת 2019)74. בישראל מתקיימים כנסים, לרבות בין-לאומיים, בעיקר בשלושה מרכזי כנסים: בתל אביב (אקספו), בירושלים (בניני האומה) ובחיפה (מרכז הקונגרסים הבין-לאומי), שאליהם מגיעים גם תיירים מכל העולם (חלקם הגדולבמסגרת תיירות עסקית וממוסדת של חברות וארגונים מקצועיים)75. לפי משרד התיירות, תייר המגיע לכנס בארץ מוציא במהלך שהייתו כ-210 דולר ביום בממוצע, לעומת תייר רגיל שמוציא כ-149 דולר בממוצע (נכון לשנת 2023.) לעיר אילת מאפיינים ייחודיים, והיא משלבת נופים מדבריים, ים והרים. יש בה פוטנציאל רב לקיום כנסים, לרבות בין-לאומיים, שיביאו אליה תיירים רבים מישראל ומחו"ל, לגיוון המוצר התיירותי 73 ראו: t Study of A convention Center in NorthernHong Yen, Ph.D. (2021). An Economic Impac-Tsu California. 74 ראו: ntry and city rankings, 2023; Pp. 3, 5, 2022 Business Analytics, couICCA. 75 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1341-1348; יוער כי בשנת2022דורגה ישראל במקום ה-53מתוך94מדינות המובילות בעולם באירוח כנסים. ראו: , 2019 Business Analytics,ICCA, 2022 Business Analytics, country and city rankings, 2023; Pp 6;ICCA country and city rankings, 2022; Pp 6. מבקר המדינה | דוח מיוחד 46 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ולמשיכת קהלים חדשים76. כדי למצות את הפוטנציאל הטמון בתיירות כנסים נדרשות תשתיות פיזיות ובמרכזן - מרכז כנסים ואירועים בסטנדרט בין-לאומי בעל כמה אולמות אירוח ושטחי מסחר הכולל גישה נוחה וחניה, מרכז תקשורת וציוד אורקולי, שירותי הסעדה וקיבולת אירוח של אלפי מבקרים וכן נגישות לאפשרויות לינה באזור מרכז הכנסים בכמות מספקת. למשל, מרכז אקספו בתל אביב כולל 20 אולמות כנסים, 8 ביתני תצוגה, 25,000 מ"ר של שטחי תצוגה וכ-5,000 מקומות חניה סמוכים; והוא מארח כ-3 מיליון מבקרים בשנה, שיכולים להתאכסן בכ-10,500 חדרי מלון באזור תל אביב. באילת יש יותר מ-11,000חדרי מלון, ובסמוך אליה נמצא נמל תעופה בין-לאומי, ומתקיימים בה כנסים המיועדים בעיקר לתיירות פנים ולארגונים מקצועיים בישראל. כנסים אלה מתקיימים באולמות של בתי המלון בעיר אשר מוגבלים במספר המקומות שיש בהם77, ואינם מציעים את מכלול התנאים הנדרשים לקיום כנסים רבי-משתתפים ובכמה אולמות בו-זמנית. החלטת הממשלה 4662 הטילה על משרד התיירות לתכנן ולהקים מרכז כנסים באילת, ונקבע בה כי "תינתן עדיפות להקמת מרכז הכנסים". ה ד ו ח ה ק ו ד ם ב נ ו ש א ק י ד ו ם ה ת י י ר ו ת ב א י ל ת ה ל י ק ו י: בדוח קידום התיירות באילת צוין כי רעיון הקמתו של מרכז כנסים באילת (להלן - מרכז הכנסים) עלה בשנת 2009 בתוכנית ארוכת טווח שגיבשה עיריית אילת. המרכז הוכר על ידי הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר כפרויקט בעל חשיבות לעיר שיש לקדמו, והוועדה המחוזית אישרה את התוכנית שהוגשה להקמתו. בביקורת נמצא כי יותר מעשור מאז החלו הדיונים לגביו, ולמרות החלטת הממשלה 4662 שקבעה כי יש לתכנן ולהקים מרכז כנסים באילת, פרויקט זה עודנו בתחילתו, והוא עדיין לא הגיע לשלבים ראשוניים של ביצוע, בעיקר משום שעניין היתכנותו הכלכלית לא הוכרע במשך זמן רב. ה ה מ ל צ ה: לאור עמדת הממשלה בהחלטה 4662 בנושא הקמת מרכז כנסים, ולפיה מרכז כזה יכול לשמש מנוף צמיחה לעיר ולפיתוח תיירות כנסים בה - על כל הגורמים הממשלתיים והעירייה לפעול להשלמת תכנונו, תקצובו והקמתו של פרויקט זה בשלבים, ולשתף פעולה כדי לעשות כל שניתן כדי להוציא את היוזמה להקמתו ואת החלטותיהם בנושא מן הכוח אל הפועל. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת י י ר ו ת ל ד ו ח ה ק ו ד ם78: משרד התיירות רואה בעיר אילת יעד אסטרטגי ולכן הוא משקיע בעיר משאבים רבים ובכלל זאת תקציבי עתק לפיתוח תשתיות תיירות. נושא הקמת מרכז הכנסים נבחן במסגרת דיוני ועדת הצת"פ. בדיון של ועדת הצת"פ שהתקיים בנובמבר2020: ניתן אישור לתכנון הקמת מרכז הכנסים עם התניה לקידום תכנון מפורט וביצוע; ניתנה הרשאת תקציב בהזמנת עבודה מיום 30.5.20 בסך 2.44 מיליון ש"ח, ובהזמנה נוספת מיום 11.4.21 לחל"י (החברה הממשלתית להגנות ים המלח) בסך12.6 מיליון ש"ח לקידום תכנון מרכז הכנסים. זאת, בכפוף לאישור 76 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1334,1342-1341,1345. 77 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג(2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". 78 משרד ראש הממשלה,הערות ראש הממשלה לדוח מבקר המדינה71ג(2120), עמ'355. מבקר המדינה | דוח מיוחד 47 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הפרוגרמה ומודל ההפעלה. יודגש כי שאלת אופן ההפעלה של מרכז הכנסים מצויה גם היא בימים אלו בדיון מול עיריית אילת. יצוין כי בתשובת משרד התיירות שהוצגה בספר הערות ראש הממשלה מחודש מאי 2021 נכתב כי "לוח הזמנים המתוכנן והמשוער ליציאה למכרז לקבלת הצעות להקמת מרכז הכנסים, הוא הרבעון השלישי של שנת 2021." ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב לפני כ-15 שנה הכירו גורמים ממשלתיים בכך שפרויקט הקמתו של מרכז הכנסים באילת הוא בעל חשיבות לעיר אילת ויש לקדמו; הממשלה עיגנה את קידום הפרויקט בהחלטתה בשנת 2019 (החלטת הממשלה 4662) וגורמים ממשלתיים נוספים ועיריית אילת קידמו אותו; כמפורט להלן: א. בדיון שהתקיים ביולי 2011 בוועדת שרים לענייני אילת בראשות ראש הממשלה צוין כי מרכז כנסים ואירועים בין-לאומיים הוא מרכיב מהותי במיצובה הבין-לאומי של העיר ומנוף משמעותי ביותר להשקעות מלונאיות ותיירותיות בעיר, וכי יש לקדמו ב"מימון המדינה". ב. כאמור, בשנת 2019 החליטה הממשלה בהחלטה 4662 להטיל על משרד התיירות לתכנן ולפתח תשתיות תיירות באילת ובחבל אילות ובכלל זה בין היתר תכנון והקמה של מרכז כנסים באילת. בהחלטה צוין כי "תינתן עדיפות להקמת מרכז הכנסים"79. ג. בשנת 2021 כתבה שרת התיירות דאז לראש עיריית אילת כי משרדה אישר הקמת מרכז כנסים (לצד פרויקטים תיירותיים ציבוריים נוספים בעיר), וכי היא רואה בהם "פוטנציאל ממשי לקידום התיירות לישראל... בימים של משבר כלכלי [יש] חשיבות בקידום פרויקטים שיביאו עמם בשורה של פיתוח כלכלי ודחיפה לעיר אילת ולאזור כולו". ד. תהליך ההקמה של מרכז כנסים באילת, ובכלל זה התכנון שלו ואופן מימון הקמתו, קודם לאורך השנים על ידי עיריית אילת מתוך ראייה כי המרכז יהיה מרכיב מרכזי במנועי הצמיחה העתידיים של העיר מתוך ראייה כי מרכז הכנסים יהיה מרכיב מרכזי במנועי צמיחה עתידיים של העיר, וביולי 2016 אישרה הוועדה המחוזית דרום תוכנית שמאפשרת הקמת מרכז כנסים ואירועים80. בשנים 2015 עד 2020 נדון מרכז הכנסים במשרד התיירות במסגרת סמכותה של ועדת הצת"פ בהתאם לנוהל שעוגן בחוזר מנכ"ל81 (להלן - הנוהל). מטרת הנוהל - שהיה תקף בתקופת יישום החלטת 79 סעיף3.א.להחלטתהממשלה4662. 80 מבקר המדינה, דוח שנתי 71ג (2021),"פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי", עמ' 1345.מדובר בתוכניתמס' 77/114/03/02,מבנים ומוסדות ציבור לתרבות ופנאי-מגרש201החוף הצפוני אילת. 81 חוזר מנכ"ל משרד התיירות 2/2023, "פיתוח תשתיות תיירותיות ציבוריות", עודכן באפריל 2023. הוועדה מופקדת על בחינת בקשות של רשויות מקומיות או תאגידים שהוקמו על פי חוק שהם בעלי זיקה מהותית לענף התיירות לקבלת כספים מתקציב הפיתוח של המשרד כהשתתפות המדינה במימון מיזמים להקמת תשתיות תיירות. הוועדה קובעת את שיעור ההשתתפות לפי אמות מידה שמופיעות בנוהל. מבקר המדינה | דוח מיוחד 48 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הממשלה 4662, היא להסדיר את התהליכים הכרוכים בהשתתפות המשרד בהקמה ובתחזוקה של פרויקטים תיירותיים תשתיתיים, ובכלל זאת קביעת אמות מידה (ניקוד) למיון ולדירוג של פרויקטים פוטנציאליים לצורך הבחירה והתעדוף שלהם במסגרת התקציב הקיים. על פי הנוהל, בסמכות ועדת הצת"פ (צוות תקציב פיתוח) לאשר תקצוב לפיתוח פרויקטים תיירותיים ציבוריים אך גם: (א) "לדחות פרויקטים שאינם בשלים לביצוע, שחסר לגביהם מידע מהותי"82)ב( ; "לאשר תקציב לתכנון בלבד של פרויקט במקרים בהם הצת"פ לא השתכנע כי הפרויקט מגובש דיו, כאשר קיימת אי ודאות באשר לעלות הקמת הפרויקט העשויה להתברר לאחר התכנון"83; (ג) "במקרים בהם יחול שינוי מהותי באופי הפרויקט או שינוי משמעותי באומדן המצריך הגדלת השתתפות המשרד, הפרויקט ייבחן בשנית על ידי הצת"פ, ואפשר שיבוטל"84 (ההדגשה אינה במקור). להלן בלוח 2 הפעולות העיקריות שנעשו במשרד התיירות לרבות בוועדת הצת"פ בעניין מרכז הכנסים החל בשנת 2015: לוח 2: הפעולות העיקריות שנעשו במשרד התיירות בעניין מרכז הכנסים התאריך תיאור עיקרי הפעולה נובמבר ועדת • הוועדה החליטה לאשר את הקמתו של מרכז הכנסים באילת 2015 צת"פ 1: בעלות של19.3מיליון ש"ח שמתוכם ישתתף משרד התיירות בסך של כ-15.44 מיליון ש"ח. ספטמבר ועדת • בדיון צוין כי מדובר ב"פרויקט הדחוף והחשוב ביותר" באילת. 2019 צת"פ 2: • אושר תקציבלפעולות תכנוןבסךשלכ-2.44מיליון ש"ח שימומש על ידי חל"י עבור בדיקת היתכנות, גיבוש מודל מימון והקמה, קביעת מיקום שטח המרכז ותכנון ראשוני של מרכז הכנסים. אוגוסט בדיקת היתכנות עיקרי הממצאים שעלו בבדיקת ההיתכנות: 2020 כלכלית שביצעה • הרוב המוחלט של מרכזי אירועים בארץ ובעולם מוקמים חל"י בהזמנת ומנוהלים בשליטה ובמימון ציבוריים מתוך ראייה מקרו- משרד התיירות: כלכלית, שבה הכדאיות הכלכלית מתבטאת בתרומה לעיר, למדינה ולמשק. • אין כדאיות כלכלית בהקמת מרכז כנסים ביוזמה פרטית. • אילת משוועת למרכז כנסים שישמש תשתית ציבורית לפיתוח התיירות והכלכלה של העיר. • תחזיות הביקושים והפוטנציאל להפוך את אילת ליעד אטרקטיבי לקיום כנסים לתיירות נכנסת עומדות בסטנדרטים בין-לאומיים ומצביעות על כך שהמרכז צפוי להיות מאוזן כלכלית (ללא מרכיב השקעה בהקמת המרכז). נובמבר ועדת • הוועדה החליטה על הקצאת תקציב נוסף בסך12.6ש"ח להקמת 2020 צת"פ 3: המרכז, ובסך הכול אישר משרד התיירות תקציב בסך 82 משרד התיירות,נוהל צת"פ2/2023מאפריל2023, סעיף10.5.1לנוהל. 83 משרד התיירות,נוהל צת"פ2/2023מאפריל2023, סעיף10.5.7לנוהל. 84 משרד התיירות,נוהל צת"פ2/2023מאפריל2023, סעיף12.2. מבקר המדינה | דוח מיוחד 49 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התאריך תיאור עיקרי הפעולה 15,040,000ש"ח עבור תכנון מפורט ועבודות לבניית כ-5,000מ"ר ובהם המרכז, חניות ותשתיות מקדימות. • נקבע כי כתנאי למעבר מתכנון ראשוני לתכנון ביצוע (התכנון המפורט) נדרש אישור צוות הצת"פ, והוא יקודם רקלאחר אישור משרד התיירות לפרוגרמה הסופית והמפורטת שלו. נובמבר פרסום RFI • משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה כי הפרסום "לא הניב 2021 בין-לאומי תוצאות המתעניינות בפרויקט". יולי אגף אסטרטגיה • צוין בו כי מדובר בניתוח כלכלי ראשוני. 2022 במשרד התיירות • מטרתו - "לבצע ניתוח כלכלי של העבודות אשר נמסרו למשרד הכין ניתוח אודות אפשרות הקמת מרכז כנסים, של ההתכנות להפעלתו ושל כלכלי ראשוני המודלים השונים להפעלת המרכז". (להלן - הניתוח • עוד צוין בו כי "בהתאם להנחות היסוד שפורטויהיה קושי להגיע הכלכלי לרווחיות, ובוודאי קושי להגיע לרווחיות מדי שנה. יש לגבש אם הראשוני): כך, תפיסת הפעלה שתהא כלכלית למפעיל ורצויה למדינה". על פימסמכי משרד התיירות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. RFIRequest for Information))-תהליךפומבי שמטרתו לאסוף מידע מנותני שירות, קבלנים או ספקים במטרה לבדוק את היתכנות הפרויקט בפועל. משרד מבקר המדינה בחן את ההתפתחויות הנוגעות לקידום פרויקט מרכז הכנסים בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2019: א. מסמך הניתוח הכלכלי הראשוני מיולי 2022, שהוכן על ידי אגף אסטרטגיה במשרד התיירות והועבר למנכ"ל המשרד, ניתח עבודות קודמות שבוצעו לרבות בהנחיית משרד התיירות, שבחנו את הכדאיות הכלכלית להקמת מרכז כנסים באילת. בניתוח זה עלה כי ייתכן שעלויות הקמת המרכז ועלויות השכר שפורטו בעבודות הקודמות הוערכו בחסר, וההכנסות הוערכו ביתר, ועל כן הוצע בין היתר לשקול לכלול בהקמתו של המרכז מרכזי רווח נוספים. במסקנות הניתוח צוין בין היתר כי "לא ברורה הכדאיות הכלכלית ליזם לבנות מרכז כנסים וקיים ספק גם לגבי הרווחיות התפעולית שלו"; וכי "מודל ההפעלה של מרכז הכנסים לא פוצח במלואו". על כן הומלץ בניתוח להתקדם עם הפרויקט בשלבים "תוך שמירת האפשרות לבצע נקודות עצירה בהמשך, בהתאם לכדאיות הכלכלית, בהתאם לאבני הדרך המרכזיות שהוצגו בפתיחה, כלומר, המשך הליכי התכנון, לאחר מכן פרסום מכרז להפעלה - מציאת זוכה במכרז הפעלה שיאשר כי קיימת כדאיות כלכלית לבניית המתחם ולאחר מכן פרסום מכרז להקמה. באופן זה הזוכה במכרז הפעלה יוכל לסייע בהכנת מכרז ההקמה באופן שימקסם את התועלת הכלכלית מהפעלת המתחם". עם זאת במסמך הניתוח הכלכלי הראשוני נכלל פירוט של תועלות כלכליות ולא כלכליות נוספות מהקמת מרכז הכנסים ובהן "הכנסות ישירות הנובעות מהוצאות לינה, אוכל ושתייה, תחבורה, בידור וקניות... הכנסות לא ישירות הנובעות מרכישות שיבוצעו על ידי הגורמים מהם יבוצעו ההוצאות הישירות... כנסים יכולים לווסת את העונתיות בהזמנת חדרי מלון באילת היות וניתן מבקר המדינה | דוח מיוחד 50 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לתכנן את קיום הכנסים לתקופות שפל בתיירות המקומית"; עוד צוין במסמך זה כי מרכז כנסים באילת יסייע בשיפור המוניטין של העיר ובקידום חדשנות ויזמות. לאחר פירוט השיקולים השונים והיתרונות שבהקמת מרכז הכנסים לצד העלאת ההסתייגות בהיבט של הכדאיות הכלכלית, הומלץ במסמך הניתוח הכלכלי הראשוני "לבצע בחינה מעמיקה, בשיתוף גורם מתמחה בינלאומי של הגודל האופטימלי למרכז הכנסים ושל תמהיל הבנייה שלו. גודל אשר ישקף מחד את עלות ההקמה והתחזוקה מנגד את פוטנציאל ההכנסות הנגזר מגודל הכנסים. יש לנתח את הגורמים אשר מנבאים את הצלחת מרכז הכנסים, ולראות כיצד ניתן לשפר סוגיות אלו"; וצוין בו כי "יובהר כי מדובר בניתוח כלכלי מקדים המתבסס על עבודות קיימות ולצורך קבלת החלטה סופית יש לבצע ניתוח מעמיק אשר יכלול סקירה הנדסית ושיווקית" ב. בדיון מעקב שהתקיים במשרד ראש הממשלה ביולי 2023 במסגרת ועדת היגוי ליישום החלטת הממשלה 4662 (להלן - ועדת ההיגוי)85, מסר משרד התיירות כי הוא מצוי בתהליך של "בדיקה מקצועית וכלכלית בנושא הקמת מרכז הכנסים באילת". בסיכום הדיון הנחה משרד ראש הממשלה כי לאחר שמשרד התיירות יגבש המלצה סופית בנושא "יתקיים דיון בהשתתפות משרד ראש הממשלה, נציגי אגף החשב הכללי במשרד האוצר, משרד התיירות ועיריית אילת". משרד התיירות כתב למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 ובפברואר 2025 כי הוא עשה בדיקות נוספות בהיבט הכדאיות הכלכלית, ועל בסיסן הוצגו לפני שר התיירות ומנכ"ל המשרד באוגוסט 2023מסמכיםבעניין "הקמת מרכז כנסים באילת-סוגיות פתוחות והמלצות" של אגף אסטרטגיה במשרד. במסמכים הוצגו '"נקודות פתוחות להחלטה" המתייחסות להיבטים הכלכליים של מרכז הכנסים ובהם בחינת אפשרות לרשת ביטחון כלכלית מצד המדינה, שאלת גודל מרכז הכנסים הרצוי והאפשרות לשיתוף פעולה עם ארנת הספורט המוקמת באילת. כמו כן כללו המסמכים כמה המלצות ובהן: התקשרות עם יועץ בעל מומחיות בהקמת מרכזי כנסים; בחינת מוקדי רווח נוספים; ואפשרות לפרסם מכרז להפעלת מרכז הכנסים כדי לבחון את כדאיותו. המשרד ציין כי הוצגה לפני השר והמנכ"ל גם עבודה כלכלית שנעשתה בשנת 2020 שהמשרד הזמין מחל"י. יצוין כי עבודה כלכלית זו של חל"י תמכה בהקמתו של מרכז הכנסים במתכונת שנקבעה בהחלטת הממשלה 4662. בביקורת עלה כי בדיון האמור הוצגו בפני השר כמה נתיבי פעולה אפשריים בנושא: קידום המרכז באמצעות שילובו עם ארנת הספורט באילת, הפסקת הפרויקט, או הקמתו במתווה BOT (Build, Operate, Transfer) שכולל אפשרות של מתן רשת ביטחון כלכלית והסכמות עם משרד האוצר על מימון ממשלתי. משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי בסיכום הדיון קבע 85 החלטת הממשלה 4662 קבעה בסעיף 12 כי תוקם ועדת היגוי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה שתקיים מעקב רצוף אחר יישום החלטת ממשלה זו ותפעל להסרת חסמים במידת הצורך בהשתתפות מנכ"ל משרד האוצר, מנכ"ל משרד הבריאות, מנכ"ל משרד התיירות, מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, מנכ"ל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה, מנכ"ל משרד החקלאות וביטחון המזון, מנכ"ל משרד הפנים, מנכ"ל משרד התרבות והספורט, מנכ"ל משרד האנרגיה, מנכ"ל משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי, מנכ"לית מנהל התכנון, ראש עיריית אילת (משקיף) וראש מועצת חבל אילות (משקיף). מבקר המדינה | דוח מיוחד 51 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 השר בעל פה כי "אין להמשיך לקדם את הקמת מרכז הכנסים באילת". יצוין כי לא נמצא במשרד התיירות סיכום לדיון זה על אף חשיבות הנושא שנדון בו. חל"י מסרה למשרד מבקר המדינה במאי 2025 (להלן - תשובת חל"י) כי שאלת הכדאיות הכלכלית של מרכז הכנסים נבחנה על ידה במסגרת עבודה כלכלית שנעשתה בשנת 2020 בהזמנת משרד התיירות, והמסקנה הייתה שאין כדאיות כלכלית להקמה והפעלה של מרכז הכנסים ביוזמה פרטית. סמכותה ותפקידיה של ועדת הצת"פ הוגדרו בנוהל של משרד התיירות שקבע כי הוועדה תקבל החלטות בעניין בקשות לתקצוב פרויקטים תיירותיים ציבוריים או תדחה אותן כאשר הפרויקטים אינם בשלים לביצוע. זאת בהתאם לאמות המידה שהוגדרו כאמור בנוהל המשרדי לקביעת ניקוד לפרויקטים, שלפיו ייקבע סדר העדיפות בהקצאת המימון מתקציב הפיתוח של המשרד. לפי הנוהל, במקרה שיחול שינוי באופי הפרויקט או שיחול שינוי משמעותי באומדן המצריך הגדלת השתתפות המשרד, הפרויקט ייבחן שנית על ידיהצת"פ, ואפשר שיבוטל. הועלה כי עמדת שר התיירות שלא להקים את מרכז הכנסים לא הובאה לדיון בוועדת צת"פ של משרד התיירות אשר משמשת כאמור לפי סמכותה בנוהל הצת"פ פורום מקצועי לבחינה של בקשות למימוןפרויקטיםבתחום התיירות. שיתוף הוועדה בבחינת הנושא נדרש אף לאחר שהיא תקצבה את הפרויקט מלכתחילה לביצוע במהלך השנים 2015 עד 2020. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי לנוכח ההיבטים השונים שפורטו במסמך הניתוח הכלכלי הראשוני והחלופות וההמלצות שהוצגו בפני השר על ידי אגף אסטרטגיה במשרד התיירות באוגוסט 2023, נכון היה כי קודם החלטת השר בעניין, המשרד היה מכנס את ועדת הצת"פ ומציג בפניה את הניתוח הכלכלי שנערך על ידי אגף אסטרטגיה במשרד, כדי שהיא תבחן מכוח סמכויותיה ותפקידיה על פי הנוהל את הפרויקט בשנית בדיון מקצועי ומתועד, ובמידת הצורך תזמין מהאגף האחראי במשרד לבחינת כדאיות הקמת מרכז הכנסים (אגף אסטרטגיה) ניתוח כלכלי מעמיק נוסף כך שלפני השר יעמוד מלוא המידע הרלוונטי הדרוש לקבלת החלטה בעניין משמעותי זה,משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדת הצת"פלפעול כך גם במקרים עתידיים. ג. בדיון מעקב שקיימה ועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה ביולי2024 דיווח משרד התיירות כי הוא בחן את היתכנות הקמת מרכז הכנסים באילת ומצא כי הקמתו צפויה להיות הפסדית, וכי עלות ההקמה במתכונת המקורית שנקבעה בהחלטת הממשלה 4662 ובמימון ממשלתי גבוהה משמעותית מהמשוער (הנתיב המקורי להקמת מרכז הכנסים); ולכן משרד התיירות המליץ לבחון הקמת ארנה משותפת בקריית הספורט "שתשמש להיכל רב תכליתי (אירועי ספורט, כנסים ומופעים)". בסיכום הדיון הנחתה ועדת ההיגוי את משרד התיירות לבחון שני נדבכים מקבילים: הראשון - הקמת ארנה משותפת בקריית הספורט, שתשמש מרכז לקיום אירועי ספורט, כנסים וירידים; והשני - קידום מרכז הכנסים בחוף הצפוני באמצעות עיריית אילת ורמ"י על ידי מכרז. בדיון התקדמות נוסף שהתקיים בוועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה בדצמבר 2024 צוין כי לא חלה התקדמות בקידום הנושא: משרד התיירות חזר על דיווחו מיולי 2024 כי"לאחר בחינה מבקר המדינה | דוח מיוחד 52 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מעמיקה נמצא כי מרכז הכנסים במתכונת שהוצעה צפוי להיות הפסדי וכי עלות ההקמה גבוהה משמעותית מהמשוער. נבחנת הקמת ארנה משותפת בקריית הספורט, שתשמש כמרכז לקיום אירועי ספורט, כנסים וירידים, טרם התקבל אומדן עלויות של העירייה".לעניין החלופה של הקמת מרכז הכנסים בחוף הצפוני, שב משרד התיירות על עמדתו כי נדרש לקדם את המכרז באמצעות רמ"י והציע שעיריית אילת תקדם בשיתוף רמ"י את הקמת המרכזבכפוף להקצאת קרקע ציבורית חלופית והקמת מרכז כנסים על ידי יזם פרטי.נכון ליוני 2025 שני נתיבי הפעולה לא קודמו. עיריית אילת כתבה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2024 כי הקמתו של מרכז כנסים באילת תגדיל את האטרקטיביות של העיר ותרחיב את קהל היעד שיגיע לעיר, דבר שיתרום לצמיחתה של תיירות כנסים, יצמצם את התנודתיות העונתית בתיירות המקומית ויגדיל את מספר המבקרים בעיר לאורך כל השנה. העירייה הוסיפה כי "מזה יותר מעשור, הנושא נמצא בדיונים ובתהליכים שונים במשרד התיירות ובממשלה. למרבה הצער, כל ממשלה דחתה את ההחלטות [בנושא] לממשלה הבאה, ולמרות החלטות רבות של הממשלה, לא התקדם דבר". בדוח הקודם צוין שבהמשך להחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 ולפיה נדרש היה לקדם את הקמתו של מרכז כנסים באילת, פעל משרד התיירות לקידום העניין ובין היתר אישר את המשך התכנון במסגרת דיונים מקצועיים שהתקיימו בוועדת הצת"פ המשרדית שהקצתה תקציבים לקידום תכנון מפורט של מרכז הכנסים. אולם נמצא כי יותר מעשור מאז החלו הדיונים לגביו, ולמרות החלטת הממשלה 4662 שקבעה כי יש לתכנן ולהקים מרכז כנסים באילת, פרויקט זה עודנו בתחילתו, והוא עדיין לא הגיע לשלבים ראשוניים של ביצוע, בעיקר משום שעניין היתכנותו הכלכלית לא הוכרע במשך זמן רב. ביקורת המעקב העלתה שבאוגוסט 3202 החליט שר התיירות לעצור את הפרויקט במתכונת שגובשה בהמשך להחלטת הממשלה 4662 בנימוק של אי-כדאיות כלכלית, זאת בלי שהעניין הוחזר לוועדת הצת"פ המשרדית כדי שהיא תבחן מכוח סמכויותיה ותפקידיה לפי נוהל הצת"פ את הפרויקט בשנית בדיון מקצועי ומתועד, ובמידת הצורך תזמין ניתוח כלכלי מעמיק נוסף כך שלפני השר יעמוד מלוא המידע הרלוונטי הדרוש לקבלת החלטה בעניין משמעותי זה. נכון לפברואר 2025 גם בחינת שתי החלופות לאופן הקמת מרכז הכנסים באילת שנדונו בוועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה - לא קודמה, כך שהחלטת הממשלה בעניין הקמת מרכז כנסים לא יושמה והעירייה בוחנת אפיקים נוספים לקידום הנושא. אם עמדתם של משרד התיירות ושר התיירותהיא שאין מקום לקדם את הקמת מרכז הכנסים באילת במתכונת המקורית שהוצעה לנוכח אי-כדאיות כלכלית,הרי שאין די בהנחיה בעל פה של השר בעניין זה; וכי נדרש היה שוועדת הצת"פ במשרד התיירות תקיים דיון יסודי ומקצועי בעניין בהתאם לסמכויותיה על פי הנוהל ותגבש עמדה בעניין ותשקול במסגרת זו גם את הצורך בהעמקת הניתוח הכלכלי; אם יעלה כי אכן אין מקום לקדם את מרכז הכנסים במתכונתו המקורית ויש ליישם את ההחלטה במתכונת אחרת, על משרד התיירות ליזום הצעת מחליטים במטרה לשנות את החלטה הממשלה 4662 משנת 2019 אשר הטילה עליו לקדם את הקמת מרכז הכנסים במתכונת שנקבעה בהחלטה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 53 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מידת תיקון הליקוי 3. פיתוח רצועת חוף הים (הטיילת) רצועת החוף באילת היא משאב תיירותי וסביבתי ייחודי, והיא נכס תיירותי מרכזי ואטרקטיבי המשפיע על מעמדה ודימויה של העיר כיעד תיירותי מבוקש. לפי משרד התיירות, מדובר בפרויקט לאומי שיש בו אינטרס ציבורי, סביבתי וכלכלי מן המדרגה הראשונה. פיתוח רצועת החוף עוגנה בהחלטת הממשלה 4662 שהטילה על משרד התיירות "לתכנן ולפתח תשתיות תיירות באילת ובחבל אילות...שכוללות את פיתוח רצועת החוף", שיקודם לפי החלטת הממשלה בהתאם "לזמינות ביצוע". בשנת 2019 הכינה חל"י, בהנחיית משרד התיירות, תוכנית עבודה רב-שנתית לשנים 2020 עד 2029 לפיתוח רצועת החוף בתיאום עם העירייה בחלוקה למקטעים, באומדן כולל של כ-852 מיליון ש"ח86. להלן בתרשים התוכנית הרב-שנתית לפיתוח רצועת החוף בחלוקה למקטעים: תרשים 22: פיתוח רצועת החוף באילת לפי המקטעים העיקריים המקור:חל"י. כדי לממש את החלטת הממשלה ולאפשר את קידום הפרויקט על בסיס זמינות הביצוע שלו כפי שנקבע בהחלטה, התקיים בספטמבר 2019 דיון בוועדת הצת"פ במשרד התיירות עם עיריית אילת וחל"י, שבו ניתן אישור לקידום רב-שנתי של פרויקט רצועת החוף. בפרוטוקול הדיון נכתב כי "העיקרון המנחה 86 החלטת הממשלה 3043 (26.9.17) הרחיבה את סמכויותיה של חל"י ונקבע בה כי היא תנהל פרויקטים תיירותיים באזור אילת לרבות פיתוח התשתיות הרלוונטיות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 54 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הוא העתקת מודל ים המלח [שאותו ביצעה חל"י] לפעילות באילת"87. הביטוי לכך אמור היה להיות תקציב מסגרת רב-שנתי עם טווח הקצאה שנתי לכלל מרכיבי הפרויקט שימומש לפי זמינות הביצוע בדומה למודל שיושם בעניין ים המלח; ובאופן זה לאפשר לחל"י להתקדם בביצוע העבודות במקטעים על פי בשלותם לביצוע העבודות (בהתאם לטיפול בהיבטים ההנדסיים, התכנוניים והסטטוטוריים); וגם לתת מענה למקרים שבהם ניתן להקדים ביצוע מקטעים שתוכננו לביצוע בשנים הבאות או כאשר יש צורך בשינויים או בהסטות עבודות שאושרו לגבי מקטע נתון. עקרונות אלה נועדו לאפשר גמישות לחל"י כגורם ביצוע של משרד התיירות לקדם את התוכנית הרב-שנתית. עבודת ועדת הצת"פ מתבצעת בשלושה שלבים: הראשון - הגשת בקשה של רשות מקומית (במקרה זה עיריית אילת) בתיאום עם חל"י לאישור תקציב לביצוע עבודות במקטעים; השני - דיון בוועדת הצת"פ המשרדית לאישור עקרוני של התקציב לביצוע הפרויקט המבוקש; השלישי - מתן אישור בפועל של ועדת הצת"פ לביצוע עבודות בשטח על ידי חל"י- שלב המוגדר כ"קבלת הזמנת עבודה"88. משרד מבקר המדינה בחן את יישום השלבים האמורים על ידי משרד התיירות (ועדת הצת"פ) תוך התמקדות בלוחות הזמנים למימושו, לפי הפירוט שלהלן: לוח 3: לוחות הזמנים בוועדת הצת"פ במשרד התיירות, 2019 - 2023 מועדי הגשת הבקשה על מועדיתחילת מועדי קבלת מספר הדיונים הזמנת עבודה- החודשים שנת ידיחל"י בוועדת אישור התחלת שחלפו ממועד תקצוב לתקציבלביצוע עבודות הצת"פ עבודות בשטח תיאור פרויקטים עיקריים הגשת במקטעים במשרד והעברת תקציב הבקשה ועד התיירות בפועל על ידימשרד התיירות עבודהקבלת הזמנת 2019 מאי2019 ספטמבר2019 יוני2020 פיתוח רצועת החוף 13 2020 יוני2020 נובמבר2020 מאי2021 רחבת המרינה 11 אוקטובר2021 הקדמת עבודות,חוף המשאבות 16 נובמבר2021 תכנון רצועת החוף 17 2021 מאי2021 דצמבר2021 מרץ2022 המרינה, מבואות נחל שלמה 10 2022 מאי2022 נובמבר2022 דצמבר2022 המרינה, חוף קצא"א, חוף דתיים (השלמת תקצוב), הקדמת עבודות אום רשרש 7 2023 מאי2023 אוגוסט2023 מאי2024 מרינה (שלבב'), טיילת צפונית, תכנון מקטעים נוספים 12 לפי נתוני חל"י. במקור ההזמנה יועדה לביצוע חוף המשאבות, ביצוע חלקי של חוף קצא"א, תכנון מקטעים ארוך טווח ותת"ל. בעקבות סערה שהתרחשה במרץ2020 אושר ביצוע הסטה תקציבית לפרויקט הקדמת עבודות. 87 פרויקט הגנות ים המלח הוא פרויקט ממשלתי שמבוצע על ידי חל"י, שפועלת כזרוע מבצעת של משרד התיירות, במטרה לתכנן, ליישם ולהוביל פתרונות קצרי טווח וארוכי טווח לבעיית עליית מפלס המים בחוף המערבי של הבריכה התעשייתית באגן הדרומי של ים המלח. בעקבות החשש להצפת המלונות לאורך חופה של הבריכה, הכריזה הממשלה בקיץ2007על פרויקט "הגנות ים המלח" כפרויקט בעל חשיבות לאומית, ובתוך כך העניקה לחל"י את המנדט לקידום ולביצוע של עבודות. 88 שלב "קבלת הזמנת עבודה" הוא האישור הסופי והחתום שניתן לחל"י על ידי ועדת הצת"פ שמאפשר לה להתקשר בהסכם עבודות עם הקבלן בשטח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 55 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהלוח עולה כי ועדת הצת"פ קיבלה בקשות לקידום מקטעים של רצועת החוף באילת באמצע שנת עבודה נתונה (שלב הגשת בקשות על ידי רשויות מקומיות), התכנסה לדיון על פי רוב במהלך הרבעון האחרון של אותה שנת עבודה וסיימה בפועל את תהליכי האישור של הבקשות בחודשים מאי עד דצמבר בשנת העבודה העוקבת. עולה כי בממוצע חולפת כשנה ממועד הגשת הבקשה של עיריית אילת לקדם מקטעים מרצועת החוף שחלה בשלות לביצועם בשטח (כאמור על בסיס זמינות הביצוע שלהם) ועד לאישור הבקשה ומתן התחייבות תקציבית (שלב הזמנת עבודה) - המועד הקובע שבו חל"י רשאית להתחילבפועלבביצוע התקשרויות למימוש הביצוע כפרסום מכרזים קבלנייםבאותם מקטעים זמינים לביצוע. במאי 2024 מסרה חל"י למשרד מבקר המדינה כי דרך פעולה זו של ועדת הצת"פ הקשתה לקדם את הפרויקט ביעילות על ידה. עקב כך לא התאפשרה לה גמישות בביצוען של פעולות כנקבע בהחלטת הממשלה ובעקרונות שסוכמו בעניין זה בפרוטוקול הצת"פ משנת2019 על בסיס תקצוב שנתי ו"זמינות הביצוע" של קטעים בשלים לפיתוח (באותה שנת עבודה). עקב כך חל"י נדרשה להמתין עד לקבלת האישור הרלוונטי ממשרד התיירות, זאת בניגוד להחלטת הממשלה בעניין ולעקרונות שסוכמו בפרוטוקול הצת"פ בשנת 2019. לעמדת חל"י, מנגנון התקצוב הקיים במשרד התיירות אינו מאפשר לחל"י לבצע עבודות בשטח באותה שנת תקציב שלגביה מוגשת הבקשה לוועדת הצת"פ במשרד התיירות, באופן שמביא בפועל לאובדן שנת עבודה. ביוני 2024 הוסיפה חל"י כי דרך פעולה זו הביאה להערכתה לעיכוב של כשלוש שנים בביצוע העבודות במקטעים בחוף שהיו זמינים לביצוע ובמקטעים עתידיים, והיא מצויה בכ-30% מימוש של הפרויקט והצפי לסיומו הוא שנת 2032. עוד כתבה חל"י למשרד מבקר המדינה כי דרך הפעולה של הצת"פ גם הקשתה לקדם את הפרויקט ביעילות שכן היא לא הייתה יכולה להקדים מימוש תקציבים עתידיים למקטעים שהיו זמינים לפיתוח או לבצע פעולות פיתוח נוספות כל עוד לא ניתן האישור ממשרד התיירות; זאת גם במקרים שבהם הקבלן פעל בשטח באותו זמן ויכול היה לקדם עבודות פיתוח של מקטעים נוספים במסגרת אותה שנת עבודה, ובכך לקדם באופן יעיל את העבודות ולהקטין את הפגיעה בתנועת העוברים והשבים בסביבת המקטעים שברצועת החוף. ביוני 2024 מסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה כי אכן לאישור תקציב כולל מראש לפיתוח רצועת החוף באילת או לחלק ניכר ממנה יש כמה יתרונות ובהם בין השאר מחויבות להמשכיות הפרויקט, צמצום התלות בוועדת הצת"פ שאינה מתכנסת באופן תכוף וחיסכון בעלויות כיוון שבמתכונת זו חל"י (החברה המבצעת) יכולה לצאת למכרז אחד על כמה מקטעים (לפי זמינותם לביצוע ובשלותם). לצד זאת ציין משרד התיירות כי יש גם יתרון להתקדמות הדרגתית בקצב ביצוע הפרויקט, המותאם ליכולת עיריית אילת לעמוד בביצוע כלל רצועת החוף מהבחינה התקציבית. חל"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 כי בניגוד לדיון שקיימה ועדת הצת"פ בספטמבר 2019 (בהשתתפות חל"י ועיריית אילת), שבו נקבע העיקרון המנחה לקידום הפרויקט על בסיס תוכנית רב-שנתית, הרי שבפועל דרך הפעולה של ועדת הצת"פ לא יישמה עיקרון זה כך שחל"י נדרשה להגיש מדי שנה בקשת תקצוב פרטנית למקטע מסוים ולהמתין לאישור ועדת הצת"פ זמן רב. דרך פעולה זו שמטה את היתרונות והיעילות באישור תוכנית רב-שנתית ובחלוקה למקטעים על בסיס מבקר המדינה | דוח מיוחד 56 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 זמינות הביצוע, כפי שסוכם בדיון בספטמבר 2019. עוד ציינה חל"י כי בפועל במהלך תקופת החלטת הממשלה, לא הייתה השתתפות תקציבית של עיריית אילת89, ולכן במקרה זה ניתן היה לקדם את הפרויקט בלי שלדבר יש השפעה על יכולתה התקציבית של העירייה באותה עת. משרד התיירות מסר בתשובתוכי החלטת הממשלה4662משנת2019קבעה כי "יישום ההחלטה ייעשה על פי נהלי המשרד, במקרה זה על פי נוהל ועדת הצת"פ, וקבעה תקצוב של 190 מיליון ש"ח בפריסה שווה לחמש שנים, ובהתאם לכך מקטעי רצועת החוף תוקצבו". עוד ציין המשרד כי הוא השקיע בשנים 2013 עד 2024 תקציבים רבים בפיתוח תשתיות תיירות בכלל המדינה בסך מצטבר של כ-355 מיליון ש"ח, ומתוכו סך של 247 מיליון ש"ח לפרויקטים באילת מכוח החלטת הממשלה האמורה, 158% יותר מסכום ההחלטה. אשר לתהליך העבודה של ועדת הצת"פ מסר המשרד כי הוא מובנה ונמשך כמה חודשים וכולל בדיקות מקדימות (כמו תנאי סף, סטטוטוריקה, חוות דעת מקצועיות), ובמהלכו עוברת כחצי שנה עד להנפקת הזמנת העבודה, ולכן יש לבחון את המועדים ממועד אישור הפרוטוקול המסכם ועד לביצוע בפועל. החלטתהממשלה4662משנת2019בדבר קידום פרויקט רצועת החוף באילת, שנחשבת לעוגן תיירותי מרכזי, קבעה כי הוא יבוצע על בסיס הזמינות לביצוע העבודות בשטח ועל פי בשלות מקטעי הפרויקט. נמצא כי דרך הפעולה של ועדת הצת"פ במשרד התיירות מתווה העבודה הנהוג בוועדת הצת"פ לפיו היא מתכנסת אחת לשנה ומקיימת תהליך לאישור תקציב לביצוע עבודות במקטעים על פני פרקי זמן ארוכים יחסית (שנת עבודה בממוצע) - אינם תואמים את אופי הביצוע הנדרש של פרויקט פיתוח רצועת החוף באילת. פרויקט זהמצריך גמישות ויכולת קבלת החלטות יעילה בנוגע לבקשות של חל"י לקידום מקטעים על בסיס זמינות הביצוע, ואינם מאפשרים לחל"י - כזרוע המבצעת של משרד התיירות - לקדם באופן יעיל את התוכנית הרב-שנתית בנושא כפי שנקבע בהחלטת הממשלה; כך שבפועל במקום לסיים את הפרויקט עד לשנת 2029 כפי שתוכנן במקור על ידי חל"י, מועד סיומו יידחה בכשלוש שנים, עד לשנת 2032 לפחות. על משרד התיירות להאיץ את הפעולות הנדרשות לצורך השלמת הביצוע של פרויקט לאומי רב-שנתי מרכזי זה של פיתוח רצועת החוף, כדי לאפשר את קידום ביצועו ביעילות בהתאם לזמינות הביצוע ולבשלות המקטעים לפיתוח; ובין היתר לבצע התאמות במנגנוןהקיים בוועדת הצת"פ המשרדית שכן מדובר בפרויקט בהיקף מוערך של כ-860 מיליון ש"ח. יש משנה חשיבות לקידום פרויקט משמעותי זה ביעילות, כחלק מהפעולות לסיוע ולשיקום של תעשיית התיירות באילת, על פי החלטות הממשלה. 89 יוער כי על פי נוהל הצת"פ, רשות מקומית אשר מגישה בקשה לקידום פרויקט תיירות ציבורי, נדרשת על פי רוב להציג מימון תואם (מאצ'ינג) כדי לקבל תקציבים, אולם ניתן לפטור רשויות מקומיות מהצגת מימון תואם במיוחד כאשר מדובר ב'ערי ליבה'. במקרה זה בהחלטת הממשלה 4662 בנושא תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות ותיקון החלטת ממשלהמאוגוסט2019, צוין כי "משרד התיירות יהיה רשאי לפטור את עיריית אילת ביחס לפרויקטים האמורים מהשתתפות במאצ'ינג בגין פיתוח התשתיות האמורות"; ולכן בפועל העירייה לא נדרשה להשתתף תקציבית בפרויקט בתקופתהחלטת הממשלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 57 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 4. פיתוח ושדרוג של אטרקציה תיירותית - פארק הצפרות אחת ממטרות החלטת הממשלה 4662 היא כאמור מיצוי הפוטנציאל התיירותי הטמון באזור אילת וביסוס מעמדה כעיר תיירות בין-לאומית מובילה; הדבר ייתן מענה לפיתוח התיירותי המואץ ולתחרות עם המדינות השכנות על הגעת תיירים. לפי משרד התיירות יש חשיבות להתאים את פעילות תעשיית התיירות למגמות התיירות העולמיות, ובהן ביקוש לשירותי תיירות מקיימת תוך שימור הסביבה והמערכות האקולוגיות למען המגוון הביולוגי העולמי. משרד מבקר המדינה בחן את הפעולות שנקטו בעניין מיצוי הפוטנציאל התיירותי בפרויקט מסוג זה גורמים ממשלתיים ועיריית אילת. בשנים האחרונות התפתחה בארץ ובעולם "תיירות צפרות"watching Tourism)-Bird) אשר משלבת בין ערכי טבע וקיימות לבין פנאי ומושכת אליה מיליוני אנשים; חלקם מבקרים במדינות שהן מוקדי נדידה כדי לצפות בציפורים בסביבתן הטבעית90. מדינת ישראל משמשת נתיב נדידה מרכזי של כ-500 מיליון ציפורים הנודדות בסתיו (מאוגוסט עד נובמבר) מאירופה וממערב אסיה לאפריקה וחוזרות אליהן באביב (מפברואר עד מאי), ובמהלך מסען הן חולפות באזור אילת; ועל כן בשטחן המוניציפלי של העיר אילת והמועצה האזורית חבל אילות הוקם בעשורים האחרונים פארק צפרות בשטח של כ-520 דונם כסביבה אקולוגית טבעית עבור הציפורים והעופות הנודדים המשמש לחנייתן (להלן - פארק הצפרות)91. בשנת 1993 הגדירה עיריית אילת את האזור כפארק צפרות, זאת על בסיס תוכנית סטטוטורית משנת 1986 (להלן - התוכנית הסטטוטורית הקיימת). להלן תמונת המבנה המרכזי של הפארק: 90 מספרם של הצפרים בעולם מוערך בכ-100 מיליון. למשל בארצות הברית חל גידול במספר הצפרים מכ-11 מיליון בשנת 2006 לכ-15 מיליון בשנים 2020 - 2021 בממוצע - אתר Statista; נתונים על אודות מספר הצפרים בארצות הברית בשנים2006-2021. 91 אתרעיריית אילת;,אתרקק"ל, פארק הצפרות באילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 58 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תמונה 1: פארק הצפרות המקור: יובל דקס, פארק הצפרות אילת. הפארק כולל אגם מים מתוקים, ונעשו בו פעולות לשימור היער והצמחייה שמשמשים מקור מזון ומנוחה עבור הציפורים והעופות הנודדים. בכך, הפארק מסייע גם לשימור המגוון הביולוגי העולמי ולקידום ערכי הקיימות. יצוין כי בשנת 2021 הכיר האו"ם בפארק ובפעילותו כ"יוזמה יוצאת דופן התורמת למגוון הביולוגי העולמי"92. הפארק משמש מרכז צפרות ומוקד תיירות עבור צפרים מכל העולם; בשנת 2014 ביקרו בפארק כ- 25,000 מבקרים, ובשנת 2023 גדל מספרם לכ-130,000, מהם כ-35,000 תיירים מחו"ל (מהם כ-005,0 צפרים מקצועיים). יצוין כי פארק הצפרות משתלב עם אתרי צפרות נוספים המצויים בסביבתו, מה שמגביר את פוטנציאל פלח תיירות זה, כמפורט במפה שלהלן: 92 אתר עיריית אילת,אתרקק"ל, פארק הצפרות באילת.החברה להגנת הטבע, פארק הצפרות באילת (18.11.21.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 59 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 1: אתרי צפרות נוספים באזור פארק הצפרות המקור: פארק הצפרות אילת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מ צ ב ה ת ש ת י ו ת ב פ א ר ק ה צ פ ר ו ת ו ת ח ז ו ק ת ן באפריל2012החליטה הממשלה על הקמת רשת מוקדי צפרות ארצית ולצורך כך "להקים ולתכנן מרכזי צפרות חדשים" ובכלל זאת לשדרג את מרכז הצפרות באילת במסגרת תוכנית חומש לשנים 2012 עד 2016, והוקצו לשם כך תקציבים בסך של 37.2 מיליון ש"ח93. האחריות על היישום ועל הביצוע של החלטת הממשלה הוטלה על משרד התיירות94 באמצעות החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - חמ"ת). ממסמכי משרד התיירות ועיריית אילת עולה כי בהמשך להחלטה זו קידם משרד התיירות פעולות לשדרוג הפארק כמו פיתוח שבילים, הקמת גשרים ומתקני תצפית, בניית אגם ושתילת צמחייה בהשקעה כוללת של 6 מיליון ש"ח שנועדו למשוך מבקרים לפארק ולהגדיל את האטרקטיביות שלו95,. 93 החלטת הממשלה4512, "הקמת רשת מוקדי צפרות ארצית" (1.4.12(. 94 לפי ההחלטה ליישום תוכנית החומש יוקם צוות היגוי בראשות מנכ"ל משרד התיירות בהשתתפות נציגי משרד ראש הממשלה (תוכנית מורשת), המשרד לפיתוח הנגב והגליל, המשרד לשיתוף פעולה אזורי, משרד המדע והטכנולוגיה, משרד החינוך, משרד החקלאות, החברה להגנת הטבע, אוניברסיטת תל אביב, רשות הטבע והגנים, קק"ל, רשויות הניקוז והרשויות המקומיות שבתחומן נמצאים מרכזי הצפרות החדשים והמשודרגים. תפקידו שלצוות ההיגוי יהיה לפעול ליישום התוכנית ולמעקב אחר ביצוע ההחלטה. 95 נוסף על התקציבים שהשקיע משרד התיירות בפארק, הקרן לשטחים פתוחים בקק"ל וחברת מקורות השקיעו כ-2 מיליון ש"ח בפעולות פיתוח בפארק כמו שילוט. מבקר המדינה | דוח מיוחד 60 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במאי2018, כשנתיים לאחר שפג תוקפה של תוכנית החומש לפי החלטת הממשלה, חתמו עיריית אילת, קק"ל והחברה להגנת הטבע על הסכם להפעלת מרכז בין-לאומי לצפרות באילת שישמש אתר תיירותי, מדעי ולימודי96 (להלן - הסכם השותפות להפעלת הפארק). לאחריו בוצעו בפארק באמצעות חמ"ת פעולות בנייה ופיתוח, כגון מסתורי תצפית, גשרים, הצללות, הנגשה לבעלי מוגבלות ואגם מלאכותי. כמו כן הוקצה תקציב לקידום תב"ע שתאפשר הסדרה ופיתוח עתידי של תשתיות הפארק.לפי ההסכם, ניהול האתר יבוצע במשותף: עיריית אילת תהיה אחראית על הניהול השוטף, והחברה להגנת הטבע תהיה אחראית על הניהול המקצועי-מדעי בפארק (להלן - הנהלת הפארק). בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי התשתיות שהוקמו בו בשנים הראשונות של פעילותו לאחר שהוגדר כפארק צפרות בשנת1993(על בסיס התוכנית הסטטוטורית הקיימת משנת1986) בוצעוללא תכנון מסודר, חלקן בבנייה עצמית על ידי עובדי הפארק, ולא הוסדרו כראוי תשתיות מרכזיות בפארק, כמפורט להלן: א. ת ש ת י ת ת ח ב ו ר ת י ת - ד ר ך ה ג י ש ה ל פ א ר ק : בביקורת נמצא כי הדרך המובילה לפארק מכביש 90 אינה סלולה והיא רצופת בורות, ולא הוסדרה בו חניית נכים - דבר שמקשה על מבקרים להגיע אליו. ביולי2024מסרה הנהלת הפארק למשרדמבקרהמדינה כי בשנים האחרונות היא פנתה כמה פעמים למועצה המקומית חבל אילות כדי להסדיר את דרך הגישה לפארק, שניזוקה מאודבשנים האחרונות בשל עבודות תשתית שבוצעו באזור ובשל תנאי מזג האוויר, אולם הנושא לא טופל. ב. ת ש ת י ת ת ח ב ו ר ת י ת - ה ת ח ב ו ר ה ה צ י ב ו ר י ת א ל ה פ א ר ק : משרד התחבורה הוא הגורם המוסמך לאשר תחנות אוטובוס חדשות בדרכים בין-עירוניות, בהתאם לפניות הרשויות המקומיות97. בביקורת נמצא כי עיריית אילת פעלה בעניין זה כבר משנת 2019 וביקשה לחבר את הפארק לרשת התחבורההציבוריתשל אחת החברות הפועלות באזור, זאת באמצעות הארכת אחד הקווים הקיימים או באמצעות פתיחת קו חדש בתדירות קבועה; אולם הפארק טרם חובר לרשת התחבורה הציבורית. יוער כי גם בתלונות שהתקבלו ממבקרים באתר בשנת 2023 הועלתה בעיית היעדר תחבורה ציבורית אל הפארק; וכי מבקרים המבקשים להגיע לפארק שלא ברכב פרטי, נדרשים לעשות זאת במונית (שעלותה גבוהה) או בהליכה רגלית של כ-25 דקות מתחנת האוטובוס הנמצאת על כביש 90, וזאת תוך סיכון עצמי רב שכן ההליכה מתבצעת בשולי כביש מהיר זה. 5. תשתיות פיזיות בבדיקת מבקר המדינה עלה כי לפארק חסרות תשתיות פיזיות חיוניות שישמשו את קהל המבקרים בו, ובהן בעיקר מרכז מבקרים ממוזג שישמש שער כניסה אל האתר ויוכל להציע למבקרים מידע על אודות הפארק וייחודו האקולוגי, תשתיות אינטרנט, חשמל וביוב. לעמדת גורמי המקצוע בפארק, היעדרו של 96 בפארק מתנהלות פעילויות שונות הקשורות בניטור ומחקר שלנדידת ציפורים, חינוך ותיירות בנושא טבע וסביבה וכן ניתנים על ידו שירותים לחקלאים ולעיריית אילת בכל הקשור לקונפליקט בין הציפורים לאדם. 97 משרד התחבורה, הרשות הארצית לתחבורה ציבורית,אישור תחנות אוטובוס חדשות, נוהל01.15.01.00(8.1.20.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 61 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מרכז מבקרים פוגע באטרקטיביות של הפארק ומקשה להעביר מידע רלוונטי למבקרים בו; וניתן היה להסדיר את התשתיות הללו בהתאם לתוכנית הסטטוטורית הקיימת, למשל לחבר את השירותים לרשת הביוב, להניח תשתיות תקשורת ולשפר את רשת החשמל. קק"ל כתבה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי מכיוון שהתוכנית הסטטוטורית המעודכנת שחלה על שטחי הפארק מצויה עדיין בהליכי אישור במוסדות התכנון (ראו להלן בעניין זה), היא לא קידמה מצידה פעולות בעניין הסדרת כביש הגישה לפארק ובניית מרכז מבקרים. משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא רואה חשיבות בפיתוח פארק הצפרות, וכי הוא המליץ לעיריית אילת להגיש את הפרויקט לאישור בוועדת הצת"פ לשנת 2024; וכי הפרויקט תוקצב בהתאם. במאי 2025 מסרה עיריית אילת למשרד מבקר המדינה (להלן - תשובת עיריית אילת) כי בשנה החולפת משרד התיירות הקצה תקציבים נוספים בסך של 8 מיליון ש"ח, באמצעות חמ"ת, והקרן לשטחים פתוחים של רמ"י הקצתה 2.55 מיליון ש"ח נוספים עבור פעולות לשדרוג תשתיות, תוספת שבילים ומסתורי תצפית ושיקום מערכת ההשקיה. הממשלה בהחלטתה משנת 2012 (החלטה 4512) קבעה כי יש לשדרג את פארק הצפרות באילת כדי להביא לגידול במספר המבקרים בו. נמצא כי נכון ליוני 2025 טרם הוסדרה דרך הגישה אל הפארק, והפארק עדיין אינו מחובר לקווי תחבורה ציבורית; על אף שבוצעו בו פעולות ראשוניות לשדרוג תשתיות, עדיין תשתיות האינטרנט והחשמל, הנדרשות לצורך פעילויות אינטראקטיביות שהפארק מבקש להציע למבקרים בו ולצפרים מקצועיים, אינן מספקות את צורכי המקום, ואין בפארק מרכז מבקרים ממוזג; ומתחם השירותים בפארק מצומצם מאוד ואינו מחובר לרשת הביוב העירונית, דבר הדורש הוצאות תקציביות. על עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות, והגורמים הנוספים החתומים על הסכם השותפות בהפעלת הפארק - קק"ל והחברה להגנת הטבע, לפעול מול משרד התחבורה, הגורם המוסמך לאשר תחנות אוטובוס חדשות בדרכים בין-עירוניות, להסדרת דרך הגישה אל הפארק ומתחם החניה, ובכלל זה בהיבט של תחבורה ציבורית זמינה; וכן לפעול לשדרוג התשתיות הפיזיות והחיוניות של הפארק - חשמל, אינטרנט וביוב. 6. התכנון הסטטוטורי לפיתוח הפארק בשנים האחרונות קידמה הנהלת הפארק תהליך לפיתוח ולשדרוג של הפארק ומתקניו. במסגרת זו מתקיים זה כשש שנים תהליך לשינוי התוכנית הסטטוטורית הקיימת שכן חלקה הגדול של תוכנית זו משנת 1986 אינו רלוונטי עוד לפארק בשל שינויים פיזיים שבוצעו בו מאז, כך שחלק מהשטחים אינם מתאימים עוד לייעודם המקורי. במהלך הביקורת עלה כי תהליך העדכון וההתאמה של התוכנית הסטטוטוריתהקיימת, שנועד לאפשר את פיתוחו העתידי של הפארק ושדרוגו, נוהל ארבע שנים בוועדה המקומית לתכנון ובנייה אילת, ובשנתיים האחרונות הועבר הטיפול לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מבקר המדינה | דוח מיוחד 62 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מחוז דרום, שכן שטח הפארק מצוי בשטחן המוניציפלי של שתי רשויות - עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות. הועלה כי תהליך העדכון וההתאמה של התוכנית הסטטוטורית המסדירה תכנונית את שטח פארק הצפרות התקיים במשך ארבע שנים בערכאה הדיונית שאינה מוסמכת לעניין זה לנוכח מיקומו של פארק הצפרות. בשנת2022הועבר הטיפול לערכאה המוסמכת-הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז דרום. לאור האמור חל עיכוב ניכר בהתאמת הייעוד של שטחים בפארק הצפרות באופן שיהלמו את הפיתוח ואת השינויים הפיזיים שבוצעו בו מאז קביעת ייעודו המקורי בשנת 1986. התמשכות התהליך זמן כה רב פוגעת בפעולות הנדרשות לפיתוח ולשדרוג של תשתיות הפארק, ואינה מאפשרת לקדם לגביו תוכניות ארוכות טווח. הועלה כי עד לפברואר2025טרם הסתיים טיפול הוועדה המחוזית בנושא. קק"ל מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ביוני 2025 (להלן - תשובת קק"ל) כי לא ניתן לקדם פעולות בעניין הסדרת כביש הגישה לפארק ובניית מרכז מבקרים עד השלמת ההסדרה הסטטוטורית של האתר, ובניית תוכנית ארוכת טווח לפיתוח מותאם, ולפיכך קק"ל פועלת עם הגורמים הרלוונטיים לקידום התב"ע להסדרת כביש הגישה. עיריית אילת מסרה בתשובתה כי העיכוב בקידום התוכנית הסטטוטורית של הפארק נבע מהערכה מוטעית שלפיה הסמכות לאישור התוכנית נמצאת בוועדה המקומית; מאז התוכנית הופקדה בוועדה המחוזית ומולאו התנאים, והנושא מצוי כעת בשלב אישור יציאה לשלב ההתנגדויות. עוד ציינה העירייה כי היא מקדמת תוכנית רב-שנתית לפיתוח הפארק שעתידה לאפשר קליטה של כחצי מיליון מבקרים בשנה. משרד התיירות מסר בתשובתו כי התהליך הסטטוטורי מתנהל במוסדות התכנוניים, והוא מצוי בשלבים הסופיים של אישור התוכנית. התשתיות הקיימות בפארק הצפרות-תשתיות תחבורתיות, תשתיות ביוב ותשתיות תקשורת וחשמל - מצויות בחֶסר, ופעולות הפיתוח והשדרוג של התשתיות הקיימות לא קודמו באופן מיטבי במהלך השנים. נוסף על כך, בשל התמשכות תהליך העדכון של התוכנית הסטטוטורית הקיימת (משנת 1986), הגורמים החתומים על הסכם השותפות להפעלת הפארק - עיריית אילת, קק"ל והחברה להגנת הטבע, לא יכלו לתקצב פעולות פיתוח ושדרוג של תשתיות בפארק ולהופכו למוקד תיירות מרכזי. על עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות, בשיתוף יתר השותפים בהפעלת פארק הצפרות, לפעול בהקדם להשלמת עדכון התוכנית הסטטוטורית של הפארק, לקדם פעולות לשדרוג הפארק על בסיס התוכנית הסטטוטורית הקיימת, ולקדם את הנגישות התחבורתית אל הפארק, כך שפארק הצפרות יוכל לממש את הפוטנציאל התיירותי הטמון בו. 1. מ י מ ו ן ה פ ע י ל ו ת ה ש ו ט פ ת ש ל ה פ א ר ק ו ה ת ק צ י ב ל ש ד ר ו ג ו מבקר המדינה | דוח מיוחד 63 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ת ק צ י ב י ם ל ש ד ר ו ג ה פ א ר ק : בהסכם השותפות להפעלת הפארק, שנחתם בשנת 2018, צוין כי ניהול הפארק יתבצע על ידי תאגיד התיירות של אילת98, ונציג מטעם החברה להגנת הטבע יהיה המנהל המקצועי והתפעולי של הפארק. בהסכם נקבע כי תוקם ועדת היגוי משותפת אשר תהיה הסמכות העליונה בהפעלת הפארק, שתכלול נציג אחד של כל אחד מהצדדים להסכם, ויו"ר הוועדה יהיה ראש עיריית אילת או נציג מטעמו; עוד נקבע בהסכם כי הפארק יהיה פתוח 24 שעות ללא תשלום (למעט הדרכות). נוסף על כך, כל צד בהסכם התחייב להעביר דמי השתתפות שנתיים בסכום שנקבע לצורך הפעלת הפארק ולצורך תחזוקה שוטפת שלו, ונקבע כי סכום זה יעודכן מדי פעם בהתאם להחלטת ועדת ההיגוי. המימון לפעילות הפארק מתקבל מהשותפים להסכם, מגורמים נוספים ומהכנסות עצמיות, ומנוהל כאמור על ידי תאגיד התיירות העירוני בעיריית אילת, כמפורט בלוח שלהלן: לוח 4: מקורות המימון השנתיים לפעילות הפארק מאז שנת 2018 מקור המימון סך המימון בשנה (ש"ח) הכנסות עצמיות של הפארק 500,000 עיריית אילת 280,000 המועצה האזורית חבל אילות 75,000 החברה להגנת הטבע 200,000 קק"ל 200,000 רשות הטבע והגנים 30,000 סה"כ 1,285,000 על פי נתוני הנהלת פארק הצפרות. עיריית אילת משלמת את השתתפותה השנתית בפארק בסך 150,000 ש"ח ועוד 130,000 ש"ח עבור עבודות שצוות הפארק מבצע עבורה. בשנת2023המועצה האזורית חבל אילות לא העבירה את חלקה במימון הפארק. בחודשמאי2022הגדילה קק"ל את חלקה מ-150,000ל-200,000ש"ח. לפי הנהלת הפארק, תקציבים אלה מאפשרים לפארק לקיים פעילות שוטפת ולבצע תחזוקה ועבודות מקומיות שונות, אולם הם אינם מאפשרים ביצוע של פעולות פיתוח ושדרוג משמעותיות, הנדרשות כאמור כדי להציע למבקרים בו, אתר תיירות ברמה גבוהה ולממש את הפוטנציאל התיירותי הטמון בו. מתחילת שנת 2022 העלתה הנהלת הפארק בפני השותפות להפעלת פארק הצפרות את הצורך לאישור תקציב נוסף לפיתוח ולשדרוג של הפארק, באופן הזה: פברואר סיכום סיור בפארק הצפרות - התייחסות הנהלת קק"ל 2022 1. מעורבות קק"ל:קק"ל מעבירה לפארק הצפרות סך של200,000ש"ח בשנה99; נושא הצפרות הוא נושא רחב בקק"ל, ויש לייצר תוכנית כוללת לאתרי הצפרות בארץ ולבצעה בשלבים תוך המשך שיתוף הפעולה בין קק"ל לעירייה. 98 ניהול פארק הצפרות הועבר לניהול תאגיד התיירות של עיריית אילת כבר בשנת2012. 99 קק"ל החלה להעביר סכום זה החל במאי2022. מבקר המדינה | דוח מיוחד 64 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2. פיתוח ושדרוג תשתיות הפארק: כביש הגישה לפארק משובש ודורש תיקון; מתחם הכניסה טעון שיפור; מתוכננת הקמת מרכז מבקרים "צנוע" במתחם הכניסה; ויש פעולה לשינוי הסטטוס התכנוני של הפארק שיאפשר לקק"ל גמישות רבה יותר בהשקעות בפיתוח הפארק. יולי2022 סיכום ישיבה של עיריית אילת עם קק"ל 1. נציג העירייה ציין כי נדרש סכום שלכ-20 מיליון ש"ח לביצוע שדרוג הפארק אך אין עדיין תוכנית סטטוטורית מעודכנת מאושרת. 2. נציג קק"ל ציין כי הפארק בעל חשיבות עליונה מבחינת קק"ל; וכי קק"ל מכינה תוכנית שדרוג גדולה בעניין הפארק. יש להסדיר את התוכנית הסטטוטורית בהקדם ולגבש הסכם שותפות חדש להפעלת הפארק. אוגוסט סיכום ישיבה של הנהלת פארק הצפרות עם קק"ל 2023 1. יוקם צוות תכנון חדש לפארק שיבחן את התוכניות הקיימות לשדרוגו ויגבש תכנון מעודכן וכולל בעניין. 2. האומדן הראשוני לעלות פעולות השדרוג הוא כ-20 מיליון ש"ח שיכללו בין היתר הסדרת תשתיות - דרך הגישה והחניה, הקמת מבואת מבקרים ועוד. 3. קק"ל תמתין לקבלת החלטת צוות התכנון והפיתוח במשרד התיירות (צת"פ) בעניין בקשת עיריית אילת לתקצוב הפעולות לשדרוג הפארק (ראו להלן); אולם החלטת צת"פ אינה תנאי לפעולות אלה, והיא תבחן את סוגיית התקצוב של פעולות שדרוג הפארק עד להחלטת הצת"פ בעניינו. קק"ל כתבה למשרד מבקר המדינה באוגוסט2024 כי לשם שדרוג הפארק היא החליטה להקצות10 מיליון ש"ח, זאת בתנאי ששטח הפארק יעבור לניהולה המלא ובתנאי שהעירייה תעמיד מצידה תקציב מקביל (מאצ'ינג) בסכום זהה לשדרוג הפארק. עוד מסרה קק"ל כי היא ועיריית אילת מקדמות שינוי ייעוד של הקרקע של פארק הצפרות לשטחי יער כדי שיהיו בניהולה המלא, וכי נדרש לקדם הסכם עתידי לגבי ניהולו. הנהלת הפארק מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט2024כי העברת ניהול הפארק במלואו לקק"ל עלולה לפגוע בצביון הפארק שמשמש כיום אתר לשמירה על הטבע והמגוון הביולוגי העולמי, מקום לחינוך סביבתי ולמחקר ואתר תיירות ופנאי למבקרים וצפרים מקצועיים. הנהלת הפארק ציינה כי "סוד ההצלחה של פארק הצפרות הוא... פיתוחו כמשאב קהילתי, חינוכי ותיירותי... השותפות משקפת את האיזונים והבלמים בין שימור הטבע וקבלת הקהל באופן מיטבי"; כמו כן היא ציינה כי יש חשש שניהול הפארק באופן ריכוזי רק על ידי קק"ל "יקשה על הגמישות הרבה הנדרשת בהפעלת הפארק לאור מאפייניו". עוד כתבה הנהלת הפארק כי בשל סיבות אלה שהוצגו על ידה לפני עיריית אילת, החליטה העירייה ביוני 2023 לדחות את דרישת קק"ל לניהול בלעדי של הפארק על ידה ולשמר את המבנה הקיים של השותפות בפארק ואת ניהולו על ידי תאגיד התיירות של העיר. נמצא כי דרישת קק"ל לניהול הפארק באופן בלעדי עומדת בבסיס המחלוקת בין קק"ל לבין עיריית אילת והנהלת פארק הצפרות לעניין אופי ניהול הפארק. בשל מחלוקת זו קק"ל אינה מעבירה 10 מיליון ש"ח לשדרוג הפארק, והדבר פוגע בהמשך קידום תוכניות ארוכות טווח עבורו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 65 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 קק"ל מסרה בתשובתה כי נשקלת האפשרות לניהול משותף של הפארק באופן שיביא לידי ביטוי את השקעותיה ואת ניסיונה בהפעלת פארקים דומים; וכי בכל מקרה, השקעות נוספות שלה בפארק יתבצעו בהתאם למדיניות זו,והיאתעביר את סכום השתתפותה, בהתאם להסכמותעתידיות בנוגעלניהול הפארק. על עיריית אילת וקק"ל, בשיתוף השותפות הנוספות ובהן המועצה האזורית חבל אילות והחברה להגנת הטבע ורשות הטבע והגנים, להסדיר את המחלוקת בעניין אופן ניהול הפארק כדי שניתן יהיה להבטיח את ביצוע השדרוג הנדרש של הפארק ולמצות את הפוטנציאל התיירותי והכלכלי הטמון בו. אם המחלוקת בנושא לא תיושב, מומלץ שעיריית אילת תפנה לצורך כך למשרד התיירות שהוטל עליו לקדם הקמת מרכזי צפרות בישראל לפי החלטת הממשלה משנת 2012. ✰ קיימת חשיבות רבה לגיוון המוצר התיירותי באילת ולהרחבתן של האטרקציות התיירותיות בעיר, שיביאו להגדלת תיירות הפנים והתיירות הנכנסת. לפארק הצפרות באילת יש פוטנציאל תיירותי וכלכלי משמעותי, שהחל להתממש כבר בשנת 1993, לפני יותר מ-30 שנה, והוא לא מוצה במלואו בשל מצב התשתיות בו והמחלוקות הנוגעות לניהולו. קידום יעיל של פרויקטים משמעותיים אלה היה יכול לשדרג אותו ולמצב אותו כאתר תיירות אטרקטיבי ואיכותי המציע מתקנים ושירות ברמה גבוהה, המושך לאילת קהל תיירותי נוסף. מומלץ כי כל הגורמים הקשורים בנושא - עיריית אילת והנהלת הפארק, המועצה האזורית חבל אילות, משרד התיירות, החברה להגנת הטבע, רשות הטבע והגנים, קק"ל ורמ"י, יגדירו יחד ובהקדם את הדרכים ואת הפעולות הנדרשות לשיתוף פעולה משולב מצידם לצורך קידום ביצוע הפרויקטים לשדרוג הפארק תוך מיצוי ואיגום כלל המקורות התקציביים האפשריים לכך. כך הוא יוכל להציע למבקרים חוויית ביקור ראויה ולמצות את הפוטנציאל התיירותי והכלכלי הקיים בו עבור העיר אילת ועבור יישובי הסביבה. 7. מנגנון לבדיקת היעילות הכלכלית של פרויקטים תיירותיים ציבוריים בשנים 2019 עד 2022 השקיע משרד התיירות יותר מ-200 מיליון ש"ח בתשתיות תיירותיות ציבוריות באילת. על פי נוהל צת"פ, מטרות ההשקעה בפיתוח תשתיות ציבוריות הן בין היתר הגדלה של מספר המבקרים באזור המפותח והגדלת הפעילות העסקית והכלכלית בו והעצמת איכות החוויה התיירותית בעת הביקור בו100. משרד התיירות בודק את יעילותו של פרויקט תיירותי והשגת מטרות ההשקעה בו באמצעות כמה מדדים, כגון הגידול במספר המבקרים, בדיקת יכולת התחזוקה של הפרויקט, עמידת הפרויקט במדיניות המשרד והממשלה, הימצאות פתרונות אכסון מלונאי ועוד. מינהל תכנון, פיתוח ותשתיות במשרד התיירות העלה 100 משרד התיירות,חוזר מנכ"ל2/2023, פיתוח תשתיות תיירות ציבוריות (20.4.23.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 66 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לפני הנהלת המשרד בקשה להעמיק את בדיקת היעילות הכלכלית של פרויקטים אלה כדי שאפשר יהיה באמצעותה לקבל מידע נוסף שנוגע לעסקים ולמועסקיםשניתן לזקוף לזכות פרויקט נתון, לשינוי בהכנסות הרשות המקומית מארנונה בעקבות הפיתוח, להיקף ההשבחה של נכסים בסביבת הפרויקט ועוד. הועלה שמשרד התיירות אישר את בקשת מינהל תכנון, פיתוח ותשתיות וכלל בתוכנית העבודה המשרדית שלו לשנת 2024 סעיף תקציבי לביצוע מחקר בהיקף של כ-600,000 ש"ח שישמש כלי עבור משרד התיירות להערכת פרויקטים שבוצעו ולבדיקת התרומה הכלכלית של השקעות המשרד בפיתוח תשתיות תיירות ציבוריות בישראל. לצורך כך משרד התיירות פרסם במהלך הביקורת מכרז לשירותי ייעוץ לתכנון מדיניות ובחר בזוכה, ובאוגוסט 2024 החל המשרד בקידום הפעולות הדרושות לביצוע המחקר. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולת מינהל תכנון, פיתוח ותשתיות במשרד התיירות לקדם לראשונה מודל רחב ומעמיק לבדיקת היעילות הכלכלית של פרויקטים תיירותיים ציבוריים, דבר שיסייע לקידום תהליכי קבלת החלטות מבוססי נתונים במשרד התיירות לגבי תקצוב הקמת פרויקטים אלה ויהיה כלי לבחינת יעילותם לאחר הקמתם, לרבות בעיר אילת. על המשרד לפעול לשילוב המודל וממצאיו בתהליכי העבודה שלו בבחינת פרויקטים תיירותיים, דבר שיתרום בטווח הקצר והארוך להגדלת התועלת מהשקעותיו בתשתיות תיירותיות ציבוריות. ✰ בדוח קידום התיירות באילת (משנת 2021) הומלץ כי משרד התיירות ימשיך לפעול לעדכון ולשיפור של המוצר התיירותי שהעיר תוכל להציע למבקרים בה, וימשיך להפיק לקחים מהניסיונות שנעשו בשנים האחרונות לקידום יוזמות ופרויקטים ממשלתיים בעיר אילת. בין היתר הומלץ בדוח לגבש מסגרות פרויקט אשר יכללו לוחות זמנים ואבני דרך למימושם; לשכלל את מנגנון הדיווח של גורמי הביצוע לוועדת ההיגוי בדבר מצב התקדמות הפרויקטים, העיכובים, החוסרים, החסמים לביצוע והמחלוקות; ולבצע פיקוח ובקרה שוטפים על אופן ביצוע הפרויקטים כדי לעקוב אחר מידת ביצועה של התוכנית הרב- שנתית בהיבט הכמותי והאיכותי. ניכר מהביקורת הנוכחית כי המלצות דוח קידום התיירות באילת יושמו במידה חלקית כך שמרכיבים משמעותיים של פרויקטים באילת בתחומי התיירות שנבדקו לא מומשו או שחל בהם עיכוב ניכרבאופן הזה:תקציב שיועד לשיווק של אירועים רבי-משתתפים לא הועבר על ידי משרד התיירות; התוכנית הרב-שנתית של פיתוח רצועת החוף מצויה בעיכוב ניכר של כשלוש שניםלעומת התוכנית המקורית, הקמת מרכז כנסים לעיר אילת לא קודמה, ומיצוי הפוטנציאל התיירותי הקיים בפארק הצפרות אינו ממומש כראוי - באופן שמקשה את השגת מטרות החלטת הממשלה לעניין ביסוס מעמדה של אילת כעיר תיירות בין-לאומית מובילה. על הגורמים הממשלתיים והציבוריים בראשם משרד התיירות, עיריית אילת, המועצה האזורית חבל אילות, החברה להגנת הטבע, רשות הטבע והגנים, קק"ל ורמ"י,לשתף פעולה בזירוז הטיפול בפרויקטים האמורים ולפעול, כל אחד בתחומו, לקידומם. השלמת הפרויקטים תתרום משמעותית לפיתוח העיר, התיירות בה וכלכלתה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 67 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 2.2. פעולות הממשלה לקידום הסקטור הכלכלי-תעסוקתי אחת המטרות שהציבה הממשלה בהחלטה 4662 היא "הגדלה וגיוון של מקורות התעסוקה באילת ובחבל אילות" מלבד תעשיית התיירות שכאמור כ-90% מהעסקים בעיר תלויים בה. במסגרת פרק התעסוקה והפיתוח הכלכלי בהחלטת ממשלה זו הוטל על משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה) לעודד פיתוח של מקורות תעסוקה נוספים בעיר שיביאו לגיוון תעסוקתי ו"[ל]יצירת משרות איכותיות באזור" בתחומי ההנדסה, מדעי הטבע, ההיי-טק והשירותים בתחום ההיי-טק (להלן - תחומים טכנולוגיים), לצד הקידום והחיזוק של המגזר העסקי בעיר. לנוכח הקושי למשוך יזמים לאילת בין היתר עקב ריחוקה הגיאוגרפי, למרות קיומם של תמריצים ייעודיים במשרד הכלכלה כמו מענקי השקעה והטבות נוספות, גיבש משרד הכלכלה בשנת 2019 תוכנית כלכלית לעיר שייעודה להביא לפיתוח כלכלי-חברתי בר קיימה ולקדם גיוון תעסוקתי (להלן - התוכנית הכלכלית). היעד המרכזי בתוכנית הכלכלית היה יצירת 500 משרות שאינן בתחום התיירות באילת כך שהתלות של העיר בתחום התיירות כמנוע כמעט בלעדי תצטמצם. החלטת הממשלה והתוכנית הכלכלית כוללות כמה פעולות שמשתלבות יחד למשיכת תעשייה ומפעלים לאילת, בין היתר בתחומים הטכנולוגיים, ובהן: סיוע בהבאת חברות ובהקמת מבנה להשכרה עבור חברות היי-טק ומתן שירותים מרחוק לחברות היי-טק101; פיתוח שירותי לוגיסטיקה ואחסון; קידום עסקים קטנים ובינוניים לא רק בעסקים תומכי תיירות אלא בתחומים נוספים; משיכת השקעות זרות בדגש על תחומי הביולוגיה, הביוטכנולוגיה והחקלאות הימית; ועידוד ייצוא של חברות מאילת לשווקים בחו"ל102. להלן פירוט המסלולים הייעודיים שנכללו במסגרת החלטת הממשלה 4662: 1. ת ו כ נ י ת ש כ ר ג ב ו ה ( מ ס ל ו ל 4 . 1 8)103: תוכנית זו של משרד הכלכלה נועדה לסייע בקליטת עובדים נוספים בעסקים בישראל ולעודד השקעות במשק, תוך שימת דגש על העלאת שיעור הצמיחה באזורי עדיפות לאומית וירושלים ועל עידוד ליצירת משרות בשכר גבוה באזורים אלה. הסיוע יתבצע באמצעות הענקת תמריץ104לתאגידים עסקיים המקימים את המיזם שלהם באילת או מעתיקים אותו לתחומה ומעסיקים בו לפחות חמישה עובדים חדשים, במונחי משרה מלאה, בתמהיל שכר הגבוה מהשכר הממוצע במשק, בתחומי התעשייה וההיי-טק. בהחלטה 4662 נקבע כי משרד הכלכלה יתקן את חוזר המנכ"ל בעניין התוכנית כך שיינתן 'תיעדוף דיוני'וקדימות לתאגידים מאילת ומחבל אילות העוסקים בפיתוח ובייצור בתחומי ההנדסה ומדעי הטבע שיגישו בקשות בעניין; וכי לצורך יישום 101 כגוןבדיקת תוכנה (QA), חוות שרתים, מכירות, שירותי לקוחות והנהלת חשבונות. 102 מרכיבי התוכנית הכלכלית התבססו בין היתר על הממצאים וההמלצות של עבודה אסטרטגית לעיר אילת שנעשתה על ידי חברת ייעוץ בשנת 2016, על ניתוח של העיר אילת שנעשה על ידי אגף אסטרטגיה במשרד הכלכלה ועל בסיס עבודה אסטרטגית לעיר אילת שבוצעה על ידי יועץ והוגשה לעיריית אילת בשנת2020. 103 משרד הכלכלה, הוראת מנכ"ל מס' 4.18 - תוכנית לקליטת עובדים נוספים בעלות העסקה גבוהה באזורי עדיפות לאומית וירושלים (תאריך הפרסום23.03.2009, עודכן ב-10.10.2024.) 104 על פי חוזר מס' 4.18 של מנכ"ל משרד הכלכלה, סכום הסיוע לתאגיד באשכול פריפריאלי 1 הוא 30% מעלות השכר הממוצעת של העובדים החדשים עד תקרת עלות שכר של 30,000 ש"ח, לתקופה של 24 חודשים - (סעיף 5.4 - 5.6 לנוהל). מבקר המדינה | דוח מיוחד 68 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התוכנית יקצה משרד הכלכלה10מיליון ש"ח בפריסה שווה על פני השנים2021עד2024, מתוכם משרד האוצר יקצה 7 מיליון ש"ח, ומשרד הכלכלה יקצה 3 מיליון ש"ח. התקציב שנקבע בהחלטה חושב לפי ההנחה שלפיה חברה אחת תאושר באילת בכל אחת מהשנים שאליה מתייחסת כאמור החלטת הממשלה. בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא כי תוכנית שכר גבוה לא יצרה ביקוש בקרב משקיעים וחברות פוטנציאלים להגיע לאילת. בפגישות שקיימו משרד הכלכלה ועיריית אילת עם חברות במשק עלו כמה סיבות לכך, ואלו כמה מהן: אילת ממוקמת באזור מרוחק ממרכז הארץ, דבר שמייקר משמעותית את עלויות השינוע והלוגיסטיקה עבור החברות; אין באילת אקוסיסטם כלכלי מפותח שכולל חברות נוספות בתחומים שאינם תיירות; היצע העובדים בעלי המומחיות הנדרשת למפעל או לחברה נמוך במיוחד; וקיים קושי למצוא מבנים וקרקעות מותאמים עבור חברות אלו. עוד צוין בפגישות כי הסיוע המוצע במסגרת התוכנית אינו מכסה על הפערים והעלויות הנוספות הנובעים ממיקומה ומתנאיה של אילת, ועל כן אין כדאיות כלכלית להשקיע דווקא בה על אף הסיוע. בתקופת מגפת הקורונה היה ניסיון של משרד הכלכלה ועיריית אילת להביא לשינוי בתנאי התוכנית הקיימת כדי למשוך אל העיר חברות מהמרכז. בין היתר משרד הכלכלה הציע את השינויים בקריטריונים האלה: אפשרות עבודה על בסיס מודל של העסקה מרחוק גם לחברות בעלות מחזור נמוך ביחס לתנאי הסף בנוהל, עדכון רשימת הענפים וביטול דרישת מספר העובדים המינימלי במטרה לשלב עובדים מאילת במשרות איכותיות. ניסיון זה הוסבר על ידי המשרד ככזה שאין בו כדי להשית עלויות כספיות משמעותיות על חברות פוטנציאליות בהעסקת עובדים באילת ובכך הוא צפוי להגדיל את הביקוש. עם זאת פעולה זו לא הבשילה שכן משרד האוצר לא אישר את השינוי המוצע. משרד הכלכלה מסרלמשרד מבקר המדינה ביוני2025(להלן-תשובת משרד הכלכלה) כי פעולתו בנושא נעשתה במסגרת הוראת מנכ"ל 4.18, וכי הוא נקט פעולות להנגשת המסלול ולקידומו לרבות פגישות עבודה עם נציגי העירייה, קיום וובינרים וכנסים ופרסום מידע לציבור. לדבריו, גורמי המקצוע במשרד ניסו לקדם מסלולים מותאמים לאזור אילת, ונעשו התאמות בהוראת המנכ"ל האמורה כדי להגדיל את האפקטיביות שלה כמו החלת ההוראה רק על חברות בהקמה והקטנת מינימום היקף העובדים שחברה מתחייבת להעסיק מ-15 ל-5. עוד מסר המשרד כי הוא קידם הצעות נוספות לביצוע התאמות במסלול הקיים, אך אלו נדחו על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר; וכי בפועל בשנת 2024 אושרה במסגרת המסלול בקשה אחת בלבד, ואושר לה מענק בסך של כ-706,000 ש"ח להעסקת 7 עובדים חדשים. וכי נכון ליוני 2025 מענק זה טרם שולם. נמצא כי בחלוף כחמש שנים מהחלטת הממשלה 4662 וייזום תוכנית שכר גבוה של משרד הכלכלה (מסלול 4.18) שתוקצבה בסך 10 מיליון ש"ח לשם הגדלה וגיוון של התעסוקה באילת - יעד זה לא הושג: בשנים 2021 עד 2024 רק לחברה אחת אושר מענק בשנת 2024 (שטרם שולם) בסך כ-706,000 ש"ח להעסקת עובדים מאילת בתוכנית בתחומי ההנדסה ומדעי הטבע כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, כך שהתקציב בסך 10 מיליון ש"ח שהוקצב לכך במסגרת התוכנית לא נוצל. ניסיון לשינוי בתנאי התוכנית בנוגע לאילת שיזמו משרד הכלכלה ועיריית אילת בשנת 2021 לאחר שזיהו כי יעדי התוכנית אינם ממומשים, לא הבשיל עקב מחלוקת מול משרד האוצר. זאת ועוד, עולה כי גם לאחר מבקר המדינה | דוח מיוחד 69 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שמשרד האוצר דחה את השינוי המוצע במתווה - לא קידמו משרדי האוצר והכלכלה פתרונות חלופיים כדי להבטיח את מימוש היעד כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, וגם התאמות נוספות שביצע משרד הכלכלה לא הביאו לשינוי ולהשגת היעדים בעניין. על משרדי האוצר והכלכלה לבחון במסגרת יישום החלטות הממשלה לפיתוח העיר אילת את מימוש התוכניות הנוגעות לתמרוץ חברות להקים בתחומה או להעתיק אליה מיזמים עסקיים, במיוחד בתחומי ההנדסה ומדעי הטבע כפי שנקבע במסלול שכר גבוה, ולבדוק את מידת יישום התוכניות באופן עיתי, ואל מול הפערים שיימצאו לבצע התאמות. 2. ת ו כ נ י ת מ ס ל ו ל כ ס ף ח כ ם : תוכנית של משרד הכלכלה לשם יצירת "משרות איכותיות באזור" שבה ניתן סיוע לעסקים באזור אילת המשווקים שירותים או מוצרים לחו"ל או המעוניינים להתחיל לשווק שירותים או מוצרים לחו"ל, במטרה לסייע בהגדלת היקף המכירות של אותם עסקים בשוקי היעד ולשפר את הגיוון התעסוקתי בעיר. בהחלטת הממשלה 4662 נקבע שמשרד הכלכלה יקצה 2.5 מיליון ש"ח בפריסה שווה לשנים 2020 עד 2023 לטובת בקשות שיגישו עסקים הממוקמים באילת ובחבל אילות במסגרת התוכנית. בנוהל התוכנית נקבעה עדיפות לטיפול בבקשות כאלה שיוגשו עד למועד שייקבע, וזאת עד לגמר התקציב שהוקצה לכך בהחלטה 4662. לפי אמות המידה שנקבעו בנוהל התוכנית, מתן הסיוע במסגרתה נועד לקידום ולגיוון של ייצוא העסקים והחברות הבשלים לכך, כלומר שיש להן: מוצר או שירות עם מכירות; הוכחת היתכנות ייצוא לחו"ל; התאמת מוצר בהיבטים של תחרותיות; ויכולות ייצור ושיווק. בפועל שלוש מתוך ארבע החברות מאילת שהגישו בקשה לתקצוב בתוכנית זו היו חברות קטנות שמצויות בשלבים התחלתיים של ייצוא, שהתוכנית אינה מתאימה להן105. הועלה כי מתחילת תוכנית מסלול כסף חכם, בשנים 2020 עד 2023, רק תשע חברות פנו למשרד הכלכלה בנושא, מהן ארבע חברות מאילת, ורק לאחת מארבע החברות מאילת - היחידה שעמדה בקריטריונים-אושר הסיוע ממשרד הכלכלה לפעולות שיווק בחו"ל.סך הסיוע לחברות אלההסתכם ב-1.229 מיליון ש"ח. משנוכח משרד הכלכלה כי קיים קושי במימוש תוכנית מסלול כסף חכם לגבי עסקים וחברות מאילת, היה עליו לבצע הערכת מצב מחודשת ולקיים דיון על אודות מאפייני התעשייה הקיימים בעיר אילת, וככל שנדרש לבחון את רלוונטיות המסלול לעיר וחלופות נוספות כדי לתת מענה לנסיבות הקיימות, זאת כדי להבטיח התאמה בין המסלול שאושר לבין מאפייני התעשייה בעיר. בפועל משרד הכלכלה לא ביצע הערכה זו בתקופת התוכנית ולא בחן חלופות לפעולה בעניין. בביקורת עלה כי אחד החסמים להבאת חברות פוטנציאליות לאילת ולהעסקה של תושבי אילת במשרות איכותיות, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 4662 ובתוכנית הכלכלית של משרד הכלכלה, הוא מחסור בהון אנושי באילת בעל הכשרה טכנולוגית רלוונטית. 105 יוער כי לגבי חברות שנמצאות בשלבי טרום ייצוא וזקוקות להנחיה ולליווי כדי להגיע לבשלות הגשה לתוכנית, יש גופים אחרים במשרד הכלכלה, כגון הסוכנות לעסקים קטנים ומכון הייצוא שיוכלו להעניק להן הדרכה וסיוע. מבקר המדינה | דוח מיוחד 70 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד הכלכלה, אשר מכיר בחסם האמור, מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2024 כי כדי לממש את החלטת הממשלה לעניין הגיוון התעסוקתי וכדי לעודד באילת פעילות של מגוון עסקים ומיזמים בתחומי ההיי-טק ותומכי ההיי-טק, נדרש היה להקים באילת תשתית של הון אנושיהמוכשר בתחומים הטכנולוגיים הרלוונטיים, ולצורך כך "לקיים תכנית הכשרות לצעירים ולעובדים פוטנציאלים ולעודד לימוד מקצועות טכנולוגיים וביצוע קורסים של הסבה להיי-טק... כדי לעודד יזמים לפתוח חברות דווקא באילת ובמטרה ליצור להם תשתית פוטנציאלית של היצע עובדים".צורך זה הועלה על ידימשרד הכלכלה בדיונים לפני קבלת החלטת הממשלה 4662. 3. במסמכי משרד העבודה הודגשה החשיבות בבניית תשתית כוח אדם מקצועי, טכנולוגי ומעודכן, המותאם למשק ולתעשייה בישראל, ובכלל זה קידום הכשרות טכנולוגיות במיוחד בקרב העשירונים הנמוכים ובפריפריה; וזאת כדי "לשפר את המערכת כך שהיא תספק הכשרות מקצועיות וטכנולוגיות על תיכוניות איכותיות, כמנגנון מרכזי לשיפור הפריון והשכר של המועסקים ובמיוחד אלו בחציון התחתון"106,. הועלה כי בשנים 2022 עד 2024 עיריית אילת העלתה את הצורך הזה, ומשרד העבודה (האגף להכשרות מקצועיות) קיים שיח בעניין זה עם העירייה, לאחר פניית העירייה אליו במאי 2024. בהמשך לכך עיריית אילת גיבשה באופן עצמאי תוכנית לביצוע הכשרות מקצועיות באילת בתחומים עתירי ידע טכנולוגיים ותומכי טכנולוגיה להון אנושי, הכוללת הצעה להקמת מרכז הכשרה, אך נכון לפברואר 2025 התוכנית לא קודמה על ידי העירייה ולא הוקצו לה תקציבים. משרד העבודה מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי האגף להכשרה מקצועית במשרד תומך בקידום הכשרות טכנולוגיות ותומכות טכנולוגיה בכלל ובפרט באילת. בחודש מאי 2024 התקיימה פגישה של עיריית אילת עם משרד העבודה שבה הוצג לראשונה פרויקט של הקמת מרכז להכשרה מקצועית בעיר. האגף להכשרה מקצועית במשרד העבודה הבהיר לעירייה שאין ביכולתו לסייע תקציבית בפרויקט כזה, אך הוא בהחלט מעוניין לקדם זאת ולתמוך מקצועית בכל הדרוש. כמו כן הוא הביע נכונות לייעץ לעירייה בקידום הנושא. משרד העבודה מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי התוכנית להכשרות מקצועיות בתחומים טכנולוגיים עתירי ידע ותומכי טכנולוגיה להון האנושי שגיבשה עיריית אילת לא הוצגה לו. עוד כתב המשרד כי בהחלטת הממשלה 4662 לא הוקצו למשרד העבודה תקציבים ייעודיים לקידום הכשרות מקצועיות באילת, אך לאורך השנים מינהל הכשרה מקצועית במשרד תמך וסייע בקידום הכשרות מקצועיות בעיר אילת; וכי בשנים 1920 עד 2320 נפתחו 95 הכשרות מקצועיות שבהן למדו כ-1,600 משתתפים במגוון תחומים, כגון תחבורה, רכב, הצלה, טבחות וקונדיטוריה וכן תחומי ניהול, שיווק ופיננסים (הנהלת חשבונות, חשבי שכר ועוד). 4. יצוין כי בשנים האחרונות, ובמיוחד מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, עיריית אילת פנתה לעשרות חברות טכנולוגיות בישראל, ובהן גם חברות ממשלתיות,וגם לגופי הכשרה בארץ בניסיון לקדם שיתופי פעולה להכשרה טכנולוגית לעובדים מאילת ושילובם בחברות אלה; אולם גם פעולות אלה לא הבשילו לכדי 106 פורסם בדוח הוועדה לקידום תחום התעסוקה לקראתשנת2030-דוח מסכם(אוגוסט2020), עמ'41ואילך. מבקר המדינה | דוח מיוחד 71 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 אפשרויות תעסוקה נוספות בתחומים טכנולוגיים עתירי ידע שיביאו לגיוון תעסוקתי וליצירת משרות איכותיות באילת. בדיקת היישום של שני מסלולים ייעודיים (שכר גבוה וכסף חכם) שגיבש משרד הכלכלה לצורך יישום החלטת הממשלה 4662 לפיתוח מקורות תעסוקה נוספים בעיר אילת העלתה תמונה דומה: החלטת הממשלה לקידום ולפיתוח כלכלי של אילת תקצבה תוכניות אלה ב-12.5 מיליון ש"ח, אך הן לא הצליחו לממש את יעדי החלטת הממשלה, כך שבפועל השקעות אלה לא השיגו את מטרותיהן בנוגע לחברות קיימות באילת ולא הוקמו בתחומה או הועתקו אליה מיזמים עסקיים, זאת בין היתר בשל היעדר של הון אנושי באילת בעל ידע במקצועות טכנולוגיים עתירי ידע וכן בשל היעדר תוכניות הכשרה בתחומים אלה שיגדילו את האפשרויות לתעסוקה מגוונת.מציאות זו שבה רובם הגדול של העסקים בעיר (כ-90%) נשען על תעשיית התיירות והעדרם של עוגנים כלכליים חלופיים, הצריכה כאמור את הממשלה לגבש סיוע ייחודי לעסקים בעיר בחודשים ינואר-פברואר 2024 בסך של 216 מיליון ש"ח. על משרד הכלכלה, אשר עליו הטילה הממשלה בהחלטתה (החלטה 4662) לפעול לקידום הגיוון התעסוקתי באילת,לאפייןולפעול להסרתהחסמים שהביאו לידי כך שכמעטשלא היה ביקוש למסלולים הייעודיים שהוא קידם באילת, בין היתר בראי ההון האנושי הקיים בעיר; זאת, במסגרת מסלולים ייעודיים קיימים או עתידיים שיסייעו לעיר אילת בהגדלת הגיוון התעסוקתי ובהרחבת תחומי העיסוק הקיימיםבה, כך שהיאתוכל להתמודד טוב יותר עם משברים ועםמצבי חירום עתידיים. בין היתרמומלץ לבחון דרכים להגדלת אפשרויות התעסוקה באילת והגיוון התעסוקתי בה, לרבות באמצעות חוק עידוד השקעות הון, התשי"ט-1959. משרד מבקר המדינה מציין את הפעולות שנקטו האגפים לפיתוח כלכלי ולהכשרות מקצועיות בעיריית אילת בשנים האחרונות, במיוחד במהלך תקופת מלחמת חרבות ברזל, במאמץ רב ומתוך מחויבות לעיר, מול עשרות רבות של גופים ויזמים כלכליים, במטרה להגדיל את הגיוון התעסוקתי בעיר ולהביא משרות איכותיות בתחומים טכנולוגיים עתירי ידע שיאפשרו העסקת עובדים מאילת. מוצע כי במסגרת קידום תוכניות כלכליות לחיזוק העיר אילת ועסקיה, משרד הכלכלה ייוועץ באגפים לפיתוח כלכלי ולהכשרות מקצועיות בעיריית אילת לזיהוי, איפיון והסרת חסמים בתוכניות של המשרד לעיר אילת ובגיבוש תוכניות עתידיות לעיר. 2.3. פעולות הממשלה לקידום ענף החקלאות הימית באילת החלטת הממשלה 4662 משנת 2019 כללה בין היתר הוראות שמטרתן ביסוס מעמדה של אילת כמרכז מחקרי ומחקרי-יישומי לאומי ובין-לאומי בתחומי ייצור מוצרים שמקורם בחומרי גלם מהים,מהחקלאות הימית ומהביוטכנולוגיה הימית (להלן - חקלאות ימית), לשם פיתוח מנועי צמיחה בתחומים נוספים, שיסייעו להגדלה ולגיוון של מקורות התעסוקה בעיר. בשנת 2022 התקבלה גם החלטת הממשלה 1442 מבקר המדינה | דוח מיוחד 72 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בעניין פיתוח העיר אילת וחבל אילות והפיכת האזור למוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר בשנים 2022 עד 2026107. חקלאות ימית היא ענף חקלאי העוסק בגידול מבוקר של אורגניזמים ימיים כדגים ומאכלי ים אחרים, אצות וצמחים במי ים, והיא חלק מחקלאות מים המתבצעת במים מתוקים ומליחים. החקלאות הימית מתמקדת במי ים ובניצול משאב לא מוגבל זה, שיכול להתבצע גם במתקנים יבשתיים במרוחק מהים - במכלים בגידול סימביוטי של בעלי חיים ימיים ודגים. החלטות הממשלה האמורות לקידום החקלאות הימית באילת התבססו על התחזית שצפוי גידול בביקוש העולמי למזון טרי מן החי ובפרט לדגים שהם מרכיב חיוני בתזונה בריאה. ישראל עומדת בחזית הידע המדעי והמקצועי בנושא החקלאות הימית, וקיימים בה תעשייה, ידע מקצועי, הון אנושי ומכוני מחקר ופיתוח (מו"פ) שחלקם מרוכזים באזור אילת-שמתאים להמשך פיתוח התחום. החלטות הממשלה כוללות שורה של פעולות לקידום אקוסיסטם בתחום החקלאות הימית באילת, ומשרד החקלאות גיבש תוכנית עבודה אופרטיבית ארוכת טווח לקידום החקלאות הימית באזור אילת ולמימוש החלטות הממשלה בעניין בשיתוף משרדי ממשלה נוספים וגופים ציבוריים, כמפורט בתרשים 23 שלהלן: 107 החלטת הממשלה 1442, "תוכנית רב-שנתית לפיתוח העיר אילת וחבל אילות כמוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים ומהמדבר לשנים 2022 - 2026 ותיקון החלטת ממשלה" (15.5.22). יוער כי קדמו להחלטה שתי החלטות ממשלה: בשנת2012התקבלה החלטת הממשלה4848, בנושא פיתוח כלכלי בר קיימה של תחום הביולוגיה והחקלאות הימית באילת על ידי הקמת ועדת היגוי שתבחן כלים לפיתוח כלכלי של תחומים אלה, והחלטת ממשלה4662. מבקר המדינה | דוח מיוחד 73 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 23: הפעולות לקידום האקוסיסטם בתחום החקלאות הימית בישראל לפי החלטת הממשלה 1442 המקור: משרד החקלאות, בעיבוד משרד מבקרהמדינה. משרד מבקר המדינה בדק את מידת היישום של כמה הוראות בהחלטת הממשלה 4662 (משנת 2019) ו- 1442 (משנת 2022), ולהלן עיקרי הממצאים: מבקר המדינה | דוח מיוחד 74 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. פיתוח אתרים בתחום החקלאות הימית א. ה פ ע ו ל ו ת ל ק י ד ו ם ה ת ה ל י כ י ם ה ת כ נ ו נ י י ם ( ש י נ ו י ת ב " ע ) : החלטת הממשלה 4662 משנת 2019 קבעה כי על משרדי הכלכלה, החקלאות והאוצר לקדם את תחום החקלאות הימית באמצעות פארק יבשתי באזור עברונה לתעשיות מזון מן הים, חקלאות ימית וביוטכנולוגיה ימית; והחלטתהממשלה1442הנחתה את משרדי החקלאות הכלכלה והאוצר ואתמשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי(להלן-משרדהנגב והגליל)להקים פארקי חקלאות נוספים באזורים נוספים- אתר המשתלות ואתר עמרם, כך שלפי החלטהזו אילת וחבל אילות יהפכו מוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים והמדבר בשנים 2022 עד 2026. קידום התהליכים מתבצע בשני שלבים: בשלב הראשון מבוצעת התאמת התב"ע הקיימת בכל אתר בהתאם לפעילות החקלאות הימית המתוכננת בו; ובשלב השני מפותחת התשתית הנחוצה לפעילות זו. להלן במפות פירוט האתרים המתוכננים לקום באזור אילת: מבקר המדינה | דוח מיוחד 75 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 2: אתרי החקלאות הימית המתוכננים לקום באזור אילת לפי החלטות ממשלה 4662 (2019) ו- 1442 (2022) המקור: משרד החקלאות. משרד מבקר המדינה בדק את התקדמות ביצוע פיתוח הפארקים לחקלאות הימית בהתאם להחלטות הממשלה האמורות כמפורט להלן: א ת ר א '- פ א ר ק ה מ ש ת ל ו ת: אתר פארק המשתלות מצוי בתחום השיפוט של אילת, וקרקעותיו מנוהלות בידי רמ"י; גודלו כ-140 דונם, והוא מחולק ל-24 מגרשים. 12 מהם מיועדים לשיווק על ידי רמ"י108; ו-12 המגרשים הנותרים תפוסים - חלקם על ידי מקורות, חלקם בידי חברה 108 גודלו של כל מגרש כ-6דונם; החלוקה של המגרשים אושרה בתב"ע משנת1989. מבקר המדינה | דוח מיוחד 76 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 פרטית אחרת וחלקם משמשים לפעילות חקלאית אחרת -ולכן אינם מיועדים לשיווק לטובת פעילות חקלאית ימית. להלן מפת המגרשים בחלוקה לחלקות. מפה 3: מפות החלקות בשטח האתר המקור: משרד החקלאות. שמונה החלקות המסומנות באדום שייכות לגורמים אחרים ואינן מיועדות לחקלאות ימית. על שטח האתר חלה תוכנית סטטוטורית (תב"ע) שקובעתאת השימושים לפעילותהחקלאיתהיבשתית ולתוצריה ולתעשייה חקלאית. כדי ליישם את החלטת הממשלה 1442 נדרש משרד החקלאות לפעול כך: בשלב הראשון לשווק שטחים על פי התב"ע הקיימת (שמאפשרת גידול דגים ללא צורך בשינויה); ובשלב השני לבצע פעולות לפיתוח השטח והתשתיות החיוניות לטובת פעילות של חקלאות ימית באתר פארק המשתלות ולפעול ככל שיידרש לשינוי התב"ע הקיימת לצורך ביצוע פעולות אלו. בהחלטת הממשלה 1442 נקבע כי לצורך סיוע במימון ביצוע עבודות לפיתוח השטח והתשתיות החיוניות לטובת פעילות שלחקלאית ימית יקצה משרד האוצר למשרד החקלאות סך של6 מיליון ש"ח באופן הזה: 2 מיליון ש"ח בשנת 2022 ו-4 מיליון ש"ח בשנת 2023. כדי לקדם את התהליכים הכרוכים בשיווק השטחים ובפיתוח התשתיות הנחוצות במסגרת התב"ע הקיימת התקשר משרד החקלאות עם החברה הכלכלית לפיתוח אילת (חכ"א) אשר קיבלה הרשאה מעיריית אילת ומרמ"י לביצוע תכנון מפורט של השטח, פיתוחו והסדרת התשתיות ההנדסיות הנחוצות להפעלתו, פיתוח דרכי גישה וקווי מים, טיפול בשפכים ופיתוח קווים להספקת מי ים לאתר. במהלך שנת 2023, במסגרת פעולות משרד החקלאות לפיתוח התשתיות הנחוצות במסגרת התב"ע הקיימת, התברר כי נדרש גם להסדיר בשטח היבטים הנדסיים נוספים ומורכבים כמו: הקמת תעלת מבקר המדינה | דוח מיוחד 77 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הגנה לטיפול במי נגר109 שמגיעים ממערב לכביש 90, ופינוי של מתקני קידוח ותשתיות שונות (חשמל, מים ובזק). עוד הועלה כי התב"ע הקיימת אינה מאפשרת הקמת מתקנים הנדסיים שעתידים לשמש את החלקות שישווקו ליזמים, וכי נדרשות פעולות נוספות לקידום התהליכים הסטטוטוריים. לצורך קידום התהליך התקשר משרד החקלאות ביוני 2024 עם אדריכל שיסייע בקידום התהליכים הסטטוטוריים הנדרשים לשינוי התב"ע הקיימת. חכ"א מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי היא מבצעת תהליך לבחינת ההתאמות שנדרש לבצע בתב"ע הקיימת, שכן היא אינה עונה על כלל הצרכים ההנדסיים לפיתוח השטח לפעילות חקלאית, וחסרים בה כמה מרכיבים110 שמהווים חסמים לפיתוח האתר. רמ"י מסרה למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי היא פעלה עם משרד החקלאות לשיווק המגרשים באתר, ובדצמבר 2023 היא פרסמה באתר המרשתת שלה הודעה על כך שהיא מתכננת לפרסם מכרז להקמת מיזמי ביוטכנולוגיה וחקלאות ימית במתחם אתר המשתלות באילת111. עוד מסרה רמ"י כי חל עיכוב בפרסום חוברת המכרז, וכי היא מתכננת לפרסם אותה בסוף יולי 2024, ומכיוון שיש נושאים תכנוניים שטרם סוכמו והובהרו מול משרד החקלאות, ועדיין מתקיים על ידה הליך לפינוי חברה פרטית הנמצאת בשטח האתר, ייתכן שיהיה עיכוב נוסף. משרד החקלאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2025 (להלן - תשובת משרד החקלאות) כי הוא קידם לאחרונה מהלכים מול עיריית אילת כדי לפרסם מכרז לשיווק השטחים עוד במהלך שנת 2025. עוד כתב המשרד בתשובתו כי עיקר העיכובים נובעים מהשלמת תיאומים בין החברה הכלכלית אילת (חכ"א) לוועדה המקומית בעיריית אילת; ושהוא פועל מול עיריית אילת לפתרון חסמים תכנוניים, וכי "בנושא ניקוז ומתקנים הנדסיים חלה התקדמות משמעותית, הצפויה להביא להשלמת ההכנות ולפרסום מכרז בקרוב". עיריית אילת מסרה בתשובתה כי את מרבית השטחים בפארק המשתלות ניתן לשווק באופן חלקי ואין מניעה סטטוטורית,וכי קיימיםחסמים נקודתיים הנוגעים לתכנוןהניקוז ותוואיהמיםאשר מטופלים על ידי החברה הכלכלית של אילת באמצעות חברה פרטית העוסקת בניהול פרויקטים הנדסיים. לפי החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית באזור אילת, נדרשו משרד החקלאות, רמ"י ומינהל התכנון לתכנן, לפתח ולשווק את החלקות בפארק המשתלות במהלך השנים 2022 עד 2026. בביקורת עלה כי נכון ליוני 2025 טרם הושלם השלב הראשון של שיווק השטחים לפעילות של חקלאות ימית על בסיס התב"ע הקיימתליזמים פוטנציאלים; גם עבודות הפיתוח וההקמה של התשתיות החיוניות לפעילות החקלאות הימית (השלב השני ליישום החלטת הממשלה),שהתקציבעבורןהוקצה למימוש לשנים 2202 עד 3202 מצויות עדיין בשלבי תכנון מאחר שטרם נפתרו חסמים תכנוניים בנושא הניקוז 109 מֵי נֶגֶר הם מים שזורמים על פני הקרקע. הזרימה מתרחשת כאשר האדמה ספוגה עד למקסימום יכולת הספיגה שלה. כך, שהמים אינם יכולים לחלחל לתוך הקרקעונישאים על פניה. 110 מרכיבים כמו היעדר סוללה של הגנה לטיפול במי נגר שמגיעים ממערב לכביש 90 ופתרון למתקן קידוח ותשתיות בשטח התוכנית. 111 מכרז בש324/2023מיום5.12.23. מבקר המדינה | דוח מיוחד 78 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 והקמת מתקנים הנדסיים באתר. עיכובים אלה עלולים לפגוע במימוש החלטת הממשלה 1442 אשר קבעה תוכנית רב-שנתית לביצוע המיזם בשנים 2022 עד 2026. על רמ"י, משרד החקלאות ועיריית אילת לפעול יחד להשלמת הפעולות הסטטוטוריות והתכנוניות הדרושות לפיתוח השטחולמציאת פתרונות לצרכים ההנדסיים הדרושים כדי שתחול על האתר תב"ע מעודכנת כך שניתן יהיה לשווק בהקדם את האתר ליזמים. א ת ר ב '-ע ב ר ו נ ה : אתר עברונה נמצא בתחום השיפוט של המועצה האזורית חבל אילות, וגודלו כ-2,000 דונם. בלוח שלהלן מפורטות הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה 4662 לגביו: לוח 5: הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה 4662 לגבי אתר עברונה השנים הפעולההנדרשת התקציב משרדי הממשלה האחראים 2020 - 2021 שינוי התב"ע הקיימת באתר (מס' 4מיליון ש"ח משרדי האוצר, (השלב 180/02/12) מייעודה המקורי חקלאות החקלאות הראשון) לעירוב שימושים של תעשייה והכלכלה וחקלאות 2022 -2024 פיתוח תשתיות להקמת השטח לרבות 20מיליון ש"ח משרדי האוצר (השלב השני) תשתיות להולכת מי ים והכלכלה יוער כי חלק מהתהליכים התכנוניים לשינוי תב"ע כרוכים בשלב מקדים של הכנת תסקיר השפעה על הסביבה. התקציב לקידום שלב זה הוקצה למשרדי הכלכלה והאוצר בפריסה שווה לשנים2020עד2021. נמצא כי אף שבהחלטת הממשלה נקבע כי על משרדי החקלאות והכלכלה לקדם את שינוי התב"ע בשנים 2020 עד 2021, בפועל רק במאי 2022 הם סיכמו עם המועצה המקומית חבל אילות על אופן ביצוע השינוי בתב"ע הקיימת, כך שיתאפשר עירוב שימושים בשטח זה באופן הזה: כמחצית מהשטח (כ-1,000 דונם) תשמש עבור שטחי תעשייה חקלאית, ומחציתו האחרת תוקצה לשימוש של חקלאות ימית. לאחר הסדרת החלוקה של השטח שכר משרד הכלכלה בשנת1202 את שירותיה של חברת ניהול פרטית לטובת קידום הפעולות הדרושות לשינוי התב"ע הקיימת בשטח. בין היתר משרד הכלכלה מקדם הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שמהווה תנאי מקדים לתהליך ונמצא כי ישנה מחלוקת בין משרד הכלכלה למשרד להג"ס לעניין היקפו וההיבטים שאותם יכלול, ובשל כך אינו מתקדם. משרד הכלכלהכתב בתשובתו כי מדובר בתהליך תכנוני מורכב, הקשור בגורמים רבים,הכולל אתגרים ייחודיים אשר אינם בשליטת המשרד בלבד; וכי קידום תב"ע בתוך שנתיים אינו ריאלי במוסדות התכנון, במיוחד לנוכח אתגרי המרחב הספציפי. עוד ציין המשרד כי הוא פועל לקידום העניין בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים: רשות הטבע והגנים, משרד החקלאות, המשרד להג"ס, לשכת התכנון [המחוזית] והרשויות המקומיות הרלוונטיות, וכי הוא החל בתהליך התכנוני כבר בשנת2021באמצעות חברה פרטית המנהלת את התהליך מטעמו. עוד הוסיף המשרד כי אף שהחלטת הממשלה קבעה שיש לקדם שטח בהיקף של 100 דונם לתעשיית החקלאות הימית, בפועל בפעילות מול מינהל התכנון מבקר המדינה | דוח מיוחד 79 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 והגורמים האחרים הוחלט על קידום תכנון של 1,000 דונם שמתוכם בין 150 ל-200 דונם ישמשו לתעשייה חקלאית, ויתר השטח ייועד לטובת פעילות של חקלאות ימית. משרד החקלאות כתב בתשובתו כי הוא הכין פרוגרמה שתאפשר למשרד הכלכלה להתמקד בשינוי התב"ע לצורכי תעשייה בלבד, בלי לשנות את התב"ע לפעילות חקלאית, וזאת כדי לקצר תהליכים ולמקד את תסקיר ההשפעה הסביבתי בלי להידרש להשלכות על מפרץ אילת. הועלה כי נכון לינואר 2025 תהליך שינוי התב"ע באתר שאמור היה להתבצע בשנים 2020 עד 2021 מצוי בעיכוב של כארבע שנים, והוא נמצא בשלב מקדמי של הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שמהווה תנאי מקדים לתהליך ועדיין מצוי במחלוקת בין-משרדי הכלכלה לבין משרד להג"ס112. משרד הכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה במהלך הביקורת ביוני 2024 כי הוא הגיש במרץ 2024 השגות למשרד להג"ס על ההנחיות שהתקבלו שעיקרן נוגעות להיקף השטח שלגביו נדרש תסקיר סביבה ולדרישה לליווי של אקולוג ימי. לעמדת משרד הכלכלה היקף השטח שנקבע לביצוע תסקיר הסביבה הוא רחב במידה שאינה נחוצה לצורך שינוי התב"ע, ותחום האקולוגיה הימית כבר נחקר במסגרת תסקירי סביבה אחרים שבוצעו באזור, ו"אין לתכנית כל נגיעה ישירה אל תחום הסביבה החופית". עוד מסר משרד הכלכלה כי רק לאחר סיום הכנת התסקיר ואישורו בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז דרום, ניתן יהיה לקדם את חלופות התכנון, לקבל החלטות לגבי אופן חלוקת השטחים לתעשייה החקלאית ולחקלאות הימית ולהכין תוכנית מפורטת-פעולות שצפויות להימשך עוד זמן רב. לפי משרד הכלכלה, המועד הצפוי לדיון בהפקדת התוכנית הוא אפריל 2026, ולפי הערכת חברת הניהול שנמסרה למשרד הכלכלה, רק באמצע שנת 2027 יסתיים התהליך לשינוי תב"ע מול גופי התכנון השונים. משרד הכלכלהכתבבתשובתו כיבימיםאלהצוותהתוכניתעוסקבהכנתתסקירסביבתירחבומעמיק, הכולל בחינה של נושאים מורכבים ומפורטים בהיקף רחב מן הנדרשבמרחבי תכנון אחרים. המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 (להלן - תשובת המשרד להג"ס) כי בחודשים מרץ ואפריל 2005 התקיימו ישיבות עם גורמי המקצוע במשרד החקלאות. במסגרת ישיבות אלו הציע המשרד "לקדם את התכניות ללא בחינת פתרון לטיפול בחנקן שבמי הפלט בשלב הכנת התכנית והתסקיר"לפי שתי הצעות אפשריות: הראשונה, לבצע תכנון מפורט לחלק מהשטח שמיועד לתעשייה חקלאית ולהקמת מתקני תשתיות שאינם מזרימים חנקן ולאפשר מתן היתרי בנייה עבור מתקני חקלאות מים שאינם מהווים מקור להזרמת חנקן; השנייה לתכנן את השטח המיועד לפעילות של חקלאות ימית ברמת"תכנון מתארי"כך שיתאפשר בעתיד לקדם תוכנית מפורטת לפעילות של החקלאות הימית ולמתקנים שישמשו אותה, ולכלול בה תכנון של מתקן לטיפול בחנקן שייפלט. המשרד הוסיף כי הצעות אלה יכולות להוות "פתרון ישים מאוזן ומושכל, אשר יאפשרו את קידומה 112 על פי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, ותקנות התכנון והבניה (תזכירי השפעה על הסביבה,התשס"ג-2003) נדרש להכין תסקיר השפעה על הסביבה ולהגישו למוסדות התכנון השונים. הדבר יתבצע בעת ייזום של תוכניות פיתוח גדולות ומורכבות במטרה לבחון את ההשפעות הצפויות על הסביבה ותושביה בשל יישום תוכניות פיתוח אן בנייה באזור. התסקיר נועד למזער את הפגיעה האפשריתשל פעולות פיתוח במשאבי הסביבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 80 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 של חקלאות המים", תוך שמירה על המערכת האקולוגית הרגישה והייחודית של מפרץ אילת, אולם לא חלה התקדמות בעניין. אף שכבר בשנת 2019 הנחתה הממשלה לקדם את החקלאות הימית באתר עברונה באילת (החלטת הממשלה 4662) וקבעה כי יוקצה תקציב ייעודי לביצוע לשינוי התב"ע הקיימת באתר בשנים 2020 עד 2021 (השלב הראשון), הועלה כי בפועל רק בשנת 2022 החל משרד הכלכלה לנקוט פעולות ממשיות לשינוי התב"ע, ונכון לינואר 2025 התהליך מצוי עדיין בשלב ראשוני של הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שתנאיו והיקפו מצויים במחלוקת בין-משרדי הכלכלה והג"ס. במצב דברים זה ממילא גם העבודות לפיתוח התשתיות באתר (השלב השני) שלפי החלטת הממשלה יועדו לביצוע בשנים 2022 עד 2024, לא החלו; והתהליכים בעניין עתידים להימשך עוד כשנתיים לפחות (עד שנת 2027) באופן שאינו מתיישב עם לוח הזמנים שקבעה הממשלה בהחלטתה. על משרד הכלכלה לנקוט בשיתוף משרדי החקלאות והג"סאת הפעולות הדרושות שיסייעו להשלמת התהליך לשינוי התב"ע הקיימת באתר עברונה כדי לאפשר את פיתוח התשתיות באתר בהקדם. א ת ר ג '-ע מ ר ם113: האתר נמצא בתחום המוניציפלי של המועצה האזורית חבל אילות, בצמוד וממזרח לכביש 90, וגודלו כ-675 דונם. המועצה הגישה תוכנית לרמ"י114 בנוגע לפיתוח של כ-300 דונם משטח זה לטובת חקלאות ימית ולייעוד יתר השטח לתשתיות. במרץ 2025 נמצא כי תוכנית זו טרם קודמה על ידי רמ"י. מחוז דרום ברמ"י מסר במרץ 2025 למשרד מבקר המדינה כי הוא מקדם הגשה של תוכנית לגבי האתר מול הוועדה המחוזית דרום ועמידה בתנאי סף ובכלל זאת טיפול בדרישות של המשרד להג"ס לביצוע תסקיר השפעה על הסביבה בליווי לשכת התכנון, תוך שציין שעדיין לא נפתרה סוגיית הטיפול במי פלט (ראו להלן). נוסף על כך, המועצה האזורית חבל אילות מסרה גם היא במרץ2025למשרד מבקר המדינה כי היא מקדמת את הפעולות הדרושות לקראת דיונים בוועדה המחוזית בנושא, ובכלל זאת באמצעות ליווי של אדריכל ויועצים. משרד החקלאות מסר בתשובתו כי העיכובים בהשלמת הכנת התב"ע והעברתה לדיון בהפקדה בוועדה המחוזית נגרמים בשל דרישות מקדימות של המשרד להג"ס ממנו לטפל במי הפלט ולהכין תסקירי השפעה סביבתיים רחבים. המשרד להג"ס מסר בתשובתו כי משרד החקלאות ביקש שבשלב הכנת התכניותתידחההדרישהלקיום תסקיר סביבה לשלב מאוחר יותר לשלב של היתר הבנייה; וכאמור לעיל, בישיבות שהתקיימו בין המשרדים בחודשים מרץ ואפריל 2025 הועלו הצעות שיאפשרו התקדמות, אולם הנושא טרם קודם. רמ"י מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 כי בינואר 2022 התוכנית נידונה בוועדה מקומית, ובו-זמנית נעשה טיפול בהעברתה לקליטה בוועדה המחוזית ועמידה בתנאי סף, וכי "עיקר העיכוב באישור התכנית נוגע לסוגיות סביבתיות במסגרת תסקיר'מיקרו'השפעה על הסביבה בליווי 113 האתר נקרא בעבר גם המט"ש הצפוני. 114 תוכנית0929927-608. מבקר המדינה | דוח מיוחד 81 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לשכת התכנון"; וכי הסוגיה הבעייתית הטעונה פתרון נוגעת להזרמת מי הפלט שעתידים להתקבל מהמפעלים החקלאיים ולטיפולם לפני החזרתם לים. נמצא כי נכון למאי 2025 התוכנית לפיתוח אתר עמרם לצורך חקלאות ימית מקודמת על ידי המועצה האזורית חבל אילות ורמ"י ומצויה בשלבי הכנה ראשוניים לקראת דיון בוועדה המחוזית דרום. לנוכח העיכובים הנוגעים לאתרים הנוספים-אתרי פארק המשתלות ועברונה, שמצויים עדיין בשלבי תכנון שונים, מוצע כי קידום התכנון של אתר עמרם יואץ על ידי המועצה האזורית חבל אילות ורמ"י, וזאת בלי להמתין להשלמת הפעולות באתרים הנוספים, כדי לקדם שיווק של חלקות ליזמים בתחום החקלאות הימית במרחב זה. ה ס ד ר ת הט י פ ו ל ב מ י הפ ל ט : מי פלט הם תוצר של פעילות כלכלית, והם נחשבים לבעלי השפעות סביבתיות שליליות על מי הים במפרץ אילת בשל הריכוז הגבוה של חנקן שהם מכילים115. בשל כך קבע המשרד להג"ס, בהסתמך על המלצות ועדה מדעית של המשרד, הוועדה הבין-משרדית להיתרי הזרמה, לרבות טיפול בתוצרי לוואי (להלן - הוועדה למתן היתרים)116, תקן לכמות החנקן שתוזרם במי הפלט למפרץ: עד 22 טונות בשנה, מכל המקורות באזור שמזרימים מי פלט לים. יצוין כי עיקר הכמות המוזרמת לים כיום נובעת מפעילות של מתקן התפלה של חברת מקורות (להלן - מתקן ההתפלה סבחה), הנמצא בסמוך לאתר המשתלות, שמספק כ-15.5מיליון קוב מישתייה באזור. פיתוחו העתידי של האזור לטובת חקלאות ימית צפוי להגדיל את כמות מי הפלט המוזרמים למפרץ אילת ועשירים בחנקן שמהווים גורם סיכון סביבתי. לנוכח הצפי בגידול כמות פליטת מי הפלט קיבלה הממשלה שתי החלטות בנושא: (1) מ ת ק ן ח ל ו ץ :כדי להקטין את ריכוז החנקן במיהפלט שעתידים להיפלט מפעילות של חקלאות ימית הצפויה להתרחש באתר המשתלות (אשר תוכנן כמקטע ראשון בפארק החקלאות הימית), החלטת הממשלה 1442 קבעה כי יש לפתח מתקן חלוץ לטיפול במי הפלט. בשנת 2022 הקצה לכך משרד האוצר תקציב בסך 2 מיליון ש"ח (להלן - הפיילוט). משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי הוא מקדם בשיתוף חברת מקורות ורשות המים פיילוט לפתרון ידידותי לסביבה שיאפשר את הפחתת ריכוז החנקן במי הפלט הנפלטים ממי הרכז של מתקן התפלה סבחה באמצעות גידול אצות שיקלטו את החנקן הנוצר שמצוי בשלבים ראשוניים. 115 מי הפלט הם מים שנותרו בהם שאריות של חומרי הזנה ומזון מעוכל שהדגים מפרישים וחומרים אנאורגאניים. אחד החומרים הוא חנקן שהזרמתו למימי מפרץ אילת עלולה לפגוע באורגניזמיםהחיים בים כמו אלמוגים. 116 במשרד להג"ס פועלת ועדה בין-משרדית להטלת פסולות או להזרמת שפכים ממקור יבשתי לים, שהיא גוף סטטוטורי עצמאי הפועל מתוקף חוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988. מבקר המדינה | דוח מיוחד 82 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד החקלאות מסר בתשובתו כי הפיילוט האמור הושלם בהצלחה אך טרם יושם בהיקף מלא, וכעת יש כוונה לעבור לשלב של תכנון מתקן בהיקף מלא של טיפול הפחתת החנקן באמצעות אצות117. רשות המים מסרה למשרד מבקרהמדינה במאי2025 (להלן- תשובת רשות המים) כי היא שותפה בפיילוט שמקודם על ידי חברת מקורות, בשיתוף משרד החקלאות, להפחתת חנקן מרכז מי התפלה שמקורו במתקן סבחה. עוד מסרה רשות המים כי בפגישת סיכום שנערכה בנושא במרץ 2025 סוכם כי חברת מקורות תגיש תכנון כללי לשיפוט בוועדה מקצועית ברשות המים עבור שני שלבים: שלב א'- עבור הרחקה של טונה חנקן; אם שלב א' יוכיח עצמו לאורך תקופת ההפעלה המינימלית שתיקבע, אז יוגש לאישור שלב ב'- להרחבת הפרויקט ולהקמת מתקן להפחתת עד 10 טונות חנקן. רשות המים ציינה כי היא תמשיך לעקוב אחר מימוש פעולות אלה ותרומתן להפחתת ריכוזי החנקן הנפלטים למפרץ אילת. המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2025 כי כבר כיום מוזרמים למפרץ אילת יותר מ 22 טונות חנקן בשנה, והשאיפה היא לצמצם את הכמות השנתית של חנקן, וכי מדובר ב"ערך סף" לכמות השנתית, שנקבע על ידי ועדת מומחים בשנת 2016 ואומץ על ידי ועדת ההיתרים. המשרד הוסיף כי עד למציאת פתרון טכנולוגי מוכח לסילוק נדרש לקדם חלופה תכנונית שתביא להגבלת פליטת כמות החנקן (כגון גידול של אצות בכל תצורותיו.) (2) פ ע י ל ו ת ר ח ב ה ל ט י פ ו ל ב מ י ה פ ל ט :בהחלטת הממשלה 1442 נקבע כי כדי להקטין את ריכוז החנקן במי הפלט שעתידים להיפלט מפעילות של חקלאות ימית הצפויה להתקיים באזור, תתבצע בחינה על ידי הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) של האפשרות לשלב במסגרת הפעילות המתוכננת, הקמה ותפעול של תשתיות הובלה ופינוי של מי ים וטיפול במי פלט ממתקני הגידול, במסגרת תקציב המיזם ותשלומי היצרנים החקלאיים המשתמשים במי הים ממפרץ אילת.עוד נקבעבהחלטהכיקידום תשתיות אלו יבוצע במסגרת היתרי הזרמה שלהוועדה למתן היתרים118. בדצמבר 2023 הגישה חברת מקורות בקשה לוועדה למתן היתרים לפי חוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988, להגדיל את כמות החנקן המצויה במי הפלט המוזרמים למפרץ אילת ממתקן ההתפלה סבחה, זאת בשל הצורך בהתפלת כמות גדולה יותר של מים כדי לספק את הביקוש ההולך וגדל של מים שפירים לשימושים ביתיים באזור ולצורכי חקלאות. במרץ 2024 דחתה הוועדה למתן היתרים את הבקשה מחשש לנזק סביבתי שייגרם לשונית האלמוגים. 117 מדובר בהמשך הפיילוט שהשלים את השלב הראשון, שבו נעשה שימוש בשטח של 100 מ"ר, לעומת 10 מ"ר בשלב הראשון. 118 יובהר כי במסגרת הפעילות החקלאית הימית המתוכננת, היזמים החקלאים משתמשים במי ים המגיעים ממפרץ אילת ולאחר שימוש בהם במסגרת הפעילות, הם משיבים אותם בחזרה כשהם מכילים את תוצרי הלוואי כגון ריכוז גבוה של חנקן. מבקר המדינה | דוח מיוחד 83 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 חברת מקורות מסרה למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי אספקת מים איכותית לעיר אילת לרבות השקיה לצורכי חקלאות באזור היא צורך חיוני והכרחי; וכי במחצית הראשונה של שנת 2024 התברר לה כי צריכת המים באזור אילת עלתה ב-5% לעומת התקופה המקבילה אשתקד, ובשנים הקרובות צפוי גידול נוסף בביקוש למים באזור. עוד מסרה החברה כי באוגוסט 2023 אישרה רשות המים הקמה של מתקן סבחה ד'שיספק 20 מיליון קוב וזאת נוסף על 18 מיליון קוב הניתנים להפקה, דבר שיאפשר הקטנה של כמות החנקן המוזרמת למי הים, והיא הקימה צינור רכזשיוביל את מי הרכז שמתקבלים ממתקן ההתפלה סבחה לעומק הים; וכי ניטור שנערך במקום העלה כי ריכוז החנקן פוחת לאורך התעלה שמובילה את מי הפלט בחזרה למפרץ אילת; וכי בנסיבות אלה פנתה החברה למשרד להג"ס בבקשה להגדלת כמות החנקן המותרת בהזרמה לים. לעמדתה, אי-קבלת הבקשה עלולה להוביל לצמצום כמויות המים המסופקות לאזור באופן מיידי ולסכן את אספקת מי השתייה לעיר אילת בחודש ספטמבר 2024. הועלה כי גם בקשה זו נדחתה על ידי הוועדה למתן היתרים. חברת מקורות הוסיפה כי ללא הגדלת כמות המים באמצעות התפלת מי ים לא יהיה ניתן לממש את החלטת הממשלה 1442 ואת יעדיה, ובהם: ייצור מזון מהים ומהמדבר; פיתוחן של אילת והמועצה האזורית חבל אילות ליצירת שיפור ניכר באיכות החיים של תושבי האזור באמצעות מנועי צמיחה, חדשנות וביטחון המזון; והפיכת העיר והאזור למרכז לאומי ובין-לאומי למחקר ופיתוח בתחום החקלאות הימית. משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024כי הוא מסתייג מקביעת הוועדה המדעית של המשרד להג"ס בנוגע להחלטה על הגבלת כמות החנקן המוזרמת לים ל-22 טונות, ולעמדתו קביעה זו נעשתה על סמך הערכה חלקית בלבד ולא הביאה בחשבון מודל כמותי וראייה כלל- אזורית. גורמי המקצוע במשרד החקלאות העלו חשש כי בהיעדר פתרונות לעניין מי הפלט, המשך פיתוח התוכנית הממשלתית לקידום החקלאות הימית באילת, כפי שהותנעה בהחלטת הממשלה, עומד בסיכון עד כדי "עצירה מוחלטת של כל מאמצי הפיתוח שהמשרד השקיע ב-10 שנים האחרונות בפארק". לעניין זה משרד החקלאות כתב למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי להערכתו עד להסדרת נושא הטיפול במי הפלט ניתן להתקדם עם הפיתוח של אתר המשתלות באמצעות כניסתם של יזמים שאופי פעילותם ועיסוקם אינו דורש הזרמה של מי פלט עשירי חנקן למפרץ אילת, אף שהדבר יפגע באטרקטיביות של האתר אך יאפשר קידום הקמתו בד בבד עם מציאת פתרונות לנושא. רשות המים כתבה בתשובתה כי פיתוח העיר אילת מצריך הבטחת אספקת מים סדירה לתושבים ולענפי התיירות והחקלאות; וכי מקורות המים לעיר הם ממתקני התפלה שמקורם בקידוחים ומי ים; וצינור הרכז להובלת מי ההתפלה ממתקן סבחה למפרץ אילת תוכנן כך שיוכל להכיל גם את מי הפלט ממתקני הגידול החקלאיים הצפויים לקום באזור זה. עוד כתבה רשות המים כי היא אישרה את הרחבת המתקן להתפלת מי ים לעוד כ-20 מיליון קוב מים בשנה, וכך יתאפשר צמצום השימוש במתקן ההתפלה של מים מליחים, כך שעומס החנקן הצפוי להיפלט ממתקני ההתפלה יפחת מכ-24 טונות בשנה כיום לכ-17 טונות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 84 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 חברת מקורותמסרהבתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי2025כי הפיילוט לסילוק חנקותממי רכז של מתקן ההתפלה סבחה, אשר נערך על ידה בהנחיהובאישור של רשות המים, נבחן רק עבור מי הרכז ולא בהכרח יתאים לטיפול חנקות של מים מחקלאות הימית בשל הרכב כימי שונה של המים. המשרד להג"ס מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הדרישה מחברת מקורות לביצוע פיילוט להפחתת חנקן נקבעה על ידי הוועדה להיתרי הזרמה בהתבסס על תוכנית העבודה שהוצגה על ידי מקורות. עוד ציין המשרד כי על בסיס ממצאי הפיילוט מקורות הציגה תוכנית עבודה להפחתת חנקן של כ-10 טונות חנקן בשנה שתימשך עד שנת 2032, אך לשיטתו ניתן לקצר באופן משמעותי את לוחות הזמנים. נוסף על כך כתב המשרד כי הפחתת החנקן במי הרכז ממתקן ההתפלה באילת באמצעות אצות צפוי להימשך זמן רב. נכון לינואר 2025 נמצא כי הפיילוט להפחתת רמת החנקן במי הפלט ממתקן ההתפלה סבחה, אשר התקציב לביצועובסך של2מיליון ש"חהוקצהלשנת2022,מקודםעל ידי משרד החקלאותורשות המים באמצעות מקורות אך טרם יושם בהיקף מלא; וכי טרם הוסדר נושא הזרמת מי הפלט מול הוועדה למתן היתרים במשרד להג"ס. משרד מבקר המדינה מדגישכי הסדרתסוגיית מי הפלטבכללותה נחוצה לנוכח הסיכון הפוטנציאליבנוגעלמימוש הפעילות של החקלאותהימית119באתרים השונים ולתעשייה הנלווית לפעילות זו כפי שנקבע בהחלטות הממשלה, וגם בנוגע ליכולת אספקת מי השתייה לאזור. מומלץ כי משרד החקלאות ורשות המים, האחראים ליישום החלטת ממשלה 1442, יקדמואת הפתרונות האפשריים לטיפול במי הפלט ולצמצום השפעותיהם הסביבתיות השליליות, בשיתוף הגורם המבצע - חברת מקורות ובשיתוף המשרד להג"ס. פתרונות אלה יאפשרו את המשך הפעילות חקלאית באזור בהתאם להחלטת הממשלה, לכשיושלמו הפעולות התכנוניות והפרויקט יתקדם לשלב הביצוע, ויבטיחו את אספקת מי השתייה לעיר אילת ולשאר הרשויות המקומיות באזור כסדרה ועל פי הצורך. לעניין זה מוצע כי משרד החקלאות יחיש אתיישוםהפיילוטבאמצעות הקמת מתקן לטיפול בחנקן באמצעות אצות כדי שממצאיו ישמשו כתשומה לפתרונות אפשריים. הסדרת חסמים אלה בעניין החקלאות הימית תתרום משמעותית לגיוון התעסוקתי הנדרש בעיר ולכלכלתה. 2. הקמת צוות עבודה בין-משרדי לצורך מימוש החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית באילת, נקבע בהחלטת הממשלה 1442 מחודש מאי 2022 כי על משרד החקלאות להקים צוות עבודה בין-משרדי (להלן - צוות העבודה) שיהיה אחראי לקדם את תחום החקלאות הימית. על הצוות הוטל לגבש תוכנית עבודה אופרטיבית הכוללת לוחות זמנים, קידום תכנון לצורך פיתוח של התשתיות באתרים המיועדים לחקלאות ימית, לרבות פתרונות תקציביים, פינוי מים ומתקני טיפול במי הפלט - כדי לעודד הקמת מתקנים חקלאיים ומפעלים לקידום התעשייה בתחום ייצור מוצרים שמקורם בחומרי גלם מהים או מהמדבר. צוות העבודה נדרש להגיש את המלצותיו 119 לכשיסתיימו הליכי התכנון כאמור בפרק הקודם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 85 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לשרים במשרדים הרלוונטיים בממשלה בתוך 90 יום מיום קבלת החלטת הממשלה - דהיינו עד אמצע אוגוסט 2022. בספטמבר 2022, חודש לאחר שהצוות נדרש להגיש את המלצותיו, הוקם צוות העבודה במשרד החקלאות בראשות משותפת למשרדי החקלאות והאוצר ובשיתוף נציגים מארבעה משרדי ממשלה וגופים ציבוריים נוספים-המשרד להג"ס, משרד הכלכלה, רמ"י ורשות המים. בינואר2023התכנס הצוות לראשונה לפגישת התנעה, ללא נוכחות נציגי האוצר ורשות המים ובלי שהתקבלו בה החלטות אופרטיביות לביצוע. נכוןלמרץ 2025 לא התקיימו פגישות נוספות של הצוות. הועלה כי בחלוף יותר משנתיים ותשעה חודשים ממועד החלטת הממשלה 1442, צוות העבודה לקידום החקלאות הימית בראשות משרדי החקלאות והאוצר ובשיתוף המשרד להג"ס, משרד הכלכלה, רמ"י ורשות המים, עדיין לא החל את פעילותו האופרטיבית, וממילא לא הגיש עד אוגוסט 2022 את המלצותיו לקידום התחום כפי שנדרש לעשות על פי ההחלטה. זאת ועוד, עד ינואר2025טרם גובשה תוכנית עבודה, ולא נקבעו הנחיות ולוחות זמנים לפיתוח התשתיות באתרי החקלאות הימית לרבות פתרונות תקציביים. רשות המים מסרה בתשובתה כי היא מינתה נציגה לצוות העבודה בראשות משרד החקלאות שעוסק בנושא, שטרם החל את פעילותו האופרטיבית, וככל שהפעילות תתקדם, נציגתו תיקח בו חלק לפי הנדרש. על משרד החקלאות לפעול בהקדם לכינוס צוות העבודה בהשתתפות כלל הנציגים שנקבעו בהחלטת הממשלה ולקבוע לוח זמנים קצר לסיום עבודת הצוות ולהגשת המלצותיו לשרים הרלוונטיים בממשלה, וזאת כדי לאפשר את קידום תחום החקלאות הימית באזור אילת, שהוא כאמור מרכיב מרכזי בגיוון התעסוקתי בעיר ובפיתוחה הכלכלי. 3. תוכנית אסטרטגית לענף החקלאות הימית בישראל בהחלטת הממשלה 1442 משנת 2022 נקבע שעל שר החקלאות להכין בשיתוף נציגים מתשעה משרדי ממשלה (כמו משרדי האוצר, הכלכלה, האנרגייה והג"ס) וגופים ציבוריים נוספים תוכנית אסטרטגית לאומית לפיתוח ולהרחבהשלהחקלאות והביוטכנולוגיה הימית בישראל120. עוד נקבעבהחלטהשהתוכנית האסטרטגית תכלול בין היתר פתרונות תשתיתיים, קידום ופרסום מכרזי קרקע ושטחים ימיים והסרת חסמים לרבות בנוגע לים התיכון, כדי להביא לחיזוק המעטפת והבסיס הכלכליים של ייצור מזון מהים. בין היתרצוין כימטרת התוכנית האסטרטגית היא להביא לכך שתוצאות המחקר והפיתוח שיפותחו באזור אילת ייושמו ברחבי ישראל ובים התיכון כמרחב יישומי עיקרי של הענף121. בהחלטת הממשלה נקבע שהתוכנית תושלם תוך שישה חודשים מיום קבלת ההחלטה, קרי עד 11.22.15122. 120 תכנון אסטרטגי או תכנון לטווח ארוך - מתייחס למגוון התוכניות והאמצעים שנועדו להשגת תוצר ארוך טווח או להשגת חזון, זאת באמצעות מערכת משימות ויעדים (5-10יעדים) וסדרי עדיפויות לכמה שנים. 121 צריכת דגי המאכל בישראל עלתהבעשור האחרון בכ-72%. 122 יצוין כי כבר בשנת 2017 פרסם משרד החקלאות סקר היתכנות לתוכנית אסטרטגית לענף חקלאות המים בישראל, שכלל ניתוחים כלכליים לבדיקת העלות והתועלת של פעילות זו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 86 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 כחלקמיישום החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית באילת, ולצורך יישום החלטת הממשלה1442, פרסם משרד החקלאות במאי2022מכרז לקבלת שירותי ייעוץ וסיוע לצורך הקמת מינהלה123, וביולי2023 התקשר המשרד בהסכם עם חברה פרטית לצורך זה. בפברואר 2024 ביקש משרד החקלאות מהחברה הפרטית להסב את החוזה מולה (להקמת המינהלה) כך שפעילותה תתמקדבכתיבה של תוכנית אסטרטגית לפיתוח החקלאות הימית בישראל; ובמאי 2420 פרסם המשרד קול קורא לשיתוף הציבור לקבלת מידע על הצרכים והאתגרים הקיימים בענף. משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביוני2024 כי קיימים עיכובים בהכנת התוכנית האסטרטגית בתחום שהוא אמון עליו, וכי היא נמצאת בשלב מתקדם של הכנה מקצועית הכולל תחשיבים כלכליים, ולאחריו הוא יניע מחדש בשיתוף משרדי הממשלה המנויים בהחלטת הממשלה את העבודה הממשלתית לקידום הכנת התוכנית האסטרטגית לענף החקלאות הימית בישראל. משרד החקלאות מסר בתשובתו ממאי 2025 כי הוא השלים את התהליך הפנים-משרדי לגיבוש התוכנית האסטרטגית שבאחריותו, והוא נמצא"לקראת תיאום עם שאר משרדי הממשלה הרלוונטיים". יותר משלוש שנים לאחר קביעת החלטת הממשלה 1442 ממאי 2022, שהטילה על משרד החקלאות להוביל הכנת תוכנית אסטרטגית לאומית לפיתוח והרחבה שלהחקלאות והביוטכנולוגיה הימית בישראל בתוך שישה חודשים (עד נובמבר2022,)נמצא כי נכון למאי2025העבודה הממשלתית הדרושה להשלמת התהליך לגיבוש התוכנית האסטרטגית הלאומית, שעל קידומה הופקד משרד החקלאות, לא הושלמה תוך תיאום למולכלל משרדי הממשלה הרלוונטיים,וכי בפועל אין תוכנית אסטרטגיתמאושרתנכוןלמאי 2025. על משרד החקלאות בשיתוף צוות ההיגוי הבין-משרדי והגופים הציבוריים המנויים בהחלטת הממשלה להאיץ את השלמת הכנת התוכנית האסטרטגית שבאחריותו ולפעול להסדרת ממשקי העבודה והסמכויות ביניהם, תוך יצירת מחויבותם לקידום ולתקצוב של הפעולות המפורטות בהחלטת הממשלה ושיידרשו על פי התוכנית האסטרטגית; זאת בראייה ארוכת טווח שתביא בחשבון את הצרכים הלאומיים, את הסיכונים לקידום התחום ואת הפוטנציאל הטמון בו. 4. העברת המרכז הלאומי לחקלאות ימית (מלח"י) למשרד החקלאות האקוסיסטם בתחום החקלאות הימית באזור אילת מתבסס על מכוני מחקר ובהם המרכז הלאומי לחקלאות ימית (להלן - מלח"י). מלח"י פועל כיחידה ארגונית במסגרת חיא"ל - חברה ממשלתית לתועלת הציבור. חיא"ל נתונה לפיקוח רשות החברות הממשלתיות, ושר האנרגייה הוא השר האחראי לענייני 123 מטרות המינהלהכפי שנקבעו בהחלטת הממשלה כוללות בין היתר: ליווי ההקמה והניהול של אתרי פארק החקלאות הימית והאקו-סיסטם; ייזום ותכלול שיתופי פעולה כלכליים, מדעיים וחקלאיים; הקמת צוותי העבודה וההיגוי בתיאום עם משרדי הממשלה וגופי האסדרה הרלוונטיים; הפעלת מיזמים של עידוד והעצמה של סטודנטים בתחומי לימוד מזון מהים ומדבור; עידוד חברות ויזמים בהקמת חברות ומתחמי ניסוי ומו"פ והעתקתם לפארקי התעשייה באזור הרלוונטי להחלטה זו וסיוע בפיתוח תשתיות לקידום ענף החקלאות הימית והמדברית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 87 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 החברה לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975124. מלח"י ממוקם בחוף הצפוני של אילת ועוסק בעיקר בפיתוח טכנולוגיות לגידול דגי ים ויצורים ימיים אחרים בעלי ערך כלכלי ובמחקרים שיוצרים תשתית לפיתוח חקלאות ימית בישראל כענף חקלאי חדשני המנצל מי ים ומים מליחים125. הצוות המקצועי של מלח"י מורכב מכ-40 עובדים שנותנים שירותים לחוקרים מהארץ ומהעולם, לסטודנטים ולמשרדי ממשלה. משנת2004 דנה הממשלה בנושא וקיבלה כמה החלטות126, חלקן על בסיס המלצות ועדה ממשלתית משנת 2006127, שעניינן הפרדת מלח"י מחיא"ל והעברתו אל משרד החקלאות, לכפיפות מינהל המחקר החקלאי שבמשרד (להלן - מכון וולקני) כיחידה נפרדת והשארתו פיזית באילת (להלן - החלטות הממשלה). לאורך השנים הוקמו ועדות משותפות למשרד החקלאות, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה שדנו בהיבטים הנוגעים לקליטת עובדי מלח"י במכון וולקני ובתקציבים הדרושים למעבר. החלטת הממשלה 1442 קבעה בין היתר כי במסגרת המעבר של מלח"י למכון וולקני יקצה מכון וולקני סך של 22 מיליון ש"ח בפריסה שווה בשנים 2023 עד 2026 לשדרוג מלח"י128 כך שהוא יהיה מרכז מוביל מסוגו בעולם, באמצעות שיפור יכולות המחקר שלו, שדרוג מתקני הרבייה והגידול של הדגים שבו והסדרת מתחם הקמפוס שלו ובכלל זה הקמת מרכז הדרכה ומרכז מבקרים. משרד החקלאות פעל ליישום החלטות הממשלה האמורות, והוא פנה בעניין למשרד האנרגייה, לחיא"ל ולרשות החברות הממשלתיות. בפנייתו למשרד האנרגייה בספטמבר 2023 ציין משרד החקלאות כי ב-14 השנים האחרונות התקבלו בנושא ארבע החלטות ממשלה, והוא פעל בשנים אלו כדי לקדם את המעבר של מלח"י תוך העמדת תקציבים, תקנים ומשאבים רבים, אך מהלכים אלו לא נשאו פרי. עוד הוא ציין בפנייה כי הנושא דחוף לביצוע כדי למנוע פגיעה בפעולות משרד החקלאות בנושא ביטחון המזון וקידום חדשנות טכנולוגית בענף החקלאות הימית בישראל. יצוין כי גם עיריית אילת פעלה בנושא זה וביקשה ממשרד החקלאות לקדמו ללא דיחוי. הועלה כי החלטות הממשלה שקבעו כי המרכז הלאומי לחקלאות ימית יוכפף לאחריותו ולניהולו של מכון וולקני במשרד החקלאות לא בוצעו על ידי הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרדי החקלאות והאנרגייה, חיא"ל ורשות החברות הממשלתיות, אף שחלפו כ-15 שנים מקבלת החלטת הממשלה 124 חיא"ל היא חלק ממערך המו"פ הממשלתי. ייעודה העיקרי הוא יצירת בסיס מדעי וטכנולוגי לניצול יעיל של משאבי החופים, הים והמים של מדינת ישראל באמצעות מו"פ בשלושה תחומים: אוקיאנוגרפיה, לימנולוגיה (חקר אגמים ומקווי מים יבשתיים) וחקלאות ימית. תחת חיא"ל פועלים שלושה מכונים: המכון הלאומי לאוקיאנוגרפיה בחיפה; המעבדה לחקר הכינרת ע"ש יגאל אלון, והמרכז הלאומי לחקלאות ימים באילת. 125 תחומי עיסוקו העיקריים הם מחקרים יישומיים ופיתוח שיטות לגידול אינטנסיבי והשבחה גנטית של דגים, פיתוח מזונות, זיהוי, מניעה וריפוי של מחלות דגים ופיתוח מערכות לגידול משולב של דגים, רכיכות ואצות. 126 החלטת הממשלה 4494 (19.2.09); החלטה מס' חכ/59 של ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה (קבינט חברתי -כלכלי) מיום 13.2.2017 שצורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 2.3.17 שמספרה 2461; החלטתהממשלה4462(4.8.19)והחלטת הממשלה1442(15.5.22). 127 ועדת"טייכר"-ועדה שהוקמה מתוקף החלטת הממשלה1795(מט/12) מ-13.4.04, לבדיקה וחיזוק של מכוני המחקר הממשלתיים ולמעקב אחריהם. 128 יצוין כי במהלך שנת2022 משרד החקלאות החל לממש את החלטות הממשלה ובוצעו בין היתר הפעולות האלה( :א) מכון וולקני קיבל ממשרד האוצר17מיליון ש"ח לטובת קליטת מלח"י אליו; (ב) מכון וולקני העביר לחיא"ל000,150 ש"ח לטובתייעוץ משפטי להכנת הסכם למעבר של מלח"י. מבקר המדינה | דוח מיוחד 88 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הראשונה בעניין,וזאתבשל מחלוקת בין משרד החקלאות למשרד האנרגייה לגבי שאלת מימוש החלטות הממשלה להעברת מלח"י למשרד החקלאות. עמדת חיא"ל שנמסרה למשרד מבקר המדינה היא שאין להעביר את מלח"י לכפיפות מכון וולקני מהסיבות האלה: 1. העברת מלח"י למכון וולקני תנתק את צינור הידע של מלח"י מחיא"ל ומשאר הגופים המחקריים של חיא"ל, ובכך תיגרם פגיעה במלח"י שתביא לניוונו וירידת ערכו המחקרי. 2. מכון וולקני עוסק בשוליים בתחומי עיסוקו של מלח"י תחת תחום המדגה, תוך התמקדות בהיבט החקלאי של התחום, שמטרתו הבטחת יכולת האספקה של מוצרי עוף ודגים ולא מחקר וקידום תחום החקלאות הימית. 3. במכון וולקני אין את הרקע והידע המקצועי בתחומים הרלוונטיים למלח"י בכלל, ובתחום החקלאות הימית בפרט, והדבר עלול לפגוע בפעילות המתקיימת במלח"י ובשינוי סדרי העדיפויות של המחקרים המתקיימים בו. 4. החלטות הממשלה מתנות את המעבר של מלח"י למכון וולקני בהסכמים שיחתמו בנושא - אך אלה לא נוסחו ולא קודמו עד כה. ללא חתימתן לא ניתן להעביר את מלח"י מחיא"ל למכון וולקני. 5. השארת מלח"י תחת חיא"ל תאפשר להרחיב את הפוטנציאל הקיים במלח"י לתחומי ידע ומחקר נוספים על ידי השקעות נוספות בו. העברתו למשרד החקלאות תגביל בהכרח את תחומי עיסוקו לתחומי חקלאות ואספקת מזון במקום להרחיב את המשאב המדינתי לתחומי ידע נוספים בעולמות המחקר הימי. משרד האנרגייה מסר למשרד מבקר המדינה ביוני 2024 כי הוא סבור שיש להסדיר את המחלוקת בנושא זה, וכי הוא מקבל את העמדה כי המצב הנוכחי שבו החלטות הממשלה בנושא זה אינן מקוימות אינו יכול להימשך עוד; על כן בכוונתו לבחון אפשרות לקדם הצעת מחליטים שתבטל את החלטות הממשלה הקודמות בעניין העברת מלח"י, וכי אנשי המקצוע במשרד הונחו לקיים עבודת מטה מסודרת תוך בחינת היתרונות והחסרונות של העברת מלח"י למכון וולקני במשרד החקלאות. משרד החקלאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי במצב הקיים מלח"י אינו עובד בתיאום ובשיתוף איתו בהיותו המשרד האמון על הקידום והפיתוח של תוכניות בתחום החקלאות הימית. עוד ציין המשרד כי המשך פעילותו של מלח"י תחת חיא"ל ומשרד האנרגייה ללא תיאום איתו, בהיותו הגוף המוביל את המדיניות הממשלתית בנושא, גורם "לחוסר תיאום, בזבוז משאבים וחוסר מינוף מהלכים ממשלתיים". עוד הוסיף משרד החקלאות כי החיבור של מלח"י למכון וולקני יביא למיקוד של תחומי המחקר והפיתוח ולאיגום משאבים ותיאום של כיווני המחקר בחקלאות המים בישראל ברמה הלאומית. בהתייחס לטענה שהעברת מלח"י למכון וולקני תפגע ב'צינור הידע' המגיע מחיא"ל ציין המשרד כי לשיטתו מלח"י עוסק במחקרים של חקלאות ימית יישומית וגידול בעלי חיים ימיים, ואילו חיא"ל עוסקים במחקרים אוקיאנוגרפיים (חקר תהליכים כימיים, פיזיים, גיאולוגיים וביולוגיים המתרחשים בים התיכון ובים המלח), וכי יש להימנע מהתפרסות מלח"י לעולמות מחקריים אחרים שאינם בליבת העיסוק שלו. מבקר המדינה | דוח מיוחד 89 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ביולי 2023 ובאוגוסט 2024 פנה ראש עיריית אילת למנכ"ל משרד החקלאות ולממלא מקום מנכ"ל רשות החברות וכתב להם כי העובדה שהחלטת הממשלה להעברה של מלח"י לא מומשה "פוגעת פגיעה חמורה, הן ברמה הלאומית והן ברמה האזורית, באחת החוליות החשובות ביותר... של [ה]אקוסיסטם בתחום החקלאות והביוטכנולוגיה הימית באזור אילת ואילות... לייצור צמיחה כלכלית וגיוון מקורות התעסוקה באילת-אילות". בינואר 2025 כתב ראש מינהל ביטחון המזון לשר החקלאות כי מלח"י סובל מחוסר משווע בתקציבים [הדרושים] לשדרוג תשתיות ומחקר,וכתוצאה מכךהוא פועל בכיוונים שאינם מותאמים למטרות-העל של ביטחון המזון שאותן מוביל המשרד, ולכן אין היתכנות למעבר של היחידה למשרד. על כן הוא ממליץ על שדרוג מלח"י באופן משמעותי במהלך השנתיים הקרובות,ולאחר מכן מוצע כי העברת מלח"י תיבחן שנית. עוד ציין ראש המינהל כי יש לקדם החלטת ממשלה שתכלול את השארת מלח"י תחת חיא"ל ואת העברת התקציב ישירות אליהם, ומשרד החלקאות ימשיך להיות שותף פעיל בצוות היגוי אשר יתווה את תוכניות העבודה של מלח"י. במאי2025כתב משרד האנרגייה למשרד מבקר המדינהכיכדי להבטיח את פעילותה התקינה ואתהמימון המלא של מלח"י, חל שינוי בעמדות הצדדים [משרדי החקלאות האנרגייה וחיא"ל], וגובשהטיוטת החלטת ממשלה חדשה שמעגנת את המשך שיוכה הארגוני של מלח"י לחיא"ל, שכן חיא"ל היא הגוף המתאים ביותר ללוות את מלח"י ולהעניק לה את הסיוע והתשתית הנדרשים לצמיחתה בהתאם לתוכניות האסטרטגיות המאושרות על ידי הנהלת החברה לשנים הקרובות. רשות החברות הממשלתיות כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי בשל היעדר הסכמה מקצועית ותפיסתית על מתווה המעבר של מלח"י לחיא"ל הנושא לא קודם, והוא עומד ב"מבוי סתום"; וכי בשל הזמן הרב שחלף מאז החלטות הממשלה הראשונות, היא פועלת עם חיא"ל והשותפים האחרים הרלוונטיים לעדכון החלטת ממשלה כך שתשאיר את מלח"י כחלק אינטגרלי מחיא"ל, זאת כדי לחזק את פעילותה של מלח"י כמרכז חקר ייחודי בתחומי החקלאות הימית והביוטכנולוגיה לנוכח היתרונות המחקריים, הארגוניים והישומיים שנשמרים במסגרת זו. ממשלת ישראל קיבלה במהלך השנים כמה החלטות בנושא העברת מלח"י מחיא"ל (שתחת משרד האנרגייה) למשרד החקלאות (מכון וולקני) (החלטות מהשנים 2009, 2017, 2019 ו-2022.) נכון לפברואר 2025 החלטות הממשלה בעניין העברת מלח"י למשרד החקלאות לא יושמו, אף שחלפו כ-61 שנים מהחלטת הממשלההראשונהבעניין זהבשנת2009,זאת עקב מחלוקת בין משרדי הממשלה הרלוונטיים לנושא. ככלל, העובדה שיש מחלוקת מקצועית בנושא אינה יכולה לאיין את חובת המשרדים לקיים את החלטות הממשלה לגביהם. גם העובדה שהמחלוקת נפתרה והעמדה המקצועית העדכנית של הגופים הרלוונטיים היא שלא נכון יהיה להעביר את מלח"ילמשרד החקלאות כפי שהורתה הממשלה בהחלטתה אינן פוטרות את המשרדים מלשוב לממשלה כדי שתבחן את עמדתם ותקבל החלטה מעודכנת במידת הצורך; ואם לא מתקיים מהלך מעשי למול מזכירות הממשלהלשינוי בהחלטות הממשלה בעניין זה,הרי שיש ליישמן. יצוין כי אי-יישום החלטות הממשלה בעניין מביא גם לפגיעה תקציבית במלח"י מפני שתקציבים שהממשלה ייעדה כאמור בהחלטתה למלח"י במסגרת המעבר למכון וולקני אינם מועברים מבקר המדינה | דוח מיוחד 90 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לו, ועל כן הוא אינו יכול לממש את הפוטנציאל הטמון בו לקידום תחום החקלאות הימית בישראל בכלל, ובאילת בפרט. על משרד האנרגייה בשיתוף משרד החקלאות, חיא"ל ורשות החברות הממשלתיות להחיש את פעולתה להסדרת הסטטוס של מלח"י ולא להותיר את המצב על כנו.זאת על ידי קידום החלטת ממשלה מעודכנת שתעגן את שיוכה הארגוני של מלח"י לחיא"ל לנוכח עמדתם המקצועית העדכנית של משרדי החקלאות והאנרגייה ורשות החברות, כי היתרונות בהותרת מלח"י תחת ניהולו ובאחריותו של חיא"ל עולים על החסרונות שאפשר שייגרמו בשל המעבר למשרד החקלאות. אם הממשלה לא תקבל החלטה מעודכנת, הרי שיש לממש את ההחלטה המקורית. 5. קידום מחקר והוראה אקדמיים מרכיב מרכזי בקידום תחום החקלאות הימית באזור אילת שיסייע לה להפוך למרכז לאומי ובין-לאומי למחקר ופיתוח, הוא הוראה ומחקר אקדמיים שיהוו תשתית למשיכת סטודנטים, מרצים ומכוני מחקר. בעניין זה החליטה הממשלה (החלטת הממשלה 1442) לפנות בבקשה לוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - ות"ת) לבחון את האפשרות לתמיכה בקידום מחקר והוראה באילת ובחבל אילות ומיסוד מתווים לעיבוי וחיזוק ההכשרה האקדמית וקהילת המחקר בתחומים כגון מזון מן הים והמדבר, זאת בלי לגרוע מהסמכויות והעצמאות של ות"ת מל"ג בעניין קביעת תמיכה כאמור.עודנקבע כי אם ות"ת תחליט על תמיכה באחד או יותר מתחומים אלה, משרד הנגב והגליל יקצה לה סך של 10 מיליון ש"ח כסכום תוספתי129, והוות"ת תקצה מימון משלים בסכום זהה. במהלך הביקורת בנושא פנה צוות הביקורת אל משרדי הנגב והגליל, משרד החקלאות, אוניברסיטת בן גוריון והוות"ת בבקשה לקבל את סטטוס הטיפול ביישום החלטת הממשלה1442ואת הפעולות שבכוונתם לנקוט לקידום המחקר וההוראה האקדמיים באילת ובחבל אילות ומיסוד מתווים לעיבוי וחיזוק ההכשרה האקדמית וקהילת המחקר בתחומיםהרלוונטיים כגון מזון מהים ומהמדבר. להלן בלוח 6 עיקרי הפעולות שהגופים נקטו במהלך הביקורת: 129 חלוקת התקציב נפרסה על פני שלוש שנים כך שבשנת 2023הוקצו 2 מיליון ש"ח, ובשנים 2024עד2025יוקצו עוד 8 מיליון ש"ח, אולם בשל הוצאותמלחמתחרבות ברזליחול קיצוץ רוחבי של15%, כך שהתקציב הכולל יהיה8.8מיליון ש"ח במקום10מיליון ש"ח. מבקר המדינה | דוח מיוחד 91 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לוח 6: עיקרי הפעולות שהגופים נקטו במהלך הביקורת משרדי הנגב ביוני 2023 - פניית משרד הנגב והגליל לוות"ת בהודעה על כוונתו לממש את החלטת והגליל הממשלה 1442 ולהקצות תקציב בסך 10 מיליון ש"ח לאוניברסיטת בן גוריון, על בסיס והחקלאות עמדתה מקצועית משותפת לו ולמשרד החקלאות ולפיה: מסלול Sea Tech שפותח על ידי אוניברסיטת בן גוריון בנגב בייעוץ משרד החקלאות יהווה "עוגן לתעסוקה עתידית"במסגרת תוכנית לימודים לתואר ראשון בקמפוס של אוניברסיטת בן גוריון שבאילת, שייתן את המענה המתאים לאתגר בגיוס הון אנושי מחקרי ואקדמי ובהגדלת היצע אנשי המקצוע בתחומי החקלאות הימית באזור אילת. הוות"ת יולי 2023 - עמדת הוות"ת שהועברה למשרד הנגב והגליל ולאוניברסיטת בן גוריון: - החלטת הממשלה1442, שמציינת כי יש לבחון את האפשרות לתמיכה בקידום מחקר והוראה אקדמיים באזוראילת, אינה מחייבת אותה להקצות משאבים באופן ייעודי לקמפוס של אוניברסיטת בן גוריון שבאילת. - היא מאשרת את המלצותועדת ההיגוי לנושא מדעי הים והמים והיא מתכוונת להעביר סך של 40 מיליון ש"ח למכון הבין-אוניברסיטאי למדעי הים באילת (מכוןIUI) לשדרוג תשתיות ההוראה והמחקר במכון. אוניברסיטת אוגוסט 2023 - החלטת הוות"ת לתקצב את מכון IUI אינה עולה בקנה אחד עם מטרות בן גוריון החלטת הממשלה, שכן נדרש לוודא שהתוכנית בעניין שתתוקצב מכוח החלטת הממשלה תכלול מסלול לתואר ראשון כפי שהיא מציעה ושהיא תקצבה לכך 13 מיליון ש"ח. הוות"ת כתבה למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי בעקבות כמה פעולות שנקטה אוניברסיטת בן גוריון היא קיבלה אישור הגשה לתוכנית לתואר ראשון ב-Tech-Sea מדע וטכנולוגיות ימיות B.Sc, והיא עדכנה כי תוכנית הלימודים שלה תכשיר בוגרים בביוטכנולוגיה בתחום החקלאות הימית, והיא תואמת את צורכי משרדי הסביבה והחקלאות. בכך היא צפויה להביא להגדלה משמעותית של מספר בוגרי התוכנית שיוכלו להשתלב בעבודה בתחום החקלאות הימית ולאחר סיום הלימודים להישאר לגור באזור. עוד ציינה הוות"ת בתשובתה כי בדצמבר2024היא אישרה תוכנית לתמיכה במוסדות המתוקצבים על ידי ות"ת לעידוד מחקר והוראה אקדמיים באילת ובחבל אילות לייצור מזון מן הים ומהמדבר; ובמרץ 2025 אוניברסיטת בן גוריון נבחרה על ידי הוות"ת כמוסד הזוכה לעניין זה ולפיה האוניברסיטה תקבל תמיכה בגובה 6.8 מיליון ש"ח בחלוקה שווה לשנים התשפ"ה והתשפ"ו בהתאם להתחייבות למימון משלים (מאצ'ינג)130בגובה3.4מיליון ש"ח, בכפוף לקבלת התקציב לעניין ממשרד הנגב והגליל. אוניברסיטת בן גוריון ומשרד הנגב והגליל מסרו למשרד מבקר המדינה במאי 2025 כי המסלול אושר, וכי האוניברסיטה החלה בתהליך לקליטת חוקרים ולהקמת מעבדות ובנייני מעונות. פתיחת תוכנית לימודים אקדמית בתחום החקלאות הימית מהווה נדבך חשוב לקידום האקוסיסטם להפיכת אזור אילת למוקד לאומי ובין-לאומי לייצור מזון מן הים והמדבר.במשךתקופה שלמעללשלוש שניםמאזקבלת החלטת הממשלה1442בנושא,לאנפתחה באזור אילת תכנית לימודים אקדמית בתחום החקלאות הימית, זאת עקב מחלוקות בין הות"ת, משרד החקלאות ומשרד הנגב והגליל לגבי המוסד 130 בשל קיצוצים תקציביים נותר סך של6.8מיליון ש"ח לתמיכה על ידי הוות"ת במקום10מיליון ש"ח שנקבעו בהחלטת הממשלה1442. מבקר המדינה | דוח מיוחד 92 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 האקדמיהמתאיםשישמש מסגרתלקידוםהמחקר וההוראהשלתחוםזה. עם זאת עולה כי במרץ2025, במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה כשלוש שנים לאחר קבלת החלטת הממשלה 1442 שהצביעה על המקורות התקציביים בסך 20 מיליון ש"ח לפתיחת תוכנית לימודים אקדמית בתחום זה באילת ולקידום החקלאות הימית, אושרה ותוקצבה תוכנית לימודים באוניברסיטת בן גוריון לקידום מחקר והוראה בחקלאות וביוטכנולוגיה ימית לשנים התשפ"ה והתשפ"ו באופן אשר תמנף את ענף ה--Sea Tech באילת ובחבל אילות. משרד מבקר המדינה ממליץ לוות"ת ולמשרדי החקלאות והנגב והגליל לוודא כי בהתאם להחלטת המל"ג, שנת הלימודים התשפ"ו (2025-2026) במסלולTech-Seaמדע וטכנולוגיות ימיותשאושר תיפתח כסדרה; וכן להמשיך ולעקוב בשנים הקרובות אחר התקדמות התוכנית באוניברסיטת בן גוריון ולוודא כי היא משיגה את מטרות החלטת הממשלה, כדי שתהווה מנוע צמיחה כלכלי נוסף שיאפשר גם חיזוק של ההון האנושי באילת, ותסייע בקידום הגיוון התעסוקתי בעיר ובהצמחת דור העתיד של חוקרים בתחום החקלאות הימית בישראל. 6. עידוד חדשנות וקידום אקוסיסטם החלטות הממשלה לקידום החקלאות הימית בישראל כללו גם כמה פעולות בתחום החדשנות שמטרתן לסייע בין היתר בקידום האקוסיסטם בתחום זה: 1. ה ק מ ת מ ע ב ד ת ש י ר ו ת לי ז מ י ם : בהחלטת הממשלה 1442 נקבע שמשרד החקלאות יתמוך בהקמה ובהפעלה של תשתיות למעבדות שירות בתחום החקלאות הימית והביוטכנולוגיה באילת כדי לסייע ליזמים לגשר בין שלב הפיתוח והמחקר של המוצר לשלב התחלת היישום בתעשייה. פעולה זו תוקצבה ב-8מיליוןש"ח,5מיליוןש"ח בשנת2022מתקציב משרד החקלאות ו-3מיליון ש"ח מתקציב מכון וולקני בפריסה שווה בין השנים 3202 - 5202131. בסוף שנת 2022 נחתם הסכם בין משרד החקלאות למלח"י כספק יחיד על דרך פטור ממכרז שאושר על ידי החשב הכללי למתן שירותי תשתיות למעבדות שירות בתחום החקלאות הימית והביוטכנולוגיהבאילת; ומאז נרשמה התקדמות של ממש בהקמת המעבדה במלח"י ובכלל זה שיפוץ מבנה ורכישת חלק מהתשתיות הדרושות למתן השירותים הנדרשים ליזמים בתחום. משרד החקלאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא חתם על הסכם ספק יחיד עם מלח"י להקמת מעבדת שירות בסכום של 5 מיליון ש"ח, והחלק הנוסף של התקציב בסך 3 מיליון ש"ח טרם מומש, וזאת עקב אי-העברת מלח"י למכון וולקני. יש לציין לחיוב את הפעולות של משרד החקלאות ליישום החלטת הממשלה להקמת מעבדת שירות ליזמיםבאילת ואת ההתקדמות הניכרת שנעשית בעניין על ידי משרד החקלאות ומלח"י;מוצע שהם 131 סעיף6ד בהחלטת הממשלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 93 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 יגדירו לוחות זמנים למועד תחילת הפעלת המעבדה, יגבשו תוכנית עבודה, יקבעו יעדים מדידים ויעדכנו את קהילת היזמים על כך. 2. ה ק מ ת ק ה י ל ת י ד ע: בהחלטת הממשלה 4662 נקבע שמשרד הכלכלה יקים קהילת חדשנות וידע באילת, ומשרד האוצר יקצה 3 מיליון ש"ח בפריסה שווה עבור שלוש שנות פעילות הקהילה בשנים 2020 עד 2022. בשנת 2021 החלו פעולות להקמת הקהילה, ובתחילת שנת 2022 הוקמה קהילת AquaculTech על ידי משרד הכלכלה, שהיא קהילת חדשנות שמקדמת פעילות של אקוסיסטם באזור אילת בתחומי הביוטכנולוגיה והחקלאות הימית, בשיתוף פעולה בין-משרדי החקלאות והכלכלה, רשות החדשנות והמכון הישראלי לחדשנות. פעולות קהילת ידע מתמקדות בעידוד הטמעת טכנולוגיות חדשות בתחום הביוטכנולוגיה והחקלאות הימית באמצעות תמיכה במיזמים; חיזוק כלכלת אילת כמרכז ארצי ובין-לאומי בתחום; קידום השקעות, שיתוף ידע והיכרות בין חברי הקהילה; קיום אירועים מקצועיים וקידום שיתופי פעולה; אפיון החסמים בתחום; גיוס לקוחות ליזמים ועוד132. נכון לינואר 2025 הקהילה מנתה כ-100 חברות ויותר מ-600 חברים, והיא הצליחה למצב את עצמה כמוקד ידע בתחום החקלאות הימית. עם זאת, תקציב משרד הכלכלה של קהילת הידע באילת עבור שלוש שנות פעולה עתיד להסתיים בחודש פברואר 2025, וללא הסדרת המשך התקציב, קהילת הידע תסיים את פעילותה. בחלוף שלוש שנים מהקמתה של קהילת הידע ולנוכח חשיבות פעילותה בנושא החקלאות הימית באילת והערך הפוטנציאלי המוסף הקיים בכך, מוצע כי משרד הכלכלה בשיתוף משרד האוצר ימדוד את התועלות שהופקו מפעילות המיזם ליצירת אקוסיסטם בתחום החקלאות הימית בישראל בכלל ובאילת בפרט ואת הצורך בהמשך הפעילות בנושא בין היתר כדי לשמר את הידע שנצבר בנושא בשלוש השנים האחרונות. ✰ בהחלטות הממשלה4662משנת2019ו-1442משנת2022נקבע כי על הגורמים הממשלתייםוהציבוריים הנוגעים בדבר ובהם משרדי החקלאות, הכלכלה והאנרגייה וכן חיא"ל, רשות המים, מינהל התכנון ורמ"י,לפעול לפיתוחענפים כלכליים נוספים בעיראילתכך שהיאלא תהיה תלויה בענף התיירות בלבד, ובמסגרת זו לפעול לביסוס מעמדה של אילת כמרכז מחקרי יישומי בין-לאומי לפיתוח ענף החקלאות הימית. ממצאי הביקורת מעלים שטרם הוסדרו החסמים המרכזיים אשר מעכבים את קידום תחום החקלאות הימית: הפעולות התכנוניות באתרים המיועדים לחקלאות ימית (אתר המשתלות, עברונה ועמרם) לא הושלמו ולא ניתן לשווקם; טרם הוסדר נושא הזרמת מי הפלט מול הוועדה למתן היתרים במשרד להג"ס והפיילוט לטיפול במי הפלט באמצעות אצות הושלם, אך טרם יושם בהיקף מלא; צוות 132 קהילת הידע מכונהAquaculTechהיא קהילת החדשנות הפועלת באילת ומקדמת את האקוסיסטם המקומי והארצי ומקדמת הנבטת יזמויות באזור. החזון שלה הוא: rine production"."Promise the future of our oceans resources through innovation, and sustainable ma מבקר המדינה | דוח מיוחד 94 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 העבודה הבין-משרדי לקידום הנושא טרם השלים את פעילותו האופרטיבית וטרם הושלמה התוכנית האסטרטגית; העברת מלח"י (המרכז הלאומי לחקלאות ימית) לאחריותו ולניהולו של משרד החקלאות טרם בוצעה בהתאם להחלטות ממשלה קודמות ולחוות דעת מקצועיות עדכניות, ומנגד גם לא התקבלה החלטה מעודכנת בנושא שתבטל את החלטת ההעברה. לצד זאת הוקמה מעבדת שירות ליזמים באילת וכמו כן הוקמה קהילת ידע שמתמקדת בעידוד הטמעת טכנולוגיות חדשות בתחום. החלטות הממשלה הקצו לכלל התוכניות הנ"ל, שנבדקו בביקורת זו,תקציב בסך 85 מיליון ש"ח שממנו לא מומש סך של 52 מיליון ש"ח, והיתרה (בסך 33 מיליון ש"ח) מומשה בחלקה. עולה חשש של ממש כי המימוש החלקי של החלטות הממשלה הללו יביא לעצירה של הפעולות ולפגיעה בהשקעות ובמאמצים שעשתה בשנים האחרונות הממשלה לקידום ענף החקלאות הימית באילת, דבר שיפגע בהשגת המטרות שנקבעו בהחלטות הממשלה שנועדו לחזק את כלכלת העיר ולהביא לגיוון תעסוקתי בה בין היתר באמצעות פיתוח ענף החקלאות הימית. על כלל הגורמים הרלוונטיים ובהם משרדי החקלאות, הכלכלה, האנרגייה, חיא"ל, רשות המים, מינהל התכנון ורמ"י להירתם ולשתף פעולה כדי למצות את הפוטנציאל והערך המוסף הגלום ביישום החלטות הממשלה בנושא זה. 2.4. פעולות הממשלה לפיתוחה של אילת בתחום התחבורה 1. שדרוג כביש 90 - ביקורת מעקב כביש90 חוצה את ישראל ממטולה בצפון עד אילת (עד מעבר טאבה) בדרום. אורכו כ-480 ק"מ, והוא עורק התנועה הראשי המשמש להגעה לאילת וליציאה ממנה צפונה לאזור המרכז. משנת 2019 גדל מאוד היקף התעבורה בו בין היתר לאחר סגירתם של נמל התעופה ע"ש דב הוז בתל אביב ונמל התעופה במרכז אילת והעברתו למרחק נסיעה של כ-20 דקות מהעיר, ובשל היעדר חלופה אחרת כמו רכבת. אורכו של קטע הכביש הדרומי של כביש 90, המחבר בין צומת הערבה לאילת, הוא כ-120 ק"מ (להלן - הקטע הדרומי). הוא מאופיין בתנועה רבה של תמהיל כלי רכב, לרבות משאיות כבדות, כלי רכב חקלאיים ואוטובוסים; בחלקו הגדול הוא חד-מסלולי לכל כיוון; יש בו ליקויי בטיחות רבים; ולאורך השנים התרחשו בו תאונות דרכים רבות, חלקן קטלניות. ה ד ו ח ה ק ו ד ם ב נ ו שא ק י ד ו ם ה ת י י ר ו ת ב א י ל ת ה ל י ק ו י: אף שידוע זה שנים רבות לגורמים הנוגעים בדבר על הסכנות הטמונות בכביש 90 ועל הצורך הניכר בשדרוגו, ואף שבשנים 2003 עד 2020 התרחשו בו 2,480 תאונות ונהרגו בהן 251 איש, כשליש מהם בחלקו הדרומי של הכביש - בין צומת הערבה לאילת, לא נמצא כי בוצעו בצורה מספקת פעולות ומהלכים אופרטיביים שנועדו לטפל כראוי בסכנות שאליהן חשופים הנוסעים בכביש זה. כמו כן, תוכנית העבודה הרב-שנתית של חברת נתיבי ישראל (להלן - נת"י) לשנים 2022 עד 2026 טרם גובשה, וטרם הוכרעו סדרי העדיפויות בעניין שדרוג כביש 90 מצומת קטורה עד צומת הערבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 95 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ה ה מ ל צ ה: על משרד התחבורה להשלים בחינה של האפשרות להצבת שדרוג קטע הכביש שבין צומת קטורה לצומת הערבה ״בסדר עדיפות גבוה״ במסגרת התוכנית הרב-שנתית המתגבשת של נת"י, כפי שקבעה הממשלה בהחלטתה מאוגוסט 2019, ולהציג לפני הממשלה את החלופות התקציביות האפשריות למימושו, וכן לגבש תוכנית כוללת לביצוע הפרויקט תוך בחינת החלופות על בסיס בדיקה כלכלית- תחבורתית. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת ח ב ו ר ה ל ד ו ח ה ק ו ד ם: המשרד מסר כי בשנת 2019 נערכה בחינה של תוכנית אסטרטגית לדרכים של רשת הכבישים הארצית, ובהן כביש 90, ואף שכביש זה לא תועדף מהבחינה התחבורתית-כלכלית ביקש משרד התחבורה ממשרד האוצר להקצות לפחות 15 מיליון ש"ח עבור תכנון מוקדם לשדרוג כמה מקטעים בכביש, אך בדצמבר 2020 התקבל ממשרד האוצר סך של 7.5 מיליון ש"ח בלבד; כמו כן מסר המשרד כי הוא השלים את גיבושה של תוכנית אסטרטגית לשדרוג כביש 90. ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב בחודש מאי 2024 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת מיוחד בנושא הבטיחות בדרכים, ובו צוין כי הטיפול בליקויים הבטיחותיים המצויים בקטע הדרומי של כביש 90, מצומת הערבה עד אילת, לא קודם במלואו, וכי מרביתם עדיין קיימים בשטח, ובכלל זה היעדר תשתיות כמו אזורי מנוחה ומפרצי עצירה, שוליים צרים שאינם מאפשרים עצירה בטוחה ומגבלות תקציביות שאינן מאפשרות להרחיב את עבודות התחזוקה בכביש. עוד נכתב בדוח כי מפגעים אלה מסכנים את הנהגים ואינם מאפשרים להם מרווח טעות, וכי כל סטייה קלה מהנתיב עלולה להוביל לתאונה חזיתית שתוצאותיה קטלניות133. בביקורת המעקב הנוכחית נמצא כי בשנים 2021 עד 2024 קידמו משרד התחבורה ונת"י תכנון וביצוע של שדרוג מקטעים נוספים בקטע הדרומי של הכביש מצומת הערבה ועד אילת שלא שודרגו עדיין לכביש דו- מסלולי לכל כיוון. לצורך זה חולק הקטע הדרומי לחמישה מקטעים, כמפורט במפה שלהלן134: 133 מבקר המדינה,דוח ביקורת מיוחד-בטיחות בדרכים(2024.) 134 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג(2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 96 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 4: מקטעי תוואי קטע צומת הערבה-אילת בכביש 90, הסכנות שבו והפעולות לשדרוגו (נכון למאי 2025) על פי נתוני משרד התחבורה, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 97 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 משרד מבקר המדינה בדק את ההתקדמות בביצוע העבודות במקטעים השונים של כביש90, כמפורט בלוח 7: לוח 7: פירוט הפעולות לקידום חמשת מקטעי הקטע הדרומי של כביש 90 מספר שם המקטע אורך התקציב סטטוס המקטע המקטע המאושר (נכון למאי 2025) 135 לפעולות (בש"ח) 1 מצומת קטורה 63 - 82 330,000,000 - המקטע הסתיים ונפתח לתנועה. עד מעבר נחל (19ק"מ) שיטה 2 ממעבר נחל 82 - 101 450,000,000 - המקטע מצוי בביצוע. שיטה עד צומת (19ק"מ) - סיום מתוכנן של העבודות -רבעון 3, מנוחה שנת2028. - 3 מצומת מנוחה 101 -125 - אושר התקציב לפעולותתכנון. עד צוקים (24ק"מ) - נמצא בשלב של תכנון מפורט (קידום 70,000,000 זמינות - כגון טיפול בהפקעות, פינוי תשתיות ותשלומי מקדמות לחברת תשתית לתכנון). 4 מצוקים עד 125 -153 15,000,000 - אושר התקציב לפעולותתכנון. חצבה (31ק"מ) - נמצא בשלב של תכנון מפורט. 5 מחצבה עד 153 -183 - תהליך שלרה-תכנון מפורט להכפלת צומת הערבה (30ק"מ) 10,000,000 הנתיבים. - תחילת תכנון -רבעון 2, שנת 2025. - מוכנות למכרז לקראת ביצוע - רבעון 4, שנת 2026. שבעהמקטעי 170-112 110,000,000 - הושלמו ונפתח לתנועהבתקופה שבין עקיפה בין נובמבר 2023 לפברואר2025. צומת מנוחה עד חצבה במסגרת התוכנית הרב-שנתית לכביש 90 הקצה משרד התחבורה תקציב בסך 985 מיליון ש"ח לשדרוג הקטע הדרומי של הכביש באותם מקטעים שלא שודרגו עדיין ונמצאים בשלבים שונים של תכנון וביצוע. כמו כן המשרד תקצב סלילה של שבעה מקטעי עקיפה לאורך הכביש בעלות של 110 מיליון ש"ח; התקין ארבע מערכת מצילות חיים לזיהוי וניטור של שיטפונות וחסימת כבישים בעת שיטפון במפגשי כביש-נחל - פעולה שתתרחב למפגשי נחל-כביש נוספים במהלך שנת 2025; ואישר שדרוג של מעבר מחסום המכס 135 מעבר רבין הנמצא בסמוך לכניסה לאילת נחשב לתחילת הכביש, כלומר נקודת האפס, כך שהספירה מתחילה מהמעבר ועד לצומת הערבה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 98 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בכניסה הצפונית לאילת. בתמונה שלהלן ניתן לראות את עבודות השדרוג שהתבצעו ביולי 2024 בקטע הדרומי של כביש 90: תמונה 2: ביצוע עבודות בקטע הדרומי של כביש 90 צולם על ידי צוות הביקורת, יולי2024. בשני דוחות ביקורת קודמים מהשנים 2021 ו-2024 התריע משרד מבקר המדינה לפני משרד התחבורה על הסכנות הבטיחותיות החמורות הטמונות בכביש 90, ובעיקר בחלקו הדרומי, ועל כך שהוא לא ביצע בצורהמספקת פעולות ומהלכים אופרטיביים שנועדו לטפל כראוי בסכנות אלה, והדגיש את הצורך לקדם תוכנית רב-שנתית לשדרוג הכביש. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה חלקית. משרד התחבורה השלים את גיבוש התוכנית הרב-שנתית בנושא, ובשנתיים האחרונות הוא קידם בשיתוף נת"י שדרוג מקטעים נוספים בקטע הדרומי של כביש 90 ואישר לשם כך תקציב כולל בסך 985 מיליון ש"ח לפעולות התכנון והביצוע של הקטע.נכון למאי2025,המשרדהקצה330מיליון ש"ח עבורהשלמתשדרוג של מקטע הכביש מצומת קטורה עד מעבר נחל שיטה באורך 19 ק"מ ו-110 מיליון ש"ח עבור סלילת שבעהמקטעיעקיפהביןצומת מנוחהעד חצבה;כמו כן המשרדהקצה תקציב נוסף בסך545מיליון ש"ח להמשך תכנון וביצוע של ארבעת המקטעים בין נחל שיטה ועד צומת הערבה באורך של 101 ק"מ. מבקר המדינה | דוח מיוחד 99 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 התמשכות הטיפול במקטעים אלה בכביש 90 בשנים האחרונות עלה בחיי אדם נוספים ובפצועים בשנים 2020 עד 2025 (כ-290 נפגעים, מתוכם 20 הרוגים)136. על משרד התחבורה להשלים בהקדם את פעולות התכנון והתקצוב הנחוצות לשדרוג כלל המקטעים של חלק מסוכן זה של הכביש ואת ביצוע פעולות השדרוג, וזאת על בסיס לוחות זמנים שיקבע, כל זאת לשם שיפור הבטיחות בכביש והנגישות התחבורתית לאילת וממנה. מידת תיקון הליקוי 2. הקמת קו רכבת לאילת להסעת נוסעים ולהובלת מטענים - ביקורת מעקב בשנים 2010 ו-2012 החליטה הממשלה על קידום תכנון תוואי מסילת רכבת לאילת137 כמיזם אסטרטגי שכולל הנחת מסילת רכבת בין אילת למרכז הארץ, לשם הסעת נוסעים והובלת מטענים וכדי לפתח את הנגישות התחבורתית של אזור דרום הארץ (להלן - מיזם הרכבת). כמו כן החליטה הממשלה שיש לפעול להשלמתושל המיזם בתוך חמש שנים מיום מתן תוקף לתוכנית הסטטוטורית בעניינו; וכי לצורך כך יוקצה תקציב ראשוני בסך של 150 מיליון ש"ח לתכנון סטטוטורי ולקידום זמינות ראשונית של המיזם. ביולי2023בהחלטת ממשלה855בנושא התוכנית לחיבור ישראל ברשת מסילות רכבת, החליטה הממשלה על תוכנית חיבור מדינת ישראל מקריית שמונה ועד אילת ברשת מסילות רכבת מהירות ופרבריות, אשר תאפשר הסעת נוסעים במהירות של עד 250 קמ"ש, במטרה לאכלס ולפתח את מדינת ישראל ולשפר את איכות החיים, הנגישות וההזדמנויות של תושבי מדינת ישראל. לפי ההחלטה, שדרוג התשתית יכלול צירי מסילות שיאפשרו תנועת רכבות מצפון לדרום במטרה להביא לחיבור מדינת ישראל על ידי רשת של מסילות ברזל יעילות ובטוחות עד לשנת 2040138. ה ד ו ח ה ק ו ד ם ב נ ו ש א ק י ד ו ם ה ת י י ר ו ת ב א י ל ת ה ל י ק ו י : מאז החלטת הממשלה משנת 2010 על קידום תכנון תוואי למסילת מיזם הרכבת, וכשמונה שנים לאחר החלטת הממשלה מפברואר 2012139 שקבעה כי הליכי התכנון הסטטוטורי של כל מקטעי 136 נתוני הנפגעים הם למקטע הכביש מצומת קטורה עד צומת הערבה, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שריכזה עמותתנתון לשינוי. 137 החלטת הממשלה1421, "נתיבי ישראל-תוכנית תחבורה לפיתוח הנגב והגליל, תש"ע2010( "24.2.10.) 138 החלטת הממשלה 855 בנושא התוכנית לחיבור ישראל ברשת מסילות רכבת (30.7.23,) 2023-855-https://www.gov.il/he/pages/dec. 139 החלטתהממשלה4223 "הקמת קו רכבת להסעת נוסעים והובלת מטענים מאילת למרכז הארץ" (25.2.1) מבקר המדינה | דוח מיוחד 100 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המיזם יושלמו בלוח זמנים קצר ולא יאוחר מסוף שנת 2012, ושביצוע המיזם יסתיים בתוך חמש שנים מיום מתן תוקף לתוכנית הסטטוטורית - ההליכים בעניין מיזם הרכבת עדיין בשלבי הכנה או בדיקה. עוד נמצא כי בשנת2018 חילקה נת"י את תכנון תוואי מסילת הרכבת לשנימקטעים - הצפוני והדרומי: הצפוני - באורך 45 ק"מ (מבאר שבע עד דימונה), והדרומי - באורך 180 ק"מ (מדימונה עד אילת); תכנון המקטע הצפוני קודם ונמצא בשלב של הפקדה התנגדויות140, ותכנון המקטע הדרומי טרם קודם, ולכן טרם ניתן תוקף לתוכנית סטטוטורית לתוואי הקמת המסילה לאילת על כל מקטעיה. ה ה מ ל צ ה : מומלץ כי משרד התחבורה, נת"י ומינהל התכנון ינקטו את כל הצעדים הדרושים לקידום יישום החלטות הממשלה בעניין מיזם הרכבת, וישלימו את התכנון הסטטוטורי של הקו ואת אישורו בהתאם ללוח הזמנים שנקבע בהחלטה. ת ג ו ב ת מ ש ר ד ה ת ח ב ו ר ה ל ד ו ח ה ק ו ד ם : המשרד מסר בשנת 2021 כי מיזם הרכבת לאילת הוכרז כחלק מפרויקט הדגל של שרת התחבורה לקידום הקמת מסילת ברזל מזרחית מקריית שמונה ועד אילת, אך לאורך הליך התכנון גורמי המקצוע במשרד מתמודדים עם קשיים מרובים ובהם בין היתר העובדה כי במשך שלוש שנים משרד התחבורה לא תוקצב לצורך המשך הליך התכנון הסטטוטורי; ובשל התנגדויות של גופים ירוקים, המשרד להג"ס ומינהל התכנון שמעכבים את הליך התכנון. עוד מסר המשרד כי המקטע הצפוני הופקד ומצוי עדיין בשלב ההתנגדויות, והמקטע הדרומי טרם הופקד בשל אי-הסכמה על תוואי המסילה, על סוגיית העברת חומרים מסוכנים בתוואי ועל נושאים סביבתיים נוספים. ב י ק ו ר ת ה מ ע ק ב תכנון המסילה לאילת חולק כאמור על ידי משרד התחבורה לשני מקטעים (הצפוני והדרומי) ומקודם זה כעשור בוועדה המחוזית, כמפורט במפה 5: 140 הפקדה להתנגדות מאפשרת לכל מי שחש נפגע מתוכנית המקודמת על ידי מינהל התכנון, להגיש התנגדות בתוך 60 ימים מיום פרסום התוכנית. ראובאתר מינהל התכנון. מבקר המדינה | דוח מיוחד 101 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 5: מקטעי תוואי מסילת הרכבת לאילת (הצפוני והדרומי) המקור: משרדהתחבורה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 102 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בהחלטת הממשלה 855 משנת 2023 נקבע כי יש להקים צוות משותף של מנכ"ל משרד התחבורה, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה (להלן - הצוות המשותף) אשר יבחן את דרכי המימון ליישום התוכנית ואת שלביות התוכנית, ויגיש דוח ראשוני המפרט את המלצותיו בתוך 90 יום וכן דוח מלא ומפורט בתוך 180 יום (והארכה אפשרית של 90 יום נוספים במידת הצורך). משרד האוצר מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי לקראת סוף שנת 2024 אושרו 50 מיליון ש"ח עבור תחילת תכנון מפורט למקטע הצפוני של הרכבת לאילת (ב"ש-דימונה) וכן50מיליון ש"ח נוספים עבור תכנוןסטטוטורי של המקטע הדרומי, דימונה-אילת. תקציב זה אינו נותן מענה מלא עבור כלל שלבי התכנון הצפויים, אך אלה הסכומים הנדרשים בשלב זה, בראי סטטוס הפרויקטים. עוד מסר משרד האוצר כי הצוות המשותף טרם הגיש את הדוח הראשוני ואת המלצותיו כאמור בהחלטת הממשלה 855. בסוף שנת 2024 אישר משרד האוצר תקציב בסך של 100 מיליון ש"ח לטובת קידום פעולות התכנון של מסילת הרכבת עבור המקטע הצפוני והדרומי. לפי המשרד חלה התקדמות במקטע הצפוני שמצוי כעת בשלב של תכנון מוקדם (תכנון מפורט); ואילו המקטע הדרומי מצוי עדיין בשלב מוקדם של תהליך תכנון סטטוטורי מחודש בוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל). עוד מסר המשרד כי התהליך יכלול שורה של פעולות שיידרשו תקציב נוסף ובהן: השלמות תהליכי התכנון המפורט, הפקעות, טיפול בתשתיות, קידוחי קרקע והעתקות דרכים קיימות, ובהמשך הקמת מתחם לתחזוקה ומסוף מטענים. משרד התחבורהכתבבתשובתולמשרד מבקר המדינהביוני2025כיעם קבלת התקציב בתחילת שנת2025 נת"י הניעה את הליך התכנון שלהמסילה לאילת בקטע הדרומי, ובמסגרת זאת קידמה הליך מכרזי למינוי צוותי תכנון וניהול, והונע תהליך תכנון סטטוטורי בשם "תת"ל 180 - המסילה לאילת" במסגרת הוות"ל. מינהל התכנון מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר2025כי המקטע הצפוני קודם בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה דרום. באשר למקטע הדרומי, עדכן מינהל התכנון כי התקיימה ישיבת היערכות ב-10.2.25 ומתבצע תהליך של גיוס צוותי תכנון לטובת קידום השלבים התכנוניים של המקטע. בדוח הקודם הועלה כי נכון לשנת 2021 לא חלה התקדמות בקידום תוואי מסילת הרכבת אשר הממשלה יזמה את קידומו כבר בשנת 2010: הליכי התכנון הסטטוטורי לא הושלמו אף שהממשלה קבעה כי אלה יושלמו עד סוף שנת 2012 לכל המאוחר, ולא הייתה הערכה לגבי מועד הביצוע בשטח. בביקורת המעקב נמצא כי בחלוף ארבע שנים מהדוח הקודם משרד התחבורה פעל מול משרד האוצר לאישור תקציב בסך 100 מיליון ש"ח לפעולות תכנוןשהן שלב מקדים והכרחי לביצוע הפרויקט בשטח;אולםאין עדיין ודאות תקציבית ארוכת טווח לגבי המשך התהליכים התכנוניים של הפרויקט, דבר אשר מסכן את המשכו. הקמת מסילת רכבת לאילת תחזק את הנגישות התחבורתית לאילת וממנה, תסייע בקידומה ובפיתוחה של העיר ותביא למשיכת תושבים חדשים לעיר ולחיזוק היישובים הקיימים בתוואי הרכבת המתוכנן לאילת. לפי החלטת הממשלה 855 משנת 2023 על משרדי התחבורה והאוצר ועל נת"י ומינהל התכנון לפעול כל אחד בתחומו לקידום הפעולות שנקבעו בעניין זה בהחלטות הממשלה לקידום ותכנון של המסילה לחיבור ישראל בהתאם לתוכנית האסטרטגית של משרד התחבורה לשנת 2024, ובהם: להקים צוות משותף של מנכ"ל משרד התחבורה, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, שיבחן את דרכי המימון מבקר המדינה | דוח מיוחד 103 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ליישום התוכנית ושלביה, ויגיש דוח ראשוני בעניין לראש הממשלה, שרת התחבורה ושר האוצר בתוך 90 יום. משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה ביוני 2025 כי עד למועד זה מנכ"ל משרד התחבורה טרם כינס את הצוות המשותף לבחינת דרכי המימון ליישום התוכנית ואת שלביות התוכנית. בהחלטת הממשלה 855 משנת 2023 נקבע כי על הצוות המשותף של משרד התחבורה, משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה לבחון את דרכי המימון ליישום הפרויקט ולהגיש דוח מלא ומפורט תוך 180 יום (עד אפריל 2024). פעולה זו לא בוצעה עד יוני 2025 - פיגור של כ-15 חודשים. על משרדי התחבורה, האוצר וראש הממשלה להשלים בהקדם את הכנת הדוח המלא והמפורט בנושא, כנקבע בהחלטת הממשלה 855. מידת תיקון הליקוי 2.5. נמל התעופה רמון כמנוע צמיחה לכלכלת העיר ולתעשיית התיירות באילת בהחלטת הממשלה 4463 בנושא תוכנית אב לשדות התעופה בישראל מפברואר 2009141 נקבע כי רש"ת תקים נמל תעופה בין-לאומי ופנים-ארצי חדש למרחב אילת (להלן - נמל התעופה רמון), שיחליף את נמלי התעופה בעובדה ובמרכז העיר אילת שפעלו בעיר עד שנת 2019142. רש"ת העריכה את השקעתה הכספית בהקמת הנמל בכ-1.9 מיליארד ש"ח, ובשנים 2020 עד 2024 השקיעה בו רש"ת עוד כ-75 מיליון ש"ח כתקציבי פיתוח של הנמל; כך שסך ההשקעה בהקמת נמל התעופה רמון הייתה כ-2 מיליארד ש"ח בשנים אלה (כאשר תקציב הפיתוח של רשות שדות התעופה לשנים 2024 ואילך הוא 5.9 מיליארד ש"ח). 141 החלטת הממשלה4463,"תכנית אב לשדות התעופה בישראל"(1.2.09.) 142 עד שנת2019הטיסות היו נוחתות בנמל עובדה(שהוקם בשנת1982כחלק מהסכם השלום עם מצרים)ובנמל התעופה שפעל במרכז אילתמאז שנות החמישיםשל המאה העשרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 104 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נמל התעופה רמון, אשר החל את פעילותו בשנת 2019, משמש בשנים האחרונות תשתית תחבורה לאילת עבור תיירות הפנים143 ועבור טיסות חסך (לואו-קוסט)144 מאירופה145 המשמשות את התיירות הנכנסת בעיקר בעונת החורף, אשר כאמור, מהווה מרכיב חשוב בתעשיית התיירות באילת בעונה זו. כמו כן, נמל תעופה רמון מהווה תשתית אסטרטגית חשובה למדינת ישראל. בעונת החורף משקלם של התיירים הזרים מכלל הלינות בבתי המלון בעיר הוא כ-20% עד 25%. בשנים 2019 עד 2020 נשבר שיא בעונה זו; יותר מ-470,000 נוסעים מ-15 מדינות שונות הגיעו לעיר ב-50 טיסות בין-לאומיות שבועיות146,, לעומת 6 טיסות שבועיות בלבד בשנת 2016. במפה שלהלן מוצגות ערי המוצא באירופה שמהן הגיעו תיירים זרים לאילת בשנת 2018: 143 בשנים2016עד2019טסו לאילת וממנה בכל שנה בממוצע כ-1.3מיליון נוסעים בטיסות פנים-ארציות. 144 חברות התעופה של טיסות הלואו-קוסט, כגון WIZZ AIR, RYANAIR, TRANSAVIA, FINAIR, מציעות טיסות שעלות הכרטיס שלהן נמוכה יחסית וכוללת בבסיסה רק את רכישת המושב (המקום) על המטוס. בשנת 2023 היה מספר הטיסות של חברות אלה כשליש מכלל הטיסות בעולם. 145 לפי נתוני משרד התיירות, חלק מהנוסעים בטיסות הבין-לאומיות בעונות החורף היו תיירי יום, כלומר תיירים שלא לנו באילת אלא המשיכו מאילת למדינות שכנות. יוער כי כיוון שלמדינות השכנות יש נמלי תעופה שסמוכים לערי התיירות שלהן (עקבה בירדן, שארם א-שייח והוגדרה במצרים), מגמה זו צפויה לרדת. כך למשל בבדיקה נמצא כי בעונת החורף האחרונה-2220עד2023-רק7%מהנוסעים בטיסות הבין-לאומיות המשיכו למדינות אחרות. 146 עד סגירת השמיים במרץ2020בשל מגפת הקורונה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 105 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפה 6: מפת ערי המוצא של תיירים זרים שהגיעו לאילת, 2018147 המקור:עיריית אילת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה בדק כמה היבטים בהפעלת נמל התעופה רמון ובחן את תרומתו לתעשיית התיירות בעיר אילת, לכלכלתה ולכלכלת המדינה: 1. מ נ ג נ ו ן ת מ ר ו ץ כ ס פ י ל ה ג ע ת ת י י ר י ם ז ר י ם ל א י ל ת : משנת 1620 פעל משרד התיירות עם רש"ת, התאחדות בתי המלון ועיריית אילת כדי להביא לגידול במספר הטיסות הבין-לאומיות לאילת ובמספר התיירים הזרים הנכנסים לאילת בטיסות אלה, וזאת באמצעות נוהל של משרד התיירות שהסדיר מנגנון תמרוץ כספי (להלן - נוהל התמרוץ). במסגרת הנוהל העביר משרד התיירות תמריצים כספיים לחברות תעופה בין-לאומיות שמפעילות בעיקר את טיסות החסך (הלואו-קוסט) מאירופה, בסך של 60 אירו עבור כל נוסע שהגיע לאילת במטוסיהן (תייר או אזרח ישראלי). 147 לאורך השנים הגיעו לאילת בעונות החורף תיירים זרים בעיקר מהמדינות האלה: צרפת, רוסיה, הונגריה, פולין, ליטא, פינלנד, אנגלייה, גרמניה, דנמרק, טורקייה, סלובקיה, לטבייה, בלגייה, איטליה, רומניה, שוודיה, צ'כיה, אוסטרייה, בולגריה ונורווגיה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 106 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 העברת התמריצים נומקה על ידי משרד התיירות בתועלת הכלכלית שהמדינה מפיקה מהגעת התיירים הזרים לאילת בעונת החורף, שכן הם חלק ממנועי הצמיחה של תעשיית התיירות בעיר ובישראל בשל תרומתם לתמ"ג148. במסגרת הביקורת הקודמת בנושא קידום התיירות באילת מסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה כי מהלך זה הביא לגידול ניכר במספר טיסות החסך לאילת ולהגדלה ניכרת של מספר התיירים הזרים המגיעים לעיר בעונות החורף; וכי המשך תמרוץ הטיסות לשדה רמון נחוץ כדי שהשקעת המדינה בבניית השדה לא תהיה לשווא149. להלן בתרשים 24 ניתוח הערך הכלכלי שביצע משרד מבקר המדינה, שנבע מהפעלתו של נוהל תמרוץ לכל נוסע בעונות החורף בשנים 2016 עד 3202: 148 לפי משרד התיירות התועלת הכלכלית מכל חופשה ממוצעת של תיירים בעונת החורף הוערכה בכ-670 דולר עד עונת החורף2016עד2017ולאחר מכן בסך של כ-807דולר. 149 מבקר המדינה,דוח שנתי71ג(2021), "פעולות הממשלה לקידום התיירות באילת ותוכניות לפיתוחה הכלכלי". מבקר המדינה | דוח מיוחד 107 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 24: הערך הכלכלי הנובע מהפעלת נוהל תמרוץ לכל נוסע על ידי משרד התיירות, 2016 - 3202 על פינתוני משרד התיירות,התאחדות בתי המלון והלמ"ס, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מנתוני כניסת התיירים לשדות התעופה עובדה ורמון קוזזו במהלך עונת החורף (אוקטובר-דצמבר בשנה נתונה עד מרץ בשנה העוקבת) מבקרי יום- מבקרים שחלפו באילת בדרך ליעדים אחרים בירדן ובמצרים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 108 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהנתונים בלוח עולה כי בעונות החורף בשנים 2016 עד 2020 ובשנים 2022 עד 2023 שבמהלכן הופעל נוהל התמרוץ היה גידול ניכר במספר התיירים הזרים שהגיעו לאילת (מכ-52,000 כניסות תיירים בעונת החורף 2016 עד 2017 לכ-90,000 כניסות תיירים בעונת החורף 2019 עד 2020; ולאחר תקופת מגפת הקורונה בעונת החורף 2022 עד 2023 היו כ-21,000 כניסות תיירים). משרד התיירות ציין בשעתוכי נוהל התמרוץ תרם להגדלתמספרהטיסות לאילת ומספר התייריםהמבקריםבהולהכנסת מטבע חוץ (מט"ח) לקופת המדינה בשיעור של פי שישה מעלות ההשקעה של משרד התיירות בו, ובסך הכול הוא הניב למדינת ישראל הכנסות בסכום כולל של כ-725 מיליון ש"ח (בניכוי השקעות משרד התיירות). יצוין כי להגעת התיירים הזרים לאילת עשוי להיות גם ערך מוסף לשימור התדמית של אילת כעיר תיירות עולמית ולשימור פוטנציאל הגעת תיירים אליה גם בעתיד, במיוחד בעונות החורף שבהן חלה כאמור תנודתיות רבה במספר לינות התיירים הישראלים, והן פוחתות בכ-40% בממוצע. במהלך השנים2022ו-2023נערכובמשרד התיירות דיונים בנוגע להמשך פעולות השיווקשלהעיר אילת לנוכח רצון הממשלה להמשיך ולתמוך בה. במסגרת דיונים אלה ציין מנכ"ל משרד התיירות כי: "אחד היעדים המרכזיים שהגדיר השר למשרד הינו קידום פוטנציאל התיירות בעיר אילת, לעניין זה ביטוי גם בקידום מותג הנגב וגם ברצון המשרד לפעול ולהעצים את פעילות התעופה בשדה התעופה רמון. משתלב עם הרצון של המשרד לפעול עכשיו אקטיבית ולהביא להגברה משמעותית של תיירים לתקופה הקרובה... קיימות מספר הצעות לפעולה... ביטול אגרות רמון או לפחות הפחתה משמעותית; הסתכלות כוללת של רש"ת על פעילות החברות בנתב"ג וברמון ובהתאם לתמחר אותן (קידום הטבות לחברות התעופה בנתב"ג תמורה להגדלת פעילות ברמון")" ;המוצר באילת הוא טוב מאוד, גם ביחס למוצרים סמוכי[ם] [ל]אילת כמו [העיר] עקבה וביחס לשאר ערי החוף בעולם". ביולי 2022 כתב ראש העיר אילת לשרי התחבורה והתיירות בעניין זה כי כדי להחיות את נמל התעופה רמון ולתת הזדמנות ותקווה לעיר אילת ולתיירות חוץ, יש לקדם באופן דחוף תמריצים לעידוד חברות תעופה להגיע אליו שכן נמל תעופה רמון "הוקם בעיקר על מנת לעודד טיסות בין-לאומיות אחרת לא היה טעם בהעתקת השדה מהעיר". בספטמבר 2023 פנה משרד התיירות למשרד האוצר לצורך המשך הפעלת הנוהל לעונת החורף 2024 עד 2025 וציין כי יש חשיבות רבה בעידוד התיירות הנכנסת בעונה זאת שכן כך ניתן יהיה לחזק את העיר ולסייע לכלכלתה בתקופה שבה יש ירידה בתיירות הפנים. בפנייה זו הוצע מתווה שלפיו משרד התיירות יישא בעלויות של 60% מהנוהל, התאחדות בתי המלון בעוד 10%, ומשרד האוצר ישלים את תקצוב הנוהל, כך שהנוהל יתוקצב עד סכום של כ-8 מיליון ש"ח לערך (תלוי במספר התיירים שיגיעו בפועל). תהליך זה לא הושלם בשל פרוץ מלחמת חרבות ברזל ב-7 באוקטובר. בתחילת שנת 2024 הודיע משרד התיירות לרש"ת כי בשל מלחמת חרבות ברזל הוא לא יפרסם את הנוהל בהתייחס לעונת החורף בשנים 2024 עד תחילת 2025 (החל באוקטובר 2024), והנושא הוגדר על ידו כ"לא רלוונטי"לאילת. לעמדתו יש להתמקד בתחום עידוד תיירות הפנים בלבד בנוגע לאילת. בעקבות החלטת משרד התיירות בעניין, הודיעו חברות התעופה האירופיות לרש"ת שהן לא ימשיכו לפעול בקווים הישירים לאילת ללא סבסוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 109 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 רש"ת מסרה למשרד מבקר המדינה באפריל 2024 כי מאז אי-חידוש נוהל תמרוץ לכל נוסע אף חברת תעופה לא הגישה בקשות לביצוע טיסות בין-לאומיות לנמל התעופה רמון; זאת גם על רקע הפעילות בנמלי התעופה האזוריים הסמוכים שפועלים בירדן ובמצרים המתחרים באילת ומפעילים נוהל תמרוץ דומה לכל נוסע מול חברותהחסךהאירופיות בסכום גבוה מזה שהיה נהוג בישראל (כ-100עד110דולר לכל נוסע) - פעולה שיווקית שהביאה למדינות אלו אלפי טיסות מעשרות מדינות בעונות החורף האחרונות. עוד ציינה רש"ת כיהסבסוד של הטיסות לערי התיירות השכנות לאילתשסייע להן להתבסס כיעדים מבוקשים לתיירים זרים במפת התיירות העולמית, וביטול נוהל תמרוץ לכל נוסע עלולים להקשות על אילת לחזור להיות יעד אטרקטיבי לחברות התעופה בעולם בשנים הקרובות "הן במובן המיידי של חוסר הפעילות העכשווית והן במובן של ביטול יחסי העבודה והקשר המתמשך הנדרש לבניית תוכניות לטווח ארוך מול חברות התעופה". 2. ת מ ל ו ג י ר ש " ת ל ק ו פ ת ה מ ד י נ ה : על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977, רש"ת מעבירה תשלום שנתי למדינה ותמלוגים מהרווח הנקי שלה150, שתלוי בין היתר בהכנסותיה מכל נמלי התעופה שבאחריותה בקיזוז הפסדים וגירעונות,151. בשנים 2017 עד 2019 העבירה רש"ת למדינה תמלוגים מהפעלת כל נמלי התעופה ומעברי הגבול בסך כולל של כ-3.5 מיליארד ש"ח, ובשנים 2022 ו-2023 היא העבירה לה 336 מיליון ש"ח. רש"תמסרה למשרד מבקר המדינהבנוגעלשנת2020כיבשל מצבי החירום שהתרחשו בשנים העוקבות חלה ירידה ניכרת בתנועת התיירים בטיסות הבין-לאומיות לנמל התעופה רמון, שהביאה לפגיעה בהכנסותיו ולגירעונות; וכי בשנת2023חלה התאוששות מוגבלת במספר הנוסעים הבין-לאומיים, זאת בהלימה להפעלת נוהלהתמרוץ בשנה זו. עוד הוסיפה רש"ת כינמל התעופה רמון הוא גרעוני גם בהינתן תנועה של שני מיליון נוסעים בשנה כך שההשפעה הכללית של רמת פעילות מוגברת של רמון היא מינורית יחסית להכנסות של רש"ת, אולם המשך צמצום הפעילות בנמל התעופה רמון ישפיע בעקיפין על היקף התמלוגים שיועברו על ידה למדינה (בשל הקטנת הרווח הנקי בדוח רווח והפסד שממנו נגזרים התמלוגים השנתיים למדינה). משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה ביולי2024 כי חברות התעופה הזרות טסות על בסיס כדאיות כלכלית; וכי הדרך היעילה היחידה לעודד אותן לטוס לנמל התעופה רמון היא באמצעות סבסוד כספי ממשלתי בשיתוף המגזר הפרטי, כפי שנעשה בעבר. סבסוד זה הוכיח את עצמו אך הופסק על ידי משרד התיירות. בעניין אפשרות הפעלת קו התעופה נתב"ג-רמון על ידי חברות תעופה הזרות (טיסות המשך) שתאפשר להגביר את הכדאיות ואתהתדירותשל הטיסות השבועיות לעיר, משרד התחבורהמסרכי הוא מתנגד לכך בשל חשש לפגיעה בתחרות שכן לחברות ישראליות אין זכות דומה במדינות אירופה; וכי חברות תעופה ישראליות מחויבות בבידוק ביטחוני על ידי מערך האבטחה הממלכתי בטיסותיהן מחו"ל לישראל, מה 150 סעיפים40א.(א) ו-40א1()א(.1) לחוק רשות שדות התעופההתשל"ז-1977. 151 סעיף-40א1.(א) לחוק הרשות. נוסף על כך, רש"ת משלמת דמי חכירה הנגזרים מהכנסותיה, אגרות רשות תעופה אזרחית (רת"א), ארנונה לעיריות ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 110 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 שאין כן לגבי החברות הזרות. עוד מסר משרד התחבורה כי הושג הסכם בין רש"ת לחברות התעופה הישראליות בליווי המשרד ורשות תעופה אזרחית (רת"א), שמימושויבטיח מספר קבוע של טיסות שבועיות של חברות ישראליות לאילת בטיסות פנים-ארציות בלבד. משרד התיירות מסר למשרד מבקר המדינה באפריל 2024 כי הוא אינו מתכוון לפרסם עוד את נוהל תמרוץ לכל נוסע בנוגע לנמל התעופה רמון בעונות החורף מפני שפוטנציאל התיירות הנכנסת לאילת מוטל בספק, זאת גם לנוכח החלטות חברות התעופה הזרות לצמצםאת הטיסות לישראל בתקופת מלחמת חרבות ברזל, לרבות ביטול של חלקן. משרד התיירות העביר למשרד מבקר המדינה את נתוני תקציבו לשנים 2020 עד 2024המצביעים על ירידה בשנת2024, וציין כי תקציב זה אינו מאפשרמקור תקציבי להפעלת נוהל תמריץ לכל נוסע, כמפורט בנתונים שבתרשים 25 שלהלן: תרשים 25: תקציב משרד התיירות, 2020 - 2024 (באלפים) המקור: משרד התיירות (26.5.24.) התקציב המקורי לשנת2024היה אמור להיות גדול יותר בכ-20מיליון ש"ח, אולם הוא הופחת בשל קיצוצי תקציב שהתרחשו בזמן המלחמה. בפברואר 2025 מסר משרד התיירות למשרד מבקר המדינה כי הוא בוחן אפשרות לפתיחת קו תעופה ישיר מרוסיה לנמל תעופה רמון באילת, וכי בשיתוף פעולה עם עיריית אילת הוא אירח סוכנים, נציגי תעופה ועיתונאים מרוסיה כדי לקדם את פתיחת הקו כבר בעונת החורף שתחל באוקטובר 2025. עם זאת מסר המשרד כי בתקציב הנוכחי של המשרד ולנוכח העובדה כי השותפים הנוספים בנושא - משרד התחבורה ובתי המלון - לא העבירו מצידם תקציב לצורך קידום העניין, אין בכוונתו לחדש את נוהל תמרוץ הטיסות בעונות החורף הקרובות לאילת. משרד התיירות מסר בתשובתו כי בתאריך 12.6.25 תתחיל תנועת טיסות ממוסקבה לשדה התעופה רמון, והכוונה בעתיד הקרוב להרחיב את היקפי הטיסות. מבקר המדינה | דוח מיוחד 111 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 רש"ת כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה ממאי 2025 (להלן - תשובת רש"ת) כי בכל הקשור להצעות פעולה שונות הנוגעות לפעילות התעופתית בישראל ולהגדלת הפעילות בנמל התעופה רמון, היא מחויבת מכוח האמנות הבין-לאומיות שאליהן ישראל הצטרפה והסכם השמים הפתוחים עליו חתומה ישראל, לקיים סביבה תחרותית ושוויונית לכלל פעילות התעופה האזרחית המסחרית, לרבות הקצאת משאבי ציבור בדמות הקצאת לוחות זמנים להמראה ולנחיתה בנמלי התעופה, מתן שירותים תעופתיים והטבות אחרות. עוד ציינה רש"ת בעניין הגברת הטיסות לשדה התעופה רמון, כי בעונת הקיץ של שנת 2024, שהתאפיינה בפעילות תעופתית מצומצמת, היא אישרה בקשות של חברות תעופה ישראליות להגביר את תדירות טיסות הפנים-ארציות לעיר אילת אולם "חברות אלו העדיפו בסופו של יום להסיט את מרבית טיסותיהן לחו"ל חלף הגברת הפעילות הפנים ארצית". משרד התחבורה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא פועל רבות ובמגוון אפיקים כדי לאפשר תעבורה אווירית לאילת וממנה,ומתוקף כך המשרד תומך בהשבת התמריץ של משרד התיירות, וכי פנייתו למשרדי האוצר והתיירות בנושא טרם נענתה. משרד התיירות החליט שלא לקדם בעונות החורף בשנים הקרובות (בחודשים אוקטובר עד מרץ) את אישור נוהל תמרוץ לכל נוסע. החלטה זו נשענת על נסיבות התקופה והשלכות מלחמת חרבות ברזל על פוטנציאל התיירות הנכנסת לישראל. עם זאת, בראי החלטות הממשלה הנוגעות לעיר אילת מהשנים האחרונות והצורך לתת מענה התיירותיים של העיר, ריחוקה הגיאוגרפי, התנודתיות ('עונתיות') בעונות החורף והתחרות ההולכת וגוברת עם אתרי נופש אחרים הגם שבמדינות שכנות קיים כאמור תמריץ גבוה יותר משהונהג באילת לעידוד הגעת חברות תעופה אליהן, מומלץ כי משרדי התיירות והתחבורה יבחנו את הנושא על היבטיו השונים בשיתוף משרדי האוצר ופיתוח הנגב והגליל, רש"ת, עיריית אילת והתאחדות בתי המלון, בראייה צופה פני עתיד. הפעולה בעניין זה נדרשת כבר בעת הזו וחרף הקיפאון הקיים כעת בתיירות הנכנסת, לצורך בחינת פתרונות וחלופות שאותם יהיה אפשר לממש כתגובה מהירה מייד לאחר שינוי הנסיבות וחזרת תיירות החוץ לישראל. 2.6. פעולות הממשלה בתחום שירותי הרפואה באילת באזור אילת ניתנים שירותי בריאות לתושבי העיר אילת וכן לתושבי היישובים במועצה האזורית חבל אילות152, המונים בסך הכול כ-65,000 תושבים; כמו כן ניתנים באזור אילת שירותי בריאות לחיילים המשרתים בבסיסי צה"ל באזור, לעובדים שאינם אזרחי ישראל ולתיירים (ישראלים ותושבי חו"ל) שמספרם מוערך בכ-60,000 עד 140,000 ביום בהתאם לעונה ולתקופה. שירותי הבריאות באזור אילת ניתנים בקהילה153 באמצעות ארבע קופות החולים בישראל154: הכללית; מכבי שירותי בריאות (להלן - 152 יישובי חבל אילות הם אליפז, באר אורה, גרופית, יהל, יטבתה, לוטן, נאות סמדר, נווה חריף, סמר, קטורה, שחרות, שיכון משפחות מחנה עובדה, חוות ע'רנדל, שיטים ואילות. 153 שירותי בריאות בקהילה ניתנים במרפאות קופות החולים בעיקר על ידי רופאי משפחה, והם מספקים שירותי רפואה ראשוניים או מפנים להמשך טיפול אצל רופאים מומחים. השירותים מפוקחים על ידיהאגף לרפואה קהילתית במשרד הבריאותמאז2008. 154 כ-55% מהמטופלים משתייכים לשירותי בריאות כללית; 33% למכבי שירותי בריאות; והשאר לקופות החולים לאומית (כ-6%) ומאוחדת (כ-4%.) מבקר המדינה | דוח מיוחד 112 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מכבי); קופת חולים לאומית (להלן - לאומית) וקופת חולים מאוחדת. באזור אילת יש בית חולים ציבורי אחד בבעלות הכללית - יוספטל, והוא בית החולים הקטן ביותר במדינה מבין 29 מוסדות לאשפוז כללי. אזור אילת הוא אזור ספר שמרוחק כ-240 ק"מ ממרכז רפואי נוסף (סורוקה בבאר שבע). בעבודות שנעשו לאורך השנים בישראל על ידי גורמים שונים155 הועלה כי שירותי הרפואה באזור אילת, הניתנים ביוספטל ובמרפאות בקהילה על ידי כלל קופות החולים באילת, נמצאים בפער מתמשך בכוח האדם; פער זה נובע מקושי מרכזי בגיוס של כוח אדם רפואי (בעיקר רופאים מומחים ומתמחים) ושל כוח אדם שמתמחה במקצועות הבריאות (כגון בתפקידי סיעוד, פיזיותרפיה וריפוי בעיסוק) ובהישארות שלו באזור. הסיבות לכך נעוצות, בין היתר, באופק קידום מקצועי ואקדמי מוגבל ובמיעוט הזדמנויות מקצועיות, ובכלל זה מיעוט בקשרים מקצועיים עם רופאים עמיתים רלוונטיים שחיוניים להתפתחות המקצועית של רופאים; חשיפה מעטה למקרים רפואיים מורכבים ולביצוע פרוצדורות וטיפולים מורכבים; אפשרויות מצומצמות של תעסוקה נוספת; וקושי במציאת תעסוקה באילת עבור בני המשפחה של הרופאים ואנשי מקצועות הבריאות156. גם דוחות שפרסם משרד מבקר המדינה במהלך השנים הצביעו על כך שריחוקה של העיר אילת מאזור המרכז מעצים את האתגרים שעימם מתמודדת מערכת הבריאות בעיר ובהם: שירותים רפואיים ופרה- רפואיים חסרים, קשיים בהעסקת כוח אדם רפואי והיצע מוגבל של רפואה יועצת157. לפער האמור בעניין נתוני כוח האדם בשירותי הרפואה והבריאות שניתנים על ידי כלל קופות החולים בעיר יש השפעה לרעה על יכולת המערכת הרפואית באזור לספק מענה הולם ברמת השירותים הרפואיים לתושבים ולשוהים באזור אילת שבאה לידי ביטוי בין היתר בהיבטים האלה: זמני המתנה ארוכים לתורים בקהילה (עד פי4.8לעומת המרכז); תלות של התושבים בקבלת שירותי רפואה ובריאות מחוץלאילת ובכלל זה גם טיפולים רפואיים פשוטים, כגון היוועצות עם רופא מומחה; וצורך במימון של קופות החולים עבור הגעת רופאים ועובדי מקצועות הבריאות לאילת כדי לספק חלק משירותי הרפואה והבריאות החסרים. לכל אלה מחירים גבוהים - כספיים ואחרים158 והשפעות על איכות השירות הרפואי שניתן באזור אילת, 155 במשרד הבריאות, כגון בעיקרי תוכנית מדיניות הבריאות מטרות על2011-2014 שעוסקת בין היתר בצמצום פערים בפריפריה ובהגדלת כוח אדם איכותי בה, ובדוח אי-השוויון במערכת הבריאותוההתמודדות עימו שפורסם בפברואר 2024; בדוחות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת: "דוח הקשיים בהגדלת כוח האדם הרפואי בפריפריה", שבט תשע"א (פברואר 2011); "מצב שירותי הבריאות בעיר אילת", נובמבר 2018; "שאלת יעילותה של תכנית המענקים לעידוד עבודה והתמחות של רופאים בפריפריה, 2011 - 2019", פברואר 2024; וסקירה בנושא נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ,28.11.24. כמו כן נושא הפערים בפריפריה הועלה במחקר של ארגון ה-OECD. ראו: in Israel: Towards a better governance structure for health, Medical education and trainingOECD making in Israel, June 2023. -workforce planning and policy 156 בנק ישראל, חטיבת המחקר, "התפתחויות בשכר ובתעסוקה של רופאים בישראל בעקבות הסכם שכר 2011"(ינואר 2025,)עמ'4-5. 157 בשנים האחרונות פורסמו כמה דוחות של משרד מבקר המדינה, כגון דוח שנתי 63ג (2012),"שירותי הבריאות בפריפריה - בתי החולים והקהילה;"דוח מבקר המדינה - יולי 2024, "שבץ מוחי - טיפול ושיקום"; דוח מבקר המדינה-נובמבר2024,"זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחים-דוח מיוחד" (נובמבר2024.) 158 כך למשל, כאשר מטופל זקוק לטיפול רפואי שאינו ניתן באילת הוא נדרש להתנייד (ברכב או בטיסה) אל המרכז הרפואי סורוקה או אל בתי חולים במרכז, וכל נסיעה שכזו נמשכת כמה שעות לכל כיוון ומקשה מאוד לנהל שגרת חיים אישית ומשפחתית. מבקר המדינה | דוח מיוחד 113 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ובהם פגיעה ברצף הטיפולי הניתן למטופלים. הפערים בכוח האדם והשלכותיהם אף החריפו לנוכח הגידול באוכלוסייה באזור אילת ואופייה המשתנה בשנים האחרונות; למשל, בשנים 2009 עד 2022 גדל מספר התושבים שהם בני גיל 65 ומעלה באילת פי 2.2. המחסור בכוח אדם רפואי באזור אילת פוגע לא רק באיכות השירות הרפואי הניתן לתושבים בעת שגרה, אלא גם ביכולת של מערכת הבריאות בעיר אילת לספק לתושבים ולשוהים במרחב רפואת חירום ומענה לאירועים רבי-נפגעים (להלן - אר"ן). בשל האיומים הביטחוניים שהופנו כלפי אזור אילת במלחמת חרבות ברזל ובכלל זה האפשרות לאר"ן, משרד הבריאות הכיר בכך שיוספטל הפך ל"בית חולים חזית". כמו כן, בשל היותה של אילת עיר קולטת מפונים והגידול הניכר במספר השוהים בה במשך חודשים רבים וכפועל יוצא מכך הגידול במספר המטופלים הפוטנציאליים ובמספרם של אלה שטופלו בפועל בבית החולים בעיר, נפתחו מרפאות נוספות בקהילה לרבות בתחום בריאות הנפש; בוצעו פעולות לתגבור כוח האדם בזמן חירום, להצטיידות ולעיבוי המלאים (כולל עיבוי מלאי מנות דם); ונעשו תרגילים המדמים אר"ן. העלות למדינה עבור המענים הרפואיים ועבור תגבור מערכת הבריאות בעירבמהלך מלחמת חרבות ברזל הסתכמה בכ-20.2מיליון ש"ח. 1. מעקב אחרי יישום החלטת הממשלה 4662 לצורך שיפור שירותי הבריאות והרפואה באזור אילת החליטה הממשלה בשנת 2019 להקצות תקציבים ייעודים בשנים 2020 עד 2023 למימון פעולות שתכליתן להשיג צמצום במספר ימי ההמתנה של תושבי אילת וחבל אילות לתורים לרפואה יועצת ולבדיקות רפואיות ולשיפור התשתיות של יוספטל159 (החלטת הממשלה 4662,) דבר שיעלה בקנה אחד עם זכות המבוטחים לקבלת שירות בריאות שוויוני שמעוגן בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994. כמו כן, בהחלטת הממשלה 4662, אשר עוסקת כאמור בהפעלת תוכנית רב-שנתית לפיתוח אזור אילת במגוון תחומים ובכלל זהבתחוםהבריאות, נקבע כי ראש הממשלה יביא את ההחלטה לדיוןנוסףבממשלה בתום שלוש שנים ממועד קבלתה כדי שיוצגו אופן ביצועה וההתקדמות בהשגת מטרותיה וכדי שהממשלה תבחן את הצורך בשינוי ההחלטה או בביטולה160. משרד מבקר המדינה בדק את מידת היישום של כמה פעולות שצוינו בהחלטה זו: א. ת מ ר י צ י ם ל ר ו פ א י ם ו ל ע ו ב ד י מ ק צ ו ע ו ת ה ב ר י א ו ת :בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יקצה בשנים 2020 עד 2023 תקציב למימון מענקים מוגדלים לרופאים ותמריצים לעובדי מקצועות הבריאות שיעתיקו את מקום מגוריהם לאילת או לחבל אילות בסך כולל של15.6מיליון ש"ח - 14 מיליון ש"ח לרופאים ועוד 1.6 מיליון ש"ח לעובדי מקצועות הבריאות. לפי ההחלטה, חלוקת המענקים והתקציבים תיעשה על ידי משרד הבריאות באמצעות קופות החולים ותתבסס על שיעור 159 לפי ההחלטה חלק מהפעולות יבוצעו באמצעות שיתוף פעולה בין קופות החולים. 160 סעיף17להחלטתהממשלה4662. מבקר המדינה | דוח מיוחד 114 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 המבוטחים בכל קופת חולים מכלל המבוטחים באילת בכל הקופות יחדיו (למעט קופת חולים מאוחדת), כמפורט להלן: לוח 8: התקציב שהוקצה לתמרוץ רופאים ועובדים במקצועות הבריאות, 2020 - 2023 נתונים() כללית מכבי לאומית סך הכול סך הכול ההקצאה הממשלתית לקופות כ-11.8מיליון כ-2.7מיליון ש"ח כ-0.7 מיליון ש"ח 15.2 החולים ש"ח סך הכול הקצאה כ-10.7מיליון ש"ח כ-2.3מיליון ש"ח כ-0.6מיליון ש"ח 13.6 לרופאים (מתוך הנ"ל) מימוש בפועל כ-9.8מיליון ש"ח כ-ש"1.4)*(חמיליון כ-0.5מיליון ש"ח 11.7 שיעור מימוש כ-92% כ-61% כ-83% - סך הכול הקצאה לעובדים במקצועות 1.58 הבריאות (מתוך כ-1.1מיליון ש"ח כ-0.4מיליון ש"ח כ-0.08מיליון ש"ח הנ"ל) מימוש בפועל כ-0.18מיליון ש"ח - - 0.18 שיעור מימוש כ-16% לא מומש לא מומש - המקור: נתוני קופות החולים-הכללית, מכבי, לאומית. יוער כי בפועל הקופות תוקצבו בסך של כ-15.2מיליון ש"ח מתוך15.6מיליון ש"ח (13.6מלש"ח לרופאים ו-1.58מיליון ש"ח לעובדי מקצועות הבריאות). * צפוי מימוש נוסף של התקציב לשנים2025עד2027בסך כולל של805,700ש"ח. מנתוני הלוח עולה כיחלקה היחסי שלקופת חוליםהכלליתבתקציב הממשלתישהתקבל עבורמענק לרופאים ולעובדי מקצועות הבריאות שיעתיקו את מקום מגוריהם לאילת הוא הגדול ביותר (כ-11.8 מיליון ש"ח) לעומת קופת חולים מכבי (כ-2.7מיליון ש"ח) וקופת חולים לאומית (כ-0.7מיליוןש"ח). מבקר המדינה | דוח מיוחד 115 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בפועל מימשו הקופות בסך הכול כ-11.9 מיליון ש"ח מתוך 15.2 מיליון ש"ח (כ-78%) מהתקציב שהקצה משרד הבריאות לקופות החולים לצורך כך בשנים 2020 עד 2023161. הועלה כי מימוש החלטת הממשלה שתכליתה הייתה להגדיל את הנגישות לשירותי רפואה מקצועית באילת באמצעות מתן תמריצים לרופאים כדי לעודד אותם לעבור לאילת נחל הצלחה חלקית: הקופות מימשו כ-11.7 מיליון ש"ח מתוך כ-13.6 מיליון ש"ח (כ-86%) מהתקציב שיועד לרופאים; וניכר מימוש נמוך שלהמענקים לעובדים במקצועות הבריאות-0.18מיליון ש"ח מתוך כ-1.58מיליון ש"ח (הכללית - 16%; לאומית ומכבי - לא מימשו) בדיווח שמסר משרד הבריאות לוועדת ההיגוי במשרד ראש הממשלה162 ביולי 2024 צוין כי התקציב שהוקצה עבור המענקים והתמריצים לרופאים ולעובדי מקצועות הבריאות לא נוצל במלואו על ידי קופות החולים בשל ההיענות הנמוכה של עובדים אלה להעתיק את מקום מגוריהם לאילת. הכללית כתבה למשרד מבקר המדינה בתשובתה במאי 2025 (להלן - תשובת הכללית) כי יש להמשיך ביישום מסלול התמריצים לרופאים באילת ואף להרחיבו למקומות מאתגרים נוספים כדי לעודד משיכת כוח אדם רפואי לפריפריה, על בסיס גמישות ומתן חופש פעולה יחסי למנהלי בתי חולים, הגם שאין בו די כשלעצמו. קופת החולים לאומית כתבה למשרד מבקר המדינה במאי2025 (להלן- תשובת לאומית) כי היא ניצלה בשיעור גבוה את המענק שניתן לרופאים שכירים שאינם מומחים אולם כיוון שהמענק הוגבל לארבע שנים, עם סיומו הייתה עזיבה של אילת. לגבי אי-מימוש התמריצים לעובדי מקצועות הבריאות ציינה קופת החולים לאומית שהוא לא מומש בשל היותו נמוך, ואינו מהווה תמריץ מספק להבאת עובדים אלה לאילת. לנוכח המימוש החלקי בלבד של התקציב למענקים לרופאים ולאנשי צוות מקצועות הבריאות למעבר לאילת, על משרד הבריאות לבחון חלופות לעידוד הגעת אנשי מקצוע אלה לאילת הנחוצים למערכת הבריאות בעיר בהתאם להחלטת הממשלה4662משנת2019ובכללזאתלבחון תוכניות המשך בעניין. ב. ש ד ר ו ג ת ש ת י ו ת ר פ ו א י ו ת : בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יקצה סך של 75 מיליון ש"ח לצורך הקמה ושדרוג של התשתיות הרפואיות ביוספטל כגון חדרי ניתוח, מכון דיאליזה, מכון גסטרו, חדר אקוטי לנפגעי תקיפה מינית, מכשיר CT וחדרי לידה. בבדיקה עלה כי משרד הבריאות העביר לכללית את התקציב האמור, וחלה התקדמות בהקמה ובשדרוג של התשתיות האמורות. בין היתר אישרה הכללית תקציבים להקמת מבנה מרפאות חוץ ומכון שמיעה, להרחבת מכון הפיזיותרפיה, להקמת מכון MRI, לשיפור תשתיות החשמל ולשדרוג תשתיות צוברי החמצן של בית החולים. ממסמכי הכללית עולה כי מלבד התקציב שהתקבל לעניין זה 161 כך למשל, נמסר על ידי הנהלת בית החולים יוספטל והכללית כי 13 רופאים ושני עובדי מקצועות בריאות נוספים העתיקו את מגוריהם לאילת והשתלבו בעבודה ביוספטל ובמרפאות הכללית בעיר. 162 בהתאם להחלטת הממשלה4662 הוקמה ועדת היגוי במשרד ראש הממשלה שתפקידה לעקוב אחר יישוםההחלטה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 116 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ממשרד הבריאות, היא מתכננת להשקיע בהקמה ובשדרוג של תשתיות אלה גם ממקורותיה סך של כ-222.6 מיליון ש"ח בשנים 2024 עד 2028. ג. ה צ ב ת מ ס ו ק ק ב ו ע ב י ו ס פ ט ל :החלטת הממשלה קבעה כי משרד הבריאות יקצהתקציב בסך 26 מיליון ש"ח לצורך הצבת מסוק אזרחי בעיר אילת לצורך שיפור זמינות האפשרות לפינוי מוסק של חולים באזור אילת הזקוקים לפינוי מהיר ודחוף מסיבה רפואית דחופה, לרוב עקב חשש לחייהם. תקציב זה יועד למימון מכסה של 100 הטסות בשנה, וכל הטסה נוספת מומנה בפועל על ידי הכללית. לצורך מימוש החלטת הממשלה פרסם משרד הבריאות מכרז כמתחייב מחוק חובת מכרזים, התשנ"ב- 1992, למתן שירותי פינוי מוסק, והתקשר לשם כך בהסכם עם חברה פרטית שהיה בתוקף עד דצמבר 2023. משרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה ביולי 2024 כי כלל התקציב לעניין זה נוצל בכל אחת מהשנים 2020 עד 2023 עבור המכסה של 100 הטסות בשנה, כמחציתן בשל אירוע רפואי קרדיולוגי חמור ובשל אירועי שבץ מוחי, שאין להם מענה רפואי ביוספטל. לפי נתוני משרד הבריאות והכללית, בשנים 2021 עד -4202 בוצעו בסך הכול 467 פינויים מוסקים של מטופלים שנזקקו לטיפול במרכזים רפואיים אחרים; ובשנת 2025 (נכון ליולי) בוצעו 93 פינויים מוסקים. בדיון שהתקיים במשרד ראש הממשלה בנושא מערכת הבריאות באילת בספטמבר 2023, עמדת משרד הבריאות הייתה כי יש חשיבות בהפעלת המסוק כגורם מציל חיים, וכי "יש לקדם החלטת ממשלה על מנת ששירות המסוק לא ייפוג בתחילת ינואר [2024]". בסיכום הדיון נקבע כי באחריות משרד הבריאות לבחון את ההיבטים השונים שנדונו בדיון זה ולהציע מענה וחלופות. הועלה כי בתום שנת 2023 הסתיים תוקפה של החלטת הממשלה בעניין התקצוב הממשלתי להפעלת המסוק, והיא לא חודשה; וכן הסתיים תוקפו של ההסכם בין משרד הבריאות לחברה הפרטית. עקב כך, במהלך ינואר עד מאי 2024 מימנה הכללית ממקורותיה פינוי מוסק של 61 חולים שמצבם הרפואי חייב פינוי דחוף למרכזים רפואיים מחוץ לאילת. בפברואר 2024, לאחר תום ההתקשרות של משרד הבריאות עם החברה הפרטית למתן שירותי פינוי מוסק, כתב מנכ"ל הכללית להנהלת משרד הבריאות כי טרם פורסם מכרז חדש להפעלת המסוק ביוספטל, והמשרד עדיין לא אישר מימון מתאים להמשך פעילות זו. כמו כן הוא ציין כי: "חרף הדחיפות והחשיבות שבהסדרת המשך ההפעלה של המסוק... כללית נאלצת להמשיך ולפעול בתנאי אי- ודאות... החשיבות שבהמשך הפעלת המסוק ביוספטל ידועה וברורה ומאחר שלהבנתי היא אינה במחלוקת ואין כל צורך לשכנע את משרד הבריאות בחיוניות המסוק". עוד צייןמנכ"ל הכללית במכתבו כי "אנו מבקשים שמשרד הבריאות יממש בהקדם את ההבטחה שניתנה על ידו ויקצה את התקציב הדרוש להמשך הפעלת המסוק על מנת ששירותי הבריאות לתושבי אילת (הוותיקים ואלו החדשים שמתארחים בעיר בעל כורחם) לא ייפגעו". גורמי מקצוע במשרד הבריאות מסרו למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2024 כי הם סבורים שיש לשמר את פעילות המסוק באופן קבוע בכפוף להסדרה תקציבית קבועה, וכי מכרז חדש בעניין זה אינו מבקר המדינה | דוח מיוחד 117 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מפורסם מפני שלא הוקצה לכך תקציב במשרד. בפברואר 2025 מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה כי בשל העיכוב בהסדרת הנושא באופן ארוך טווח, הוא ימשיך לתקצב את פעולת המסוק מתקציבו שיועבר לכללית, עד סוף שנת 2025. הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהיא פרסמה מכרז להפעלת המסוק. החלטת הממשלה לתקצב הצבת מסוק בעיר אילת לפינוי מוסק דחוף של חולים למרכזים רפואיים במרכז הארץ נבעה מצורך ברור במתן מענה רפואי שבנסיבות מסוימות עשוי להיות מציל חיים.הניצול המלא של התקציב שיועד בהחלטת הממשלה לנושא בשנים 0202 עד 3202 וכן המשך הפעלתו של המסוק במהלך שנת 2024 ללא הסדרה תקציבית - מצביעים על הצורך בהמשכיות שירות זה להצלת חיי אדם. נכון לפברואר 2025 הממשלה לא קיבלה החלטה שתבטיח את המשך תיקצוב הפעלת המסוק לאורך זמן ולא פורסם מכרז שיסדיר את הפעלת המסוק. לנוכח הצורך במסוק ותפקידו החשוב בהצלת חיים של הנזקקים לכך באזור אילת, מומלץ כי משרד הבריאות - הנושא באחריות - יקדם בשיתוף משרד האוצר ומשרד ראש הממשלה את הפעולות הנדרשות להסדרת המשך הפעלת המסוק בהקדם גם אחרי שנת 2025. ד. ש י פ ו ץ מ נ ח ת ה מ ס ו ק י ם ב י ו ס פ ט ל ( ה א נ ג ר ):בהחלטת הממשלה נקבע כי משרד האוצר יקצה תקציב בסך 5 מיליון ש"ח לצורך ביצוע עבודות תשתית להכשרת מנחת המסוקים שנמצא במתחם יוספטל, בין היתר לצורך הקמת האנגר למסוק. בבדיקה נמצא כי משרד הבריאות העביר לידי הכללית תקציב בסך 2 מיליון ש"ח כבר בשנת 2019 לצורך תכנון מפורט והכנה למכרז לצורך שיפוץ מנחת המסוקים ביוספטל163. ואולם נכון לספטמבר 2024 הכללית טרם סיימה את עבודות התשתית הנדרשות להכשרת מנחת המסוקים, וטרם הוקם ביוספטל האנגר למסוק, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה 4662. על הכללית לפעול להשלמת הכשרת מנחת המסוקים ביוספטל והקמת האנגר כדי שהפינויים המוסקים של המטופלים באזור אילת אל מרכזים רפואיים אחרים ייעשו באופן בטיחותי ממנחת מוסדר. הכללית כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה שהשיפוץ במנחת לא הושלםעקב הנחיית פיקוד העורף בשל המלחמה וזאת כדי למנוע העברת פינויים לשדה התעופה רמון בזמן המלחמה; ובנוגע להאנגר מסרה הכללית שבנייתו כמעט הושלמה, וכי הוא צפוי להיפתח בתוך כחודשיים. 2. קידום החלטת ממשלה המשכית לשיפור רמת השירותים הרפואיים באזור אילת הועלה כי הגם שהחלטת הממשלה 4662 לא יושמה באופן מלא, היא הביאה לביצוע כמה פעולות אופרטיביות שנועדו לקדם את המענה הרפואי לתושבים ולשוהים באזור אילת שנזקקים לטיפול רפואי 163 בדיון שנערך במשרד ראש הממשלה בוועדת ההיגוי לתוכנית הרב-שנתית לפיתוח אילת וחבל אילות מדצמבר 2022 מסר משרד הבריאות כי היתרה בסך3מיליון ש"ח תועבר לכללית בגמר ביצוע העבודות להכשרת מנחת המסוקים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 118 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מיידי או לטיפול של רפואה יועצת ומעקב רפואי. בסוף שנת 2023 תמה תקופת התמריצים והתקציבים שניתנו על פי החלטת ממשלה זו. בשנים 2023 עד 2024 נעשו כמה ניסיונות לקדם החלטת ממשלה המשכית ופתרונות נוספים כדי להבטיח את המשך שיפור רמת השירותים הרפואיים באזור אילת וכדי ליצור ודאות והמשך מענה טיפולי עבור התושבים והשוהים במרחב. להלן פירוט עיקרי הפעולות שנקטו הגורמים השונים בעניין: הגורם עיקרי פירוט הפעולות משרד האוצר ב-24.7.23 השיב שר האוצר למזכיר הכנסת במענה לפנייתו בעניין החלטה המשכית לאילת כי התוכנית לתמיכה בשיפור שירותי הבריאות באילת (מכוח החלטת הממשלה 4662) מסתיימת בסוף שנת 2023, וכי "בתקופה הקרובה צפויה להתחיל עבודה מקצועית לגיבוש הצרכים המרכזיים בתחום הבריאות בעיר אילת ובניית המענה הנכון ביותר בעבורם". שירותי הכללית ב-30.8.23, במסגרת דיונים שנערכו בין הכללית לעיריית אילת, גובשה הצעה ועיריית אילת משותפת שמפרטת שורה של תחומים שלגביהם יש הסכמה כי יש לכלול אותם "במסגרת ההצעה העדכנית למחליטים באילת"; ובכלל זה הוספה ומימון של שירותים רפואיים חדשים בעיר, חיזוק השירותים הקיימים ופיתוח ומימון של מודלים חדשים להבאת כוח אדם (רפואי, סיעודי, פרה-רפואי) ליוספטל. משרד ראש ב-13.9.23 התקיים דיון במשרד ראש הממשלה בנושא גיבוש החלטת המשך הממשלה להחלטת הממשלה 4662; בדיון ביקשו עיריית אילת והמועצה האזורית חבל אילות תקציב בסך 15 מיליון ש"ח לצורך חיזוק ניהול המערך הרפואי בעיר, קידום עבודות בינוי נוספות ביוספטל (מלר"ד ילדים) והשלמת מבנה מרפאה בקהילה בחבל אילות. • בסיכום הדיון נקבע כי על משרד הבריאות לבחון את הסעיפים השונים שנדונו ולהציע מענה מסודר וחלופות. משרד הבריאות ב-4.12.23כתב שר הבריאות לוועדת הבריאות בכנסת לאחרדיוןבנושא היעדר פגייה ביוספטל שהתקיים במאי 2023כי: • "מענה הולם לצרכים של שיפור תחומים ושירותים שלא קיימים בבית חולים יוספטל מצריך מערך רחב, שמן הראוי שיהיה מעוגן בהחלטת ממשלה [שתכלול] תקצוב ייעודי [ו]הכשרת והקצאת כוח אדם ייעודי למשימה זו...; • בימים אלה, משרד הבריאות פועל לגיבוש הצרכים לחיזוק שירותי הבריאות באילת, במסגרת עבודה המתבצעת על החלטת ממשלה חדשה לשנים הקרובות לטובת העיר אילת"(הסימוןאינו במקור). ב-30.1.24 הורה מנכ"ל משרד הבריאות על הקמת צוות עבודה לבחינה ולקידום של נושא כוח האדם ביוספטל. בכתב מינוי לחברי הצוות כתב המנכ"ל כי תוקפה של החלטת הממשלה 4662 פג, ו"כעת יש צורך להמשיך ולהידרש לסוגיות הבריאות בעיר אילת ובסביבותיה באופן בר קיימא, ובאופן ספציפי, לענייןבית החולים יוספטל". הכנסת, ועדת ב-21.7.24, בדיון שקיימה בנושא ועדת הבריאות בכנסת, התקבלו בין היתר הבריאות ההחלטות האלה: מבקר המדינה | דוח מיוחד 119 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 • קריאה למשרד הבריאות להציב בראש סדרי העדיפות את חיזוק שירותי הבריאות בעיר ולמצוא "פתרון כולל לתושבי העיר ולמבקרים בה"; • קבלת עדכון לגבי ממצאי הצוות שהקים משרד הבריאות לקידום נושא כוח האדם ביוספטל (ראו להלן); • בקשה ממשרדי הבריאות והאוצר לקדם בדחיפות הצעת מחליטים לתקצוב פינוי מוסק ביוספטל לשנת 2024ולשנים הבאות. כאמור, החלטת הממשלה בכל הנוגע לשיפור שירותי הבריאות באזור אילת פגה בסוף שנת 2023. נמצא כי נכוןלפברואר2025נותרופעריםבשיפור זמינות שירותי הרפואה באזוראילתבנוגע לנושאיםשעליהם החליטה הממשלה ושנבדקו בדוח זה:לא בוצעוהתאמות במתווה התמריצים למשיכת צוות רפואי לאילת, למרות הניצול החלקי בלבד של התקציבים שהוקצו למתווה זה על פי ההחלטה משנת 2019 - להבאת רופאים כ-56% (7.6 מיליון ש"ח מתוך 13.6 מיליון ש"ח; ולהבאת אנשי צוות מקצועות הבריאות כ-11% (0.18 מיליון ש"ח מתוך 1.58מיליון ש"ח); והמשך הפעלתו של מסוק הפינוי לא עוגן בהסכם ארוך טווח, שכן התקציב בסך 26 מיליון ש"ח שהוקצב להפעלתו במסגרת החלטת הממשלה מוצה. מטבע הדברים הצרכים הרפואיים בעיר אילת שניתן להם מענה בהחלטה משנת 2019 הם בעלי אופי מתמשך. לפיכך נקבע בהחלטת הממשלה מנגנון ייעודי מפורש לבחינת תוצאותיה, ולפיו על ראש הממשלה להביא את הנושא לדיון נוסף ולקבלת החלטות בממשלה. נכון לפברואר 2025 טרם סוכמה הצעת מחליטים, וממילא לאהתקבלה החלטת ממשלה המשכית שיהיה בה כדי לשמר את ההישגים של החלטת הממשלה 4662 ולבצע התאמות ככל הנדרש, מצד אחד, ולא סוכמו נתיבי פעולה תקציביים אחרים על ידי משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד הבריאות לשיפור זמינות השירות הרפואי באזור אילת, מצד שני. מומלץ כי משרדי הבריאות, האוצר וראש הממשלה יפעלו בהקדם בשיתוף עיריית אילת, המועצה האזורית חבל אילות וקופות החולים שמפעילות מרפאות בקהילה במרחב זה וכן הכללית המפעילה את בית חולים יוספטל, לגיבוש מתווה מסודר - שיעוגן בהחלטת ממשלה המשכית או בדרך אחרת - כדי לתת מענה לצרכים הרפואיים של תושבי אזור אילת והשוהים בה, ובכלל זה גיוס כוח אדם רפואי וכוח אדם במקצועות הבריאות והסדרת המשך הפעלה שוטפת וארוכת טווח של המסוק באילת. 3. הפערים העיקריים בתחום שירותי הרפואה באזור אילת אחת ממטרותיה של החלטת הממשלה 4662 היא "שיפור שירותי הבריאות של תושבי העיר אילת וחבל אילות", ולצורך כך היא קבעה כי משרד הבריאות יקצה תקציבים ייעודיים בשנים 2020 עד 2023 לטובת מימון כמה פעולות שיביאו בין היתר להעלאת זמינותם של צוותי רפואה קבועים ולקיצור תורים לרפואה יועצת. עוד צוין בהחלטה כי הפריפריאליות של אזור אילת מובילה לפערים בינו ובין יתר אזורי הארץ על רמת השירותים הניתנים בו שאחד המובהקים שבהם הוא הפער בתחום הבריאות. כאמור, בינואר 2024 הקים משרד הבריאות את צוות הבחינה שכלל נציגים של משרד האוצר, של הכללית ושל עיריית אילת לבחינה ולקידום נושא כוח האדם הרפואי ביוספטל (להלן - צוות הבחינה). בכתב המינוי מבקר המדינה | דוח מיוחד 120 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 של צוות הבחינה התייחס מנכ"ל משרד הבריאות להחלטת הממשלה 4662 וציין כי תוקפה פג, ויש צורך להמשיך ולהידרש לסוגיית הבריאות ולהציע פתרונות שישפרו משמעותית את שירותי הבריאות לתושבי אזור אילת וכלל השוהים בעיר. משרד מבקר המדינה בחן את הפעולה הממשלתית שנעשתה על ידי משרדי הבריאות והאוצר בשיתוף הכללית ועיריית אילת במהלך שנת 2024 ועד לחודש פברואר 2025 במסגרת צוות הבחינה. א. נ ת ו נ י ם ב ד ב ר ה פ ע ר י ם ב ש י ר ו ת י ם ה ר פ ו א י י ם ב ע י ר א י ל ת אלה המתקנים הקיימים ביוספטל: 65 מיטות, 2 חדרי ניתוח ומרכז אמבולטורי, 3 חדרי לידה, 11 מכונות דיאליזה, שירותי דימות ובכלל זה ממוגרפיה ו-US שד, מעבדות, מכונים ומרפאות חוץ, אשפוז יום, תא לחץ, CT ו-MRI - המוצב באופן קבוע החל בחודש פברואר 2025. בתרשימים שלהלן מוצגים הפערים העיקריים הקיימים ביוספטל ובקהילה כפי שעולה מדוחות נוספים של משרד מבקר המדינה, ממסמכי משרד הבריאות והכללית שנמסרו לביקורת, מדיוני ועדת הבריאות בכנסת וממידע מקצועי נוסף: מבקר המדינה | דוח מיוחד 121 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 26: הפערים העיקריים בנושא שירותי הרפואה באזור אילת על פי נתוני משרד הבריאות, הכללית, ההסתדרות הרפואית לישראל, ועדת הבריאות בכנסת, מחקר של חטיבת המחקר בבנק ישראל, סקירות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. (1) לפידוח מבקר המדינהבנושא "שבץ מוחי-טיפול ושיקום" (2024)164,"כל נפגעי השבץ המוחי (100%) מאושפזים במחלקות פנימיות" שאינן מיועדות לטיפול בנפגעי השבץ. נמצא כי היעדר מחלקה נוירולוגית פוגע בטיפול בנפגעי שבץ מוחי. 164 מבקר המדינה,דוח מבקר המדינה-יולי2024, "שבץ מוחי-טיפול ושיקום". מבקר המדינה | דוח מיוחד 122 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 (2) היעדר פגייה באילת מצריך פינוי של היולדת לבית חולים אחר (לרוב פינוי מוסק) ושהות ממושכת מחוץ לאילת; ופתרון כספי חלקילמשפחה שנאלצת לעבור עם הפגשלה אל מחוץ לעיר. הנושא נדון גםבוועדת הבריאות בכנסתבחודש יוני2023. (3) מתבסס בין היתר על חומרים שהתקבלו מההסתדרות הרפואית בישראל. (4) בהתבסס על דוח מיוחד של משרד מבקר המדינה בנושא "זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחים", עמ'66 (נובמבר 2024.) על פי נתוני משרד הבריאות, הכללית, ההסתדרות הרפואית לישראל, ועדת הבריאות בכנסת, מחקר של חטיבת המחקר בבנק ישראל, סקירות של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בעיבוד משרד מבקר המדינה. (5) מתבסס על תרגילים ובקרות שנערכו במהלך מלחמת חרבות ברזל. (6) מתבסס על בקרות הנהלתמשרד הבריאות על קופותהחולים בעיר אילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 123 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי היא מציעה שירותי רפואה יועצת באילת בכל המקצועות המתועדפים (TOP TEN) ואף במקצועות נוספים. וכי על אף הקשיים לגייס רופאים ליישובי אילת והדרום בחלק מהמקצועות כמו אף, אוזן גרון, רפואת נשים ואורתופדיה, זמינות התורים מנוטרת על בסיס חודשי בהנהלת הכללית, וכי בחלק מהמדדים זמינות התורים באילת טובה יותר מאשר בחלק מהמחוזות, זאת לצד השירותים המוצעים באופן מקוון בתחומי רפואת העור שהמענה להם ניתן תוך 48 שעות ולצד ייעוץ רפואי הניתן בכמה תחומים ללא צורך בהפניית המטופל לבדיקה פרונטלית. עוד ציינה הכללית בתשובתה כי נכון לחודש מאי 2025 החוסר המשמעותי הקיים ביוספטל הוא במחלקה הפנימית והאורתופדית; ביתר המחלקות (ילדים, אף, אוזן גרון, אורולוגיה והרדמה) יש מומחים אך חלקם נמצאים לפני גיל פרישה. בנוגע למנהלי מחלקות ביוספטל, הכללית מצויה בתהליך גיוס למחלקה האורתופדית. שאר שירותי החירום והרפואה הדחופה ניתנים בחלקם על ידי רופאים טרם התמחותם. הפערים המפורטים בלוח שלעיל בעניין שירותי הרפואה באזור אילת בעת שגרה - בכוח אדם רפואי (רופאים, מתמחים, אנשי מקצועות הבריאות); מחלקות (כמו קרדיולוגיה, נוירולוגיה ופגייה); רמת הבטיחות הרפואית; במענה רפואי למצבי חירום ולאירוע רב נפגעים - אר"ן; במשכי המתנה לרפואה יועצת באילת; ועוד - מצביעים על כך שיוספטל, אשר נותן את המענה הרפואי העיקרי לתושבי אילת ולשוהים באזור אילת בעת שגרה ובשעת חירום, חסר את כוח העבודה הדרוש להפעלתו בצורה ראויה במשך כל שעות היממה. פערים אלה, שחלקם הגדול גם הונח לפני צוות הבחינה של משרד הבריאות ולפני הנהלת משרד הבריאות, היוו תשתית מקצועית לפעולתו של צוות הבחינה של משרד הבריאות שנועדה לספק בסיס לקבלת החלטות אשר יספקו את המענה הדרוש לצמצום או לביטול של הפערים האמורים. על משרד הבריאות להשלים את פעולותיו בעניין. ב. ה צ ו ר ך בנ י ו ד מ ט ו פ ל י ם ו כ ו ח א ד ם ר פ ו א י ב מ צ י א ו ת ש ל ח ס ר ב כ ו ח א ד ם ב ב י ת ה ח ו ל י ם י ו ס פ ט ל בהחלטת הממשלה 4662 משנת 2019 צוין בעניין הפערים בתחום הבריאות בין אזור אילת ובין יתר אזורי הארץ כי "חלק מהתשתיות הטיפוליות אינן קיימות בעיר כלל ובהעדרן המטופלים אינם מקבלים את הטיפול הראוי או שלחלופין נאלצים להתאשפז במוסדות מרוחקים... דבר המוביל לצורך בפתרונות ייחודיים על מנת לגשר על פערי המרחק". המחסור בכוח אדם רפואי באזור אילת בכלל ובבית חולים יוספטל בפרט, ומיקומההפריפריאלי של אילת,מביאים לידי כך שהטיפול הרפואי שניתן למטופלים במרחב תלוי באופן משמעותי בהגעה של צוותים, רופאים ואנשי צוות בכלל מקצועות הבריאות לאילת לצורך מתן שירותי רפואה ופרה-רפואה מקצועיים ורפואה יועצת; ולצד זאת מגבירים את הצורך של מטופלים באזור אילת להגיע למרכזים רפואיים מחוץ לאילת לצורך קבלת הטיפול הנחוץ להם. מבקר המדינה | דוח מיוחד 124 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במציאות זו חלופת ניוד המטופלים וכוח האדם הרפואי (להלן - חלופת הניוד) הופכת להיות מענה חלופי יסודי לגישור הפערים ותלויה בנגישות התחבורתית והתעופתית לאילת וממנה. חלופת הניוד נדונה בחודש נובמבר 2024 בדוחות האלה: (1) בדוח מבקר המדינה בנושא זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחיםמנובמבר2024עלהבין היתר כי בשל ההיצע המוגבל של שירותי הבריאות בעיר אילת תושבי האזור נדרשים לפנות לקבלת שירותי רפואיים הדרושים להם מחוץ לעיר165, קושי שגובר ביישובים פריפריאליים כמו אילת שכן הנגישות התחבורתית ביישובים אלו נמוכה, במיוחד עבור אוכלוסיות שלהן יכולת התניידות נמוכה ובכלל זה אזרחים ותיקים, אנשים חולים או אנשים עם מוגבלויות166. (2) בדוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ מנובמבר 2024, פורטו נתוני קופות החולים באילת שמהם עלה כי בממוצע בשנים 2022 עד 2023 חלק ניכר ממבוטחי קופות החולים בעיר אילת קיבלו טיפול רפואי במרכז הארץ לפי הפירוט הזה:%52 ממבוטחי הכללית; 44% ממבוטחי מכבי; 34% ממבוטחי לאומית; ו-67% ממבוטחי מאוחדת. בדוח צוין כי נתונים אלה ממחישים "עד כמה הנגישות של המבוטחים באילת לאמצעי תחבורה יעילים ונוחים למרכז הארץ היא משמעותית"167; וכי "למצב הנגישות התחבורתית לאילת השפעה על קופות החולים שנאלצות להתמודד עם צמצום בכמות הטיסות, עיכובי טיסות, דחיית טיסות והעברתן למועדים חדשים שאינן בהכרח נוחות למבוטחים הזקוקים לטיסה או לצוותים רפואיים המגיעים לתת שירות בעיר". בעניין זה הובאו בדוח עמדות של שתי הקופות הגדולות הפועלות באילת בנוגע למציאות זו, וצוין בהן כי היא גורמת לביטולי תורים ולזמני המתנה ממושכים, משפיעה גם על היצע כוח האדם הרפואי באילת וגורמת עלויות נוספות לקופות החולים168. יצוין כי בספטמבר 2024 פירטה מנהלת יוספטל על אודות המשמעויות של הפערים בנגישות התחבורתית לאילת וממנה במכתב שנמסר למשרד מבקר המדינה: "פוגע בתושבי אילת הצריכים טיפול רפואי מחוץ לעיר אילת וכן בזמינות הגעתם של רופאים וצוותים רפואיים לעיר אילת. כך למשל בוטלו בשבוע האחרון המרפאות: ראומטולוגיה, פסיכיאטריה, פלסטיקה, אורתופדיה ומקצועות בריאות נוספים; בוטלו ימי ניתוחים על ידי רופאים מנתחים שמגיעים מחוץ לעיר וטיסתם בוטלה או עוכבה בצורה משמעותית... גורם לירידה משמעותית כבר כעת במוטיבציה של הצוותים להגיע לעיר. חלקם כבר הודיעו על הפסקת עבודה או כוונה להפסיק עבודה באילת בזמן הקרוב... והמצב הולך ומחמיר." 165 מבקר המדינה-נובמבר2024,"זמני המתנה לקבלת שירותי רפואת מומחים-דוח מיוחד", עמ'66. 166 שם, עמ'62,67. 167 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ"(28.11.24,) עמ'7 - 9. יוער כי הסקירה נכתבה לבקשת הוועדה המיוחדת של הכנסת לחיזוק ופיתוח הנגב והגליל שעוסקתבנגישות התחבורתית של תושבי אילת והאזור לשירותי בריאות במרכז הארץ. 168 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ"(28.11.24,)עמ'13-15,71, 19-22. מבקר המדינה | דוח מיוחד 125 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בשל מחסור בשירותים רפואיים באילת ובשל העובדה כי חלק ניכר ממבוטחי קופות החולים בעיר אילת נדרשים לקבל טיפול רפואי מחוץ לאילת (52% ממבוטחי הכללית; 44% ממבוטחי מכבי; 34% ממבוטחי לאומית; ו-67%ממבוטחי מאוחדת,)חלק מהמענה של קופות החולים לפערים אלה הואבאמצעות הטסת כוח אדם רפואי לעיר על ידי קופות החולים169.בשנים2022עד2024170מימנה הכללית את הטסתםלאילת של רופאים ואנשי צוות במקצועות הבריאות בעלות של כ-8.2 מיליון ש"ח לצורך הטסתם השבועית של כ-75 רופאים ואנשי צוות כאמור, זאת לצד מימון יציאתם של מטופלים למרכזים רפואיים מחוץ לאזור אילת בעלות של כ-6 מיליון ש"ח; כמו כן, המדינה מימנה שהייה של צוותים רפואיים קבועים באילת למתן מענה לאירוע רב נפגעים בעלות שנתית של כ-6 מיליון ש"ח. הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי בעת מלחמת חרבות ברזל נפגעו השירותים הרפואיים התלויים ברופאים ממרכז הארץ שמגיעים לאילת, ומטופלים לא הצליחו להגיע לתורים שנקבעו במרכז הארץ עקב ביטול והזזה של מועדי הטיסות לאילת. לאומית כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי הפעלת המרפאה בסניף אילת מהווה עבורה אתגר משמעותי הדורש משאבים רבים ותשומות ניהול גבוהות, וקיים קושי עצום בשמירה על היצע ומגוון של שירותי הרפואה בעיר ועל איכות הטיפול מהסיבות האלה: ביטול שדה התעופה בשדה דוב והרחקת שדה התעופה מתוך העיר אילת מקשים, מסרבלים ומאריכים עוד יותר את זמני הנסיעה אל העיר וממנה ומייקרים עוד יותר את"מסע התלאות"של רופאים ומטפלים מקצועיים המגיעים מהמרכז;שירות טיסות לא יעיל (עיכובים רבים, ביטולים, דחיות וזמנים לא נוחים), צורך במוניות, עלויות חניה ועוד.שעות ארוכות אלה והעלויות הכרוכות בהן מתורגמות מיד לדרישה מהקופה לתשלום בגינן. התוצאה היא שסכומי עתק משולמים על בזבוז זמן הרופאים - עלויות שהציבור אינו נהנה מהן; לעלויות אלה יש להוסיף גם תעריפים גבוהים יותר שדורשים הרופאים והמטפלים המסכימים להגיע לעיר, עלויות לינה בבתי מלון והוצאות אש"ל. עוד כתבה לאומית בתשובתה כי החוסר הבולט במגוון שירותים רפואיים באילת דורש הטסת מבוטחים ומלוויהם לטיפול מתאים במרכז הארץ, מה שגורם להוצאות כספיות של המבוטחים, שירות לקוי למבוטח וטרטורו.עוד ציינה לאומית כי ביטול מענקי מדינה לרופאים, ביטול השתתפות בשכרדירהוביטולמענקים נוספים, סגרו למעשה כמעט לחלוטין את האפשרות להביא רופאים איכותיים לאילת, דבר שיאפשר לצמצם את הצורך בניוד רופאים לאילת ומטופלים לטיפול רפואי מחוץ לאילת. מכבי כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי העיר אילת מתמודדת עם קשיים משמעותיים בגיוס רופאים ואנשי צוות, בין היתר מהסיבות האלה: ביטול זמן של נותני השירות בהגעה לעיר אילת בין היתר בשל סגירת שדה תעופה דוב ושדה התעופה במרכז אילת; שינויים בלוח הטיסות לעיר וביטולי טיסות שמקשים על צוותים רפואיים להגיע לעיר ולתכנן את זמן העבודה בעיר; העובדה שיום עבודה באילת אינו מאפשר לרופא לקיים קליניקה פרטית באותו היום, כך שמדובר ביום עבודה שלם שמוקדש רק לרפואה 169 ראו גם: מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נגישות תושבי אילת לשירותי בריאות במרכז הארץ", עמ'6 (28.11.24). שםראו התייחסות לנושא גם בישיבת ועדת הבריאות של הכנסת,21.7.24. 170 הנתונים עד מאי2024. מבקר המדינה | דוח מיוחד 126 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ציבורית קהילתית בעיר אילת באופן לא כלכלי; שחיקה בשל עבודה באילת שנמשכת שעות רבות, דבר שמקשה את תכנון יום העבודה למחרת. עוד ציינה הקופה כי כדי לשפר את ההגעה של רופאים לעיר, יש לשקול את ההיבטים האלה:טיסות סדירות לעיר; תעדוף בשדה התעופה לנותני השירות שמגיעים לאילת; תגמול משמעותי כגון מענק עידוד לנותני שירות שמגיעים לעיר לאורך זמן ולא רקלאלה שמעתיקים את מקום מגוריהם בעיר;פיצוי כספי על ביטול טיסות או איחור מעל לזמן סביר; וסיוע במציאת תעסוקה לבני זוג. משרד הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי 2025 (להלן - תשובת משרד הבריאות) כי יש לוודא סדירות וזמינות של שירותי הטיסות המסחריות לאילת כך שהצוותים הרפואיים יוכלו להסתמך עליהן. בהעדר מענה יסודי להשלמת כוח האדם הרפואי ביוספטל,מתן שירותי רפואה לתושבים ולשוהים באזור אילת תלוי בחלופת הניוד של כוח אדם רפואי ומטופלים, שמושפעת מהנגישות התחבורתית לאילת וממנה. כל זמן שקיימים פערים בנגישות התחבורתית והיא לוקה בחסר, מתקיימת שגרה של ביטולי בדיקות וטיפולים רפואיים או דחייתם באופן כרוני, תוך פגיעה ניכרת בטיפול הרפואי הניתן לתושביאזור אילת, באופן המחמיר את הפערים במתן שירותי הרפואה בין אזור אילת ובין יתר אזורי הארץ. יצוין כי בזמני חירום שבהם נסגרים שמי ישראל, הפגיעה אף מוחמרת מפני שצוות רפואי מהמרכז מתקשה להגיע לאילת, ואין אפשרות סבירה למטופלים לצאת מאילת באמצעים אחרים, באופן שמקטין משמעותית את השירות הרפואי שניתן לתושבים ולשוהים במרחב אילת. מומלץ כי הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר - משרדי הבריאות והאוצר וכן הכללית יקדמו פתרונות שיאפשרו ליוספטל - בית החולים היחיד באזור אילת, לספק שירותים רפואיים ופרה-רפואיים זמינים לרבות בשעת חירום לתושבים ולשוהים במרחב על בסיס ארוך טווח באופן שוויוני. 4. עבודת צוות הבחינה במשרד הבריאות בנושא כוח האדם הרפואי באזור אילת כאמור, בינואר 2024 הקים משרד הבריאות צוות בחינה, ובכתב המינוי של הצוות כתב מנכ"ל משרד הבריאות בין היתר כי: • "זה זמן רב שבית החולים יוספטל בעיר אילת חווה מחסור כרוני בכוח אדם רפואי מיומן וחסר בשירותים רפואיים שונים; בניגוד לאזורים אחרים בישראל בהם לתושבים יש אפשרות לפנות לשירותי בריאות בערים וישובים סמוכים, עבור תושבי אילת וחבל אילות מרחק הנסיעה לשירותי הבריאות שניתנים מחוץ לעיר כה גדול, שהתושבים מסתמכים באופן כמעט מוחלט על השירותים הניתנים בבית חולים יוספטל עצמו לצורך מענה אשפוזי וחירומי...; • השינויים הגיאו-פוליטיים של העת האחרונה המחישו עד כמה בית חולים יציב בעיר אילת חשוב למדינת ישראל ברמה האסטרטגית ולטווח הארוך, וחובה על מדינת ישראל להידרש לחיזוקו והבטחת איתנותו בעת שגרה כמו גם בעת חירום...; מבקר המדינה | דוח מיוחד 127 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 • הקשיים שחווה בית החולים זה שנים רבות הם בחזקת בעיה לאומית... הממשלה צריכה לפעול בשיתוף עם הכללית לתת פתרונות חדשים, חדשניים ורחוקי טווח, על מנת לשפר משמעותית ובאופן בר קיימא את שירותי הבריאות לתושבי אילת, חבל אילות, וכלל השוהים בעיר". עוד צוין בכתב המינוי כי עיקר תפקיד צוות הבחינה הוא להתמקד בסוגיות של כוח האדם ביוספטל "בדגש על רופאים", וכי מדובר ב"סוגיה אשר לא נמצא לה פתרון כולל בעבר". בפני צוות הבחינה הונחו והוצגו סקירות מפורטות לגבי הפערים הקיימים ביוספטל בעניין מתן שירותים רפואיים בסוגיית כוח האדם בדגש על רופאים ובהיבטים נוספים. במהלך הדיונים בחנו חברי צוות הבחינה כמה פתרונות לפערים שנוצרו בתחום מתן שירותי הבריאות באילת שחלקם מצריכים עיגון בהסדרים משלימים מהבחינה התקציבית והמבנית. להלן כמה עקרונות שעלו בדיוני צוות הבחינה לצורך הנחת תשתית מקצועית וכלכלית לקידום נושא מערכת הבריאות באזור אילת: א. י ע י ל ו ת נ מ ו כ ה ל ת מ ר י צ י ם כ ס פ י י ם : מעבודת צוות הבחינה עלה כי אף שקיימת יעילות לא מבוטלת לתמריצים, ובמקצועות מסוימים כמו גסטרואנטרולוגיה ואורולוגיה הם היו משמעותיים מפני שהצורך הוא במספרים קטנים, עלה במהלך הדיונים כי התמריצים אינם מצליחים לייצר מענה הוליסטי כיוון שיעילותם מוגבלת בזמן והיא אינה מספקת פיתרון בר קיימה. בעבודות נוספות של משרדי הבריאות והאוצר, בניתוח של ההסתדרות הרפואית (הר"י) ובמחקר של בנק ישראל171עלה כי מתן מענקים ותמריצים כספיים כשלעצמו כמעט שאינו משפיע על החלטת רופאים לעבור לפריפריה, ואינו מתמרץ אותם להישאר בפריפריה לאורך זמן. ב. צ ו ר ך ב ה ס ד ר ת פ ת ר ו נ ו ת א ר ו כ י ט ו ו ח ל ה ג ד ל ת כ ו ח ה א ד ם ה ר פ ו א י : יש קושי להביא לשיפור זמינות השירות הרפואי באילת רק באמצעות החלטות ממשלה שכן הן נותנות מענה מוגבל תחום בזמן; על כן יש לוודא שהשינוי יעוגן במסגרת קבועה ארוכת טווח, כחלק בלתי נפרד מהתקציבים שמוקצים לתחום הבריאות בישראל ותוך הכוונה תעסוקתית לכך שרופאים ואנשי צוות במקצועות הבריאותיעתיקואת מקום מגוריהםכדרך קבעלאזור, כךשקבלתם של שירותים רפואיים באילת והסביבה לא תהיה מבוססת על הגעה של רופאים ואנשי צוות במקצועות הבריאות לתקופות קצובות וקצרות. ג. ק י ד ו ם מ ס ג ר ת מ ב נ י ת ו נ י ה ו ל י ת ח ד ש ה ע ב ו ר י ו ס פ ט ל ( " ה ג ג ה172: ) "הוצע לפעול לקידום פתרון שבו יוספטל יוכפףמבנית וניהולית למרכזיםרפואייםאחרים("הגגה") על בסיס תמריצים והטבות173 לפי תחומי התמקצעות מסוימים, כך שתינתן לו גישה לכלל השירותים באותם 171 בנק ישראל, חטיבת המחקר, "התפתחויות בשכר ובתעסוקה של רופאים בישראל בעקבות הסכם שכר 2011"(ינואר 2025), עמ'35-37. 172 הגגה-הקצאת רופאים מבית חולים אחד שבמסגרת משרתם יגיעו באופן קבוע למתן שירות רפואי בבית חולים אחר. 173 למשל הועלו רעיונות למתן הטבות של מימון של הוצאות מיוחדות, תקנים תוספתיים לבית החולים שעושה הגגה ליוספטל, הרחבת מסגרות תקציביות שניתנות לבתי חולים(CAP),מתן אפשרות למתמחים לבחור התמחות יוקרתית בתנאי שיעבדו ביוספטל תקופה שתיקבע ועוד. מבקר המדינה | דוח מיוחד 128 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מרכזים רפואים. בדיוני הצוות פורטו היתרונות הקיימים בהגגות ובהם הבטחת כוח אדם רפואי מקצועי שוטף ויציב שיסייע גם להעלאת הסטנדרט המקצועי של יוספטל ולמשיכת רופאים מומחים ומתמחים להבטיח פיקוח על עמידתו של המרכז הרפואי בהתחייבויותיו כלפי יוספטל ויוודא כי הוא מקצה לו את המשאבים הנחוצים לעניין זה באופן קבוע. ד. פ י ת ו ח מ ס ג ר ו ת מ ק צ ו ע י ו ת י י ח ו ד י ו ת ב י ו ס פ ט ל : הוצע לפעול לקידום מסלולי התמחות ייחודיים, כגון פיתוח תחום הרפואה הימית ומסלול "רפואת סְפר"174 שמותאם לאזורים פריפריאליים כדוגמת אילת, שישולב עם מסלולי רפואת משפחה וחירום, בכפוף לאישור ההסתדרות הרפואית בישראל ולעיגון הנושא בהסדרים תקציביים (ראו נספח א' בנושא רפואת סְפר). מטרת המהלך היא חיזוקהייחודיות של יוספטל במרחבושילוב רופאים שייקלטו במסלולים אלה בתורנויות בבית החולים במסגרת ההכשרה. ה. ה ג ב ר ת ה ח ש י פ ה ש ל ר ו פ א י ם ו מ ת מ ח י ם ל פ ר י פ ר י ה : היחשפות לפריפריה במהלך ההכשרה המקצועית לתחום הרפואי נמצאה בהתאמה באופן מובהק ועקבי עם ההחלטה של רופאים לגור בפריפריה175; על כן מוצע לעודד את תושבי הפריפריה לצאת ללימודי רפואה במסגרת מסלולים קיימים במשרד הבריאות כגון אילנות176 ואופקים177, אשר מעודדים בני יישובים בפריפריה ללמוד רפואה על בסיס סיוע ממשלתי ותמריצים, ובכלל זה לתת דגש לאילת כפריפריה רחוקה באמצעות מתן תמריצים לבוא לעבוד באילת178. משרד הבריאות מסר למשרד מבקר המדינה במרץ 2025 בין היתר כי צוות הבחינה התכנס כמה פעמים במהלך שנת2024כאשר מועד ההתכנסות האחרון היה ב-9.9.2024, שלאחר מועד זה המשיכו לעסוק בנושא צוותי עבודה ייעודיים. עוד מסר משרד הבריאות כי הוא מצוי בתהליך כתיבת טיוטת מסמך המלצות ובדיונים בנושא מול הכללית "על מנת לבחון את האפשרות להביא ליישום ההצעות שהועלו במסגרתו". עוד מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה בין היתר כי סוכמו שלושה שיתופי פעולה (הגגות) בין מרכז רפואי יוספטל והכללית לבין בית חולים שניידר בתחום שירותי הילדים; בית חולים רבין בתחום האונקולוגיה; ובית חולים קפלן בתחום הקרדיולוגיה; וכי משרד הבריאות מקדם שינוי באופן העסקת מתמחים של הכללית ביוספטל ומסלול התמחות חדש - "רפואת ספר". לעמדת משרד הבריאות, על ידי יישום העקרונות האמורים "ניתן להפוך את בית החולים באילת למוסד רפואי מוביל, שיספק מענה איכותי לצרכים הרפואיים של תושבי האזור והתיירים הרבים הפוקדים את העיר". משרד הבריאות כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי צוות הבחינה פועל במתכונת של "עבודה מתמשכת המבוצעת תוך כדי תנועה", וכי הצוות "פועל ללא לאות לקידום המוטל עליו בכתב המינוי" 174 "רפואת סְפר" מתייחסת להתמחות ברפואה שמעניקה טיפול רפואי באזורים מרוחקים (אזורי סְפר) שמאופיינים כאזורים בעלי משאבים מוגבלים, תנאי שטח קשים, תשתיות לקויות ומגבלות תקשורת. ראו להלן בנספח א'. 175 בנק ישראל, חטיבת המחקר, "התפתחויות בשכר ובתעסוקה של רופאים בישראל בעקבות הסכם שכר 2011"(ינואר 2025,)עמ'38. 176 תוכנית אילנות:program.co.il-https://ilanot/. 177 תוכנית אופקים:med.co.il-https://ofakim/. 178 למשל: מתן הלוואות נוחות, מלגות, סיוע בשכר לימוד ובדמי קיום, ליווי אקדמי והטבות לחזור להתמחות בפריפריה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 129 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 במטרה לקדם את נושא כוח האדם ביוספטל. בין היתר ציין המשרד כי נחתמו מול יוספטל שלושה הסכמי הגגה באחריות הכללית, נערך שינוי במנגנון הגיוס של רופאים ליוספטל, ניתן אישור עקרוני לתכנן יחידת צנתורים בכפוף לעמידה בתנאים הנדרשים ומקודמות התמחויות ייחודיות כגון רפואת ספר ורפואה ימית. הכללית מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה בעניין שאלת המשך הסדרה של תמריצים כספיים לרופאים במטרה להביא אותם לעבודה באילת, שהגם שאין בהם די, הם נחשבים בעיניה לכלי נוסף אפקטיבי במסגרת הכלים השונים לגייס כוח אדם לאילת, והיא הצליחה לממש את רוב התקציב שניתן לה בעניין וגייסה כוח אדם שנשאר באילת ועובד בה. הכללית ציינה גם כי אי-מתן האפשרות למתן מענקים נוספים מקשה מאוד בגיוס כוח אדם איכותי לאילת "שסובלת ממחסור גדול בכוח אדם רפואי ברמה הלאומית, דבר שמעמיק את הפערים אל מול שאר הארץ וכפועל יוצא פוגע בשירות". עוד כתבה הכללית כי הפערים באילת צפויים עוד לגדול הן בשל מחסור שצפוי ברופאים ברמה הלאומית והן בשל קושי להציע לרופאים באילת אפשרויות השתכרות נוספות כגון עבודה בתאגיד בריאות או במסגרת שר"פ, אשר יוצרים היצע נמוך יותר של רופאים "אשר מתורגם לקושי במתן שירותי איכותי וזמין". לעניין החתימה של יוספטל על הסכמי ההגגה, הכללית מסרה בתשובתה שהעברת האחריות בתחומים מסוימים [למרכזים רפואים אחרים] אין בה "פתרון אמיתי של הצורך בכוח אדם נוסף", זאת מפני שהמרכזים הרפואיים האחריםשעימם נחתמו הסכמיםלא יוכלו לחייב אתהעובדיםובפרט רופאים לעבור לאילת למתן שירותים ללא תמריצים משמעותיים נוספים. משרד ראש הממשלה כתב בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא רואה חשיבות בבחינה מעמיקה של שירותי הבריאות באילת, שתביא בחשבון גם שיקולים כלכליים ותחרותיים הנחוצים בשל מיקומה המרוחק של העיר, וכי הוא פנה כבר בשנת 2022 למשרדי הבריאות והאוצר לקידום המהלך תוך שיתוף פעולה מלא עם כלל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר. משרד ראש הממשלה הוסיף עוד שהנושא עלה גם בסיור שערך מנכ"ל משרד ראש הממשלה במרכז הרפואי יוספטל באילת ב-12.24.31, בהשתתפות המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, ראש עיריית אילת ונציגים מקופת חולים כללית וגורמים נוספים; וכדי לקדם בחינה כאמור, נדרש שיתוף פעולה מלא עם כלל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר אשר בלעדיהם לא תוכל להתקיים בחינה מקצועית כנדרש. הביקורת העלתה כי נכון ליוני 2025 עבודת צוות הבחינה בראשות המשנה למנכ"ל הבריאות (שמונה בינואר2024על ידי מנכ"ל משרד הבריאותלמתן מענה לפעריםבסוגיות של כוח האדםהרפואיביוספטל) קידמה כמה מהלכים בעלי פוטנציאל משמעותי למענה לפערים, ובהם הסכמי גג עם מרכזים רפואיים אחרים, התאמת מנגנון גיוס הרופאים למאפייני יוספטל וקידום מסלולי התמחות ייחודיים. עם זאת, מהלכים אלה נמצאים בשלבי מימוש ראשוניים, וטרם הושלמה עבודה להכנת מודלים למתן מענה תקציבי שיתמוך בפעולות אלה ונוספות ואלה לא הוצגו לפני משרדי הבריאות האוצר. בכך לא הונח הבסיס הכלכלי ליישום מעשי של עבודת הצוות ולמתן פתרונות כוללים ארוכי טווח ובני קיימה לפערים המפורטים שהובאו לידיעת הצוות. מומלץ כי צוות הבחינה במשרד הבריאות, אשר החל את עבודתו בינואר 2024, ישלים בהקדם את פעולתו למענה כולל לפערים בכוח האדם הרפואי באילת תוך קידום המהלכים שכבר נקט וחלקם החלו מבקר המדינה | דוח מיוחד 130 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 להתממש; ובכלל זה ישלים עבודה להכנת מודלים כלכליים שיהוו את הבסיס המקצועי הדרוש כדי שיינתן מענה מתאים, ארוך טווח ובר קיימה לפערים הקיימים בזמינות שירותי הרפואה באזור אילת. עוד מוצע כי ממצאי צוות הבחינה והמלצותיו יובאו גם לפני הממשלה כבסיס להחלטת ממשלה המשכית בנושא, תוךבחינתתוצאותיה והשגת מטרותיהשל החלטתהממשלה4662,אשר אחת ממטרותיההייתה כאמור שיפור בתחום הבריאות באזור אילת. בתקופת הביניים מומלץ כי משרד הבריאות ינקוט פעולות כדי להרחיב את הזמינות והניידות של צוותים רפואיים ומטופלים באזור אילת, ויוודא כי הפעולות הקשורות לשיתופי הפעולה בין יוספטל ומרכזים רפואיים אחרים (הגגות) יתממשו לאורך זמן, כך שיסייעו לצמצום הפערים הרפואיים באילת.עוד מומלץ כי משרד ראש הממשלה ימשיך את פעולתו בנושא לרתימת כלל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לצורך בחינה מעמיקה של שירותי הבריאות באילת, כפי שמסר למשרד מבקר המדינה, וייקבע גורם שילווה ויתכלל את הפעולות מול כל הגורמים האמורים. 5. הקמת פקולטה לרפואה באילת בסיכום פגישה של שר החינוך עם ראש עיריית אילת בינואר2025 צוין בין היתר כי השריכנס את כל ראשי הפקולטות בארץ על מנת לקדם מולן הקמת פקולטה לרפואה בעיר, מתוך כוונה לפתוח אותה כבר בשנת הלימודים התשפ"ז (אוקטובר 2026). המל"ג מסר למשרד מבקר המדינה בפברואר 2025 כי בישיבתה ביום 16.7.2024 קיימה המועצה להשכלה דיון עקרוני בנושא קיום לימודי רפואה בעיר אילת, והחליטה לבקש מיו"ר ות"ת, לקדם בחינת היתכנות לכך שאוניברסיטאות בישראל המוסמכות לקיים לימודי רפואה, יקיימו לימודי רפואה באילת, לרבות החלק של ההכשרה הקלינית; תהליך זה טרם הסתיים. המל"ג כתבה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי במרץ 2025 היא קיימה דיון עקרוני בנושא, ובהמשך אליו בוצעה פנייה לפורום דקאני הפקולטות לרפואה בארץ (להלן - פורום הדקאנים), כדי שיבחנו את ההיתכנות לפתיחת לימודי רפואה בעיר על ידי אחת מהן; גם שר החינוך פנה לפורום הדקאנים בעניין זה באפריל 2025. פורום הדקאנים השיב בעניין ליו"ר הוות"ת וליו"ר המל"ג כי "כלל דקאני הפקולטות לרפואה הביעו נכונות לבחון ולשקול הרחבת הפעילות האקדמית שלהם בעיר אילת"; אך הוסכם שמצב הקיים של תשתיות הרפואה בעיר אילת "אינו מאפשר כרגע פתיחת בי"ס עצמאי לרפואה במסלול שש שנתי". פורום הדקאנים ציין גם כי הוא ממליץ על הקמת ועדה משותפת לדקאני הפקולטות לרפואה, ות"ת-מל"ג, משרדי הבריאות והאוצר, נציגי העירייה ומומחים נוספים - כדי "לבחון את הדרכים לשפר את התשתיות הרפואיות, למפות את הצרכים המדויקים ולהמליץ על הדרך הנכונה והאפקטיבית ביותר לקדם את הסוגייה הן לטובת העיר והן לטובת לומדי הרפואה העתידיים"; עוד צוין כי הפורום ירצה לקחת חלק בפעילות זו ולהיות חלק מכל פתרון שיוצע. לצד זאת ציינה במכתב הפורום דקאנית הפקולטה לרפואה באוניברסיטת בן גוריון כי בשנת הלימודים תשפ"ו תיפתח באילת שלוחה של בית הספר לסיעוד של האוניברסיטה, ושיש כוונה להרחיב בעתיד את לימודי קדם רפואה באילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 131 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 בהמשך לכוונת שר החינוך לקדם פתיחת פקולטה לרפואה באילת בשנת הלימודים התשפ"ז, מומלץ למל"ג להשלים את תהליך בחינת הנושא על ידו. אם הקמתה של פקולטה לרפואה באילת תקרום עור וגידים, היא תוכל לתת מענה לחלק מהפערים שפורטו בפרק ביקורת זה. ✰ יוספטל,שבבעלות הכללית,נושא בנטל העיקרי של מתן שירותים רפואיים למטופלים באזוראילת ובכלל זה שירותי רפואה יועצת ושירותי רפואה דחופה במצבי חירום. ניכר מממצאי פרק זה כי המרחק הגיאוגרפי של אזור אילת מהמרכזיםהרפואיים בשאר חלקי הארץ מהווה מכשול של ממשלמתן שירותי בריאות זמינים ברמהובהיקף הנדרשים עבור תושבי המרחב והשוהים בו. מלחמת חרבות ברזל והפיכתה של העיר אילת לעיר מאוימת ביטחונית שנותנת מענה אסטרטגי לצורכי המדינה מגבירות את החשש כי הפערים הקיימים במתן מענה רפואי בעת שגרה - בכוח האדם הרפואי (רופאים, מתמחים, אנשי מקצועות הבריאות); מחלקות (כמו קרדיולוגיה, נוירולוגיה ופגייה); ברמת הבטיחות הרפואית; במענה הרפואי למצבי חירום ולאירוע רב-נפגעים - אר"ן; במשכי ההמתנה לרפואה היועצת באילת; ועוד - עלולים להחריף במצבי חירום, ומדגישותאת החשיבות שבאזוראילתיינתנו שירותי רפואה בסטנדרטים שהולמים אזור אסטרטגי זה ואת הסיכונים הנלווים אליו. לפיכך, על הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר ובראשם משרדי ראש הממשלה, האוצר והבריאות לבחון בהקדם את הפעולות הנדרשות לקידום תחום הבריאות באזור אילת בהתאם לתכלית החלטת הממשלה 4662 המתייחסת לעניין זה ולפעול ליישומן, ויפה שעה אחת קודם. 2.7. מידת יישום החלטות הממשלה בעניין אילת ממצאי החלק השני של דוח זה בנוגע ליישום החלטות הממשלה בשנים 2019 ו-2022 לפיתוחה הכלכלי והתיירותי של העיר אילת מצביעים על מידת יישום נמוכה של החלטות הממשלה ועל טיפול לוקה בחסר בחסמים שמקשים את הקטנת התלות הכלכלית של העיר בתעשיית התיירות. בתרשים שלהלן עיקרי הממצאים: מבקר המדינה | דוח מיוחד 132 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 תרשים 27: יישום החלטות ממשלה בנוגע לפיתוח התיירותי-כלכלי של העיר אילת מבקר המדינה | דוח מיוחד 133 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מהתרשים עולה כי מתוך 52 המשימות המנויות בהחלטות הממשלה 4662 משנת 2019 ו-1442 משנת 2022, בהחלטת הממשלה 4512 משנת 2012 בעניין פארק הצפרות באילת ובהחלטת ממשלה 855 משנת 2023 בעניין מסילת רכבת לאילת שנבדקו, עולה כי 10 מתוכן (%40) לא בוצעו כלל; 8 מתוכן(32%)) בוצעו במידה מועטה; חמש משימות (20%) בוצעו במידה רבה ושתי משימות (8%) בוצעו באופן מלא. נתונים אלה מעידים על רמת יישום נמוכה של החלטות הממשלה הנוגעות לפיתוח התיירותי והכלכלי של העיר אילת בעת שגרה, כך שהחוסן התיירותי והכלכלי של העיר אילת נותר חשוף לסיכונים עתידיים במצבי חירום שונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. סיכום אילת היא העיר הפריפריאלית ביותר במדינת ישראל. לעיר חשיבות אסטרטגית הודות למיקומה לחופי מפרץ ים סוף ולנמלי התעופה והים שבה. בשל מיקומה הגיאוגרפי הייחודי ותשתיות התחבורה שלה, העיר משמשת כשער הכלכלי הדרומי של מדינת ישראל. ריחוקה של העיר אילת והיישובים הסמוכים לה ממרכז הארץ היווה במשך השנים חסם של ממש בהתפתחותם הכלכלית והחברתית, והביא לכך שהם נשענים כמעט באופן בלעדי על תעשיית התיירות ומתקשים לפתח מנועי צמיחה כלכליים משמעותיים אחרים. הדבר יצר פערים במכלול השירותים הציבוריים הניתנים לתושבים באזור אילת לעומת אזורים אחרים בישראל בהיבטי התחבורה, הרפואה והתעסוקה. בשנים 2020 עד 2024 שררו בארץ ובעולם מצבי חירום מורכבים וממושכים שהשפיעו על תעשיית התיירות באופן ניכר, ובהם מגפת הקורונה ומלחמת חרבות ברזל. מצבי חירום אלו פגעו פעם אחר פעם בחוסנה התיירותי והכלכלי של העיר והעצימו את הקשיים והאתגרים עימם נדרשת העיר להתמודד, בהיעדר מקורות תעסוקה נוספים בעיר מלבד תעשיית התיירות. אירועי החירום הללו ממחישים את החשיבות בהיערכות מדינתית מוקדמת למצבי חירום המשפיעים על תעשיית התיירות; בהפעלתה בסמוך ככל האפשר לתחילתם; ובמענה ממשלתי כזה המותאם למאפייניה של העיר אילת ולחוסנה התיירותי וזאת בשל השפעתם המיידית והרחבה על כלכלת העיר. מציאות כזו - שבה העיר רגישה במיוחד למצבי חירום מהבחינה התעסוקתית, חושפת אותה לסיכונים ומחלישה את היכולת שלה לבנות תשתית כלכלית וחברתית איתנה; ומחייבת נקיטת פעולות לקידום תוכניות כלכליות לפיתוח מנועי צמיחה חדשים בעיר, עיסוקים מגוונים לתושביה ופרויקטים פרטניים שישכללו את המוצר התיירותי שהיא מציעה למבקרים בה. ממשלות ישראל הכירו בחשיבות האסטרטגית של אילת ובחולשותיה המערכתיות (התשתיות שלה, המצב הסוציו-אקונומי שבה וההישענות הבלעדית שלה על ענף התיירות), זאת לצד הפוטנציאל הבלתי ממומש שלה, וקיבלו כמה החלטות במטרה לחזק את התחומים הכלכליים-חברתיים בעיר ולפתח בה מנועי צמיחה חדשים בעת שגרה. דוח זה, אשר נכתב במהלך מלחמת חרבות ברזל, נועד לשרת שלוש מטרות עיקריות: מבקר המדינה | דוח מיוחד 134 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 1. לבדוק את היישום של המלצות מבקר המדינה בדוח ביקורת קודם משנת 2023 שעסק בין היתר בנושא ההיערכות של משרד התיירות לשעת חירום טרם פרוץ מלחמת חרבות ברזל - גיבוש תפיסת ניהול משברים בשעת חירום והסדרה מראש של מנגנונים שניתן יהיה להפעיל במהירות במצבים אלה, ואת ההחלטות שקיבל משרד התיירות לאחר דוח זה. 2. לבדוק את המענה שסיפקה הממשלה ואת הפעולות של משרד התיירות לסיוע לתעשיית התיירות באילת לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, בהתאם להחלטות הממשלה ובזיקה לתפקיד הלאומי המשמעותי שמילאה העיר אילת בקליטת עשרות אלפי תושבים שפונו מבתיהם בשני חבלי ארץ. 3. לבדוק את יישום ההחלטות הקודמות שקיבלה הממשלה בקשר לעיר אילת במטרה לחולל שינוי תשתיתי, כלכלי וחברתי בעיר, ואת מידת היישום של חלק מהמלצות דוח מבקר המדינה הקודם בנושא זה משנת 2021. הממצאים המובאים בדוח משקפים ביצוע ממשלתי ירוד של שלוש המטרות שלעיל: 1. בתקופה שקדמה למלחמת חרבות ברזל משרד התיירות לא השלים את המענה לפערים בנוגע לתפיסת ניהול מצבי חירום במשרד וההיערכות אליהם כפי שהועלו בדוח מבקר המדינה משנת2023, כלקח ממגפת הקורונה; כך שערב פרוץ מלחמת חרבות ברזל עדיין לא הייתה במשרד תפיסת ניהול מצבי חירום מעודכנת ומאושרת. הדבר השפיע על יכולתו של המשרד לתת מענה לתעשיית התיירות בעיר אילת במהלך שנת 2024 ואף לאחריה. 2. עוד בשנת 2015 קבעה הממשלה בהחלטה 333 כי בזמן מצב חירום על משרד התיירות להוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך זמן קצר (14יום).הגם שמשרדהתיירות לא ביצע מרכיבים מסוימים בהחלטה ולא המליץ לממשלה על כלים ומנגנוני סיוע לתעשיית התיירות בכלל ובעיר אילת בפרט, וגם לא קבע מדדים לפעולה שלו לסיוע לתעשיית התיירות כפי שציין בתוכנית העבודה שלו לשנת 2024, הרי שכעבור תקופה קצרה מפרוץמלחמת חרבות ברזלהואנרתם לטיפול במשימה הלאומיתשלהלנת המפונים משני חבלי ארץ באופן שסייע לחלק מתעשיית התיירות. זאת ועוד, באפריל 2024 (שבעה חודשים לאחר פרוץ המלחמה) החליטה הממשלה על סיוע בסך של 50 מיליון ש"ח שיועד לחיזוק תעשיית התיירות (החלטה 1702); נכון למרץ 2025 החלטה זו בוצעה באופן חלקי בלבד ובשיהוי: התקציב בסך 25 מיליון ש"ח שיועד לפיתוח תשתיות תיירותיות אושר בדצמבר 2024 וצפוי להיות ממומש רק בשנת 2025, והתקציב בסך 25 מיליון ש"ח שיועד לשיווק אירועים בשנת 2024 (רובו ככולו לעיר אילת) לא מומש לפי החלטת הממשלה שכן משרדי התיירות והאוצר לא גיבשו מבעוד מועד מתווה למימושה, כדי לאפשר את יישומה המהיר. 3. הממצאים המפורטים בדוח ביקורת זה מלמדים בראש ובראשונה על רמת יישום נמוכה של החלטות ממשלה שהתקבלו בנוגע לתוכניות לפיתוח העיר אילת והאזור ולהקצאת משאבים לשם מימושן. בפועל החלטות הממשלה שנקבעו לחיזוקה של העיר הובילו לשיפור מוגבל, וספק אם יש בהן כדי מבקר המדינה | דוח מיוחד 135 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 לקדם את המטרות ולממש את היעדים שהממשלה קבעה בהחלטותיה. בכך החוסן התיירותי והכלכלי של העיר אילת נותר חשוף לסיכונים עתידיים במצבי חירום שונים הנובעים מתלותה ומתלות תושביה בענף עיקרי אחד - ענף התיירות. העדרם של עוגנים כלכליים חלופיים לעיר אילת נוסף על תעשיית התיירות, הצריכו הקצאת תקציבים ייעודיים בשנת 2024 בהיקף של כ-216 מיליון ש"ח (נכון לאוגוסט 2024), לצורך תמיכה ממשלתית בעסקים בעיר שרובם הגדול (כ-90%) תלוי בתעשיית התיירות בעיר. הליקויים המובאים בדוח זה נוגעים בעיקר למשרד התיירות, למשרד האוצר ולמשרד הבריאות. לפיכך, גורמים אלו, כל אחד בתחומו, נדרשים להובלת פעולות לשיפור ולתיקונם. בכל הנוגע להיערכות לשעת חירום וסיוע אד הוק לעיר אילת לנוכח השפעות מלחמת חרבות ברזל, על בעלי התפקידים שלהלן לפעול כדלקמן: 1. עלשר התיירות ומנכ"ל משרדו לפעול בהתאם להנחיות המשרד משנת2023לגיבוש שלתפיסת ניהול להיערכות המשרד למצבי חירום ולעדכונה בהתאם ללקחיו ממלחמת חרבות ברזל; כמו כן עליהם לפעול ליישום החלטת הממשלה 333 מאוגוסט 2015 ולפיה בזמן משבר גיאופוליטי משרד התיירות יוביל צוות בין-משרדי שימליץ לממשלה על מנגנוני סיוע לתעשיית התיירות שניתן יהיה להפעילם בתוך 14 יום מפרוץ מצב החירום. 2. על שרי התיירות והאוצר ומנכ"לי משרדיהם לפעול להבטחת יישומה של החלטת הממשלה 1702 מאפריל 2024, שמהווה מרכיב משמעותי בשיקום תעשיית התיירות בעיר בעקבות מלחמת חרבות ברזל, ולפיה בשנת 2024 משרד התיירות יקצה 50 מיליון ש"ח לעידוד התיירות באילת וביישובים הזכאים לכך: 25 מיליון ש"ח לפיתוח תשתיות ציבוריות - הועלה כי סכום זה הוקצה על ידי משרד התיירות רק בדצמבר 2024, והוא מיועד למימוש בשנת 2025 (בשיהוי של שמונה חודשים); ו-25 מיליון ש"ח לשיווק אירועים מושכי קהל - הועלה כי סכום זה לא הוקצה כלל, ונדרשת פעולה ממשלתית נוספת כדי לאפשר את הקצאתו. בכל הנוגע לפיתוח הכלכלי והתיירותי של מרחב אילת ולקידום הגיוון התעסוקתי בו - ממטרותיה העיקריות של החלטת הממשלה4662משנת2019ושל החלטת הממשלה1442משנת2022, נדרשים בעלי התפקידים שלהלן להוביל ולנקוט פעולות תיקון כדלהלן: 1. על שרי התיירות והאוצר ומנכ"לי משרדיהם לנקוט פעולות שיבטיחו את יישום החלטת הממשלה 4662 בכל הנוגע לשיפור ולשדרוג של המוצר התיירותי במרחב אילת. פעולה כזו תאפשר את השגת המטרות של החלטת הממשלה לעניין ביסוס מעמדה של אילת כעיר תיירות בין-לאומית מובילה. 2. על שר הבריאות ומנכ"ל משרדו לפעול ליישום החלטת הממשלה 4662 בכל הנוגע לשיפור שירותי הבריאות במרחב אילת בדגש על השלמת עבודת צוות הבחינה המשרדי שהוקם בינואר2024כדי לתת מענה לפערים הקיימים במתן השירותים הרפואיים במרחב אילת. מבקר המדינה | דוח מיוחד 136 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 3. על שרי הכלכלה והחקלאות ומנכ"לי משרדיהם להשלים את הפעולות הנדרשות ליישום החלטת הממשלה 4662 בנוגע לקידום הגיוון התעסוקתי במרחב אילת באמצעות מסלולים ייעודים ובאמצעות פיתוח ענף החקלאות הימית. כדי שאילת לא תימצא באותו מקום שאליו היא נקלעה בשנים האחרונות במהלך משברים ומצבי חירום ולאחריהם, על משרדי הממשלה הרלוונטיים ליישם את כלל החלטות הממשלה שהתקבלו בעניינה באופן שיחולל שינוי ולנקוט את הפעולות הללו: 1. שיקום ושדרוג של תעשיית התיירות במרחב אילת אשר ספגה נזקים במהלך מלחמת חרבות ברזל וחיזוק חוסנה התיירותי של העיר אילת. 2. השלמת ביצוע הפרויקטים התשתיתיים שבתחומי התיירות, פני העיר, התרבות וההשכלה. 3. הרחבת תמהיל סוגי הענפים הכלכליים הקיימים בעיר ואפשרויות התעסוקה בה לצד חיזוקה ופיתוחה החברתי, וקידום ההון האנושי באילת. 4. השלמת הפעולות הנדרשות לשיפור הנגישות התחבורתית לאילת בהקדם באמצעות המשך קידום תכנון תוואי הרכבת, שדרוג כביש 90 והגדלת הפעילות האווירית בנמל התעופה רמון. 5. קידוםוהשלמה שלהפעולות לשיפור שירותי הבריאות והרפואה במרחבאילת, ובכלל זאת מתן מענה לפערים העיקריים בתחום זה והצורך בניוד מטופלים וכוח אדם רפואי שתלוי בנגישות התחבורתית והתעופתית לאילת וממנה. יש ליישם את הפעולות האלו בהקדם כדי למנף את הפוטנציאל הלאומי הטמון באזור אילת ולשפר את חוסנה הכלכלי והתיירותי במיוחד בעיתות משבר ולנוכח התחרות ההולכת וגוברת עם אתרי נופש במדינות אחרות; וזאת, במבט רחב צופה פני עתיד, בראייה אסטרטגית ובהלימה להחלטות הממשלה שהתקבלו בעניינה במהלך השנים. מבקר המדינה | דוח מיוחד 137 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 נספח א'(לפרק שירותי הרפואה באילת) רפואת ספר - Frontier Medicine לפי ההערכה של ארגון הבריאות העולמי (WHO), כמחצית מהאוכלוסייה בעולם חיה באזורי ספר-יישובים מרוחקים ומבודדים, אשר מאופיינים בצפיפות אוכלוסין נמוכה, בגידול באוכלוסייה מזדקנת, בשיעורים גבוהים של חולים במחלות כרוניות ובגישה מוגבלת לשירותי בריאות מתקדמים. אזורי הספר סובלים ממחסור בצוותים רפואיים ובתשתיות רפואיות, והדבר מוביל לכך שהטיפול הרפואי ניתן לרוב במרפאות קטנות או בנקודות טיפול ניידות. נוסף על כך האזורים הסְפריים גם נוטים להתמודד עם סיכונים בריאותיים מוגברים נוספים מעבר לריחוק משירותי בריאות בין היתר בעקבות תאונות דרכים אשר נפוצות יותר עקב תשתיות לקויות. על כן כך נולד המושג "רפואת סְפר"(Frontier Medicine) אשר מתייחס לאופן הטיפול הייחודי שצוותי הרפואה נאלצים לספק באזורים אלו בעקבות משאבים מוגבלים, תנאי שטח קשים, תשתיות לקויות ומגבלות תקשורת. אנשי המקצוע הרפואיים באזורים אלו נדרשים להיות בעלי יכולת עבודה עצמאית, לקבל החלטות מהירות ולהיות מוכנים להתמודד עם מגוון רחב של מצבים רפואיים. לעיתים קרובות במצבי חירום הרפואה המקומית אינה יכולה לתת מענה מספק; מסיבה זו נדרש שיתוף פעולה עם ארגוני מתנדבים ועם שירותי בריאות חירום של המדינה להבטחת מתן טיפול ראוי לתושבים. פיתוח רפואת סְפר מתבצע באמצעות כמה צעדים מרכזיים, הכוללים חינוך והכשרה מתאימה של צוותים רפואיים להתמודדות עם התנאים הייחודיים של אזורים מרוחקים. זה כולל לימוד טכניקות יצירתיות לפתרון בעיות רפואיות ושימוש בטכנולוגיות של טלה-רפואה (Telemedicine) המאפשרות ייעוץ רפואי מרחוק. פרויקטים של מחקר ופיתוח מתמקדים בשיפור גישה למים נקיים ותברואה נוסף על השקעה בדרכים ובתשתיות מקומיות שיאפשרו הגעה מהירה לשירותי בריאות באמצעות כלי תחבורה כמו מסוקים וסירות. בשל האתגר הקיים בנוגע למשיכה ולהחזקה של אנשי מקצוע רפואיים לטווח הארוך באזורי הספר, מדינות שונות בעולם בוחרות ליישם מדיניות חברתית-כלכלית לעידוד ולגיוס של צעירים מצטייניםבהתניית מעבר לאזורי ספר בסיום ההכשרה כדי להבטיח תעסוקה איכותית של גורמי רפואה באזורים אלו. באמצעות מתן תמריצים והטבות כלכליות כגון מענקים, הלוואות נוחות, שכר גבוה ומלגות לימודים, השקעה במשרדים נוחים ובציוד חדשני, מתן חבילות מעבר משפחתיות וקביעת הסדרי עבודה גמישים כמו סיוע בדיור ובמסגרות לפעוטות וילדים, סידור שעות עבודה נוחות ומתן זמן חופשה נוסף, הן מבקשות להקל על הרופאים ומשפחותיהם לעבור לאזורי ספר, להשתקע בהם וליצור איזון טוב בין העבודה לחיים האישיים. צעד מדיניות נוסף שננקט בעולם הוא הקמה ופיתוח של מסלולי לימודים ייעודים ברפואת ספר מטעם משרד הבריאות, שכוללים התמחות ברפואת המשפחה לצד תוכניות הכשרה מיוחדות בדגש על טיפול בקהילות שלמות, מיומנויות רפואת חירום וחילוץ והכשרות ייחודיות כמו עבודה עם טכנולוגיות מתקדמות וביצוע פרוצדורות רפואיות בתנאים מוגבלים. לבוחרים במסלול זה מוצעות בעולם תוכניות לימודים מבקר המדינה | דוח מיוחד 138 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 מאתגרות ומגוונות שנועדו להפוך את המשרות בפריפריה לאטרקטיביות עבור אנשי מקצוע וסטודנטים מוכשרים שמעוניינים לאתגר את עצמם, להתנסות בתחומים עניין רבים ולעבוד באופן עצמאי בעתיד. להלן שני מקרי בוחן בארצות הברית ובנורבגיה שהחילו חלק מהעקרונות המפורטים מעלה: מקרה בוחן 1: שירותי בריאות בקהילות הספר של מונטנה, ארצות הברית מונטנה היא מדינה רבת אזורי ספר, והיא מהווה דוגמה לאופן שבו ניתן לנהל שירותי בריאות באזורים מרוחקים ומבודדים. במונטנה פועלים כמה בתי חולים בגישה קריטית (CAHs -Critical Access Hospitals,) והם מספקים שירותי בריאות חיוניים לאוכלוסיות מרוחקות. בתי החולים הללו ממוקמים באזורים שבהם הגישה לבתי חולים גדולים מוגבלת, והם מעניקים טיפול ראשוני, בשעת חירום ושירותי בריאות מתקדמים נוספים. נוסף על כך, נעשה שימוש נרחב בטכנולוגיות טלה-רפואה כדי לספק ייעוץ ואבחון רפואי מרחוק. הדבר מאפשר לתושבי האזורים המרוחקים לקבל טיפול רפואי ללא צורך בנסיעות ארוכות. כמו כן, שירותי החירום המקומיים משתמשים בטכנולוגיות מתקדמות ופועלים בשיתופי פעולה עם בתי חולים מרכזיים כדי להבטיח מענה מהיר ואפקטיבי במצבי חירום (Romaire at el, 2020; U.S. Department of Health and Human Services, 2018.) מקרה בוחן 2: רפורמת שירותי הבריאות בצפון נורבגיה נורווגיה התמודדה עם מחסור חמור ברופאים ובאחיות מוסמכות באזורים הכפריים, במיוחד בצפון המדינה בשל המרחק הגדול מיתר המחוזות במדינה. על אף ההשקעה הענפה בהטבות כלכליות שנועדו למשוך גורמי רפואה לאזורים אלו, לא נוצר בקרבם ביקוש למעבר, ורשימות ההמתנה בבתי החולים המשיכו להיות ארוכות ורבים מן התושבים באזורים אלה לא קיבלו טיפול ראוי. כדי להבטיח חלוקה שוויונית של משאבי בריאות בין המחוזות, נורווגיה קידמה באמצעות תכנון כוח האדם הרפואי רפורמה שהתבססה על מודל חדשני בשם "הלסמוד"Helsemod)), אשר נועד להעריך את הצורך העתידי בכוח אדם רפואי במערכת הבריאות. המודל יועד לספק תחזיות על ההיצע והביקוש של רופאים ואנשי מקצוע בתחום הבריאות, מה שאיפשר למקבלי ההחלטות להיערך בהתאם לצרכים העתידיים. במסגרת הרפורמה הייתה הגבלה ואכיפה מבוקרת על מספר התקנים החדשים שנפתחים מדי שנה לרופאים באזורים מרכזיים במדינה כדי להקל את גיוסם באזורים כפריים ולהבטיח מספר מספק של רופאים בכל התמחות. כמו כן המדינה קידמה תוכניות שעודדו רופאים להתחיל את הקריירה שלהם באזורים כפריים ופריפריאליים, וכך שיפרה את הנגישות לשירותי רפואה באזורים אלה. מבקר המדינה | דוח מיוחד 139 הקידום התיירותי והפיתוח הכלכלי של העיר אילת בראי מלחמתחרבות ברזל אלול התשפ"ה ▪ ספטמבר 2025 ביבליוגרפיה .AAMC ret, P. (2022, June 29). Attracting the next generation of physicians to rural medicine.Ja medicine-ralru-physicians-generation-next-https://www.aamc.org/news/attracting Romarie, M . Rutledge, R . Haque, S . Moore, P . Banger, A . Destefano, S. (2020). Frontier Community Health Integration Project (FCHIP) Demonstration Evaluation. RTI International. rpt-eval-final-reports/2020/fchip-and-https://www.cms.gov/priorities/innovation/data areas Overview Health and healthcare in frontier. (n.d.).Rural Health Information Hub https://www.ruralhealthinfo.org/topics/frontier -https://www.aafp.org/about/policies/all/frontier.“Frontier Areas,” Medical care roles AAFP. (n.d.). areas.html health-equity/rural-https://www.cms.gov/priorities/health. (n.d.).Rural Health | CMS (87)-, 2006 (p83ayHealth Systems in Transition, Norw eng.pdf-2006-1-8-https://iris.who.int/bitstream/handle/10665/107759/HiT ention in rural andWHO guideline on health workforce development, attraction, recruitment and ret https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK570769 remote areas;